Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Реформирование экономических отношений в СССР и России в переходный период 15
Параграф 1. Экономические и социальные предпосылки реформирова ния отношений собственности 17
Параграф 2. Сущность, значение и итоги приватизации; создание много укладной экономики ...24
Параграф 3. Формирование новой системы налогообложения в России. 35
Параграф 4 . Роль прокурорского надзора в обеспечении законности в процессе реформирования экономических отношений 46
Глава II . Предмет и основные направления прокурорского надзора за исполнением законов о формировании доходной части бюджетов всех уров ней ; 79
Параграф 1. Предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной собственности, приватизации, налогооб ложении. Защита прокурором интересов государства при формировании доходов бюджета 86
Параграф 2. Полномочия и основные направления прокурорского надзора за исполнением законов о государственной собственности, приватизации и аналогах 105
Параграф 3. Особенности прокурорского надзора за соответствием законодательству актов уполномоченных органов по управлению государственнымимуществом и налоговых органов 125
Глава III. Методические основы прокурорского надзора за исполнением законов о формировании доходной части бюджетов всех уровней 143
Параграф 1. Организация прокурорских проверок , 150
Параграф 2. Способы выявления прокурором нарушений законодательства 160
Параграф 3. Реагирование прокурора на выявленные нарушения законодательства 181
Параграф 4. Пути повышения эффективности надзорных мероприятий І 195
Заключени е ; 203
Библиографический список 208
- Экономические и социальные предпосылки реформирова ния отношений собственности
- . Роль прокурорского надзора в обеспечении законности в процессе реформирования экономических отношений
- Полномочия и основные направления прокурорского надзора за исполнением законов о государственной собственности, приватизации и аналогах
- Способы выявления прокурором нарушений законодательства
Введение к работе
Настоящее диссертационное исследование посвящено разработке теоре-
^ тических основ и комплекса рекомендаций, направленных на осуществление
эффективной защиты прокурором государственных интересов при исполнении законодательства, регулирующего формирование доходной части бюджета.
Государственная казна составляет основу жизнедеятельности государ
ства и общества в целом, развития российской государственности, экономиче
ской независимости, безопасности страны. Реализация заложенного в Консти
туции России принципа социально ориентированной экономики осуществляет-
^ ся посредством бюджетной системы.
В 2001 г. из 1115 млрд. руб. доходов бюджета поступления от налогов и сборов составили 1030 млрд. руб. (94,6 %). Доходы от имущества, находящегося в государственной собственности превысили 40 млрд. рублей1. В соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2002 год"1 налоговая составляющая федерального бюджета значительно возросла и должна быть в сумме 1726 млрд. рублей. В федеральный бюджет от имущества, находящегося в государственной собственности должно поступить 50,4 млрд. руб., в том числе от дивидендов по акциям - 7,5 млрд. рублей.
Реформирование экономики России, нацеленное на переход к рыночным отношениям, обусловливает возрастание роли налогов и их воздействие на различные стороны жизнедеятельности общества и государства. Налоги являются решающим фактором в создании финансовой базы, необходимой для выполнения социально-экономических и других задач государства, в том числе обеспечения обороноспособности и безопасности страны, материальной гарантированное прав человека и гражданина. В экономической политике заложены возможности использования налогов и доходов от государственного имущества в целях развития и совершенствования федеративных отношений, а
Отчет об исполнении федерального бюджета на 2001 год. \ "Гарант-Парк" Интернет ()
5 также местного самоуправления, что относится к числу первостепенных задач,
стоящих перед российским государством. Поскольку механизм формирования казны приводится в действие с помощью законодательных и иных нормативных актов, перечисленные выше обстоятельства предопределяют приоритет прокурорского надзора за исполнением законодательства, направленного на формирование доходной части бюджета перед другими видами надзорной деятельности.
Из сказанного следует, что основная задача состоит в том, чтобы налоги, средства от приватизации и средства от использования государственного имущества работали на общество в целом, а обеспечить единство трех составляющих доходной базы государства возможно в том числе и за счет целена-правленной деятельности органов прокуратуры.
Анализ имеющихся материалов и поступающей информации с мест по
казал, что продолжает иметь место недовыполнение бюджетных заданий в
большей степени из-за слабой собираемости всех видов налогов и сборов и не
достаточного поступления средств от аренды государственного имущества, ди
видендов на принадлежащие государству акции и пр. Этому способствуют как
объективные, так и субъективные факторы. Главной причиной непоступления
платежей является обострившееся социально-экономическое положение в стра-
т не, когда спад производства охватил практически все отрасли хозяйства. Кри-
зисное состояние распространилось на финансово-кредитную систему. Например, в Республике Дагестан только 40 % налогоплательщиков вносит в бюджет какие-либо налоги. Производственные мощности заводов Воронежской области используются на 30-40 %, что сокращает налогооблагаемую базу плательщиков. Подобное положение наблюдается и в других регионах страны.
