Введение к работе
Актуальность темы исследования. Построение правового демократического государства и гражданского общества - актуальная задача настоящего времени, решить которую без должного противодействия экстремизму невозможно
В ст 37 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 05 2009 № 537, в числе основных источников угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности указана экстремистская деятельность националистических, религиозных, этнических и иных организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической и социальной ситуации в стране
В ст 38 упомянутой Стратегии в числе главных направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу указана и борьба с экстремизмом1
Экстремизм стал реальностью современного мира Негативные
последствия его проявлений в той или иной мере испытывают на себе все
государства, в том числе и Россия, где экстремистская нетерпимость
отрицает этническое и религиозное многообразие, составляющее
важнейший фактор исторического развития страны, подрывает принципы
суверенной демократии, ведет к нарушению прав человека, угрожает
стабильному сосуществованию наций и социальных групп в российском
обществе, препятствует достижению гражданского согласия, утверждению
1 Указ Президента РФ от 12 05 2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ 2009 № 20 Ст 2444
и развитию демократических ценностей, а также обусловливает возникновение чрезвычайных ситуаций социально-политического характера Принимаемые национальными государственными органами меры оказываются пока малоэффективными Экстремизм превратился в одну из наиболее острых политико-правовых проблем российского общества
В этой связи актуальность диссертационного исследования определяется совокупностью следующих обстоятельств
В конце XX - начале XXI в экстремизм принял наиболее опасный международный (транснациональный) характер Это связано с тем, что изучаемое антиобщественное явление создает угрозу возникновения чрезвычайных ситуаций не только в рамках отдельно взятого государства, но и всего международного сообщества
Так, мировую общественность потрясли события 20 марта 1995 г в Токийском метро, 11 сентября 2001 г в США Россия - не исключение взрывы в общественном транспорте в Москве, трагические события в г Буденновске, акты терроризма в городах Каспийск, Буйнакск, Волгодонск, захват заложников в г Беслан и другие происшествия Это лишь неполный перечень тех потрясений, которые повергли в шок не только российское государство, но и всю мировую общественность, вынудив соответствующие органы принимать решительные меры и в том числе совершенствовать законодательную базу по противодействию терроризму
Экстремизм представляет собой прямую угрозу конституционному строю, разрушает целостность и безопасность любой страны, подрывает идеи равноправия людей независимо от их социальной, идеологической, политической, расовой, национальной, религиозной принадлежности В этом плане сотрудничество между государствами должно играть основополагающую роль в обеспечении национальной безопасности
Оно становится особенно актуальным с учетом тех негативных проявлений глобализации, которые сопряжены с попытками определенных сил по насильственному захвату власти в различных регионах мира, свержению государственного строя нелегитимными способами и дестабилизации государственного устройства крайне радикальными методами Расширение географии и увеличение опасности экстремизма, неурегулированность порождающих экстремизм региональных и локальных вооруженных конфликтов, растущее участие структур транснациональной организованной преступности в осуществлении международной террористической деятельности, расширение масштабов незаконного оборота наркотиков и оружия представляют в современных условиях глобальную угрозу для международного мира и безопасности
Изложенное актуализирует проблему выявления сущности, места противодействия экстремизму в системе обеспечения национальной безопасности Научный анализ правовой природы экстремизма должен учитывать и то обстоятельство, что он является источником возникновения чрезвычайных ситуаций социально-политического характера
Все это побуждает искать меры по повышению эффективности правоохранительной деятельности в сфере борьбы с экстремизмом, выработке и обоснованию принципов, совершенствованию методов регулирования и развития социально адекватных юридических институтов, разработке основ упреждающего характера превентивной деятельности правоохранительных и других государственных органов
