Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические и правовые основы стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы
1. Состояние разработки проблемы стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы 13
2. Механизм правового регулирования стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы 40
Глава II. Основные принципы и система стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы
1. Принципы стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы 64
2. Система материального и морального стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы и их социально-правовая защищенность 92
Глава III. Совершенствование стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы
1. Совершенствование правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы 133
2. Совершенствование организационных основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы...159
Заключение 180
Список использованной литературы 191
Приложения :
- Состояние разработки проблемы стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы
- Механизм правового регулирования стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы
- Принципы стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы
- Совершенствование правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы (УИС), направленного на повышение эффективности деятельности, приведение ее в соответствие с современными и перспективными потребностями, проявляющимися прежде всего в признании международных стандартов в области обращения с заключенными, возрастает значение вклада каждого органа, учреждения, структурного подразделения и, наконец, сотрудника в конечные результаты работы. В успешном решении этих проблем особую роль играют совершенствование управления персоналом, поиск эффективных форм и методов управления трудовым процессом, обеспечивающим активизацию человеческого фактора в целях повышения эффективности функционирования уголовно-исполнительной системы за счет всестороннего развития и применения творческого потенциала каждого сотрудника, повышения уровня его квалификации, компетентности, ответственности и инициативы.
В связи с этим стимулирование служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы является одной из основных составляющих процесса эффективного управления этой системой.
Необходимость проведения исследования вопросов стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы в последнее время остро встала в связи с передачей этой системы сначала из ведения Министерства внутренних дел Российской Федерации в Министерство юстиции Российской Федерации, а затем в связи с созданием Федеральной службы исполнения наказаний, формированием единой системы государственной службы и статуса государственного служащего, к которому, возможно, в ближайшем будущем будут относиться сотрудники уголовно-исполнительной системы, а также с многочисленными социально-экономическими преобразованиями, проявляющимися прежде всего в так на
зываемом процессе «монетизации» льгот, то есть замене натуральных льгот сотрудников денежными компенсациями.
На фоне этого разрыв, появившийся между уровнем материального обеспечения и увеличением служебной нагрузки на личный состав, вызванный ростом преступности, изменением ее характера и структуры, хроническим недофинансированием уголовно-исполнительной системы, проблемами в создании новой правовой базы, определяющей порядок прохождения службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, оказывает негативное влияние на ее кадровое обеспечение, приводят к ухудшению в ряде регионов положения дел с комплектованием кадров, к оттоку кадров из уголовно-исполнительной системы, ослаблению их профессионального ядра.
Все это обусловливает необходимость разработки теоретических, организационных и правовых основ и управленческих механизмов совершенствования системы стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы и повышения ее эффективности.
Степень разработанности темы исследования. Различные аспекты, соприкасающиеся с темой исследования, нашли отражение в работах А.А. Аксенова, . Н.П. Барабанова, Д.А. Брыкова, Р.В. Нагорных, В.И. Огородникова, С.Х. Шамсунова, Я.С. Якушкина и др.
Однако комплексного исследования, охватывающего как организационные, так и правовые вопросы стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы в период ее реформирования не проводилось.
Недостаточная разработанность теоретических основ,
механизма правового регулирования, принципов, мер материального и морального стимулирования, организационных и правовых направлений совершенствования стимулирования служебной деятельности сотрудников учреждений и органов, уголовно
исполнительной системы, предопределили выбор темы, объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации, осуществления и правового обеспечения стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы.
Предмет исследования составляют теоретические, организационные и правовые аспекты стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы в целях повышения эффективности деятельности уголовно-исполнительной системы.
Цель диссертационного исследования - разработка теоретических, организационных и правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы, мер их совершенствования. В соответствии с целью исследования решены следующие основные задачи:
- проанализировано современное состояние разработки проблемы стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно- исполнительной системы и изучены теоретические положения, связанные с данным явлением;
- раскрыты основные принципы и система стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы посредством уяснения основных принципов данного процесса и факторов, влияющих на их соблюдение, а также анализа современной системы мер, призванных стимулировать служебную активность сотрудников уголовно- исполнительной системы;
- проанализированы правовые основы процесса стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы. Выявлены проблемы и трудности в правовом обеспечении исследуемых вопросов;
- разработана система мер и рекомендаций, направленных на совершенствование организации стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы;
- определены основные направления по совершенствованию правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучный диалектический метод, комплексное использование методов исторического, системного и сравнительного анализа, методы конкретно-социологических исследований.
