Содержание к диссертации
Введение
1. Обоснование необходимости разработки информационно-аналитической системы при переходе к адресности социальной помощи 12
Основные понятия и термины 12
1.1. Необходимость реформирования существующего механизма жилищно-коммунальных субсидий 14
1.2. Анализ процедур жилищно-коммунальных субсидий 17
1.3. Возможные пути повышения адресности при назначении жилищно-коммунальных субсидий 21
1.4. Информационно-аналитические аспекты механизма жилищно-коммунальных субсидий 32
1.5. Цель работы и перечень задач, подлежащих решению 40
2. Математическое обеспечение определения уровня нуждаемости для социальной помощи 43
2.1. Комбинированная методика оценки степени нуждаемости в социальной помощи 44
2.2. Алгоритм расчета "проходного" балла при назначении семейного пособия 50
2.3. Алгоритмическое обеспечение метода анализа иерархий 53
2.4. Результаты экспериментальных исследований 58
2.5. Выводы по главе 2 67
3. Разработка информационно-аналитической системы предоставления жилищно-коммунальных субсидий ... 69
3.1 Разработка схемы функционирования ИАС ЖКС 69
3.2 Проектирование ИАС предоставления жилищно-коммунальных субсидий 71
3.2.1 Концептуальное проектирование 72
3.2.2 Логическое проектирование базы данных 83
3.2.3 Физическое проектирование базы данных 87
3.3 Разработка аналитической части ИАС ЖКС 90
3.3.1 Разработка структуры хранилища данных 90
3.3.2 Выбор OLAP системы 92
3.3.3 Заполнение хранилища данных 93
3.4 Выводы по главе 3 94
4. Разработка программного обеспечения ИАС ЖКС и его апробация 97
4.1 Общие сведения о программном обеспечении ИАС ЖКС 98
4.2 Специализированное программное обеспечение 99
4.2.1 Подсистема решения задач повседневной деятельности.. 102
4.2.2 Подсистема решения задач оперативного анализа 105
4.2.3 Подсистема работы с общегородскими информационными ресурсами 108
4.3 Результаты экспериментальных исследований ИЗ
4.3.1 Определение балла нуждаемости 113
4.3.2 Расчет «проходного» балла при назначении пособия 116
4.3.3 Прогнозирование величины среднего значения субсидии 118
4.4 Выводы по главе 4 123
Заключение 125
Литература 128
Приложения 140
- Необходимость реформирования существующего механизма жилищно-коммунальных субсидий
- Комбинированная методика оценки степени нуждаемости в социальной помощи
- Разработка схемы функционирования ИАС ЖКС
- Специализированное программное обеспечение
Введение к работе
Сложившаяся в России финансово-экономическая ситуация, характеризующаяся жестким дефицитом бюджетных средств, особенно остро сказывается на социально уязвимых группах населения. Значительные проблемы социальной защиты населения в этих условиях связаны с большим числом льгот, определенных федеральными законами, но не подкрепленных бюджетным финансированием, недостатком системности в определении действительного контингента получателей льгот, нарастанием удельного веса социальных расходов в совокупных расходах государства, межведомственной разобщенностью организаций, учреждений и предприятий, действующих в системе социальной защиты. Все эти факторы и приводят к неэффективному использованию имеющихся ресурсов и, следовательно, к снижению уровня помощи реально нуждающейся в ней категории населения [8, 18, 29, 49, 69, 107]. Поэтому одним из основных приоритетов социальной политики государства стало усиление адресности социальной помощи наиболее нуждающимся семьям [76, 82, 99,106, 109].
Федеральное законодательство предусматривает три вида социальной помощи, предоставление которых связано с доходом семьи: собственно государственная социальная помощь (Федеральный закон «О государственной социальной помощи»), ежемесячное пособие на ребенка (Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей») и жилищно-коммунальные компенсации (субсидии) (Федеральный закон «Об основах федеральной жилищной политики»).
