Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы организации деятельности территориальных органов уголовно-исполнительной системы 16
1. Ретроспективный анализ процесса формирования территориальных органов уголовно-исполнительной системы 16
2. Место и роль территориальных органов в управлении учреждениями уголовно-исполнительной системы и факторы, определяющие порядок деятельности территориальных органов 67
Глава II. Основные направления совершенствования деятельности территориальных органов уголовно-исполнительной системы в современных условиях 136
1. Совершенствование правового регулирования деятельности территориальных органов уголовно-исполнительной системы 136
2. Совершенствование организационной деятельности территориальных органов уголовно-исполнительной системы 184
Заключение 232
Список использованной литературы 248
- Ретроспективный анализ процесса формирования территориальных органов уголовно-исполнительной системы
- Место и роль территориальных органов в управлении учреждениями уголовно-исполнительной системы и факторы, определяющие порядок деятельности территориальных органов
- Совершенствование правового регулирования деятельности территориальных органов уголовно-исполнительной системы
- Совершенствование организационной деятельности территориальных органов уголовно-исполнительной системы
Введение к работе
Актуальность исследования
Реформа современной России, направленная на формирование развитого демократического общества, основанного на принципах правового государства, сопровождается рядом негативных тенденций, одной из которых является устойчивый рост преступности, позволяющей говорить о криминализации общества. Ежегодно в стране выносится более 1 миллиона обвинительных приговоров по уголовным делам, свыше 1,1 миллиона заключенных содержится в пенитенциарных учреждениях всех типов, 1,3 миллиона наших граждан состоят на учете в уголовно-исполнительных инспекциях.
В противостоянии государства и преступности уголовно-исполнительная система Минюста России2 стоит в одном ряду с другими правоохранительными органами. Содержание осужденных, обеспечение безопасной деятельности учреждений, организация охраны, и кснвоирэвания,, привлечение осужденных к труду - эти и многие другие функции исполняются исправительными и воспитательными колониями, лечебными исправительными учреждениями, следственными изоляторами и тюрьмами,3 число которых уже превысило 1000. Ведущую роль в централизованном управлении этой сложной многофункциональной системой играют 89 территориальных органа управления УИС - главные управления, управления и отделы исполнения наказаний, а также управления лесных исправительных учреждений,4 осуществляющие непосредственное управление ИУ в субъектах Российской Федерации, занимающие промежуточное положение между центральным органом управления УИС - ГУИН Минюста России и конкретным ИУ.
Реформа российской государственности сегодня, впрочем, как и всегда сопровождается реформированием УИС, правовой основы ее деятельности. Концепцией реорганизации УИС на период до 2005 года предусматривается качественное изменение состояния самой системы УИС, она должна стать более открытой, менее формализованной, ориентированной на решение задач, прежде всего, по социальной реабилитации осужденных со всеми вытекающими отсюда последствиями ценностного, правового, экономического, организационно-управленческого и психолого-педагогического характера. Только в этом случае УИС может рассматриваться как обычный государственно-правовой институт, не привлекающий особого внимания российского и мирового сообщества.
В соответствии с этим должны быть уточнены соответствующие задачи и функции УИС, привести ее деятельность, а значит и ТО УИС, в соответствие с Конституцией РФ. Для этого сделано многое. Принят Уголовно-исполнительный кодекс РФ, внесены поправки и дополнения в Закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»6 и иные нормативно-правовые акты, в стадии принятия находится новый закон об уголовно-исполнительной системе.
Кроме того, переход УИС из МВД РФ в Минюст РФ во многом изменил ее организационное построение и принципы деятельности, обусловил возложение ряда дополнительных функций, которые ранее ТО УИС не исполнялись вообще либо исполнялись частично. Перспективы реализации новых функций УИС нуждаются в концептуальном рассмотрении.
Более десяти лет назад В.М. Анисимков отмечал, что в организации деятельности аппаратов ТО УИС немало недостатков: они нередко дублируют, подменяют работу подчиненных учреждений, выступают в роли простого передаточного звена решений, принимаемых на высших уровнях управления; загружены ответами на различного рода запросы и жалобы, а также сбором информации о результатах работы ИУ, которая слабо используется затем в их управленческой деятельности. Многие из этих проблем не решены и сегодня.
В организационном построении и правовом регулировании деятельности УИС имеется много и других неисследованных проблем. Косвенным свидетельством этому служит недостаточное законодательное закрепление компетенции ТО УИС, фактически сводимой к абстрактному понятию руководства ИУ, отсутствие типового или единого положения о ТО УИС. Допустимо ли такое отношение правотворческих органов к определению компетенции правоприменительного органа, организующего исполнение государственной функции, которая самым непосредственным образом затрагивает конституционные права и свободы граждан?
Да и само определение понятия ТО УИС нуждается в уточнении, так как в учебной и специальной литературе преимущественно рассматриваются различные аспекты деятельности исправительных учреждений и иногда -центральных органов управления УИС. Между тем формирование новой идеологии государственного управления, ориентированной на расширение прав низовых органов управления; вызывает необходимость углубленного изучения, теоретического осмысления и практического совершенствования различных сторон функционирования ТО УИС, в том числе правовых и организационных основ их деятельности, что и обусловило актуальность темы исследования.