Правовой основой диссертационного исследования явились международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации, законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной службы исполнения наказаний, относящиеся к предмету исследования.
Достижение цели и решение задач диссертационного исследования осуществлялись путем междисциплинарного подхода к исследованию проблем стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы. Диссертантом проведен анализ научных трудов по управлению в сфере правоохранительной деятельности, менеджменту, теории права, административному, трудовому, уголовно-исполнительному праву, социологии, психологии, а также теоретических и прикладных разработок в сфере стимулирования труда таких ученых, как: М.А. Акимова, Д.А. Аширов, З.Н. Батербиева, И.В. Будило, Е.В. Вашаломидзе, Н.Н. Гвоздев, А.В. Горожанин, Г.А. Егиазарян,
Л.И. Журавлева, А.П. Ипакян, Н.М. Казанцев, А.Е. Кальсин, О.С. Коваленко, Л.М. Колодкин, А.П. Коренев, Ю.Д. Красовский, Т.И. Лапшина, В.Н. Летунов, В.В. Луцкий, В.Х. Педро, А.А. Петров, А.Н. Пилясов, В.Д. Ракоти, Л.Н. Роша, В.И. Савич, А.А. Сушкина, Н.В. Толстик, Г.А. Туманов, А.В. Филиппов, В.М. Цветаева, В.В. Чернышов, В.М. Шамаров, Н.И. Шаталов, СВ. Шекшня, В.М. Шепель, В.И. Шкатулла, Ф.Н. Щербак, Т.В. Щекин и др.
Научная новизна исследования. Проблемы организационно-правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы до настоящего времени на монографическом уровне не исследовались.
Научная новизна связана с кругом исследованных и разработанных вопросов, касающихся характеристики понятия, механизма правового регулирования, принципов, системы материального и морального стимулирования служебной деятельности сотрудников учреждений и органов, исполняющих наказания, мер их совершенствования.
Новизна исследования заключается также в том, что оно осуществлено с учетом изменений в уголовно-исполнительном законодательстве, ведомственных нормативных правовых актах о прохождении службы в уголовно-исполнительной системе, формирования нормативно-правовой базы функционирования Федеральной службы исполнения наказаний, необходимости принятия закона о правоохранительной службе, изменений в предоставлении льгот и денежного довольствия сотрудникам уголовно-исполнительной системы. Исследуемые проблемы стимулирования анализируются в контексте тенденций отступления федерального законодательства от признанных международных стандартов в области обеспечения персонала пенитенциарных учреждений соответствующей заработной платой, льготами и условиями труда.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Характеристика состояния разработки проблемы стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы. Некоторые вопросы мотивации и стимулирования сотрудников уголовно- исполнительной системы лишь частично освещались в научных трудах по управлению персоналом и организации работы с кадрами данной системы, что обусловило необходимость исследования организационно-правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно- исполнительной системы в отдельном целостном и системном виде.
2. Правовые основы стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы с использованием элементов механизма правового регулирования. Механизм правового регулирования является основным звеном в организационной системе процесса стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы.
Проблемы в нормативно-правовой структуре, определяющей порядок организационных и функциональных основ прохождения службы в уголовно-исполнительной системе, являются одной из причин, обусловливающих недостаточный уровень мотивации сотрудников на повышение эффективности их деятельности.
3. Обоснование необходимости учета определенных принципов при использовании и применении мер стимулирующего характера, призванных активизировать служебную деятельность сотрудников уголовно- исполнительной системы. Диссертант исходит из того, что система организации стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно- исполнительной системы должна строиться на основе знания и использования субъектами управления отношений в сфере организации служебной дея
тельности, повышения в этом личной роли руководителей различных уровней, реализации ими основных принципов применения мер стимулирующего характера, призванных активизировать служебную деятельность управляемых субъектов, то есть подчиненных сотрудников.
4. Характеристика системы стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы. Система стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы является разнообразной (стимулирующие меры материальной, моральной, социальной и правовой направленности) и разноуровневой (федеральный, ведомственный и локальный). Определение на федеральном и ведомственном уровнях востребованных основ и гарантий, необходимых для стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы, должно сочетаться с правильным, всесторонним и полным использованием механизма их реализации.