Масштаб постановки новых для российской системы социальной защиты населения задач, а также крайне сжатые сроки их выполнения требуют выработки инновационных технологических и управленческих методов информационного взаимодействия на всех уровнях управления социальными процессами. Результаты проведенных Минтрудом обследований показали, что основная проблема в реализации и распространении инновационных технологий адресной социальной помощи в масштабах Федерации заключается в неудовлетворительном информационном взаимодействии органов социальной защиты и властных структур как по вертикали (федеральный центр - регионы - территории), так и по горизонтали (межрегиональная координация). Причем трудности обусловлены не столько техническими факторами, сколько организационно-управленческими (неудовлетворительная технология подготовки, реализации и корректировки конкретных управленческих решений в процессе исполнения программных задач).
Попытки директивного «внедрения» новых принципов и методов социальной защиты населения (обязательность оценки нуждаемости, позиционирование домохозяйств, а не категорий граждан в качестве объектов социальной помощи, введение персонифицированного учета и мониторинга административных расходов) оказываются неэффективными. Когда принятие окончательного управленческого решения (например, выбор номенклатуры социальных льгот, формирование контингента реципиентов, финансовое планирование и распределение трансфертных платежей) переносится на региональный и местный уровни, а за Центром закрепляются функции разработки и распространения новых социальных технологий, аккумулирования информации и расчетов бюджетных потребностей регионов, первостепенное значение приобретает синхронизация информационных и финансовых потоков, их адекватность меняющимся задачам.
В этой связи в процессе трансформации социальных льгот и пособий в единую систему государственной социальной помощи перед государственными органами исполнительной власти встает задача налаживания новой системы информационного обеспечения.
Эффективность работы по выявлению необходимых объемов социальной помощи на местах во многом определяется уровнем автоматизации и наличием в регионах информационных баз данных о получателях социальных пособий, льгот и выплат, а также персонифицированного учета реципиентов во избежание необоснованного дублирования пособий и выплат.
Опыт пилотных программ по введению адресной социальной поддержки малоимущих семей, проведенный в ряде регионов России показал, что успех адаптации новых методик, популярность программы адресной социальной помощи во многом зависят от качества ее информационного обеспечения [84].
Исходя из выше изложенного, можно сказать, что развитие исследований, направленных на создание нового алгоритмического, информационного и программного обеспечения для реализации адресной социальной помощи при начислении жилищно-коммунальных субсидий (ЖКС) с использованием информационно-аналитической системы является актуальной задачей, требующей своего решения.
Целью диссертационной работы является повышение эффективности механизма принятия решения при переходе к адресной социальной помощи населению и, в частности, начисления жилищно-коммунальных субсидий за счет создания информационно-аналитической системы (ИАС).
Для реализации сформулированной цели в работе решаются следующие задачи:
Необходимость реформирования существующего механизма жилищно-коммунальных субсидий
Изменение социально-экономической ситуации в России в 90-е годы, повлекшее уменьшение уровня оплаты труда и сокращение реальных возможностей для формирования трудовых доходов, привело к существенному снижению уровня жизни населения [29, 120].
На рис. 1.1 приведена динамика роста численности населения с доходами ниже прожиточного минимума в процентах к предыдущему году. По данным Госкомстата его процент в общей численности населения возрос с 22,4 в 1994 г. до 30,2 в 2001 г [99, 107].
Государством были предприняты попытки снижения социального напряжения за счет развития системы социальных льгот и компенсаций. За годы реформ список социальных льгот и выплат существенно расширился. В настоящее время ими охвачено не менее 60% населения, получающих 206 видов социальных выплат, льгот и пособий, которые предоставляются без учета нуждаемости 98 категориям [108, 68].
Дальнейшее экстенсивное развитие социальной сферы потребовало бы существенного увеличения расходов бюджета на это направление [93]. Поэтому, начиная с середины 1990-х годов на повестку дня был поставлен вопрос о переходе к адресной системе социальной поддержки, которая позволила бы сосредоточить ресурсы государства на помощи наиболее нуждающимся.