Степень разработанности проблемы
Проблемы эффективной организации деятельности системы исполнения уголовных наказаний всегда находились в центре внимания ведущих российских юристов: М.Н. Гернета, СВ. Познышева, В.Д. Спасовича, Н.С. Таганцева, И.Я. Фойницкого, Б.С. Утевского, Е.Г. Ширвиндта и др., широкий круг интересов которых простирался от целей уголовного наказания до особенностей исполнения отдельных видов наказаний, от организации центрального органа управления пенитенциарными учреждениями до устройства конкретной тюрьмы. Однако правовое регулирование деятельности ТО и их роль в организации исполнения наказаний рассматривалось этими авторами лишь в той мере, в какой ТО были сформированы как субъекты права.
В 70-е годы XX века внимание В.З. Веселого, А.П. Ипакяна, А.Ф. Май-дыкова, В.Д. Малкова, Ю.В. Наумкина, В.А. Плешакова, Е.Ф. Яськова и многих других исследователей привлекли наиболее общие проблемы управления правоохранительными органами, как отрасли социального управления. Социальный феномен ТО УИС, как часть системы правоохранительных органов в составе МВД также не мог оставаться вне поля зрения ученых и поэтому общеправовые проблемы УИС в различные годы рассматривались А.Е. На-ташевым, И.А. Сперанским, В.И. Селиверстовым, Н.А. Стручковым, В.А. Уткиным, И.В. Шмаровым; общеорганизационные проблемы УИС и отдельные организационно-правовые аспекты деятельности ТО УИС - А.А. Аксеновым, Н.В. Витруком, Э.А. Говорухиным, Н.К. Дорофеевым, А.И. Зубковым, М.П. Киреевым, И.А. Кирилловой, В.Б. Первозванским, СМ. Петровым, В.И. Поповым, В.И. Старковым, Г.А. Тумановым, О.В. Филимоновым, Ю.Е.Черновым, чьи труды легли в основу современного организационного построения УИС и уголовно-исполнительного права. История формирования УИС и уголовно-исполнительного (исправительно-трудового) права посвящены работы Ф.Х. Ахмадеева, Л.И.Беляевой, М.Г. Деткова, СИ. Кузьмина.
Так, идеи Н.А. Стручкова определили основные задачи уголовно-исполнительной (исправительно-трудовой) системы и ее органов, работы Г.А.Туманова способствовали определению соотношения компетенций центрального органа управления УИС и ТО УИС. Организации планирования деятельности органов УИС и созданию системы контроля в УИС были посвящены труды В.И. Старкова. Роль ТО УИС в формировании системы профессиональной подготовки сотрудников УИС рассматривалась Е.Ф. Ясько-вым. Влияние системы правового регулирования исполнения наказаний на формирование структуры УИС, организация взаимодействия в УИС были изучены А.А. Аксеновым. Однако проблемы деятельности ТО УИС ими рассматривались применительно к предмету собственного исследования.
Наиболее полно различные аспекты деятельности ТО УИС исследовались в 80-х - начале 90-х годов В.М. Анисимковым и Ю.Е.Черновым, в том числе роль ТО УИС в системе управления ИУ и пути реформирования системы управления, проблемы деятельности аппарата ТО УИС и т.д.
Многие ученые отмечали противоречия в организации деятельности ТО УИС, наличие пробелов в правовом регулировании этой деятельности. На практике это приводит к широкому толкованию понятия «территориальный орган управления», бюрократизации аппарата ТО УИС, произвольному определению компетенции аппаратов ТО УИС, что само по себе недопустимо в деятельности правоохранительных органов, связанной с повседневным ограничением конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Однако комплексное исследование с учетом коренных изменений в правовой основе деятельности УИС по этим вопросам не проводилось.
Объектом исследования является уголовно-исполнительная система, предметом исследования - организационно-правовые основы деятельности территориальных органов уголовно-исполнительной системы.
Рабочая гипотеза. ТО УИС занимают промежуточное положение в системе управления между центральным органом управления УИС и учреждениями, исполняющими уголовные наказания, и осуществляют непосредственное управление ими, становясь, тем самым, важнейшим звеном этой управленческой системы.
Уточнение задач и функций, места и роли ТО УИС в системе управлении УИС и разработка путей совершенствования организационных и правовых основ их деятельности имеет принципиальное значение для успешного реформирования УИС.
Целью исследования явилось комплексное, всестороннее изучение организационных и правовых основ деятельности ТО УИС и выработка предложений по их совершенствованию. Для достижения указанной цели были поставлены следующие исследовательские задачи:
- сформулировать определение понятия «территориальный орган управления УИС»;
- провести ретроспективный анализ процесса формирования и выявить тенденции развития системы ТО УИС;
- уточнить место и роль ТО УИС в системе управления учрежде ниями УИС;
- дать анализ совокупности факторов и выявить механизм их воздействия на состояние ТО УИС и результаты деятельности;
- определить правовую основу деятельности и проблемы, связанные с реализацией статуса ТО УИС;
- сформулировать основы организации деятельности ТО УИС и выявить связанные проблемы;
- внести предложения по совершенствованию правовых и органи зационных основ деятельности ТО УИС.
Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составил диалектико-материалистическии метод познания. При этом автор опирался на научные труды ведущих ученых по философии, государственному управлению, общей теории и истории права, международному, административному, уголовному и уголовно-исполнительному праву, криминологии и др. отраслям науки. В работе также использованы материалы международных договоров и соглашений Российской Федерации в области защиты прав человека, законы Российской Федерации и подзаконные нормативные акты МВД РФ, Министерства юстиции РФ, архивные документы по истории МВД и УИС.
Для обоснования выводов, предложений и рекомендаций использовались статистические данные о работе учреждений УИС за последние годы, содержащиеся в аналитических обзорах и справках ГУИН МЮ РФ, правозащитных организаций, а также наблюдения, сделанные на протяжении многих лет практической работы автора в различных службах УИС. В работе также использовались результаты опросов руководителей ТО УИС (40 человек ), руководящих и наиболее опытных сотрудников отделов и учреждений УИН Республики Чувашии, Волгоградской, Московской и Рязанской областей (208 человек).
При проведении исследования в целях получения достоверных результатов и их научного обоснования комплексно использовались методы исторического, статистического, системного и сравнительно-правового анализа.
Научная новизна исследования состоит, прежде всего, в том, что она представляет собой первую попытку комплексного изучения организационно-правовых основ деятельности территориальных органов УИС с позиции необходимости и возможности качественного улучшения организации и правового регулирования деятельности ТО УИС.
Требованиям новизны отвечают помимо этого, следующие научные
положения данного исследования:
- теоретически обоснована необходимость принятия Типового положения о ТО УИС и разработан его проект,
- дано определение понятия «территориальный орган управления УИС»;
- уточнены место и роль ТО УИС в системе управления учреждениями УИС;
- обоснована система целей, задач, функций и принципов деятель-ности ТО УИС, раскрыты проблемы соотношения функций различных структурных подразделений;
- разработана классификация факторов, влияющих на порядок деятельности ТО УИС и показан механизм влияния;
- раскрыты причины создания системы ТО УИС в России, выявлены объективные тенденции ее развития;
- предложена периодизация процесса становления и развития ТО УИС;
- дан системный анализ правовых источников деятельности ТО УИС, предложен новый подход к их классификации;
- исследованы особенности управленческих решений, принимаемых в ТО УИС,
- предложены пути совершенствования правового регулирования и
организации деятельности ТО УИС;
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1) проект Типового положения о ТО УИС Минюста РФ, закрепляющий понятие ТО УИС, место и роль в системе управления учреждениями
УИС, принципы и основные направления деятельности ТО УИС, позволяю щий конкретизировать статус ТО УИС, определенный законом;
2) определение понятия ТО УИС как - структурное подразделение
отраслевой компетенции, создаваемое Минюстом РФ специально для повседневного управления учреждениями УИС, расположенных, как правило, в границах одного административно-территориального образования, с целью организации исполнения уголовных наказаний и региения задач, поставленных законом перед УИС.
3) классификация факторов влияния на деятельность ТО УИС, среди которых выделены две основные группы: внешние по отношению к УИС факторы, где в качестве критерия выступает функциональная направленность, характер воздействия на ТО УИС:
- факторы объективных условий деятельности ТО УИС;
- факторы, обусловленные контрольно-надзорной деятельностью по отношению к ТО УИС;
- факторы взаимодействия ТО УИС с другими органами, организациями и гражданами;
и внутренние факторы, разделенные по признаку источника их происхождения:
- обусловленные наличием субординационных связей ТО УИС с центральным органом управления УИС;
- обусловленные наличием субординационных связей ТО УИС с нижестоящими подразделениями;
- внутренние по отношению к самим ТО УИС.
4) периодизация процесса формирования системы ТО УИС, в основу которого положены уровень специализации ТО и их место в иерархии государственных органов:
- формирование неспециализированных ТО (до 1649 года);
децентрализованное управление исполнением наказаний (1649 1801гг.);
- централизация управления исполнением наказаний, специализация ТО (1802-1879 гг.); - централизованная специализированная трехзвенная структура управления системой исполнения наказаний (1879-1918гг.);
- децентрализация управления исполнением наказаний (1918 — 1929 гг.);
- формирование многозвенной структуры управления исполнением наказаний смешанного типа (1929 -1959гг.);
- формирование территориальных органов управления исполнением уголовных наказаний по отраслевому принципу (1959-1991гг.);
- восстановление централизованной специализированной трехзвенной структуры управления системой исполнения наказаний (1991 г. — наст, время).
5) классификация международно-правовых актов и норм, прямо или косвенно регулирующих общественные отношения в сфере управления учреждениями УИС, по признаку направленности правовых установлений (при этом нормы и правовые акты, отнесенные к первой и второй группам, распространяют свое действие на ТО УИС в той же мере, как и на иные органы государственной власти и составляют фундаментальное основание для их деятельности).
- наиболее общие нормы, содержащиеся в международно-правовых актах, предписывающие государственным органам руководствоваться в своей деятельности началами гуманизма и законности, наделяющие граждан целым комплексом неотъемлемых прав и свобод, находящих конкретизацию во внутреннем законодательстве России;
- отдельные общие нормы и международно-правовые акты, предписывающие то или иное поведение всех государственных правоохранительных органов по отношению к лицам, содержащимся под стражей, привлекаемых или привлеченных к уголовной ответственности;
- нормы, содержащиеся в специальных международно-правовых актах, регулирующие наиболее общие стороны деятельности органов и учреж дений, исполняющих уголовные наказания, направленные, в основном, на защиту прав и интересов осужденных;
- нормы и международно-правовые нормативные акты, непосредственно регулирующие деятельность органов управления пенитенциарными учреждениями.