К числу субъективных факторов следует отнести массовое уклонение от
%
W уплаты налогов, что обусловлено несовершенством нормативной базы, усиле-
' Собрание законодательства РФ 2001 №53 ст.5030 і
ниєм правового нигилизма, неэффективной деятельностью налоговых органов и органов федерального казначейства, недостатками в работе правоохранительных органов. Борьба с нарушениями законов в сфере формирования доходов бюджета носит разобщенный характер и не оказывает реального влияния на пополнение казны. Органы по управлению государственным) имуществом, налоговые, правоохранительные органы не в полной мере используют предоставленные им полномочия по выявлению, пресечению фактов сокрытия доходов от налогообложения, наложению штрафных санкций, привлечению виновных к административной и уголовной ответственности.
На всех уровнях власти и управления распространены факты местничества, незаконного предоставления льгот, лоббирования интересов различных коммерческих организаций, злоупотребления служебным положением в интересах правонарушителей. Отмечается и активное противодействие государственным органам, в том числе и правоохранительным со стороны организованной преступности, взявшей под свой контроль наиболее прибыльные сферы вложения капитала.
Многочисленные нарушения налогового законодательства привели к ослаблению бюджетной системы, несвоевременной выплате заработной платы, созданию в обществе очагов социального напряжения. О крайне неудовлетворительной ситуации свидетельствует и то, что одна треть налогоплательщиков не представляет отчетность, не платит налоги, а еще одна треть имеет хроническую задолженность по платежам в бюджет.
Конституция Российской Федерации (ст. 8) закрепила равное положение частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Их защита должна осуществляться равным образом.
Однако в начале реформ государственное имущество оказалось без собственника. Расчет на саморегуляцию экономики, вступившей на путь рыночных отношений, предопределил в 1991-1995 гг. пассивность исполнительной власти в выявлении и пресечении нарушений законодательства о предпринима-
7 тельской деятельности, низкий уровень результативности контролирующих органов, призванных в первую очередь бороться с правонарушениями в сфере экономики.
Государством и поныне не обеспечивается надлежащий контроль за сохранностью и правомерным использованием федерального имущества, закрепленного за государственными предприятиями. Уставы государственных предприятий зачастую не соответствуют законодательству.
Руководители государственных предприятий повсеместно^ передают государственное имущество в аренду, в залог, и в уставные капиталы коммерческих структур как с согласия, так и без ведома уполномоченных представителей собственника. Единый учет имущества, переданного в аренду и залог, а также государственных акций и паев в коммерческих структурах на территории страны не ведется. Контроль за правомерным использованием этого имущества и за поступлением доходов в федеральный бюджет не осуществляется, что наносит непоправимый ущерб государственным интересам, создает условия для злоупотреблений.
Условия переходного периода показали, что дальнейшее позитивное развитие экономики не может происходить без государственного регулирования. Одной из его форм является деятельность прокуратуры по защите интересов государства и общества, в частности, при поступлении доходов в казну. Прокурорский надзор, направляя свои усилия на укрепление законности в стране, присущими ему средствами в состоянии оказать мощное стабилизирующее влияние на экономику, включая упрочение финансовой сферы.
Защита прокурором интересов государства при формировании доходной части бюджета обеспечивается осуществлением надзора за исполнением целого ряда федеральных законов. Это бюджетное, налоговое законодательство, законы, регулирующие контроль за использованием государственного имущества.
Прокурорский надзор за исполнением названных законов обладает не-
8 сомненной спецификой и, как показывает практика нуждается в
совершенствовании. Поскольку вопрос обеспечения законности в бюджетной сфере возник сравнительно недавно, монографические исследования проблем прокурорского надзора за исполнением законов о доходах государства в современной России ранее не проводились. Кречетовым Д.В. защищена кандидатская диссертация, посвященная прокурорскому надзору за исполнением законодательства о государственных и муниципальных средствах. Автор предпринял попытку рассмотреть обозначенную проблему комплексно под углом зрения налогового, бюджетного;, валютного законодательства, что, несомненно обогатило теорию и практику прокурорского надзора1. Представляется, что углубленное изучение проблем исполнения законодательства о доходообразующих источниках обеспечения социальных, экономических, оборонных задач государства тйкже является насущной потребностью России. Современная ситуация все более настойчиво заявляет о потребности проведения глубокого изучения важнейших аспектов теории прокурорского надзора за исполнением законодательства в обозна-ченнойЬЪрнкжввйшфвсрваэбражения обусловили выбор темы и основные направления исследования. При этом было признано необходимым сосредоточить внимание на главных (за исключением таможенных платежей) источниках пополнения бюджета. Основанием для такого подхода послужили общность принципов формирования доходной части бюджета, единый подход законодателя к регулированию финансов государства, а также кодифицированные в основном требования закона по ключевым позициям, определяющим сущность бюджетного процесса.