В эти же годы в стране началась реформа жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Хотя отдельные документы по реформе принимались на протяжении 1992 года, основные подходы в этой области определились начиная с декабря 1992 года, когда вступил в силу закон № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики», и затем были конкретизированы в 1993 году в ряде нормативных актов. Среди них можно отметить: Указ Президента РФ №8 от 10 января 1993 г. «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий»; Постановление Правительства РФ № 935 от 22 сентября 1993 г. «О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг», Указ Президента РФ № 2275 от 23 сентября 1993 г. «О временном положении о кондоминиумах», Постановление Правительства РФ № 1325 от 23 декабря 1993 г. «О финансировании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, передаваемых в ведение местных органов исполнительной власти при приватизации предприятий», Постановление Правительства РФ № 1329 от 23 декабря 1993 г. «О дополнении к Постановлению Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. № 935», Закон РФ №72-ФЗ от 15 июня 1996 г. «О товариществах собственников жилья», Постановление Правительства РФ № 707 от 18 июня 1996 г. «Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг», Указ Президента РФ № 425 от 28 апреля 1997 г. «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» и ряд других. Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства, заложенная в этих документах, в дальнейшем не пересматривалась. Новые решения в этой области лишь развивали и незначительно видоизменяли исходные подходы [71, 72, 73, 74, 76, 77]. В области оплаты жилья и коммунальных услуг была принята стратегия ее постепенного повышения. Первоначально предполагалось довести уровень покрытия затрат за счет населения до 100% за пять лет равными долями. В дальнейшем от такой жесткой схемы отказались, оставив лишь задачу перейти за пять лет к бездотационному режиму функционирования жилищно-коммунального хозяйства. В начале 1996 года Государственная Дума приняла решение о продлении этого срока с пяти до десяти лет, в результате чего достижение 100-процентного уровня покрытия затрат за счет населения было отодвинуто до 2003 года в соответствии с графиком, отраженным в табл. 1.1 [75].
Сочетание низкого уровня жизни большой части населения с попытками государства решить проблемы ЖКХ, потребовало создания механизма социальной защиты семьи, не имеющей возможности оплатить потребляемые жилищно-коммунальные услуги [97]. Таким механизмом социальной защиты малодоходных семей в ходе жилищно-коммунальной реформы стала федеральная программа жилищно-коммунальных субсидий (компенсаций).
Основной целью программы является защита малоимущих семей от высоких платежей за жилищно-коммунальные услуги посредством предоставления жилищных субсидий. Одна из социальных задач программы жилищных субсидий состоит в том, чтобы за счет определенной рационализации процесса расчета и назначения помощи ускорить переход от повсеместно существующего сегодня в структуре служб социальной помощи метода субъективной оценки права семьи на произвольно выбранный инспектором социальной защиты вид поддержки к объективной, основанной на конкретных сведениях о доходе семьи в целом, оценке права семьи и соответствующего выбора вида и объема помощи.
Программа жилищных субсидий, благодаря отработке методики и организации работ, может ускорить или активизировать предоставление малоимущим гражданам адресной социальной поддержки и по другим сферам.
Комбинированная методика оценки степени нуждаемости в социальной помощи
Исследовательские программы, требующие от пользователя определенного уровня подготовки. Подобные программы обладают богатым набором различных методов обработки данных. Однако способ управления с помощью системы меню и диалоговых панелей, который хорош в процессе исследований, не предусматривает автоматизации вызова последовательности действий. Подобные программы не ориентированы на создание специализированных пользовательских приложений. Один или несколько таких пакетов можно использовать для выбора метода или набора методов, эффективных для решения рассматриваемой задачи, а также для тестирования результатов, получаемых в результате работы самодельных программных продуктов. Примерами таких программ являются StatGraph, SAS, SPSS, MathLab.
Специализированные программы, связанные с конкретной предметной областью. Подобные программы могут содержать решения конкретных задач, но не позволяют добавлять собственные методы. При анализе таких программ следует анализировать: а) качество получаемого результата, б) возможность приспособить программу к конкретной ситуации, в) экономические факторы.