6) уточненные принципы деятельности ТО УИС:
- общеправовые принципы - законность, гуманизм, демократизм, равенство граждан перед законом;
- межотраслевые правовые принципы - дифференциации и индивидуализации исполнения наказания;
- отраслевые правовые принципы - рационального применения мер принуждения, средств исправления осужденных и стимулирование их правопослушного поведения, рационального применения мер принуждения, соединения наказания с исправительным воздействием;
- принципы организационной деятельности - единоначалие, научность, непрерывность и последовательность управленческого воздействия, эффективность.
7) предложения о внесении изменений в законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность УИС.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическое значение проведенного исследования заключается в том, что оно вносит вклад в теорию управления в социальных системах и уголовно-исполнительное право, формируя целостное видение тенденций развития системы ТО УИС в России, восполняя пробел в исследовании вопросов, связанных с определением места ТО УИС среди органов государственной власти и роли ТО УИС в достижении целей УИС. Кроме того, в результате исследования определены основные направления совершенствова ния организационных и правовых основ деятельности ТО УИС.
Практическая значимость исследования заключается в том, что: его результаты использованы:
- при подготовке проекта Типового положения о ТО УИС, положенного в основу одноименного Типового положения ГУИН МЮ РФ;
- в нормотворческой работе Правового управления ГУИН Минюста РФ;
- в повседневной практической деятельности организационного отдела УИН Рязанской области.
и могут быть использованы:
- при совершенствовании законодательства, определяющего статус ТО УИС;
- при совершенствовании ведомственных нормативно-правовых актов, регулирующих организационные основы деятельности ТО УИС;
- в научно-исследовательской деятельности по проблемам правового регулирования построения и деятельности системы учреждений и органов УИС;
- в повседневной деятельности ТО УИС;
- в служебной подготовке сотрудников аппарата управления ТО УИС;
- в учебном процессе высших и средних специальных учебных заведений при преподавании курсов уголовно-исполнительного цикла и теории и практики социального управления.
Апробация результатов исследования и внедрение. Результаты исследования в целом и поэтапно обсуждались с практическими работниками ГУИН Минюста России и рекомендованы к использованию при внесении изменений и дополнений в уголовно-исполнительное законодательство. Кроме того, они легли в основу проекта Типового положения о ТО УИС Минюста России.
Отдельные положения и выводы диссертационного исследования, ка сающиеся проблем деятельности ТО УИС, нашли практическое применение в деятельности организационного отдела УИН Минюста РФ по Рязанской области.
Положения и выводы диссертационного исследования докладывались на кафедре управления учреждениями и органами, исполняющими наказания, Академии управления МВД России; обсуждались и получили одобрение на научно-практическом семинаре «Уголовно-исполнительное законодательство и проблемы его реализации», состоявшемся в мае 1999 г. в Академии управления МВД России, а также нашли отражение в трех научных публикациях.
Ретроспективный анализ процесса формирования территориальных органов уголовно-исполнительной системы
Однако многообразие форм судопроизводства не противоречило действовавшему законодательству. Еще в преамбуле к Судебнику 1550 года «Царь и Великий Князь Иван Васильевич Всея Русии с своею братьею и з бояры сесь Судебник уложил как судити бояром, и околничим, и дворецким, и казначеем, и дьаком, и всяким приказным людем, и по городом наместником, и по волостем волостелем, и тиуном и всяким судьям».12 В городах тюрьмами ведали губные старосты, в обязанности которых также входило «... тюрьмы и тюремных стрельцов осматривать почасту чтобы тюрьмы были крепки и у тюремных бы сидельцев ничего не было чем им из тюрьмы вырезатися...».
По нашему мнению, именно губные старосты явились прообразом будущих ТО УИС, хотя исполнение уголовных наказаний и не являлось их основной функцией, но контроль за исполнением наказаний, в особенности в местах лишения свободы, требования режима в них, нормативно впервые были закреплены именно в 1649 году.
«Правительство не заботилось ни об одежде, ни о пище сидельцев, которые продовольствовались на счет общественной благотворительности, выходя партиями за подаянием в оковах». Целью административных органов было лишь «предупреждение побегов; та же цель определяла и систему управления и внутренний быт тюрем», отметил И.Я. Фойницкий14. Более поздние попытки Петра I пресечь сбор подаяний натолкнулся на отсутствие денежных средств для обеспечения тюрем и ситуации сохранилась в изначальном виде. Очевидно, что при этом нужды в специализированных территориальных органах управления не было, система управления местами лишения свободы соответствовала уровню развития общества, определялась его потребностями.
Децентрализованное управление исполнением наказаний (1649 -1801гг.). В этот период централизованное управление распространялось лишь на политические и монастырские тюрьмы, при этом роль центрального органа исполняла тайная экспедиция, исполнявшая высочайшие повеления, когда приговор выносился монархом, назначавшая условия содержания, охраны и устанавливавшая порядок направления информации о состоянии конкретного арестанта вплоть до 1801 года.