Представляется, что на современном этапе исследования важно прежде всего определить общие, основные положения, которые определяют сущность и содержание прокурорского надзора за исполнением названного законодательства.
' Кречетов Д.В. "Проблемы прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства Российской
9 За рамками настоящего исследования остался прокурорский надзор за
исполнением таможенного законодательства, имеющий важное самостоятель-
ное значение.
В диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Соколовой И.А. осуществлены исследования отдельных проблем прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной собственности в условиях приватизации государственного и муни-ципального имущества. Автором исследованы проблемы прокурорского надзора за законностью правоприменительной практики органов по управлению государственной собственностью и защиты прокурором имущественных интересов государства.
В настоящем исследовании проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной собственности и приватизации рассматриваются в ином контексте. Доходы от государственного имущества являются одним из источников пополнения бюджета. Эффективность таких доходов зависит от строгого соблюдения законодательства, регулирующего отношения по управлению собственностью, права и обязанности уполномоченных органов.
Приказом Генерального прокурора РФ от 22.05.1996 №30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и сво-
бод человека и гражданина" определены основные задачи в надзорной деятельности органов прокуратуры. Приоритетными определены задачи, связанные с собственностью и налогами, к числу основных направлений прокурорской деятельности в области экономики отнесен надзор за исполнением законов о собственности, предпринимательской деятельности, финансового, налогового, банковского законодательства. В представленной работе автор объединяет собственность и налоги с тем, чтобы оптимизировать деятельность органов прокуратуры, то есть совершенствовать их работу, изменить подходы к ор-
Федерации". Дисс. на соискание уч. степени канд.юр.наук, Москва, 2002,
10 ганизации надзора. Это позволяет по-иному сгруппировать допускаемые нарушения, дать рекомендации по их выявлению, применению мер прокурорского воздействия.
Цели и задачи исследования. Основными целями диссертационного исследования являлись: разработка теоретической основы и комплекса рекомендаций, необходимых для осуществления надзора за исполнением законов о формировании доходной части бюджета, подготовка предложений по совершенствованию механизма реализации законодательства Российской Федерации о налогообложении и собственности, разработка частной методики осуществления прокурорского надзора.
Задачами исследования выступали:
изучение процессов становления новых экономических отношений в России, роли прокурора в них;
определение понятия и содержания государственного и общественного (публичного) интереса как объекта прокурорской защиты, в части полного и своевременного поступления доходов в бюджетную систему;
определение предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего формирование доходной части бюджета;
определение задач и содержания работы прокурора по надзору за исполнением законов о налогообложении и собственности;
конкретизация основных направлений прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогообложении и собственности;
разработка методических основ прокурорского надзора ;за исполнением законодательства о налогообложении и собственности с учетом специфики применения прокурором правовых средств выявления правонарушений.
Объект исследования составляют основанные на законе процессы, происходящие при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего формирование доходной части бюджета за счет налогов и платежей, за использование государственного имущества.
Предметом исследования выступило изучение закономерностей, определяющих основные тенденции развития экономических отношений на современном этапе, особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства о собственности, в том числе вопросы организации 'прокурорских проверок, способы выявления нарушений законодательства, реагирование про-курора на нарушение законодательства.
Методологические основы и методика исследования. Методологическую основу исследования составили приемы сравнительного правове-
дения и общефилософские способы исследования - диалектический, исторический, логический, системный.
Теоретическую базу исследования составили труды ведущих специалистов в области прокурорского надзора: В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, Гаврилова, Б.А. Галкина, В.Г. Даева, В.В. Долежана, С.А. Емельянова, В.К. Звирбуля, А.Х. Казариной, В.В.Клочкова, Б.В. Коробейникова, М.Н. Маршунов'а, В.Г. Мелку-мова, Л.А. Николаевой, В.П. Рябцева, А.П. Сафонова, К.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, А.Ф. Смирнова, А.Я. Сухарева, В.Б. Ястребова.