Теоретическое исследование данных проблем в сфере национальной безопасности позволит выявить их публично-правовые основы и провести системный, комплексный анализ деятельности правоохранительных и других государственных органов по противодействию экстремизму, раскрыть сущность и содержание правовых режимов, форм и методов воздействия на данную сферу правоотношений
Поставленные в работе задачи в контексте организации правоохранительной деятельности, требуют системного межотраслевого подхода, поскольку рассматриваемые общественные отношения регулируются нормами нескольких отраслей права и конкретизируются законодательством о противодействии экстремизму
В то же время организация правоохранительной деятельности в сфере противодействия экстремизму, системный анализ правовых механизмов, форм и методов правоохранительного воздействия в этой области до настоящего времени не были предметом самостоятельного научного исследования Они частично рассматривались лишь в контексте отдельных отраслей права и проблем совершенствования законодательства о противодействии экстремистской деятельности
В числе проблем, требующих теоретического анализа и научного поиска путей их решения, - выявление критериев эффективности правовых норм, применяемых в Российской Федерации в контексте противодействия экстремизму, осуществление правоохранительной деятельности, международного механизма противодействия экстремизму
Отмеченные обстоятельства предопределяют выбор темы диссертационного исследования Данное исследование может способствовать решению вопросов, связанных с формированием концептуальных подходов к решению проблем противодействия экстремизму
Состояние научной разработанности проблемы. Проблемы противодействия экстремизму имеют большое теоретическое и практическое значение, занимают важное место в деятельности специалистов различных отраслей знаний, в том числе юристов
Так, отдельные историко-правовые аспекты экстремизма затронуты в работах Градовского А Д, Кизилова А Ю , Нерсесянца В С , Рогова В А , Чучаева А И и др Вопросы, касающиеся уголовно-правовой и
криминологической характеристики экстремистской деятельности, являлись предметом исследования Антоняна Ю М, Арестова В Н, Арухова 3 С , Баранова П П , Бурковской В А, Вакулы И М, Верховского А М , Витюка В В , Гальперина Б И, Иванова Н Г, Краснова М А, Лабунца М И , Ратинова А Р , Черноуса В В и др
С позиции теории и методологии системного подхода обоснованы существенные характеристики экстремизма в работах И Н Барыгина, А К Верховского, И В Воронова, А С Грачева, В Н Иванова, В Н Кудрявцева, Р А Лопаткина, А В Паппа, В Н Прибыловского, Н А Романова, Г Ю Семигина
Из числа зарубежных исследований, посвященных проблемам экстремизма, следует назвать работы Дж Поуста, М Сэйджмена, С Хантингтона и др
В целях более глубокого понимания и раскрытия сущности феномена экстремизма, его правовой оценки учеными проводились исследования в области политической и философской наук
Социально-философский аспект феномена экстремизма, его проявления во всех сферах жизни рассмотрены в работах А А Козлова, Р Е Рубинштейна, А С Сергеева, В Н Томалинцева и др Предметное поле анализа социально-политического экстремизма составили прежде всего такие аспекты, как этнонациональная, этноконфессиональная и конфликтологическая обусловленность политического экстремизма (В О Бобровникова, Г С Денисова, И П Добаев, А С Зайналабидова, Д П Зеркин, А А Игнатенко, Д С Новиков и др), проблемы соотношения терроризма и экстремизма (А С Грачев, В С Грехнев, Н М Романов, Л Л Хоперская, А А Шегорцов) Большой вклад в исследование проблемы определения понятия политического экстремизма в плане его соотношения с терроризмом, радикализмом, сепаратизмом, политическими преступлениями внесли научные труды В В Витюка, М И Лабунца, В А
Шишкова и других Проблемы проявлений экстремизма в молодежной среде рассмотрены в работах В Акопова, С В Бондаренко, В Ф Левичевой, Г Ю Черкасова, Т В Шавкунова
Существенный вклад в исследование проблем экстремизма и в теоретическое обеспечение развития концепции национальной безопасности экстремизма, как источника возникновения чрезвычайных ситуаций, внесли такие исследователи, как Ю И Авдеев, Д И Аминов, В Ф Антипенко, А 3 Арсенян, Н П Барабанов, В И Власов, А В Возженников, В В Гущин, О В Дамаскин, С У Дикаев, А И Долгова, В В Еременко, А Г Залужный, О Н Коршунова, А В Павлинов, В И Попов, А А Прохожев, Н И Рыжак, К Н Салимов, В Ю Сокол, С А Старостин, Н В Степанов, А Я Сухарев, И Л Трунов, Р М Узденов, Г В Федулов, С Н Фридинский, А Г Хлебушкин, Ю Г Шпаковский, И П Щербань, Б С Эбзеев и многие др