Поскольку в настоящее время разработано достаточно большое число программных продуктов, обеспечивающих анализ данных (по официальным данным Международного статистического института их число приближается к тысяче), то их использование совместно с хранилищем данных, в зависимости от конкретной постановки задачи, обеспечивает большую гибкость работы информационно-аналитической системы.
Детальное описание процесса разработки информационно-аналитической системы приведено в главах 3 и 4.
Очевидно, что актуальность исследований, связанных с адресной социальной помощью и, в частности, с программой жилищно-коммунальных субсидий не вызывает сомнения. Это подтверждается наличием государственной программы [69, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77], региональными программами [84, 85, 101] и исследованиями, проводимыми в этой области [67, 68, 69, 82]. Однако, судя по имеющимся публикациям [1, 5, 8, 21, 41, 58, 63, 80, 82], эта проблема обсуждается в основном специалистами либо жилищно-коммунального хозяйства, либо специалистами социально-экономической направленности, которые занимаются, в основном, организационными зада чами, а не специалистами в области системного анализа и обработки информации.
Учитывая, что при разработке и реализации программ повышения адресности в ходе реформы жилищно-коммунального хозяйства в стране, программа ЖКС становится одной из основных в области социальной защиты населения и поэтому требует проведения системного анализа и разработки информационного и математического обеспечения, обеспечивающего принятие более обоснованных управленческих решений, в том числе и на региональном уровне.
Исходя из вышесказанного целью работы является повышение эффективности механизма принятия решения при переходе к адресной социальной помощи населению и, в частности, начисления жилищно-коммунальных субсидий за счет создания информационно-аналитической системы.
Исходя из поставленной цели, в работе решались следующие задачи: 1. Обоснование необходимости разработки информационно-аналитической системы при переходе к адресности социальной помощи. Эта задача требует предварительного анализа существующей системы ЖКС для выявления возможных путей повышения адресности. 2. Разработка математического обеспечения системы жилищно-коммунальных субсидий, включая комбинированную методику обеспечения адресности, алгоритм определения «проходного» балла для назначения семейного пособия и выбор метода экспертного ранжирования категорий населения при многих критериях. Эта задача является основой для программного обеспечения, осуществляющего накопление и первичную обработку данных по социальной помощи населению.
3. Разработка информационно-аналитической системы предоставления ЖКС, позволяющей использовать типовые прикладные программы по обработке данных. Решение этой задачи позволит повысить эффективность работы секторов жилищных субсидий в административных округах и депар таменте социальной защиты населения и обеспечить их информационное взаимодействие с общегородскими системами. 4. Создание специализированного прикладного программного обеспечения, реализующего перечисленные задачи и позволяющего внедрить информационно-аналитическую систему предоставления жилищно-коммунальных субсидий на практике. Эта задача включает в себя и экспериментальную проверку предлагаемых алгоритмов повышения адресности на реальных данных.
Разработка схемы функционирования ИАС ЖКС
Во многих аспектах системный анализ требований к разрабатываемой системе является наиболее трудной частью разработки. Проблемы, которые при этом возникают, взаимосвязаны: разработчику сложно получить исчерпывающую информацию для оценки требований к системе с точки зрения заказчика; заказчик, в свою очередь, не имеет достаточной информации о проблеме обработки данных, чтобы судить, что является выполнимым, а что -нет; разработчик сталкивается с чрезмерным количеством подробных сведений о предметной области и о новой системе; спецификация системы из-за объема и технических терминов часто непонятна для заказчика; в случае понятности спецификации для заказчика, она будет являться недостаточной для проектировщиков и программистов, создающих систему. Применение известных аналитических методов [16, 47] снимает некоторые из перечисленных проблем анализа, однако эти проблемы могут быть существенно облегчены за счет применения современных структурных методов, среди которых центральное место занимают методологии структурного анализа.