Существенную помощь в решении задач диссертационного исследования оказали труды ученых в области права, истории, философии, экономики: Т.А. Алексеевой, М.И. Брагинского, А.В. Бенедиктова, Г.В. Вернадского, Л.И. Дембо, Н.Д. Егорова, Ю.С. Завьялова, A.M. Каланадзе, И.И. Кучерова, О.Э. Лейста, В.К. Мамутова, Ю.Л. Мареева, Н.И. Матузова, B.C.. Нерсесянца, В.П. Пашкова, Г.В. Петровой, Е.А. Суханова, А.Д. Радыгина, Э.С. Саваса, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Б.Н. Топорнина, Т.М. Тимошиной, С.Д. Цыпкина, Д.Г. Чернина, Н.А. Шайкенова, Р.В. Шагеевой, Г.Ф. Шершневича, СВ. Юшкова, B.C. Якушева и др.
Правовую базу исследования составили Конституция Российской Феде-рации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации^ Гражданский
12 процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный
кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", ФЗ "О приватизации государственно-го и муниципального имущества" от 21.12.2001г., ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имуще-ства в Российской Федерации", Закон РСФСР "О приватизации'государственных и муниципальных предприятий в РСФСР", ФЗ "Об акционерных обществах", ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", иные важные законы, подзаконные и ведомственные нормативные акты, приказы Генерального прокурора Российской Федерации.
С начала реформ в экономике России по настоящее время законода
тельная база приватизации, налоговых и бюджетных отношений претерпевала
значительные изменения. Федеральный закон "О приватизации государствен
ного и муниципального имущества" является третьим законодательным актом,
регулирующим отношения приватизации государственного и муниципального
имущества. ;
До принятия Налогового кодекса РФ действовал Закон РФ "Об основах налоговой системы в Российской федерации" от 27.12.91, отраслевые законы, регулирующие уплату отдельных налогов, например, Закон РФ "О налоге на прибыль предприятий и организаций" от 27.12.91.
Автором исследования в значительной степени использован собственный опыт работы в качестве старшего прокурора отдела по надзору за исполнением налогового законодательства центрального аппарата Генеральной про-куратуры РФ. С 1991 по 1998 гг. диссертант работал в управлении по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, где занимался вопросами организации надзора за исполнением законов о собственности и приватизации.
Использованы многочисленные материалы проверок, проведенных ав-
13 тором в Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам,
Минимуществе России, Российском фонде федерального имущества.
Обобщены материалы выездов для проверок надзорной деятельности прокуроров субъектов Российской Федерации, в том числе результаты изучения организации надзора за исполнением бюджетного законодательства в Удмуртской Республике.
Научная новизна и теоретическая значимость исследования.
К настоящему времени надзор за исполнением законодательства, регулирующего формирование доходной части бюджета в качестве самостоятельного направления прокурорского надзора в рамках общего надзора, в полной мере еще не обозначился. Однако экономическая ситуация в стране, анализ динамики правонарушений и преступных проявлений свидетельствует о крайне неблагополучной тенденции в бюджетно-финансовой сфере, вопросах управления и распоряжения государственным имуществом, что потребовало концентрации прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего общественные отношения в этих сферах.
Работа представляет собой комплексное исследование круга вопросов, охватывающих теоретические основы и содержание деятельности органов прокуратуры по защите государственных интересов при исполнении законодательства, регулирующего формирование доходной части бюджета. В диссертации анализируется практика государственных органов, осуществляющих правоприменительную деятельность в области налогообложения, распределения регулирующих налогов, управления собственностью во взаимосвязи с другими государственными органами и службами, осуществляющими государственный контроль в сфере экономической деятельности. Диссертация яйляется первой попыткой комплексного рассмотрения единого спектра вопросов, определяющих теоретическую базу и содержание работы прокурора по надзору за испол-
нением законов, регулирующих формирование доходной части бюджета, места
14 прокурора в этом процессе и эффективности его деятельности.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что на его основе могут быть разработаны конкретные рекомендации по повышению эффективности прокурорского надзора и в целом по государственному регулированию отношений собственности, межбюджетных отношений и налогообложения. Материалы исследования могут быть использованы в профилактической деятельности правоохранительных органов, в і процессе преподавания учебной дисциплины "Прокурорский надзор" в высших учебных заведениях и в процессе обучения прокурорских работников в системе повышения квалификации.
Апробация результатов исследования. Ряд теоретических положений и выводов исследования изложены автором в предложениях к концепции по реформированию и совершенствованию прокурорского надзора, разрабатывавшейся в августе-октябре 2000 г. Генеральной прокуратурой совместно с НИИ проблем укрепления законности и правопорядка.