Воеводы, губные старосты, а, начиная с петровских времен - генерал-губернаторы выступали в роли многофункционального органа государственной власти, в том числе и по отношению к учреждениям пенитенциарного характера. Специализированных органов исполнения наказаний не было по-прежнему.
Между тем, состояние тюрем и каторжных работ все чаще становились предметом высочайшего внимания, как с точки зрения экономической целесообразности, так и по соображениям гуманности и сострадания к преступникам, нарушившим, прежде всего, христианские заповеди. Поэтому в 1749 году рядом указов Елизаветы Петровны арестантам (колодникам, каторжным и т.п.) предоставлялась возможность зарабатывать на пропитание путем направления их на казенные работы, а «баб и девок» - на мануфактурные предприятия.
Проект тюремной реформы, задуманный Екатериной II в 80-х годах XVIII века предусматривал для общего надзора за местами заключения в губернии специальную должность тюремного надзирателя и довольно широко и подробно определял круг его обязанностей. В числе этих обязанностей был и учет движения арестантов. Непосредственное же управление каждой тюрьмой вверялось по проекту так называемому «тюремщику». Между прочим, проект обязывал его еженедельно доносить тюремному надзирателю в губернии о состоянии вверенного ему места заключения.15 Таким образом, впервые встал вопрос о специализированном органе управления на региональном уровне. Очевидно, что это было обусловлено, прежде всего, объективными тенденциями укрепления Российской государственности, необходимостью централизации и специализации управления.
При этом каких-либо пенитенциарных стандартов по-прежнему выработано не было. Например, для обозначения мест лишения свободы во второй половине XVIII века употреблялось множество терминов: тюрьма, темница, съезжий двор, колодничья изба, частный дом, острог, тюремный замок и др. Кроме того, места заключения были устроены при самых различных присутственных местах, как, например, при земском суде, при словесном суде, в ратушах, в думах и пр. Даже в Сенате имелись «покои», в которых можно было содержать арестантов.
Однако специализированного территориального органа управления, как промежуточного звена между низовым подразделением и органом цен трального управления, создано не было, а необходимая управленческая ин формация поступала в центральные органы власти от губернаторов. С точки зрения получения прибыли, промышленного или сельскохозяйственного использования места лишения свободы еще не рассматривались. Тюрьмы, остроги и ссылка были лишь вынужденным придатком карательного механизма, а телесные наказания по-прежнему преобладали. Централизация управления исполнением наказании и специализа ция ТО (1802-1879 гг.). Создание системы министерств способствовало не только укреплению управленческих связей между центром и губерниями, но и упорядочиванию финансовых потоков, системы контроля за распределением бюджетных средств. Но и законодательство первой четверти XIX века не поднялось до уровня понимания тюремного дела как общеимперского. По-прежнему изда вались указы, относящиеся очень часто лишь к тому или другому месту ли шения свободы. Так, в 1810 году был указан порядок прокормления арестан тов в тюрьме и полиции Петербурга, в 1814 году прибавлено денег на содер жание арестантов в Петербургской, Лифляндской и Курляндской губерниях, 1 в 1819 году - в Архангельской губернии. В 1818—1819 годах произошел заметный сдвиг в тюремной политике России. Это было тесно связано с формированием либеральных настроений в обществе. Особое место среди них занимали проблемы нравственного со вершенствования, одним из средств которого считалась благотворитель ность. Для аристократии, объединенных в разные религиозные общества, благотворительность являлась их общим делом, одной из форм обществен ной деятельности.
Это послужило причиной образования в 1819 году «Попечительного о тюрьмах общества». Именно региональные отделения Общества приняли на себя часть функций по управлению местами заключения, стали первыми специализированными органами управления (фактически являвшиеся общественными организациями).
Александр I взял общество под свое покровительство. Ему самому принадлежало право избрания и назначения президента общества. Хотя общество и получало право выбора своих членов на должности 12 директоров комитета, но и сюда вмешивалась царская воля: общество избирало на каждую из этих 12 должностей по три кандидата, а царь делал соответствующий отбор по своему усмотрению.
Место и роль территориальных органов в управлении учреждениями уголовно-исполнительной системы и факторы, определяющие порядок деятельности территориальных органов
Открытие деятельности «Попечительного о тюрьмах общества» дало новое направление тюремной политике. При этом временная передача функций контроля за состоянием мест заключения из Министерства внутренних дел в Министерство полиции (1810-1818 гг.) практически не отразилась на состоянии дел на местах.
Несмотря на очевидную нужду в едином нормативном акте для всех тюрем, у центральной администрации еще не возникала мысль об упорядочивании деятельности мест заключения на местах. Местные тюремные власти продолжали обходиться без инструкций или, как это произошло в Петербурге в 1819 году, вырабатывали специально для себя местные инструкции. Это было связано, прежде всего, с тем, что полиция, которой подчинялись места заключения, была перегружена многочисленными обязанностями, непосредственно не связанными с поддержанием общественного порядка и борьбой с преступностью (оказание содействия всем другим государственным органам), что отрицательно сказывалось на решении главной задачи. В результате криминогенная обстановка была очень сложной, что признавалось и министром полиции17 и реформе пенитенциарных учреждений, системы правового регулирования их деятельности и организационному обеспечению внимания почти не уделялось.