Сущность структурного подхода к разработке ИС заключается в ее декомпозиции (разбиении) на автоматизируемые функции: система разбивается на функциональные подсистемы, которые в свою очередь делятся на подфункции, подразделяемые на задачи и так далее. Процесс разбиения продолжается вплоть до конкретных процедур. При этом автоматизируемая система сохраняет целостное представление, в котором все составляющие компоненты взаимоувязаны. При разработке системы "снизу-вверх" от отдельных задач ко всей системе целостность теряется, возникают проблемы при информационной стыковке отдельных компонентов.
Все наиболее распространенные методологии структурного подхода базируются на ряде общих принципов [46]. В качестве двух базовых принципов используются следующие: - принцип «разделяй и властвуй» - принцип решения сложных проблем путем их разбиения на множество меньших независимых задач, легких для понимания и решения; - принцип иерархического упорядочивания - принцип организации составных частей проблемы в иерархические древовидные структуры с добавлением новых деталей на каждом уровне. Выделение двух базовых принципов не означает, что остальные принципы являются второстепенными, поскольку игнорирование любого из них может привести к непредсказуемым последствиям (в том числе и к провалу всего проекта). Основными из этих принципов являются следующие: - принцип абстрагирования - заключается в выделении существенных аспектов системы и отвлечения от несущественных; - принцип формализации - заключается в необходимости строгого методического подхода к решению проблемы; - принцип непротиворечивости - заключается в обоснованности и согласованности элементов; - принцип структурирования данных - заключается в том, что данные должны быть структурированы и иерархически организованы. В структурном анализе используются в основном две группы средств, иллюстрирующих функции, выполняемые системой и отношения между данными. Каждой группе средств соответствуют определенные виды моделей (диаграмм), наиболее распространенными, среди которых являются следующие: - DFD (Data Plow Diagrams) - диаграммы потоков данных; - ERD (Entity-Relationship Diagrams) - диаграммы «сущность-связь»; - STD (State Transition Diagrams) - диаграммы переходов состояний. Все они содержат графические и текстовые средства моделирования: первые - для удобства демонстрирования основных компонентов модели, вторые - для обеспечения точного определения се компонентов и связей. Логическая DFD показывает внешние по отношению к системе источники и стоки (адресаты) данных, идентифицирует логические функции (процессы) и группы элементов данных, связывающие одну функцию с другой (потоки), а также идентифицирует хранилища (накопители) данных, к которым осуществляется доступ. Каждая логическая функция (процесс) может быть детализирована с помощью DFD нижнего уровня. В случае наличия реального времени DFD дополняется средствами описания зависящего от времени поведения системы, раскрывающимися с помощью STD. Диаграммы «сущность-связь» (ERD) предназначены для разработки моделей данных и обеспечивают стандартный способ определения данных и отношений между ними. Фактически с помощью ERD осуществляется детализация хранилищ данных проектируемой системы, а также документируются сущности системы и способы их взаимодействия, включая идентификацию объектов, важных для предметной области (сущностей), свойств этих объектов (атрибутов) и их отношений с другими объектами (связей).
Концептуальное проектирование является первым этапом процесса проектирования ИАС. Оно заключается в создании концептуальной модели на основе ранее собранной информации. При проектировании принципиально не учитываются: тип системы управления базой данных (СУБД); набор создаваемых прикладных программ; язык программирования, используемый в дальнейшем для создания прикладных программ; тип выбранной вычислительной платформы, а также любые другие особенности физической реализации.
Специализированное программное обеспечение
Достаточно очевиден общий путь решения указанной задачи - необходимо организовать в рамках города такое информационное взаимодействие между ИС, результатом которого стало бы формирование единого пространства данных (городских информационных ресурсов). Казалось бы, имея под рукой весь арсенал современных средств распределенной обработки информации эту задачу можно легко решить. Однако при переходе от информационных ресурсов масштаба отдельной системы и организации к общегородским информационным ресурсам возникает ряд новых проблем.