Методические основы деятельности прокурора по осуществлению про
курорского надзора за исполнением налогового и приватизационного законо
дательства освещались в изданных с участием автора в пособиях, научных
статьях, в выступлениях на научно-практических конференциях и в процессе
обучения прокурорских работников в Институте повышения квалификации ру
ководящих кадров Генеральной прокуратуры. |
Цели и задачи исследования обусловили структуру работы, которая со-стоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Экономические и социальные предпосылки реформирова ния отношений собственности
Под собственностью понимается принадлежность средств и продуктов производства определенным лицам (индивидам или коллективам), содержание которой (ее формы) определяется конкретными историческими условиями. На конец 90-х годов прошлого столетия экономика СССР основывалась на общенародной (государственной) форме собственности на средства и продукты производства. Экономисты говорят о советском (государственном) социализме, как способе производства, базирующемся на государственной собственности, осуществляемом на основе всеобъемлющего планирования хозяйственно-экономической деятельности всех субъектов. Фактически подтвердились два основных различия между капитализ мом и социализмом, а именно: і - частная и государственная собственность; - рыночное регулирование и государственное планирование. Автор согласен с позицией Ахмедуева А.1 и других экономистов, которые, анализируя произошедшие перемены, пришли к выводу о том, что в дореформенной России практически не было общественной собственности как таковой, декларируемой Конституцией СССР, поскольку общественное подразумевает участие общества в вопросах организации, управления экономикой, но в СССР отсутствовало такое участие. По этой причине правильнее говорить оналичии в СССР государственной собственности. ; По мнению экономистов к началу 1980-х годов в стране стали проявляться признаки кризиса, заметно сократились объемы жилищного строительства. Расходы на здравоохранение составляли 4 % от национального дохода (в развитых странах - 10-12 %). По уровню потребления на душу Населения С избранием в марте 1985 г. Генеральным секретарем ЦК КПСС М.С. Горбачева, начался новый и последний этап в истории Советского Союза, получивший вскоре название «перестройка». Новое руководство страны встало перед необходимостью остановить распад системы «государственного социа лизма». Для этого стали проводиться осторожные реформы всех общественных структур, в том числе и в экономике, подвергшейся глубокому кризису.
К середине 1980-х годов ВВП в расчете на душу населения составлял около 37 % от уровня США, что позволяло СССР претендовать на статус лишь развивающейся страны. Прирост производительности труда вплотную приблизился к нулевой отметке. На единицу национального дохода в советской экономике расходовалось в 1,5-2 раза больше электроэнергии, топлива, металла и других ресурсов, чем в промышленно развитых странах. В сущности только в военно-стратегической области огромными усилиями поддерживался паритет с США. Первоначально «перестройка» увязывалась с концепцией ізовершенство I вания хозяйственного механизма», то есть с предоставлением .предприятиям большей самостоятельности в развитии производства, обновлении продукции, материальном стимулировании работников в зависимости от финансовых ре зультатов работы предприятия. Но при этом оставалось обязательным одно ус ловие: незыблемость социалистической (государственной) собственности. В экономике не предусматривалось появления реального собственника на микро уровне, а также формирования реального механизма установления равновесия между спросом и предложением. ! Принятый в 1986 г. Закон СССР «Об индивидуальной трудовой деятельности» по сути стал первым актом начального периода преобразований, так или иначе легализовавшим возможность предпринимательской;деятельности,связанной с извлечением дохода с фактическим использованием частной соб 1 Пособие по истории России . М., 1993 т. 3 с. 106. ственности. Ко времени вступления этого закона в силу (май 1987 г.) было зарегистрировано 82 тыс. «индивидуалов», а уже через два года их стало 672 тыс. человек, половина из которых приходилась на Россию1. Подавляющее большинство индивидуальных предпринимателей было занято, в кустарно ремесленных промыслах и в бытовом обслуживании. Закон давал широкие возможности для легализации платных негосударственных услуг в основном «теневых». В июне 1987 г. принят Закон СССР "О государственном предприятии», по которому руководителям и коллективам государственных предприятий предоставлялись исключительно широкие полномочия, в частности, право са і мостоятельного выхода на внешний рынок, осуществления совместной дея т тельности с иностранными партнерами и др. На практике этот зіакон предоставил предприятиям большую свободу распоряжаться своей прибылью: вкладывать ее в производство или повышать заработную плату работникам. Многие предприятия пошли по второму пути, что было заведомо проигрышным вариантом, так как не обеспечивало наращивания в перспективе научно-технического потенциала. К тому же вместе со свободой не появлялась рыночная дисциплина, в соответствии с которой убыточные предприятия следовало закрывать, а выпуск продукции, не пользующейся спросом, прекращать. Совет ское правительство боялось вводить такую дисциплину из-за угрозы безрабо тицы и социальных взрывов.