Однако исследований по названной теме, особенно по проблемам организации правоохранительной деятельности, всестороннего учета роли прокуратуры и международного сотрудничества в противодействии экстремизму, законодательного обеспечения противодействия проявлениям экстремизма, выявления сущности экстремизма как угрозы национальным интересам и безопасности государства, системного подхода к противодействию экстремистской деятельности, необходимых для восполнении пробелов в правовой науке, еще недостаточно Это прослеживается в соответствующей научной, специальной и учебной литературе
Как представляется, в исследованиях по данному вопросу требуется комплексное видение и концептуальность подходов к проблемам теории и практики организации правоохранительной деятельности, правового регулирования и обеспечения противодействия
экстремистской деятельности, что в значительной мере предопределило цели, задачи и методологические основы настоящего исследования
Цель и задачи исследования. Основной целью работы является формирование концептуальных основ и выработка эффективного механизма, форм и методов противодействия экстремизму, выявление и научная интерпретация основных тенденций и закономерностей организации правоохранительной деятельности в сфере противодействия экстремизму на современном этапе
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач
проанализировать теоретико-методологические основы
экстремизма,
определить основные факторы, способствующие возникновению и развитию экстремистских проявлений,
разработать оптимальные направления политики государства в сфере противодействия экстремизму с учетом опыта обеспечения международного сотрудничества в сфере борьбы с экстремизмом,
раскрыть проблемы правового обеспечения борьбы с экстремизмом, в том числе взаимодействия субъектов противодействия экстремизму,
определить содержание механизма реализации мер по повышению эффективности борьбы с экстремизмом и характер деятельности прокуратуры по эффективному противодействию экстремизму,
дать характеристику «международному» экстремизму и определить пути совершенствования механизма осуществления борьбы с ним на основе системного анализа истории и современного состояния противодействия экстремистской деятельности,
систематизировать и обобщить практику применения законодательства о противодействии экстремистской деятельности в уголовно-правовой и уголовно-процессуальной сферах, определить
степень его эффективности и обосновать возможности совершенствования национального законодательства в данной сфере правоотношений,
исследовать состояние правовых норм, регулирующих деятельность международных институтов по противодействию экстремизму,
показать влияние решений Европейского Суда по правам человека и национальных судебных инстанций в сфере защиты интересов потерпевших от экстремизма,
на основе проведенного исследования выработать научно обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию организации правоохранительной деятельности в сфере противодействия экстремизму
Объектом диссертационного исследования выступают основные закономерности возникновения, формирования и развития правоотношений в сфере организации правоохранительной деятельности по противодействию экстремизму
Предмет работы составляет исследование нормативно-правовых актов, связанных с деятельностью правоохранительных органов, граждан и их организаций в сфере противодействия экстремизму
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составили обще- и частно-научные методы познания объективной действительности в сфере противодействия экстремизму, а именно
сравнительно-правовой метод, позволивший с правовых позиций исследовать процесс экстремистской деятельности, обозначить наиболее характерные тенденции и закономерности в развитии проявлений экстремизма, выявить и обосновать возможность использования позитивного опыта в борьбе с ними,
формально-юридический метод, позволивший исследовать правовой статус правоохранительных органов, призванных выполнять функции по
противодействию экстремизму, выявить проблемы и недостатки в отечественном правовом регулировании в данной сфере правоотношений,
системно-структурный метод, позволивший выявить и проанализировать особенности организационного строения и внутреннего механизма функционирования системы нормотворческих и правоприменительных структур, принимающих меры по борьбе с экстремизмом,
исторический метод, позволивший исследовать генезис и тенденции форм проявления экстремизма,
конкретно-социологический метод, обеспечивший возможность выявить совокупность факторов и обстоятельств, оказывающих влияние на правовое регулирование деятельности по противодействию экстремизму
Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы отечественных и зарубежных правоведов по теории государства и права, конституционному, уголовному, уголовно-процессуальному праву, криминологии, труды по философии, социологии и психологии Среди них, в частности, работы Авдеева Ю И , Аминова Д И , Антипенко В Ф , Антоняна Ю М , Арестова В Н , Арсеняна А 3, Барабанова Н П , Баранова П П , Бурковской В А , Вакулы И М, Верховского А М , Власова В И, Возженникова А В , Гальперина Б И , Дамаскина О В , Дикаева С У, Долговой А И , Еременко В В , Залужного А Г , Иванова Н Г , Краснова М А , Коршунова О Н, Кудрявцева В Н, Лабунца М И , Нерсесянца В С , Павлинова А В , Попова В И, Прохожева А А , Ратинова А Р, Рыжака Н И , Сэйджмена М , Салимова К Н , Сокола В Ю , Старостина С А, Степанова Н В , Сухарева А Я, Трунова И Л , Узденова Р М, Фридинского С Н , Хлебушкина А Г , Черноуса В В , Шпаковского Ю Г , Щербань И П, Эбзеева Б С и др
Нормативную базу исследования составили положения Конституции Российской Федерации, федеральные законы, направленные на борьбу с
экстремизмом, уголовное, уголовно-процессуальное и иное законодательство, международные акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления Правительства и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, решения и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, Европейского Суда по правам человека, определения Верховного Суда Российской Федерации, нормативные акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти
Эмпирической базой послужили аналитические материалы Генеральной прокуратуры РФ и прокуратур субъектов РФ, прокурорские проверки исполнения законов о противодействии экстремизму за 2001— 2009 гг, доклады прокуроров субъектов Федерации о состоянии законности и деятельности прокуратур за 2002-2009 гг, доклады управлений и отделов Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах о состоянии исполнения законодательства о противодействии экстремистской деятельности, статистические сведения о практической динамике уголовно-наказуемых деяний экстремистского характера, конкретные уголовные дела о преступлениях экстремистской направленности, данные следственной и судебной практики, сведения, полученные при анкетировании прокурорских работников, проходивших обучение и повышение квалификации в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, архивные данные НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем представлена авторская Концепция противодействия экстремизму, разработан механизм реализации законодательства и иных нормативных правовых актов о противодействии экстремизму правоохранительными
органами Российской Федерации, включающий международное сотрудничество, как важный элемент системного подхода к проблеме борьбы с проявлениями экстремизма, научно обоснованы предложения по совершенствованию правового регулирования и правового обеспечения деятельности правоохранительных органов в сфере противодействия экстремизму
В диссертационном исследовании эти положения конкретизируются в следующих имеющих научную новизну результатах
на основе системного анализа теории и практики правового обеспечения противодействия экстремизму выявлена публичная природа экстремизма, определены основные тенденции и дана правовая оценка возникновения и развития ситуаций на почве экстремистских проявлений на протяжении длительного исторического периода,
выявлены механизмы взаимодействия российских и зарубежных субъектов противодействия экстремистской деятельности и дана правовая оценка их роли в формировании политики Российского государства в сфере противодействия экстремизму,
с учетом накопленного опыта правового регулирования выработана модель оптимизации законодательства, направленного на предупреждение и противодействие экстремизму, определены основные направления и содержательная характеристика дальнейшего совершенствования уголовного, уголовно-процессуального и иного законодательства РФ, выработаны практические рекомендации по его применению,
на научной основе разработаны основы методологического обеспечения прокурорской и иной правоохранительной деятельности в сфере противодействия экстремизму,
представлена и обоснована авторская позиция в отношении понимания сущности и особенностей экстремизма, как угрозы национальной безопасности Российской Федерации,
установлены причинно-следственные связи, способствующие проявлениям экстремизма в различных сферах жизни современного общества, предложены пути эффективного противодействия преступлениям и иным правонарушениям экстремистской направленности, что позволило внести предложения по принятию нового Модельного закона СНГ «О противодействии экстремизму»,