5. Обоснование основных направлений совершенствования правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы. В условиях реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти совершенствование правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы связано прежде всего с систематизацией нормативных правовых актов, касающихся порядка и условий прохождения службы в уголовно-исполнительной системе, которая должна способствовать исключению массовости, противоречивости и частой сменяемости правовых норм, касающихся правовых, моральных и материальных гарантий сотрудников уголовно-исполнительной системы. Диссертант исходит из того, что совершенствование правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы в целом должно происходить в рамках формирования правового статуса сотрудников уголовно-исполнительной системы как федеральных государственных служащих.
6. Направления совершенствования организации стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы. Полное и комплексное применение всех форм и методов стимулирования, их совершенствование основываются в первую очередь на правовой и организационной основе функционирования субъектов управления уголовно-исполнительной системой, непрерывного процесса выявления проблем в данной сфере, внесения предложений по повышению уровня стимулирующих элементов, находящихся в сфере компетенции государства.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в разработке ранее не существовавших в теории управления организационно-правовых аспектов стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы.
Исследованные автором проблемы и полученные при этом результаты -разработаны определение понятия, механизм правового регулирования, принципы, система материального и морального стимулирования, организационные и правовые основы стимулирования служебной деятельности персонала вносят значительный вклад в теорию управления в уголовно-исполнительной системе, имеют значение для теории управления персоналом.
На основе выявленных и проанализированных факторов, негативно влияющих на организацию стимулирования служебной деятельности сотрудников учреждений и органов, исполняющих наказания, сформулированы теоретические выводы и предложения по совершенствованию стимулирования служебной деятельности сотрудников, повышению оптимизации работы с кадрами, результативности их деятельности.
Практическая значимость исследования заключается в его направленности на дальнейшее совершенствование организационных основ стимулирования служебной деятельности сотрудников, что будет способствовать ее эффективности, достижению целей реформирования уголовно-исполнительной системы.
Результаты диссертационного исследования реально реализуемы в управлении учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы,
входящими в них структурными подразделениями, а также в подготовке и переподготовке различных категорий и уровней сотрудников уголовно-исполнительной системы, учебном процессе образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний.
Предложения по совершенствованию правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы могут быть использованы при формировании правового статуса сотрудников уголовно-исполнительной системы как федеральных государственных служащих, определении порядка и условий прохождения службы.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлена не только его методикой, но и эмпирической базой, которой служили материалы практической деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, результаты проведенных социологических исследований. В качестве респондентов диссертационного исследования выступили 15 руководителей территориальных управлений Федеральной службы исполнения наказаний и 300 сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы республик Адыгея, Алтай, Кабардино-Балкарская, Карелия, Коми, Мордовия, Астраханской, Белгородской, Владимирской, Ивановской, Калужской, Костромской, Курганской, Курской, Липецкой, Московской, Новгородской, Псковской, Рязанской, Саратовской, Тамбовской, Томской, Ульяновской, Ярославской областей, г. Москвы, Ханты-Мансийского автономного округа.
Кроме того, диссертант использовал личный опыт практической деятельности в кадровом подразделении уголовно-исполнительной системы.
Достаточная степень достоверности обусловлена проанализированными нормативными правовыми актами, научными работами, диссертационными исследованиями, касающимися вопросов стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты исследования нашли применение в практической деятельности учреждений и
органов уголовно-исполнительной системы. Теоретические разработки по проблемам стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы внедрены в учебный процесс Академии права и управления Федеральной службы исполнения наказаний.
Положения диссертационного исследования опубликованы в шести научных работах. Автор принял участие в конференциях, проводимых в Академии права и управления Федеральной службы исполнения наказаний: международной научно-практической «Актуальные вопросы реформирования уголовно-исполнительной системы» (28-29 октября 2004 г.), научно-теоретической «Человек: преступление и наказание» (25 декабря 2004 г.).
Структура и объем работы. Структура диссертации, ее содержание соответствуют объекту, предмету, цели и задачам исследования. Она состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Состояние разработки проблемы стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы
В последнее время проблемы, связанные со стимулированием служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы, стали часто упоминаться как в научной литературе, нормативно-правовых актах, так и служебно-ведомственных дебатах.
Актуальность подобных вопросов в настоящее время подтверждается результатами опроса сотрудников уголовно-исполнительной системы из 18 субъектов Российской Федерации. На вопрос о том, существует ли в органе или учреждении уголовно-исполнительной системы, где сотрудник проходит службу, эффективная система стимулирования, 168 опрошенных ответили отрицательно, что составило 56 % от их общего числа. Положительный ответ дали 117 респондентов (39 %), а 15 опрошенных сотрудников (5 %) затруднились однозначно ответить на данный вопрос.
Похожий опрос проводился и среди руководителей территориальных управлений Федеральной службы исполнения наказаний 15 субъектов Российской Федерации, которые фактически являются экспертами в области управления органами и учреждениями пенитенциарной системы. На названный выше вопрос положительно ответили 11 руководителей, что составило 73,3 % от числа опрошенных, отрицательно - 2 (13,3 %), и 2 руководителя (13,3 %) указали на то, что в вверенных им управлениях Федеральной службы исполнения наказаний эффективная система стимулирования служебной деятельности сотрудников имеется не в полном объеме. На вопрос, выясняющий актуальность проблем стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы и необходимость их решения, 100 % опрошенных руководителей ответили положительно.
Но, несмотря на это, при всей очевидной необходимости исследования подобных вопросов научные разработки в данной сфере недостаточны и требуют дальнейшей проработки.
Для того чтобы лучше понять и разобраться в данной проблеме, необходимо обратиться к ее истории.
Как известно, после Октябрьской революции достаточно активно стали обобщаться проблемы управления уголовно-исполнительной системы. В 1924 г. был официально принят Исправительно-трудовой кодекс РСФСР, в котором подробно отражались все важнейшие вопросы организации управления уголовно-исполнительной системы, причем отдельный раздел Кодекса был посвящен поощрениям администрации мест лишения свободы.
Вопросы управления уголовно-исполнительной системы регулировались также и специальными уставами, которые непосредственно были обращены к сотрудникам. Первый из них - Устав службы по местам заключений был утвержден ВЦИК и СНК РСФСР 8 апреля 1925 г.1 В одном из его разделов рассматривались дисциплинарные взыскания административно-строевого состава.
В связи с передачей в конце 20-х годов управления общими местами заключения в ведение Наркомата юстиции был принят новый Устав службы исправительно-трудовых учреждений2. В отличие от Устава 1925 г. он регламентировал вопросы организации работы с кадрами исправительно-трудовых учреждений более подробно. Наряду с мерами дисциплинарного воздействия Устав также закреплял вопросы поощрения и премирования.
Кроме того, в анализируемых документах значительное внимание уделялось проблеме социальной защиты сотрудников. Так, Устав службы в исправительно-трудовых учреждениях 1931 г. закреплял положение о том, что «на лиц оперативного и административного-строевого состава исправительно-трудовых учреждений распространяются льготы по местным налогам и сборам, предоставляемые военнослужащим РККА и их семьям» (ст. 19). Административно-строевой состав исправительно-трудовых учреждений освобождался от подоходного налога, имел право получать для себя и совместного проживания с семьей жилую площадь из особого жилищного фонда, бронируемого для этой цели местными советами.
Как известно, в период с 1935 по 1954 год исследования по исправительно-трудовой проблематике фактически не проводились. В середине 50-х годов происходит как бы второе рождение исправительно-трудового права, в рамках которого изучаются проблемы управления. С середины 70-х годов начинается формирование науки управления уголовно-исполнительной системы в самостоятельную отрасль знаний1.
Необходимо отметить, что вопросы стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы не были оставлены без внимания. Несмотря на жесткую политическую идеологию, особое внимание уделялось материальному стимулированию.
Достойный вклад в эту область внес Я.С. Якушкин , который изучал и анализировал вопросы стимулирования как личной, так и коллективной материальной заинтересованности работников предприятий исправительно-трудовых учреждений.
Огромный вклад в изучение методологических основ стимула и стиму-лирования труда внес Ф.Н. Щербак . Однако он изучал основы без учета специального статуса и специфики служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы.
Со сменой руководящей идеологии в стране в начале 90-х годов и с выдвижением на первый план материальных благ вопросы стимулирования труда и служебной деятельности сотрудников стали проявляться с новой остротой.
Гиперинфляционные процессы, вымывание дешевых товаров и продуктов, а подчас их исчезновение снижали роль экономического стимулирования, в том числе влияние премий, увеличения заработной платы. Снижалась роль и дисциплинарной практики прежде всего за счет возросшей текучести кадров.