Был выбран путь «мягкой» бюджетной политики, когда предприятия в любом случае могли получать государственные средства на покрытие убытков и при этом не прилагать усилий для повышения эффективности производства с учетом рыночного спроса. В результате такой политики средний уровень заработной платы в стране возрастал быстрее, чем цены. За 1985-1991 годы реальная заработная плата выросла на 51 %, но купить на эти деньги в магазинах было нечего, так как чем выше были заработки, тем острее ощущался товарныйі дефицит.
Широкое развитие приобрела деятельность кооперативов. С принятием 26.05.88 Закона СССР «О кооперации в СССР» началось мощное развитие этого негосударственного сектора экономики. В 1990 г. в Советское Союзе действовало 245 тыс. кооперативов, совокупная доля которых в ВНП! составляла 6,1 %. Однако ожидаемого социально-экономического эффекта: насыщения рынка товарами и услугами, экономии материальных ресурсов, вовлечения в производство личных средств населения, вовлечения свободных рабочих рук, конкуренции государственному сектору - эта форма, равно как и легализация индивидуальной трудовой деятельности, не дала. Большинство кофперативов создавалось при государственных предприятиях. Вместо притока, в кооперативный сектор незанятой рабочей силы имел место заметный перелив квалифици-рованных кадров из предприятий, принадлежащих государству.; создание кооперативов при таких предприятиях стало одним из главных способов «спонтанной» приватизации» посредством перекачки денежных средств, игры на «ножницах цен», передачи имущества на основе права полного хозяйственного ведения, внесения паев и др.
. Роль прокурорского надзора в обеспечении законности в процессе реформирования экономических отношений
До распада СССР (до 1991 г.) перед органами прокуратуры союзного государства стояла задача укрепления социалистической системы хозяйства. Прокурорами осуществлялся надзор за исполнением законодательства об ответственности за выпуск недоброкачественной, нестандартной или некомплектной продукции, за невыполнение планов и заданий по поставкам продукции, за приписки и другие искажения отчетности о выполнении планов. Указанные направления прокурорского надзора ушли в прошлое. Переход к новым экономическим условиям потребовал пересмотра задач, принципов деятельности прокуратуры, совершенствования ее форм и методов. Руководством Гене I ральной прокуратуры Российской Федерации были определены) три основных приоритетных направления прокурорской деятельности: соблюдение прав и свобод граждан; обеспечение правовыми средствами преобразований в экономике, борьба с преступностью \ что и нашло отражение в принятом в 1995г. новом законе "О прокуратуре Российской Федерации". Осуществляя надзор за исполнением законов в сфере экономики, проку ратура, как одно из звеньев государственного аппарата, должна противостоять незаконным ограничениям и запретам для предпринимательства,; своевременно пресекать попытки противоправного разгосударствления имущества, охранять права собственников и государства. ! Процесс перераспределения государственной собственности до сих пор идет с грубыми нарушениями законодательства, определяющего государственный интерес. Конституция РФ, как известно, продекларировала строительство нового, социально ориентированного государства, то есть приняла на себя обязательства по выполнению таких минимальных стандартов, которые позволяли бы основной массе населения иметь доступ к образованию, медицинскому об служиванию, пенсионному обеспечению по старости, инвалидности или иным обстоятельствам чрезвычайного характера. За период 1994-1995 г.г., то есть наивысшей активности по утверждению новых принципов хозяйствования, выявлено более 10 тысяч нарушений законодательства о приватизации. Государ-ственный комитет РФ по управлению государственным имуществом и его территориальные агентства не всегда отстаивают жизненно важные интересы государства и общества, в результате чего немало предприятий в авиационной, алюминиевой, золотодобывающей и даже оборонной промышленности оказались под контролем иностранных фирм.1 Генеральная прокуратура РФ, придавая названным обстоятельствам наиважнейшее значение, старалась дать необходимый методический инструментарий прокурорам с тем, чтобы нацелить на выявление тех отступлений от требований законодательства, которые посягали на оборонный интерес страны, а в конечном счете, на ее безопасность.