научно обоснованы рекомендации по совершенствованию организационно-правового механизма правоохранительной деятельности в сфере противодействия экстремизму, на основе которых внесены предложения по реформированию структуры аппарата Генеральной прокуратуры РФ и субъектов Федерации
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы диссертационного исследования:
Экстремизм - это посягательство на основы конституционного строя и безопасность государства, а также нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, осуществляемое вследствие отрицания правовых и (или) иных общепринятых норм и правил социального поведения
Современное состояние национальной безопасности Российской Федерации и актуализация проблем ее обеспечения предполагают концептуальность подходов к теоретическому осмыслению проблемы экстремизма, совершенствованию методологического обеспечения правоохранительной деятельности в сфере противодействия экстремизму, внедрения комплекса правовых и организационных мер, имеющих своей целью создание системы своевременного прогнозирования напряженности в обществе, предупреждения конфликтов в сфере социальных, национальных, конфессиональных и иных отношений
Правоохранительные органы - важная составная часть системы противодействия экстремистской деятельности С учетом основной роли
прокуратуры в системе правоохранительных органов по противодействию экстремизму и в целях усиления борьбы с экстремизмом необходимо реформировать в Генеральной прокуратуре Российской Федерации Управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму В аппарате Генеральной прокуратуры РФ следует образовать самостоятельное Управление по надзору за исполнением законов о противодействии экстремизму Соответствующие структурные подразделения целесообразно создать и в прокуратурах субъектов Российской Федерации
Повышение эффективности взаимодействия правоохранительных органов в сфере противодействия экстремизму способствует минимизации экстремистской преступности В этих целях необходимо усилить роль прокуратуры в Координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а в частности и в сфере противодействия экстремизму
Правоохранительным органам необходимо принимать оперативно-розыскные и иные предусмотренные законом меры, направленные на выявление и пресечение деятельности внедрившихся в государственный аппарат и правоохранительные органы, членов международных и террористических организаций и групп, которые активно используют международный опыт и опыт своих предшественников, распространяют идеи экстремистского течения «ваххабизм» на конспиративной основе, литературу подрывного характера,
6 Отсутствие единой Концепции противодействия экстремизму
снижает возможности всех ветвей власти и, особенно правоохранительной
системы, противостоять росту экстремистской преступности В связи с
этим необходимо утвердить Концепцию о противодействии экстремизму
7 Для более точного отражения в единых государственных отчетах
сведений о преступлениях, совершенных организованными преступными
формированиями террористической направленности, расследуемых всеми
правоохранительными органами, необходимо ввести единый
статистический учет числа выявленных незаконных вооруженных
формирований,
8 В целях пресечения наиболее опасных форм и методов
террористической деятельности (воздушный терроризм всех
разновидностей, в том числе с использованием ракет класса «земля-
воздух», ракетный обстрел наземных объектов посредством
дистанционного управляемых пусковых установок и тд) необходимо
разработать соответствующий комплекс мер,
9 Для предупреждения экстремистских проявлений целесообразно
создать междведомственный ситуционно- информационный центр, одной
из основных задач которого являлось бы прогнозирование формирования
межнациональной напряженности и конфликтов, выработка комплексных
мер упреждающего характера;
10 В Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы Российской
Федерации необходимо внести изменения и дополнения, предполагающие
формирование правовых гарантий эффективности работы
правоохранительных органов в сфере противодействия экстремизму
Активизация международной преступности экстремистского характера, использование экстремистами сети Интернет подтверждает необходимость введения в научный оборот понятия «международный» экстремизм
В международном правовом закреплении нуждается норма, в соответствии с которой государства в соответствии с принципами своего внутреннего права должны принимать необходимые меры для привлечения к ответственности (уголовной, гражданской,