Современному исследователю тяжело понять целесообразность наличия двух параллельных управленческих структур - Министерства и Попечительского общества, совмещавшего в себе функции государственного и общественного контроля одновременно, в том числе на региональном уровне. Так проект первой Общей тюремной инструкции был переслан на рассмотрение «Попечительного о тюрьмах общества». 26 мая 1831 г. комитет министров принял к сведению сообщение министра внутренних дел о новой тюремной инструкции лишь после согласования ее и апробации Обществом. Общество также обладало многими административно-властными полномочиями.
Помимо отделений Общества, формировавшихся на местах, контроль за пенитенциарными учреждениями на региональном уровне осуществлялся различными ревизорами. В большинстве случаев такими ревизорами были флигель-адъютанты, каждому из которых поручалось произвести ревизию не одной какой-нибудь тюрьмы, а целого ряда их в губернских и уездных городах. Так, например, поручался осмотр тюрем от Курска до Петербурга или от Иркутска до Москвы и т.п. Обычно такие ревизоры осматривали не только тюрьмы, но и другие учреждения, например, больницы. При этом важно подчеркнуть, что данные формы контроля, еженедельный прокурорский надзор за местами лишения свободы и упомянутые нормативные акты распространялись лишь на государственные пенитенциарные учреждения.
Однако управление государственными учреждениями также не представляло собой целостную систему.
Первым специальным законодательным актом России о лишении свободы и органах управления ими явился «Свод учреждении и уставов о содержащихся под стражею и о ссыльных» в 1832 году. В первой главе Свода был дан перечень мест лишения свободы, делившихся на три группы: в первой - помещения на съезжих дворах, при управе благочиния, при присутствии полиции, при Городническом правлении; во второй — тюремные замки, или остроги, в городах; в третьей — смирительные и рабочие дома также в городах (ст. 2).
Перечисленные в Своде места лишения свободы объявлялись (ст. 9) «подчиненными на пространстве всего государства ведомству двух министерств — внутренних дел и юстиции, в отдельных же губерниях — гражданским губернаторам, губернским прокурорам, губернским стряпчим, губернским правлениям, приказам общественного призрения и попечительным о тюрьмах обществам».
Позднее Устав о содержащихся под стражею был дополнен «Временными правилами об арестных помещениях по делам мировой подсудности». Статья 9 этих правил требовала, где возможно, выделять в особое помещение заключенных высших сословий, а для лиц, «подведомых крестьянскому правлению», отвести в каждой волости особые избы с разделением на мужскую и женскую половины, расширить помещения при становых квартирах. А непосредственное заведование арестными избами поручалось волостным правлениям, арестными помещениями при становых квартирах — становым приставам под надзором мировых судей.20
Таким образом, число пенитенциарных учреждений и их видов неуклонно возрастало, все более интенсивно массы арестантов перемещались по стране, сложнее стали маршруты транспортировки. При этом число контролирующих органов и их видов также росло, не превращаясь, однако, в устойчивую систему. Влияние центральных органов на положение дел на местах было незначительно.
Из циркуляров 1843 и 1850 годов можно видеть, что в общеуголовные тюрьмы проникали ножи, водка, всякие инструменты,21 позволявшие превращать тюрьму в своеобразный монетный двор для чеканки фальшивой монеты разного достоинства и для выделки фальшивых ассигнаций различной ценности22. Циркуляры на ту же тему о запрещенных предметах повторились вновь в 1859, 1862 и 1868 гг. . Ни производительного труда, ни обучения грамоте в тюрьмах не практиковалось.24
Характерным для циркуляров того времени было замечание: «До министерства внутренних дел постоянно доходят сведения о разных беспорядках в тюрьмах и отступлениях от закона в содержании арестантов». Министерство требовало прекратить совместное содержание в тюрьме мужчин и женщин, малолетних арестантов и взрослых. Таким образом, за несколько десятков лет усилиями центральных органов управления значимые практические результаты достигнуты не были.
Как и сегодня, средства нужны были немалые. Об этом свидетельствовали и другие циркуляры: переполнение тюрем, сочетавшееся с тем, что при большом поступлении заключенных в тюрьмы только четвертая часть из них признавалась виновными. Следовательно, три четверти арестантов содержалось в тюрьмах необоснованно. Циркуляр 1859 года вновь обращал внимание на непринятие никаких мер к скорейшему окончанию дел заключенных. Как следствие: переполнение тюрем, грязь, тяжелый воздух, плохое питание. «Вообще такие тюрьмы, в коих во всем соблюдался бы надлежащий порядок, составляют, к сожалению, весьма редкое исключение»,25 констатировало руководство министерства.
Совершенствование правового регулирования деятельности территориальных органов уголовно-исполнительной системы
Организационно-правовые основы деятельности ТО УИС, как было показано ранее, на протяжении столетий находятся в состоянии перманентных преобразований. Иногда этот процесс носит объективный характер, а иногда - вынужденно подчиняется субъективным интересам отдельных личностей или политических движений. В первом случае изменения носят прогрессивный характер, во втором - регрессивный.
Современные реформы ТО УИС имеют в большей мере объективный характер, так как обусловлены экономическими преобразованиями в обществе. Как мы убедились ранее, иногда реформа правовых основ опережала организационные мероприятия, иногда наоборот - структурные изменения в системе фиксировались правовыми актами.