Реформы в экономике совпали с преобразованиями в системе органов государственной власти, в частности, судебной системы. «Концепция судебной реформы» предполагала создание сильной и независимой судебной власти. На волне революционного реформаторства авторы концепции попытались низвести прокурора до положения только государственного обвинителя, мотивируя это тем, что прокуратура - порождение тоталитарного режима, необходимость в таком государственном органе отпала. Главной «научной» посылкой такой реформы (точнее, разрушения про куратуры), указанной в «Концепции» было: «постепенное отмирание общенад зорной функции прокуратуры не может повлиять на состояние; законности в стране, если переход к рынку обеспечит внутренние естественные стимулы со блюдения законов» (с. 59). ; Но ведь уже с 1991 г., когда разрабатывалась «Концепция», было видно, что переход к рынку не обеспечит «внутренние естественные стцмулы соблюдения законов». Концепция не учитывала ни прошлый опыт России, ни характер социально-экономической ситуации, ни, наконец, психологические особенности русских, как государственнообразующей нации. К тому же и сама, слепо заимствованная либеральная модель, предлагалась в таком радикальном виде, которой нет даже в индустриально развитых странах, насчитывающих более 150-200 лет рыночного развития. Значимость прокурорского надзора особенно проявилась в обеспечении законности в процессе реформирования экономических отношений. Законом РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» (утратил силу в связи с принятием нового закона о приватизации) органами управления и распоряжения государственной собственностью определялись Государственный комитет РСФСР по управлению государственным имуществом (Госкомимущества России или (ГКИ), Российский фонд федерального имущества (РФФИ), их территориальные органы. В число органов, активно содействовавших приватизации государственного имущества надлежит включить и Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве) (ФУДН), которое вначале было создано при Госкомимуществе, а затем стало самостоятельным органом управления.
Полномочия и основные направления прокурорского надзора за исполнением законов о государственной собственности, приватизации и аналогах
Под полномочиями прокуроров понимается совокупность прав и обязан ностей, направленных на исполнение функций прокуратуры. Юрисдикция прокуроров определяется законом и отражает инициативный характер деятельно j сти прокуратуры. В соответствии со ст. 22 Закона о прокуратуре! прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: \ по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоя щего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, про верять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных орга І нов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органьГпрокуратуры материалам и об ращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведрмственных им организаций; і вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нару I шений законов. : Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правона рушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной " установленной законом ответственности.Прокурор также вправе: опротестовывать противоречащие закону правовые акты либо обращать ся в суды и арбитражные суды с заявлениями (исками) о признании таких актов і недействительными; ; вносить представления в государственные и иные органы об устранении выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств; освобождать лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. Прокурор также обладает полномочием предостерегать должностных лиц о недопустимости нарушения закона.
Полномочия прокурора применяются с учетом места органов прокуратуры в централизованной системе органов прокуратуры Российской Федерации. Полномочия прокуроров районов, городов при осуществлении надзора за исполнением законодательства о государственности собственности, приватизации и налогового законодательства распространяются на органы местного самоуправления, районные, городские налоговые инспекции, районные, городские отделы федерального казначейства. Прокуратуры осуществляют надзор за законностью владения и распоряжения муниципальной собственностью, исходя из своей компетенции проводят проверки муниципальных комитетов по управлению имуществом или иных уполномоченных органов. На территории районов, городов может находиться и федеральная собственность, и государственная собственность субъектов РФ. Районным и городским прокурорам могут быть поручены проверки исполнения законодательства о государственной собственности.
Прокуроры субъектов Российской Федерации в своей надзорной деятельности проверяют представительные (законодательные) и исполнительные органы республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных областей и округов, органы контроля республиканского;, краевого, областного, окружного звена, их должностных лиц. Генеральная прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за законностью действий и актов Минимущества, МНС России, РФФИ и ГУФК Минфина РФ.
Право прокурора на беспрепятственный вход на территорию и в помещение органов, указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, выражается в нерас 107 пространении на него правил пропускного режима в зданиях и иных объектах, где они установлены. Для прохода прокурора достаточно предъявления представителям охраны служебного удостоверения. Иные требования к нему неприменимы. Данное правило действует и там, где установлен особый режим работы поднадзорных прокурору органов, и в тех случаях когда охрана объек-та, ввиду нахождения на арендованных площадях офисов различных организаций, осуществляется параллельно государственными и частными охранными структурами и др. Право беспрепятственного входа заключает в себе возможность фактического попадания прокурора в нужное место и к нужному лицу, а не просто пересечения проходной территории или порога помещения. Это необходимо иметь в виду, поскольку в названных выше органах отдельные подразделения и лица находятся на особом режиме, что выражается в введении разного рода ограничений доступа к ним. В 1996-1997 гг. Госкомимущество России, ряд федеральных министерств и ведомств ограничили свободный проход в свои здания прокуроров для выполнения возложенных на них Законом обязанностей. Это повлекло за собой обращение Генерального прокурора России к председателю Правительства РФ. В нем, в частности отмечалось, что участились случаи запрета свободного прохода прокуроров в здания отдельных федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, министерствами и ведомствами не выполняется требование законодательства и в части представления по требованию прокуроров необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. При рассмотрении прокурорских запросов отмечается волокита недобросовестных чиновников, что искусственно сдерживает проверку поступающих сигналов о правонарушениях.
Способы выявления прокурором нарушений законодательства
Способы выявления прокурорами нарушений налогового законодательства, законов о государственной собственности и приватизации тесно связаны с особенностями правового регулирования и типичными нарушениями, выявляемыми прокурорами. Типичные нарушения, допускаемые в исследуемой области можно классифицировать следующим образом. 1. Нарушения, допускаемые налоговыми органами. Налоговые органы, несмотря на возрастающие масштабы правонарушений в налоговой сфере, массовый характер сокрытия доходов от налогообложения, не в полной мере используют предоставленные Налоговым кодексом Российской Федерации и Законом РФ от 21.03.91 № 943 «О налоговых органах Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 08.07.99) полномочия, в результате чего эффективность налогового контроля остается неадекватной социально-экономической ситуации в стране. 1.1. Не налажен надлежащий учет налогоплательщиков. Значительным является число юридических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, не ставших на налоговый учет и годами не уплачивающих налоги. Высок удельный вес предприятий, не отчитывающихся в течение ряда лет. Многие организации годами остаются не охваченными выездными налоговыми проверками. Налоговые органы не принимают предусмотренных законом мер по исправлению положения: привлечению недобросовестных налогоплательщиков к налоговой ответственности, в том числе за уклонение и за нарушение сроков постановки на налоговый учет, не оформляют актами и не выставляют штрафные санкции за нарушение сроков предоставления отчетности. Нередко сдача отчетности налогоплательщиков необоснованно переносится по решению руководителя налогового органа на неопределенный срок. 1.2. Допускаются нарушения порядка проведения и оформления налого вых проверок, не всегда к виновным лицам применяются надлежащие меры ответственности. Распространены факты нарушения сроков проведения камеральных налоговых проверок. Решения о проведении выездных налоговых проверок нередко оформляются в виде поручений, а не постановлений. Не соблюдаются процессуальные требования при составлении акта проверки и прилагаемых к нему документов. Осмотры помещений, выемка документов зачастую проводятся без участия понятых и составления соответствующих протоколов. Как прпавило, не соблюдаются сроки и порядок рассмотрения результатов выездных налоговых проверок и т.д. 1.3. В нарушение ст. 69 НК РФ налоговые органы не во всех случаях не исполнения налогоплательщиком обязанности по уплате налогов направляют требование об уплате налога и соответствующих пеней. Не выдерживается пре дусмотренный ст. 70 НК РФ срок направления таких требований. В результате нарушается процедура добровольной уплаты налогоплательщиком невне сенного в срок налога и пени за просрочку платежа, что в последующем влечет невозможность их взыскания в принудительном порядке, а бюджет несет зна чительные потери. Имеют место случаи, когда направленные налогоплательщикам требования об уплате налогов не содержат обязательных сведений о размерах начисленных недоимки, пеней. Не всегда требование вручается уполномоченному лицу под расписку или иным способом, подтверждающим факт и дату его получения. Часто налоговые органы, направив требование об уплате налога, не доводят до конца принудительную процедуру взыскания недоимки, пени и штрафных санкций. Низок процент реально поступающих сумм от доначисленных налоговыми органами недоимки, пеней и санкций по результатам проверок (на 01.05.2000 - 24,4 %). 1.4. Зачастую налоговые органы в случаях неуплаты или неполной упла ты налогов в установленный срок не принимают предусмотренные ст. 46 НК РФ меры к принудительному исполнению обязанности по уплате налога путем обращения взыскания на денежные средства налогоплательщиков на счетах в банках. Инкассовые поручения в ряде случаев выставляются на счета налогоплательщиков только на основании требований и без вынесения решения о взыскании, что является нарушением ч. 2 ст. 46 НК РФ. В случаях отсутствия средств на расчетных текущих и иных счетах организаций зачастую игнорируются требования п. 5 ст. 46 НК РФ о взыскании недоимки с текущих валютных счетов. 1.5. Несмотря на имеющиеся факты несвоевременного предоставления налогоплательщиками налоговых деклараций, несвоевременной уплаты налогов налоговыми органами практически слабо используется полномочие по приостановлению операций по счетам нарушителей (ст. 76 НК РФ). 1.6. Допускаются нарушения законодательства при привлечении налогоплательщиков к административной ответственности. Наибольшее количество нарушений связано с пропуском сроков наложения административного взыскания и привлечением к ответственности по основаниям, не установленным законом. Не соблюдаются процессуальные требования по оформлению и рассмотрению административных материалов. В налоговых инспекциях не все протоколы и постановления вносятся в журнал регистрации административных правонарушений или имеются значительные расхождения между фактически составленными протоколами, вынесенными постановлениями и их регистрацией в журнале.