Механизм правового регулирования стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы
Правовые основы стимулирования служебной деятельности сотрудников УИС - это правовые источники, правовая природа и нормативно-правовое выражение процесса стимулирования сотрудников уголовно-исполнительной системы с целью активизации и увеличения эффективности их служебной деятельности.
Однако, на наш взгляд, ошибочно понятие правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы отождествлять только с теми нормативно-правовыми актами, в которых содержатся правовые нормы стимулирующего характера, так как простое перечисление декларированных норм, закрепляющих определенные стимулы к службе, не способно отразить всю сложность механизма правового воздействия и правового регулирования поведения сотрудников.
Рассмотрение правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы, по нашему мнению, необходимо осуществлять с использованием такого общетеоретического правового понятия, как механизм правового регулирования.
Механизм правового регулирования - это система юридических средств, организованных наиболее последовательным образом в целях упорядочения общественных отношений, содействия удовлетворению интересов субъектов права1.
Исходя из данного определения можно выделить признаки, характеризующие цель механизма правового регулирования, средства ее достижения и результативность.
Цель механизма правового регулирования - обеспечить упорядочение общественных отношений, гарантировать справедливое удовлетворение интересов субъектов. Это главный, содержательный признак, объясняющий значимость данной категории и показывающий, что роль механизма правового регулирования заключается в организации социальной жизни, осуществлении интересов людей. Механизм правового регулирования - специфический «канал», соединяющий интересы субъектов с ценностями и доводящий процесс управления до логического результата1.
Механизм правового регулирования - организационное воздействие правовых средств, позволяющее в той или иной степени достигать поставленных целей, то есть результативности, эффективности. Как и любой иной управленческий процесс, правовое регулирование стремится к оптимизации, действенности правовой формы, в наибольшей мере создающей режим благоприятствования для развития полезных общественных отношений.
В свою очередь, правовое регулирование, в том числе связанное со стимулированием служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы, может осуществляться тремя способами регулирования, такими как: 1) дозволение - предоставление сотруднику уголовно-исполнительной системы возможности совершать определенные действия в собственных интересах (например, сотрудник имеет право на единовременное денежное вознаграждение по итогам календарного года); 2) обязывание - возложение на сотрудников необходимости совершать активные, указанные в нормативном акте действия (например, добросовестно выполнять свои служебные обязанности в течение календарного года); 3) запрещение - необходимость воздержания от конкретных действий (например, сотрудник не должен допускать упущений по службе и нарушений служебной дисциплины).
Следует различать понятия правового регулирования и правового воздействия. Если правовое регулирование обычно определяют как осуществляемое всей системой юридических средств воздействия на общественные отношения с целью их упорядочения, то правовое воздействие - как взятый в единстве и многообразии весь процесс влияния права на социальную жизнь, сознание и поведение людей1. Это означает, что вся нормативно-правовая база, связанная со стимулированием служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы, хотя и создана специально для правового регулирования отношений строго определенного круга субъектов - сотрудников УИС, однако воздействовать может на сознание и поведение большего круга людей. Так, определенная категория людей, не связанных с уголовно-исполнительной системой, зная правовой статус, условия и порядок прохождения службы в УИС, может быть мотивирована этими положениями на поступление на службу в органы и учреждения пенитенциарной системы.
Возвращаясь к механизму правового регулирования, связанного с вопросами стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы, необходимо отметить, что ему присущи общеизвестные черты механизма правового регулирования, но его элементы имеют свою специфику.
В механизме правового регулирования стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы можно выделить следующие элементы:
- нормы права по стимулированию сотрудников уголовно-исполнительной системы - устанавливающие модель поведения и стимулирующий эффект. Как отмечает А.А. Петров, «...такие нормы являются основой для правового стимулирования, так как описывают признаки поведения и состояние субъектов стимулирующего правоотношения, вызывающего позитивные последствия...» . Остальные элементы механизма правового регулирования предусмотрены нормами права и носят поднормативный характер;
- юридические факты - это предусмотренные нормами права обстоятельства реальной жизни, влекущие наступление позитивных юридических последствий. Применение мер стимулирования обычно связано с добросовестным исполнением сотрудником своих функциональных обязанностей или высокими служебными показателями;
- правоотношение - с его помощью заложенные в стимулирующих правовых нормах модели поведения находят воплощение в поведении сотрудников и других сторон служебных правоотношений. Это взаимодействие наделенных правами и обязанностями сотрудника и органа (учреждения) уголовно-исполнительной системы, выступающего в качестве работодателя, урегулированное нормами права по стимулированию сотрудников. Они связаны с наличием норм права, наделяющих сотрудников и администрацию органа (учреждения) уголовно-исполнительной системы правами и обязанностями, с наступлением юридических фактов.