административной) юридических лиц за преступления экстремистской направленности, совершенные физическим лицом, ответственным за управление этим юридическим лицом или осуществляющим контроль за его деятельностью и выступающим в своем официальном качестве
13 В связи с тем, что экстремизм приобрел международный характер, активно внедрился в сеть Интернет, должен быть в первую очередь активизирован принцип консолидации всех сил, включающих не только международные правоохранительные органы, но органы государственной власти и управления, институты гражданского общества, общественные и иные объединения и граждан
Теоретическая значимость работы определяется тем, что разработанные соискателем концептуальные положения в своей совокупности представляют собой решение проблемы оптимальной организации правоохранительной деятельности в сфере противодействия экстремизму на современном историческом этапе, способны содействовать практическому воплощению конституционного принципа примата прав и свобод человека как высшей социальной и правовой ценности в системе национальной безопасности
Теоретическое значение диссертационного исследования состоит также в обосновании сущности феномена экстремизма, как международного (транснационального) общественно опасного явления, создающего угрозу развитию международного сообщества Особое внимание уделено правовым вопросам формирования надлежащих основ и оптимизации взаимодействия правоохранительных органов в сфере противодействия экстремизму Решение ряда теоретико-правовых проблем осуществлено посредством обоснования новых предложений по совершенствованию международных и российских нормативных правовых актов
Комплексное исследование феномена экстремизма, предметное
изучение его проявлений позволили диссертанту сформулировать выводы и предложения, которые могут быть использованы при разработке концептуальных проблем организации правоохранительной деятельности в сфере противодействия экстремизму
Практическая значимость работы состоит в том, что результаты исследования могут быть использованы при подготовке законопроектов, направленных на совершенствование деятельности по борьбе с экстремизмом, в учебном процессе при изучении основ конституционного, уголовного и международного права, других юридических дисциплин, а также в научно-исследовательской работе Основные положения и выводы диссертационной работы также могут быть использованы при написании учебников, учебных и учебно-методических пособий для студентов, аспирантов, правоприменителей, быть полезными некоторым категориям государственных служащих для повышения квалификации по специальности «Государственное управление и национальная безопасность»
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты исследования были представлены в форме доклада и обсуждались на научных конференциях и семинарах, в числе которых
международные и общероссийские научно-практические
конференции «Нюрнбергский процесс и проблемы международной
законности» (Москва, 9-10 ноября 2006 г), «Стратегическое управление в
правоохранительной сфере проблемы теории и практики» (Москва, 31
октября 2008 г), «Проблемы современной международной законности и
уроки Токийского и Хабаровского процессов» (Москва, 27 ноября 2008 г),
«Актуальные проблемы противодействия экстремизму
Совершенствование механизмов взаимодействия субъектов
антиэкстремистской деятельности» (г Екатеринбург, 29 апреля 2009 г) и ДР,
«круглые столы» «О роли, месте и компетенции органов прокуратуры Франции и России в сфере уголовного судопроизводства» (Москва, 12 сентября 2006 г), «Проблемы безопасности в сфере защиты прав несовершеннолетних» (Москва, 19 марта 2009 г) и др
Положения и выводы диссертационного исследования использованы в учебном процессе Института повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, при подготовке информационно-аналитического доклада «Состояние законности и правопорядка в РФ и работа органов прокуратуры в 2008 году», при подготовке проекта модельного закона для государств-участников СНГ «О противодействии экстремизму» и в ходе его обсуждения на заседаниях Объединенной комиссии по гармонизации законодательства в сфере борьбы с терроризмом, преступностью и наркобизнесом в СНГ и Постоянной комиссии МПА СНГ по вопросам обороны и безопасности (Санкт-Петербург, 22-23 октября 2008 г), на заседаниях секции по актуальным проблемам нейтрализации внутренних угроз национальной безопасности Научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации (11 ноября, 17 декабря 2008 г )
Структура работы. Цель и задачи исследования обусловили структуру диссертации, состоящей из введения, четырех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений
