Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основания исследования управления карьерой государственных служащих 13
1.1. Карьерное пространство государственной гражданской службы 13
1.2. Структурно-функциональный анализ карьеры государственного гражданского служащего как объекта управления 37
1.3. Субъекты управления карьерой государственного гражданского служащего 57
Глава 2. Регулирование карьеры государственного гражданского служащего 77
2.1. Планирование карьеры государственного гражданского служащего 77
2.2. Управление профессиональным развитием государственных гражданских служащих 99
2.3. Управление должностной карьерой государственных служащих 121
Заключение 153
Список использованных источников и литературы... 160
- Карьерное пространство государственной гражданской службы
- Субъекты управления карьерой государственного гражданского служащего
- Планирование карьеры государственного гражданского служащего
- Управление должностной карьерой государственных служащих
Введение к работе
Актуальность темы исследования обосновывается следующими обстоятельствами. Во-первых, развитие демократических процессов, становление новых общественно-экономических отношений в России ускорили социальную мобильность членов общества, расширили возможности граждан в реализации своих профессиональных качеств и способностей в различных сферах, в том числе в государственной гражданской службе. В связи с этим возникла необходимость акцентировать внимание социологов на исследовании этих проблем.
Во-вторых, возрастает роль государственной службы в реализации функций государства и развитии гражданского общества, что связано с повышением активности и карьерным ростом государственных служащих. Однако эта работа затруднена в связи со слабостью нормативной правовой базы государственной гражданской службы относительно служебной карьеры. >.
В-третьих, непременным условием повышения эффективности карьеры государственных гражданских служащих становится управление этим процессом. Однако во многих государственных органах пока не внедрены рациональные формы и методы развития карьеры гражданских служащих. В управлении карьерой отсутствует система планирования и регулирования профессионального и должностного развития.
В-четвертых, в практике не выработано четкой системы управления карьерой государственных гражданских служащих, глубоких представлений об объектах и субъектах управления прохождением службы.
Актуальность темы исследования вызвана также тем, что в процессе реформирования государственной гражданской службы возникает необходимость исследования концептуальных основ регулирования карьеры государственных служащих, реализации установленных положений о должностном регламенте, аттестации, квалификационном экзамене и др.
В этих условиях возникает необходимость проведения анализа карьеры государственных служащих с позиций социологии управления. Такой подход
позволил бы оценить количественные и качественные показатели состояния кадрового потенциала государственной службы, спроектировать развитие кадрового процесса в стратегически значимом для государства направлении.
Степень научной разработанности проблемы. Различные аспекты проблемы карьерного роста государственных служащих изучались рядом ученых. Так, М. Вебер обосновал принцип карьеры чиновника, рассматривая ее как объективно заданный и спланированный процесс перемещения служащего по иерархический лестнице1. А. Чендлер указывал на то, что по мере усложнения структур управления организацией происходит повышение роли карьеры управленца и ее траектории, обусловливая -профессионализацию его деятель-ности. Такие специалисты в области управления, как Дж. Вудворд, П. Лоуренс, Дж. Лорш отмечали необходимость четкого определения струк-туры карьеры, правил ее прохождения работником, поскольку нарушение этих принципов ведет к серьезным социальным дисфункциям в организации.
В работах Э. Шейна карьера рассматривается как один из ключевых механизмов развития персонала, фактор мотивации трудовой деятельности, условие поддержания нормального режима функционирования организации. Этим ученым введено понятие «якорь карьеры», определяющий систему ожиданий сотрудника, на основе которой выстраивается индивидуальная траектория карьеры3.
Социологические аспекты развития кадров рассматриваются в публикациях В.И. Добренькова, А.И. Кравченко, Ф. Лютенса, Д. Марковича, М.В. Удальцовой4 и др. Эти авторы анализируют проблемы стратификации социальных слоев и групп, состояние социальной структуры общества и реальные социальные процессы.
Вебер М. Избранные произведения. - М., 1990.
2 Chandler A.D. Strategy and Structure. - N.Y., 1966.
3 Schein E. H. Organizational Psychology. -N.Y., 1972.
4 Добреньков В.И., Кравченко А.И. Социология. В Зт. - М.: Инфра - М, 2000; Лю-
тенс Ф. Организационное поведение. - М., 1999; Удальцова М.В. Социология управле
ния. - М., 2002.
Проблемы профессионализма, компетентности и нравственности государственных служащих исследовались в работах В.Д. Граждана, В.В. Лабе-кина, К.О. Магомедова, В.М. Соколова, Б.Т. Пономаренко, А.И. Турчинова1.
Научному осмыслению избранной темы исследования способствовали идеи о социальных, правовых и организационных основах прохождения государственной службы, содержащиеся в работах Л.А. Василенко, Е.В. Охот-ского, В.Л. Романова, B.C. Карпичева, А.А. Хохлова и др..
Карьерным процессам в государственном управлении и государственной службе посвящены исследования Е.В. Артемьева, И.Г. Васильева, а также Е.В. Даньковой и др.3. Существенный вклад в освещение психологических аспектов карьеры внесли А.А. Бодалев, А.А. Деркач, А.С.Гусева, Г.Б. Михайлова, Е.А. Могилевски, Е.Г. Молл и др.4.
1 Граждан В.Д. Теория управления. - М., 2004; Лабекин В.В Социально-ценностные
аспекты профессионального образования государственных и муниципальных служащих. Ав-
тореф. дисс.... канд. соц. наук. - М., 2002; Магомедов К.О. Социология государственной
службы. - М.,2004; Нравственные основы государственной службы России. Уч. пособие. Под
ред. В.М. Соколова. - М.: РАГС, 2003; Пономаренко Б.Т. Профессиональное образование:
опыт, противоречия и тенденции реформирования. - М., 1995; Турчинов А.И. Профессиона
лизация и кадровая политика: проблемы развитая и практики. - ML, 1998; Он же. Управление
карьерой персонала // Управление персоналом. - М., 2002.
2 Василенко Л.А. Интернет в информационном обеспечении государственного
управления. - М., 2000; Служебная карьера. Под ред. Е.В.Охотского. - М.: Экономика, 1998;
Карпичев B.C. Социальный вектор госслужбы / Государственная служба Российской Фе
дерации: первые шаги и перспективы. - М., 1997; Он же. Теоретические основы гос
службы / Государственная служба: теория и организация. - Ростов-на-Дону, 1998; Рома
нов В.Л. Прохождение государственной службы: карьерная стратегия и служебная так
тика. - М.: РАГС, 1997; Хохлов А.А. Основы социологии государственной власти и кад
ровой деятельности. Курс лекций. - Орел, 2005;
3 Артемьев Е.В. Управление карьерным процессом в Великобритании и США. Ав-
тореф. дисс. ... канд. соц. наук. - М., 2002; Васильев И.Г. Карьера как фактор профес
сионального развития государственных служащих. Автореф. дисс. ... канд. соц. наук. -
М., 1999; Данькова Е.В. Карьерная стратегия в государственной службе (социально-
технологический аспект). Автореф. дисс.... канд. соц. наук. -М., 1999.
4 Бодалев А.А. Вершина в развитии взрослого человека: характеристики и условия
достижения. - М., 1998; Гусева А.С., Деркач А.А. Оптимизация гуманитарно-
технологического развития госслужащих: теория, методология, практика. - М., 1997;
Михайлова Г.Б. Понятие карьеры в психологической науке // Психологические проблемы
профессиональной деятельности кадров госслужбы. -М., 1997; Могилевски Е.А. Лично
стные факторы профессиональной карьеры госслужащих. Автореф. дисс... канд. псх.
наук. - М., 1998; Молл Е.Г. Психология управленческой карьеры. Автореф. дисс. ... док
тора псх. наук. - СПб., 1994.
Объект диссертационного исследования: государственные гражданские служащие Российской Федерации.
Предмет исследования: управление карьерой государственного гражданского служащего.