Принципы стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы
Слово «принцип» (от лат. principium) означает буквально основу, первоначало, руководящую идею, исходное положение какого-либо явления (учения, организации, деятельности и т. п.). Еще древние обращали внимание на то, что «принцип есть важнейшая часть всего» (principium est potissima parscuiuquerei)1.
На наш взгляд, принципы стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы - это исходные положения, руководящие идеи и в конечном счете основа процесса стимулирования сотрудников уголовно-исполнительной системы в их служебной деятельности. Каковы они и от чего зависят, рассмотрим в данном параграфе нашей работы.
Основным принципом повышения активности работников, как отмеча-ет В.И. Шкатулла , является значимость для них тех мер стимулирующего характера, которые к ним применяются, что, в общем-то, можно сказать и о сотрудниках уголовно-исполнительной системы. Таким образом, меры стимулирующего характера должны ориентироваться на потребности и интересы сотрудников, которые имеются у них и которые будут удовлетворятся в процессе стимулирования.
Потребности и интересы сотрудников выступают как первоначало механизма стимулирования служебной деятельности. Так, В.М. Шепель отмечает, что потребности выражают связь людей с внешним миром. Чем адекватнее эта связь отражает все то, что необходимо для жизнедеятельности человека, тем благоприятнее идет его личное развитие. Потребности, преломляясь через нужды телесного и духовного развития человека, опосредуясь его психикой, выступают в его ценностно-мировоззренческом комплексе как интересы. В целом потребности и интересы образуют своеобразный фундамент побуждения человека к деятельности. Вот почему направленное формирование потребностей (прежде всего разумных), актуализация определенных интересов - одно из исходных условий организации стимулирования труда. Если это условие не соблюдается, то психологическая настроенность людей (их социальные установки, ценностные ориентации и т. д.) может оказаться не соответствующей задачам стимулирования1.
Другими словами, при организации стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы необходимо учитывать личную заинтересованность сотрудников - желание человека действовать в целях, достижение которых соответствует его потребностям и интересам, удовлетворяет его ожидания. Чем полнее реализуется личная заинтересованность, тем больше человек расположен и увлечен деятельностью, которая способствует этому. Личная заинтересованность в труде оказывает воздействие на морально-психологическое состояние труда2.
Ориентируясь на принцип личной заинтересованности, необходимо прежде всего знать интересы и потребности личного состава: чем живут подчиненные, какие основные жизненные потребности их на данный момент тревожат. Этого можно достичь только хорошо зная личный состав, общаясь с низшим звеном руководящего состава, то есть с непосредственными руководителями, тщательно изучая вновь поступающих на службу сотрудников, а также причины увольнения со службы. Не лишним будет периодический мониторинг возникающих жизненных потребностей у сотрудников, который можно проводить в форме встречи администрации организации (учреждения) с сотрудниками, проходящими службу в данном подразделении.
Анализ потребностей и интересов, имеющихся у сотрудников уголовно-исполнительной системы, показал, что, несмотря на специфику служебной деятельности, сотрудники прежде всего остаются обыкновенными людьми с присущими им жизненными проблемами: потребности в жилье, продовольствии, одежде, обучении, отдыхе, лечении, воспитании детей, обустройстве своего жилища и т. п. Зная это, руководитель может более точно и адресно применить те или иные меры стимулирующего характера, которые тем самым принесут большой эффект и позволят активизировать работу подчиненных в заданном направлении.
До недавнего времени принцип значимости мер стимулирующего характера активно использовался при организации системы льгот и поощрений сотрудников УИС. Благодаря многочисленным льготам, прежде всего в оплате жилищно-коммунальных услуг, услуг связи, бесплатного проезда в общественном транспорте, налоговых льготах, сотрудники уголовно-исполнительной системы были достаточно хорошо социально защищены. Однако в последние три-четыре года в стране был взят курс на отмену натуральных льгот различным категориям граждан или в лучшем случае на замену их денежными компенсациями. Подобная политика государства вызвала целую волну протеста гражданского населения страны против отмены натуральных льгот, понимая, что денежные компенсации, которые предлагаются им взамен льгот, имеют определенную значимость только на сегодняшний день, а с учетом постоянных инфляционных процессов в самом ближайшем будущем она сойдет на нет.
Подобная реакция на «монетизацию» льгот наблюдалась и среди сотрудников уголовно-исполнительной системы, большинство которых остались недовольны, а в некоторых случаях даже ущемлены в социальной защите со стороны государства. Не секрет, что, например, льготы в оплате жилищно-коммунальных услуг были большим подспорьем для сотрудников уголовно-исполнительной системы, основная часть которых имеют семьи. В условиях постоянного роста тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг значительная часть денежного содержания сотрудников уходит на погашение подобных платежей.
На данном примере наглядно показано игнорирование рассматриваемого нами принципа, когда действия Правительства Российской Федерации не только не способствуют активизации службы в уголовно-исполнительной системе и росту ее престижа, но и, более того, разрушают в сознании сотрудников как граждан Российской Федерации представлений об их значимости для государства.
Совершенствование правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы
Рассмотрение вопроса о правовых основах стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы показало существование множества проблем в этой области.
Социально-политическая стабилизация в стране и проведение экономических и административных реформ объективно обусловили необходимость совершенствования правовых основ как самой службы в уголовно-исполнительной системе, так и вопросов стимулирования служебной деятельности ее сотрудников.
Данное положение подтверждается результатами опроса руководителей территориальных управлений Федеральной службы исполнения наказаний 15 субъектов Российской Федерации. На вопрос, касающийся оценки на сегодняшний день эффективности нормативно-правовой базы по стимулированию служебной деятельности сотрудников УИС, 14 руководителей определило ее как среднюю, то есть требующую совершенствования и систематизации, что составило 93,3 % от числа опрошенных. Высокую оценку, которая предполагала бы полное совершенство нормативно-правовой базы по вопросам стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы, не дал ни один респондент. Однако один из опрашиваемых руководителей указал на необходимость полной переработки законодательства, касающегося изучаемой нами проблематики, что составило 6,6 % от общего числа опрошенных.
Отсутствие четкой и понятной системы нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы порядка и условий прохождения службы в уго ловно-исполнительной системе, негативно влияет на процесс активизации служебной деятельности сотрудников УИС.
Прежде всего, это связано с тем, что ранее, когда уголовно-исполнительная система входила в структуру органов внутренних дел, для сотрудника, проходившего службу в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, был в значительной степени понятен его правовой статус как сотрудника органов внутренних дел и определенный престиж его службы. Однако административные реформы в стране, приведшие к некоторому обособлению уголовно-исполнительной системы вследствие переподчинения от Министерства внутренних дел Российской Федерации Министерству юстиции Российской Федерации, в условиях формирования ряда новых самостоятельных силовых структур (органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенные органы и т. п.) внесли огромные изменения в отечественном законодательстве.
При фактически схожих в определенном смысле требованиях и условиях службы для сотрудников вновь созданных структур формировался свой правовой статус со своим порядком и условиями прохождения службы, оплатой труда, гарантиями и льготами, правами и обязанностями и т. п. Комплектование новых силовых структур осуществлялось в основном из числа бывших военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, которые также в законодательном порядке определенным образом были защищены. На фоне этого новые условия службы и новый правовой статус вносили путаницу и непонимание в сознание не только самих сотрудников данных органов и учреждений, но и общественности, которое в значительной своей части не понимало необходимости создания множества новых структур, к тому же наделенных правом применения оружия, специальных средств, видело в этом элементы излишней государственной регламентации и бюрократии.
Изложенное можно отнести и к уголовно-исполнительной системе с ее неустоявшимся правовым статусом, а следовательно, и несовершенными правовыми основами, регламентирующими порядок и условия прохождения службы в данной системе.
Поскольку стимулирование сотрудников уголовно-исполнительной системы не является отдельным изолированным элементом, а неразрывно связано с порядком и условиями прохождения службы в этой системе, то вопрос, связанный с совершенствованием правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников УИС, нельзя рассматривать узко, путем разработки и совершенствования отдельных нормативно-правовых актов. Необходим системный подход, которому в значительной мере уже положено начало, связанное прежде всего с комплексной реформой государственной службы и ее отдельных составляющих элементов, таких как служба в уголовно-исполнительной системе.
Основополагающим и имеющим огромное значение в связи с этим является Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»1. Данный законодательный акт впервые четко сформулировал те составляющие, из которых формируется система государственной службы Российской Федерации. В нее входят: - государственная гражданская служба; - военная служба; - правоохранительная служба.