Нарушение межсистемной целостности данных. При создании любой ИС одной из важнейших задач разработчиков является обеспечение целостности данных. С одной стороны, практически все современные промышленные СУБД, используемые при создании отдельных ИС, предоставляют для этого широкий набор методов и средств. С другой стороны, если нарушение целостности и допустимо (например, в ИС с тиражированием данных), оно должно быть малым, локальным и существовать ограниченное время.
Однако при формировании городских информационных ресурсов и организации взаимодействия существующих ИС приходится решать существенно более сложную задачу. А именно, необходимо обеспечить взаимодействие ИС в условиях уже сложившегося пространственного распределения данных и уже нарушенной межсистемной целостности данных.
Именно по этой причине проблему согласованного взаимодействия и межсистемной интеграции ИС нельзя рассматривать лишь как проблему их физического подключения к современным высокоскоростным и высоконадежным линиям связи, хотя наличие таких линий связи является, конечно, весьма желательным и во многом может обеспечить эффективность мероприятия.
Отсутствие единых принципов идентификации. Поскольку для каждого класса объектов существует множество способов выбора первичных ключей, в разных ИС используются разные способы идентификации одних и тех же объектов предметной области. Кроме того, множество идентификационных признаков объекта может содержать как произвольные поля данных, так и ссылки на идентификаторы объектов других классов, также неоднозначно понимаемые в разных ИС. Необходимость нормативно-правового обеспечения. Каждое предприятие и организация имеет централизованное руководство, определяющее политику в области применения информационных технологий. Так же централизованно определяются и закрепляются информационные потоки внутри самого предприятия между организационными структурами. Заранее известно, кто отвечает за предоставление той или иной информации, и кто является арбитром при разрешении конфликтов. Такой же координирующий центр необходим и при межсистемном информационном взаимодействии. Кроме того, должны быть четко определены и юридически оформлены регламенты такого взаимодействия. Для решения перечисленных проблем была использованы элементы технологии «Общая Полка Данных» (Common Data Shelf) [10]. Указанная технология позволяет: - осуществить синхронизацию множественных описаний реальных объектов предметной области в различных ИС; - сформировать и поддерживать межсистемную целостность данных в условиях распределенного ввода информации и взаимодействия между ИС в режиме off-line; - обеспечивать механизмы формирования и ведения общесистемных идентификаторов объектов; - обеспечить согласованное ведение информации, являющейся общей для нескольких ИС (справочники, классификаторы и т.п.); - обеспечить доступ пользователей одной ИС к информации, создаваемой в другой ИС. Важной частью этой технологии является разделение Общей Полки на «зоны ответственности» каждой ИС, выделение таких признаков (или групп признаков) базовых информационных объектов (БИО), за которые организация - владелец данных несёт юридическую ответственность. В специальном нормативном документе четко определяются порядок, состав, регламент и форма передачи информации, а также круг потребителей, имеющих право доступа к данной Общей Полке. Среди взаимодействующих ИС выбирается одна, осуществляющая присвоение и ведение общесистемного идентификатора БИО. В случае отличия идентификаторов в различных ИС на Общей Полке (в Блоках Связи) осуществляется согласование внутренних идентификаторов с общесистемными идентификаторами. Тем самым обеспечивается логическая целостность и непротиворечивость информационных ресурсов. Реализация перечисленных задач обеспечивается в режиме «Поиск в базах данных» (рис. 4.10) предназначен для получения специалистом ЖКС сведений из городских баз данных: - о составе семьи из информационной системы «Городской регистр населения»; - о суммах начисленных платежей из информационной системы «Жилищно-коммунальные платежи»; - о суммах пенсии из информационной базы данных Пенсионного фонда; - о сумме ежемесячного пособия на ребенка из базы данных отделов по назначению пособий. Поиск возможно производить как одновременно во всех базах, так и раздельно. Полный поиск выполняется при нахождении на вкладке «Ввод данных» и нажатии кнопки «Поиск». Раздельный поиск можно выполнить, нажав эту же кнопку, но перейдя на нужную вкладку «Население», «ЖИКОП», «Пенсионный», «Пособия».