Деятельность ТО УИС, как органа государства, исполняющего весьма специфическую функцию - исполнение уголовных наказаний, объективно ограничивает права и свободы граждан, как отбывающих наказания, так и иным образом вступающих в правоотношения с УИС. Это обязывает вести реформы УИС, в том числе совершенствование ее правовой основы, прежде всего правовыми средствами и в целях, установленных правом, учитывая ориентиры правового государства, установленные Конституцией РФ.
Правовые основы деятельности учреждений и органов УИС рассматривались в разное время А.А. Аксеновым, В.М. Анисимковым, В.И. Селиверстовым, И. А. Сперанским, Н.А. Стручковым, Г.А. Тумановым, В.А. Уткиным, И.В. Шмаровым и др.10й Однако этими и другими уважаемыми учеными эта проблема рассматривалась, как правило, применительно к деятельности учреждений и органов, непосредственно исполняющих наказания и являющихся сугубо правоприменительными органами. Особенность же деятельности ТО УИС состоит, с одной стороны в том, что она направлена не только на правоприменение, но и на правотворчество. Тем больший интерес правовые основы деятельности ТО УИС представляют для исследователя.
Согласно ст.З. Закона «Об учреждениях...» правовую основу деятельности УИС, а значит и ТО, составляют Конституция РФ, упомянутый Закон и другие нормативные правовые акты РФ, конституции и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые в пределах их полномочий, нормативные правовые акты Минюста РФ и центрального органа УИС Минюста РФ.
По нашему мнению, правовые основы деятельности ТО УИС и пути их совершенствования надлежит рассматривать не как простую совокупность правовых актов, регулирующих деятельность ТО УИС, а как систему, непосредственно связанную с деятельностной, организационной стороной процесса управления учреждениями, исполняющими наказания. Системный подход к этой проблеме позволяет уяснить роль различных государственных органов в практической реализации правовых предписаний; регулирующих
деятельность ТО УИС, механизм правового регулирования деятельности подчиненных ТО учреждений УИС; роль правотворчества в управленческой деятельности. Такой подход позволяет: выявить пробелы в правовом регули ровании деятельности ТО УИС, а также пути по их устранению, а значит -повысить эффективность правового обеспечения управления УИС. Одновременно данный подход позволяет препятствовать чрезмерной регламентации процесса деятельности ТО УИС, создать необходимые условия для оптимального сочетания правовых и других (экономических, моральных и т. д.) регуляторов в рассматриваемой сфере общественной жизни.
Право лежит в основе управления УИС, является основополагающим, организующим началом. Поскольку УИС по своему характеру и содержанию является сложной, многоуровневой, многокомпонентной, то здесь находит применение значительное число самых разнообразных правовых актов и норм. При этом в литературе встречаются различные подходы к их классификации. Так А.А. Аксенов предлагает по отношению к системе исправительных учреждений выделять общие нормы и нормативные акты, которые определяют исходные положения и принципы, а также специальные, которые регламентируют различные стороны деятельности УИС.170
Среди общих норм и актов, в свою очередь, предлагается выделить общегосударственные, составляющие правовую базу государства, регулирующие политическое, государственное устройство, место в нем органов, учреждений, организаций, принимающих участие в исполнении наказаний, и относящиеся непосредственно к УИС, регламентирующие общие положения исправления и перевоспитания осужденных. А.А. Аксенов обращает внимание на то, что указанное разграничение правовых норм и актов может не совпадать между собой. Так, специальные нормы могут встречаться в общих актах и, наоборот, общие нормы могут содержаться в специальных актах.
Однако необходимо отметить, что источники права, опосредующие деятельность органов, исполняющих уголовные наказания, как общие, так и специальные, имеют некоторые особенности.
Во-первых, органы УИС руководствуются актами, которые непосредственно к ним обращены. Предметом их регулирования является многофункциональная деятельность различных служб и подразделений, а также отдельных сотрудников. Так, например, Закон «Об учреждениях...» с точки зрения А.А. Аксенова будет специальным правовым актом. Он же непосредственно обращен на регулирование деятельности ТО УИС. Однако УИК РФ по той же классификации будет общим нормативным актом (обращен и к другим органам, исполняющим наказания, например, Минобороны), хотя он также непосредственно регулирует деятельность ТО УИС (см. ст.ст. 16,21 и ДР-).
Во-вторых, деятельность органов УИС регулируется косвенно теми актами, которые обращены к осужденным и иным категориям граждан, устанавливают их права и обязанности. Сотрудники органов УИС способствуют беспрепятственной реализации прав и обеспечивают выполнение обязанностей граждан, связанных с исполнением уголовных наказаний. Так, например, Трудовой кодекс РФ согласно рассматриваемой классификации нельзя отнести ни к общим, ни к специальным нормам и нормативным актам. Тем не менее, именно нормы Трудового кодекса РФ регулируют трудовые отношения между работниками, сотрудниками ТО УИС и администрацией ТО УИС. Отношения собственности преимущественно урегулированы Гражданским кодексом РФ, однако соблюдение прав собственности граждан, обеспечение соблюдения этого права на территории учреждений УИС - обязанность ТО УИС, однако ГК РФ также остается вне рассматриваемой классификации.
Совершенствование организационной деятельности территориальных органов уголовно-исполнительной системы
ТО УИС, как государственный орган — это своеобразный инструмен-тарий осуществления власти. ТО УИС обладают полномочиями по совершению в большинстве случаев односторонних действий, которые порождают, изменяют или прекращают правоотношения. Движение к рыночной экономике привело к расширению сферы договорных начал во взаимодействии ТО УИС с другими субъектами права. Однако специфическая особенность ТО УИС как государственных органов состоит в том, что в их деятельности должны реализовываться интересы общества. Они представляют государство в сфере исполнения уголовных наказаний, что должно соответствовать их компетенции. Отсюда - императивный характер их деятельности, которая регулируется уголовно-исполнительным и административным правом, в то время как договорные отношения основываются на диспозитивности и в большинстве своем регулируются нормами гражданского права.
Содержание понятия «орган государственной власти отраслевой компетенции» достаточно полно раскрыто в литературе по административному праву и теории управления. Между тем, по нашему мнению, целесообразно рассмотреть проблемы разрешения ключевых проблем статуса ТО УИС, которые являются принципиальными не только для нормотворческой деятельности, но и определения направлений реформирования управления УИС.
Рассматривать эти проблемы, на наш взгляд, необходимо с замечания о том, что «было бы целесообразным начать первую главу Закона «Об учреждениях...» не со статьи о принципах, а с понятия органов, исполняющих назания». 4 Отсутствие в законе «Об учреждениях...» не только целей УИС, но и определения органа, исполняющего наказания или органа УИС, а также наличие некоторых иных пробелов приводит к неопределенности статуса ТО УИС. С пробельностью законодательства отчасти связаны и дискуссии о путях реформирования УИС, сопровождающие противоречивые тенденции в развитии УИС и ее органов.
Институты УИС - созданные и десятилетиями развивавшиеся на основе уголовной репрессии, учреждения принудительного труда - современные колонии и тюрьмы быстро лишились этой своей определяющей характеристики. Проблемы экономической эффективности, отсутствие привычной самоокупаемости и даже прибыльности пенитенциарных структур повлекли резкое наращивание силового компонента УИС: целевую переориентацию на обеспечение безопасности осужденных и персонала мест лишения свободы. Поэтому «на фоне декларируемых и отчасти проводимых мер по гуманизации произошло значительное ужесточение условий содержания осужденных за счет усиления локальных требований режимного характера и создания разного рода внутренних изолированных участков»,235 впоследствии преобразованных в помещения для содержания осужденных на строгих условиях отбывания наказания.
Изменения материальных условий жизни повлекли формирование правовой основы для полноценной деятельности УИС, как жестко централизованного федерального ведомства со всеми атрибутами силовой структуры: отрядами (отделами) специального назначения, службой собственной безопасности, управлениями оперативно-технических мероприятий, службой вооружения и т.п. «Усилению» УИС способствовало и передача ряда функ-ций внутренних войск: сначала охраны, а затем и конвоирования.
Однако Концепция реорганизации УИС на период до 2005 года, одобренная Президентом РФ 13 января 1996 года (с последующими изменениями и дополнениями) ориентирует сотрудников УИС на качественное изменение состояния самой системы в сторону большей открытости, меньшей формализованное и военизации, приоритета социальной реабилитации осужденных и т.п.
Президентом РФ было обращено внимание на недопустимость милитаризации пенитенциарной системы и фактического создания «силовой структуры, изолированной от системы Министерства юстиции Российской Федерации, как не соответствующей тенденциям государственно-правового развития, предусматривающим реформирование уголовно-исполнительной системы в целях ее дальнейшей демилитаризации и приведения правовой осно-вы ее деятельности в соответствие с международно-правовыми нормами».
Далее в диссертации анализируется проблема отказа от «силовых» элементов в деятельности УИС, которая по мнению автора, является попыткой вновь пойти против объективного хода развития государства и его органов, обусловленного состоянием экономики страны. Почему-то исследователями не обращается внимания на то, что принятие органами УИС на себя различного рода правоохранительных функций было чаще всего обусловлено необходимостью обеспечить, таким образом, исполнение задач УИС. При этом вновь принимаемые («силовые») функции носили и носят преимущественно обеспечивающий характер.
Таковыми, например, являются функции обеспечения собственной безопасности, оперативно-технических мероприятий. Первая была обусловлена необходимостью борьбы с коррупцией в рядах сотрудников, получающих мизерную зарплату и имеющих низкую квалификацию. Второе — особенностями проведения оперативно-технических мероприятий в ИУ, затрудняющих использование соответствующих подразделений ОВД и ФСБ. Принятие данных функций обусловило формирование в ТО УИС новых управлений - собственной безопасности и «Л».
Кстати, функция конвоирования, возведенная в ранг задач УИС, при ближайшем рассмотрении также оказывается обеспечивающей по отношению к задачам УИС. Разве не очевидно, что конвоирование осуществляется как раз для того, чтобы исполнять уголовные наказания (перевозка к месту отбывания наказания), обеспечивать безопасность в ИУ (перевод конфликтующих осужденных в разные учреждения), обеспечивать охрану здоровья осужденных (перевод в лечебное учреждение) и т.п. задачи, предусмотренные ст.2 Закона «Об учреждениях...»?