Цель диссертационного исследования - выявить особенности объектов и субъектов управления карьерой, регулирования профессиональной и должностной карьеры государственных гражданских служащих в современном карьерном пространстве государственной службы.
Задачи исследования:
изучить особенности карьерного пространства государственной гражданской службы;
провести структурно-функциональный анализ карьеры государственных служащих как объекта управления;
выявить перспективные субъекты управления карьерой государственных служащих;
раскрыть содержание планирования карьеры государственных гражданских служащих как функции управления персоналом государственной службы;
проанализировать формы и методы организации профессиональной карьеры государственных гражданских служащих;
рассмотреть пути формирования должностной карьеры государственного гражданского служащего.
Теоретико-методологические основы исследования.
В диссертации используются социологический, структурно-функциональный, системный и другие методы научного анализа.
Теоретической базой исследования стали положения П.А. Сорокина о вертикальной и горизонтальной мобильности; П. Бурдье - о социологии социального пространства; выводы Р. Будона и П. Штомпки о типах и тенденциях социальных изменений; идеи А. Файоля, Г. Эмерсона, Ф. Тейлора, Г. Форда об управлении как науке и искусстве; концепции социального действия и рацио-
нальной бюрократии М. Вебера; теории обмена Дж. Хоманса и конфликта Р. Дарендорфа.
В качестве источниковой базы диссертационного исследования приняты Конституция Российской Федерации; федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; указы Президента РФ «О проведении аттестации государственных гражданских служащих», «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)», «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим», а также материалы государственной статистики, периодическая печать.
Эмпирической базой выдвинутых автором концептуальных положений и практических рекомендаций стали результаты социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации с участием диссертанта:
«Карьера государственного служащего». Социологический опрос проведен в декабре 2004 г. в восьми субъектах семи округов РФ и шести федеральных министерствах и службах. Опрошено 840 государственных служащих. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, должности. Руководитель исследования - д.и.н., профессор B.C. Нечипоренко. Индекс в диссертации: КГС-04;
«Актуальные проблемы государственной службы и кадровой политики Российской Федерации в оценках населения и госслужащих». Социологический опрос проведен в сентябре-октябре 2003 г. в 17 субъектах Российской Федерации. Всего опрошено 1202 респондента из числа населения и 964 государственных служащих. Выборка репрезентативна по полу, возрасту,
роду деятельности. Руководитель исследования - д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс: АПГС-03.
Для вторичного анализа автором использованы материалы социологических исследований, проведенных за последние годы учеными кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС:
«Проблема эффективности Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в оценках экспертов». Экспертный опрос проведен 26-30 октября 2004 г. Опрошено 150 экспертов из числа федеральных и государственных служащих, государственных служащих субъектов Российской Федерации, научных работников, преподавателей системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Руководитель исследования-д.с.н., профессор А.И. Турчинов. Индекс: ФЗ ГГС-04;
«Оценка эффективности кадровых служб государственных органов». Экспертный опрос проведен в октябре 2003 г. Опрошено 180 экспертов из числа государственных служащих-руководителей высшего и среднего звена государственных органов всех ветвей власти, опытных кадровых работников. Руководитель исследования-д.с.н., профессор К.О.Магомедов. Индекс: КСГО-03;
«Карьерная стратегия и служебная тактика в системе государственной службы». Социологический опрос проведен в 1996 г. Выборочная совокупность составила 952 респондента, из них 740 государственных служащих и 212 экспертов. Опрос проводился в 7 регионах Российской Федерации и 8 центральных аппаратах федеральных органов власти. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и занимаемым должностям. Руководители исследования -д.с.н., профессор Е.В. Охотский, д.м.н., профессор В.Л. Романов. Индекс: КССТ-96;
«Система управления государственной службой Российской Федерации». Экспертный опрос проведен в сентябре-октябре 2003 г. Опрошено 166 экспертов - руководителей федеральных и региональных органов государст-
венной власти и управления всех ветвей власти. Руководитель исследования -д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс: СУГС- 03;
Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна заключаются в следующем:
1. Карьера государственного служащего определена как изменение его положения в карьерном пространстве и времени государственной службы, переход от одной должностной и квалификационной позиции к другой. Раскрыты основные свойства карьерного пространства государственной службы: четкая иерархия должностей, чинов, статусов и ролей; служебная дистанция между ними; определенность границ полномочий служащих; их должностная и профессиональная мобильность и др.
Выявлена роль социального времени как фактора карьеры государственного служащего: ограниченность карьеры деятельностью одного работника; связь его прошлой деятельности с будущей через ожидания служащего; последовательность смены служащим должностей, чинов, статусов и ролей; ограничения по возрасту при поступлении на службу и ее окончании.
Управление карьерой государственного служащего рассматривается как упорядочение взаимосвязи между элементами и компонентами карьерного пространства и времени.
2. Раскрыты особенности карьеры государственного служащего как объекта управления: переплетение социальных стадий развития государственного служащего как индивида (юность, взрослость, зрелость), прохождения государственной службы как должностного лица (назначение на должность; адаптация к ней; выполнение должностного регламента; повышение в должности; прекращение службы) и как профессионала в сфере государственного управления (овладение профессиональными управленческими знаниями, умениями и навыками; освоение профессии; повышение квалификации; переподготовка; достижение профессионального мастерства и т.д.).
В диссертации систематизированы функции карьеры государственного служащего: общие (организационного и профессионального развития; мо-
бильности; селекции и др.) и личностные (саморегуляции; статусного изменения; достижения высших результатов и т.д.).
Исследованы особенности субъектов управления карьерой государственных гражданских служащих. В их числе выделены кадровые службы государственных органов, как одна из перспективных и слабо изученных форм управления карьерой государственных служащих, аттрактор кадровых процессов. Выявлены основные условия развития кадровых служб государственных органов как субъектов управления карьерой: расширение их прав, обязанностей и ответственности в деятельности по регулированию карьеры государственных гражданских служащих; повышение статуса руководителя кадровой службы; подбор на должности кадровой службы профессионалов по управлению персоналом; определение вопросов карьеры работников, по которым кадровые службы могут принимать самостоятельные решения; введение стимулов, позволяющих развивать инициативу и творчество специалистов кадровых служб и т.п.
Определены подходы к планированию карьеры государственных служащих как одной из важнейших функций управления ею: индивидуализация планирования карьеры; разработка карьерных планов; выявление содержательных аспектов планирования карьеры. Вьщелены ключевые компоненты планирования карьеры служащих: целеполагание; пути достижения; оценка карьерного движения.
Выявлено различие между профессиональным развитием и профессиональной карьерой государственного служащего. Профессиональная карьера означает его продвижение в карьерном пространстве по ступенькам профессионального мастерства в виде новых чинов, рангов, классов, разрядов, почетных званий. Профессиональное развитие не только включает профессиональную карьеру, но и охватывает те изменения профессиональных знаний, умений и навыков, которые не сопровождались переходом служащего на эти ступеньки (повышение квалификации, переподготовка, самообразование без последующего присвоения чинов, классов и др.).
5. Формирование должностной карьеры государственных служащих представлено автором в качестве центрального звена управления персоналом государственной службы, путем влияния на структуру, функции, должностные статусы и роли служащих. Раскрыто первостепенное значение мотивов служащих при занятии более высоких должностей: создание условий для дальнейшего роста; повышение материального благополучия; достижение более высокого социального статуса.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что разработанные автором положения и рекомендации могут быть использованы:
органами государственной власти и управления при выборе форм и методов совершенствования управления персоналом, деятельности кадровых служб, регулирования профессионального развития и должностной карьеры государственных служащих;
государственными служащими для совершенствования своего профессионального развития и служебного продвижения;
в учебном процессе при разработке учебно-методических материалов, проведении занятий, нацеленных на профессиональное и должностное развитие государственных служащих.
Апробация исследования. Основные положения и выводы диссертации были обсуждены на методологических семинарах и заседаниях кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ, изложены в научных публикациях автора по исследуемой проблеме/Диссертант принимал участие в аспирантской конференции «Государственность России и государственная служба: пути развития» (апрель 2002 г.), научно-практическом семинаре «Управление государственной службой Российской Федерации» (октябрь 2003 г.), межвузовской научно-практической конференции молодых ученых «Научное наследие В.Г. Афанасьева и современные проблемы государственного управления и государственной службы» (март 2004 г.); «Феде-
ральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: пути и перспективы реализации» (2004 г.).
Структура диссертации. Работа состоит из Введения, двух глав (шести параграфов), Заключения, списка использованных источников и литературы.
Карьерное пространство государственной гражданской службы
Развитие управленческих кадров, способных осуществлять эффективную деятельность в условиях рыночной экономики, является актуальной проблемой для государственной службы современной России. Полноценное обеспечение этого процесса невозможно без активизации научных исследований карьеры государственных служащих, которая неразрывно связана с понятием профессионально-должностного развития служащих.
Понятия карьеры, карьерного процесса, часто употребляемые в качестве оценки профессиональной жизни и трудовой деятельности человека, его восхождения по ступеням организационной иерархии, широко используются в научной терминологии. Они неразрывно связаны с понятием карьерного пространства. Карьерное пространство, являясь специфической формой существования и развития карьерных процессов (выражающей отношение между сосуществующими объектами), понимается нами как пространство взаимодействия участников карьерных процессов.
Общей методологической базой изучения управления карьерой индивидов является теория единого социального пространства и времени. В последней четверти XX века эти категории стали широко использоваться в социологии1.
По мнению автора, методологическое значение категорий пространства и времени для исследования карьеры государственного служащего состоит в том, что они позволяют глубже проникнуть в сущность объективных условий, в которых осуществляется деятельность государственного служащего, реализуются его способности, развивается потенциал, а также рассмотреть деятельность служащего в движении.
По П. Бурдье, социальное пространство (т.е. связи) строится на принципах дифференциации и распределения, многомерности предоставления его владельцу силы и власти. Агенты и группы агентов определяются по их относительным позициям в социальном пространстве. Близкие позиции формируются в определенные классы («области социального пространства»)1.
Социальное поле рассматривается как многомерное пространство позиций. Социальное пространство детерминирует меры близости и дистанции, развитие чувства дистанции (что можно и чего нельзя себе позволить) и чувство границ («это-не для нас»). С помощью нормативных правовых актов осуществляется фиксирование иерархии, санкционирование и закрепление соотношения сил между агентами через названия их профессии и занятий, составляющих главное в их идентификации .
Профессиональные и должностные звания агентов автор относит к символическому капиталу, гарантированному юридически и обладающему самоценностью, приносящему всю возможную символическую прибыль и блага, которые не продаются за деньги3. Социальное пространство рассматривается П. Бурдье как совокупность агентов, наделенных различными и систематически взаимосвязанными свойствами4.
Иную точку зрения высказывают А.И. Кравченко и И.О. Тюрина, использующие декартовую систему координат. По их мнению, социальное пространство-это совокупность точек на воображаемом континууме, имеющем заданное число осей измерения (координат), описывающих структуру общества. Под точками в социальном пространстве понимаются статусы5. При этом статус (пози 15
ция индивида в группе или обществе), описывающий позицию индивида в группе, служит исходной клеточкой построения всей системы социологических понятий: «ширина» и «длина» пространства; его вертикальный срез, выражающий социальную стратификацию-расположенные в иерархическом порядке слои (страты), имеющие неравный доступ к дефицитным благам; горизонтальный срез - социальный состав населения, т.е. неупорядоченную в иерархию сумму демографических, профессиональных, социальных и других групп людей1. Совокупность всех статусов (личностных и социальных) автором определяется как статусный набор индивида.
А.И. Кравченко и И.О. Тюрина рассматривают не только двухмерное социальное пространство (вертикаль и горизонталь), но и трехмерное, добавляя к этим двум параметрам третью ось - социальные институты и организации. Таким образом трехмерная ось координат социального пространства включает: 1) социальный состав населения; 2) социальную стратификацию; 3) социальные институты; 4) расположенные между ними социальные статусы2.
По мнению А.И. Кравченко и И.О. Тюриной, категории «социальное пространство» и «социальная структура» практически эквивалентны, но изображают одно и то же социальное явление с разных точек зрения. Пространство задается осями координат, которые представляют собой его векторы и играют при ориентации в пространстве главную роль. В социальной структуре эти векторы не играют роли, поскольку здесь главным становится структурирование простран-ства, способ его организации. .
Некоторые авторы к социальному пространству относят все, что непосредственно обеспечивает защиту социальных интересов человека, благоприятные условия для его нормальной жизнедеятельности, обустроенности. В современных условиях оно характеризуется как деформированное, закрытое и ущербное для человека в связи с обострением противоречия между уровнем постоянно растущих притязаний личности и ограниченными возможностями их реализации в пределах того пространства, где располагается жизненный путь человека1. В связи с этим в качестве главной функции социального пространства признается социальное обустройство граждан, удовлетворение их социальных потребностей2. Для исследуемой темы социальным является выделение организационного пространства, состоящего из взаимоотношений и связей между людьми как исполнителями ролей3. Организационное пространство государственной службы подразумевает следующие формы разграничений: - физическое-распределение работников по структурным подразделениям государственного органа: департаментам, управлениям, отделам и т.д.; - функциональное-разделение кадрового корпуса государственной службы по полномочиям, профессиям; - статусное- разделение по доходу, престижу, профессии и другим занимаемым позициям; - иерархическое - разделение служащих по категориям и группам должностей. По отношению к нормам государственной службы выделяются четыре группы служащих: 1. Принимают и разделяют нормы, принципы поведения, ценности государственной службы. Им могут благоприятствовать условия для карьерного продвижения. 2. Не приемлют норм, принципов, ценностей государственной службы, но стараются полностью им следовать. Карьерное продвижение таких ненадежных служащих связано с риском. Такой работник может совершить действия, противоречащие интересам государства.
Субъекты управления карьерой государственного гражданского служащего
В управлении карьерой государственных служащих особое значение имеют субъекты управления, составляющие управляющую систему. В нормативных правовых актах предусматривается создание специального органа управления государственной гражданской службой. За создание такого органа высказывается 80,5% экспертов1. Представляется, что подобный орган возьмет на себя и функции субъекта управления карьерой государственных служащих.
По мнению экспертов, в централизованном управлении нуждаются прежде всего вопросы организации подготовки и переподготовки государственных служащих (34,6% ответов) и присвоения классных чинов (32,7%). Около пятой части респондентов придают важное значение обеспечению должностными лицами требований кадровьк технологий, контроля проведения конкурсов, аттестаций и квалификационных экзаменов, содействия ротации кадров государственной службы .
В последние годы в качестве субъектов такого управления выступают различные и разрозненные органы.
В настоящее время основные функции управления карьерой сосредоточены в министерствах, агентствах, службах и других государственных органах. Их руководство принимает важнейшие решения по кадровым проблемам, в том числе управлению карьерой работников.
В то же время практика показывает, что руководители государственных органов по ряду причин допускают много ошибок при приеме на службу и управлении карьерой служащих. Во-первых, они, как правило, не являются специалистами по управлению персоналом. Во-вторых, многие руководители государственных органов (по мнению 30% экспертов) не обладают качествами, необходимыми для управления карьерой служащих1. В-третьих, руководители государственных органов нередко привносят субъективизм в эту работу. На это ука-зывают 45,9% экспертов .
Однако «штабом» по проведению этой работы, методическим центром подготовки кадровых решений призваны выступать службы управления персоналом государственных органов. Все больше они сосредоточивают у себя кадры, профессионально подготовленные для управления персоналом, в том числе специалистов по управлению карьерой.
Отечественный и зарубежный опыт свидетельствуют, что там, где кадровые службы стали основой управления персоналом, достигается высокая эффективность государственной службы как управленческой деятельности и системы институтов. Поэтому на данном этапе реформы государственной службы целесообразно сосредоточить внимание на функциях этих служб по управлению карьерой государственных служащих.
Службы управления персоналом как субъекты управления являются одним из носителей существенных свойств и характеристик, определяющих качественные особенности карьеры государственных служащих в том или ином государственном органе. Субъект управления обязан обладать активностью, творческим подходом, детерминировать структуру и функции управления карьерой служащих.
В то же время реальное положение кадровых служб государственных органов в системе управления карьерой государственных служащих позволяет применить к ним идеи постклассики и постмодерна о реабилитации объекта, определения роли субъекта не столько как творца, сколько как комбинатора отдельных элементов объекта, растворяющего себя в контексте процессов в объекте . В настоящее время на состояние кадровых служб влияет ряд факторов.
Во-первых, современные кадровые службы государственных органов сталкиваются с трудностями субъективного порядка:
- с недостаточным владением новыми эффективными технологиями со стороны руководителей и специалистов кадровых служб государственных органов. Так, степень владения руководителей кадровых служб кадровыми технологиями 15,7% респондентов оценили как низкую, 49,4%-как среднюю и только 25%-как высокую. Специалисты кадровых служб получили еще более низкие оценки (соответственно 21,0%, 47,1 % и 20,3%)2; - с низким профессионализмом работников кадровых служб, что связано с недостаточной численностью кадров, подготовленных для этих служб. По данным исследования, профессионализм работы кадровых служб соответствующих государственных органов на «отлично» оценили лишь 9%, на «хорошо» -35,5%, «удовлетворительно» - 40,7%, «неудовлетворительно» - 35%3; - с безразличием руководства государственной службы к мнению работников кадровых служб, а реально данные работники участвуют в принятии кадровых решений (о назначении, об аттестации, о конкурсе и т.д.) только на уровне подготовки проекта приказа. Так, в социологическом исследовании на вопрос «Может ли руководитель кадровой службы противостоять неправомерным требованиям руководителя организации?» лишь 14,5% экспертов из числа государственных служащих ответили «Да» и 22,4% - «Скорее да, чем нет». В то же время ответили «Нет» 26,3% и «Скорее нет, чем да»-31,8% респондентов4. При таком подходе со стороны руководителей государственных органов к решению кадровых вопросов многие работники кадровых служб мало вникают в содержание своей работы, допускают формализм в действиях. Еще недостаточно высок статус кадровых служб государственных органов. По данным социологического опроса, большинство руководителей (54%) оценили нынешний статус кадровых служб своего государственного органа (министерства) как средний, 25% - как низкий1.
В ходе исследований было выявлено, что статус и авторитет кадровых служб в управлении персоналом во многом определяется отношением высшего руководства государственных органов к кадровой проблематике, оценке работы. При этом 43,2% респондентов считают, что недооценка кадровых служб ощущается заметно, а отнесение их к числу вспомогательных в системе государственной службы усиливает основания для подобного мнения2.
Кадровые службы государственных органов строятся в соответствии с нормами, установленными Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 1995 г. №1094 «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти»: штатная численность департамента должна быть не менее 35 единиц, управления - не менее 20, отдела - не менее 10, отдела в составе департамента (управления) - не менее 5 единиц. В структуре департамента и управления не может быть менее трех отделов.
Вместе с тем, как показал анализ 55 федеральных министерств, государственных комитетов, комиссий, служб, агентств и надзоров, департаменты созданы лишь в 13 государственных органах (прежде всего в федеральных), главные управления - в 3 органах, управления-в 26 органах, отделы - в 13 государственных органах. В этих подразделениях работает более 1200 специалистов.
Состояние кадровых служб в значительной степени можно оценить по тем задачам, которые ставятся перед ними в нормативных правовых актах. К основным задачам, которые реализуются в той или иной мере кадровыми службами государственных органов, можно отнести следующие:
Планирование карьеры государственного гражданского служащего
Управление карьерой включает в себя планирование, организацию и координацию индивидуальных и общих карьерных планов. В ходе управления осуществляются функции сбора и обобщения необходимой информации, принятия решений и контроля их исполнения.
Одной из важнейших функций управления карьерой государственных служащих является ее планирование. Планирование и реализация планов развития карьеры стали в последние годы важнейшей областью управления человеческими ресурсами в современных организациях, одной из форм которых является государственная служба.
В литературе выделяются три подхода к планированию карьеры: 1. Применительно к отдельному работнику (Е.Г.Молл)1 под планированием карьеры понимается процесс самосознания индивидом своих возможностей и ограничений, осуществления выбора, идентификации целей, относящихся к карьере, разработки программы обучения, повышения квалификации, приобретения навыков и умений, требуемых для выполнения тех или иных работ, составления календарного плана достижения отдельных этапов развития карьеры. 2. Относительно организации (СИ. Сотникова) планирование карьерного развития представляет собой особый вид практической деятельности субъекта управления, состоящий в разработке стратегических решений, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий, которые направлены на приобретение организацией устойчивого конкретного преимущества в повышении конкурентоспособности персонала. По сути, планирование как функция управления карьерой позволяет повысить эффективность использования человеческих ресурсов в организации в настоящее время и в будущем, согласовать план потребности в квалифицированных работниках и план их развития. В основе стратегического планирования карьерного роста лежит анализ перспектив развития внутреннего рынка труда при определенных предположениях об изменении внешней среды, в которой он функционирует. 3. Выделение содержательной стороны карьеры безотносительно к субъекту планирования (В.Л. Романов, С.В. Шекшня)1. Под планированием карьеры они понимают определение целей развития карьеры и путей, ведущих к их достижению (или решения для их достижения). Пути реализации целей развития карьеры представляют собой последовательность должностей, на которых необходимо поработать, прежде чем занять целевую должность, а также набор средств, необходимых для приобретения требуемой квалификации — курсов по профессиональному обучению, стажировок, изучению иностранного языка и т.д.
Основой планирования карьеры государственных служащих является целеполагание - определение конкретных конечных состояний и результатов их деятельности, которые являются желательными как для служащего, так и государственного органа.
Целью карьерного планирования является разработка и фиксирование мер, обеспечивающих профессионально-квалификационное развитие и должностное продвижение служащих государственного органа. Эти цели должны соответствовать определенным требованиям: конкретность, реальность, измеримость, достижимость, взаимосвязанность, адресность, ориентированность во времени и др.2
По мнению СИ. Сотниковой, основными принципами планирования развития карьеры являются подчиненность стратегическим целям и кадровой политике организации; вариантность управленческих решений; сбалансированность человеческого капитала; согласованность с внешней средой; преемственность стратегического и текущего планов; социальная ориентация плана; экономическая обоснованность плановых показателей и т.д.l.
При этом содержание планирования карьерного развития раскрывают его функции: стратегическое прогнозирование, стратегическое программирование, проектирование.
В связи с этим представляют интерес понятия «карьерная стратегия» и «карьерная тактика». Под карьерной стратегией понимается долгосрочно ориентированное, целенаправленное управление карьерой, в которое включаются все служащие2.
В то же время имеется не только общность, но и различие в планах карьеры индивидуума и организации. Для государственного служащего конечное состояние означает достижение определенного социального статуса, исполнение новых социальных ролей.
Для государственного органа конечную цель определить более трудно, поскольку срок его деятельности практически не определяется. В то же время могут обозначаться промежуточные цели - в соответствии с этапами развития государственного органа как организации. В этой связи основным принципом планирования управленческого пути государственного служащего является планирование от цели, т.е. от желаемого конечного результата, к средствам. В основе плана лежит иерархическая система целей, выявлению которой способствует знание закономерностей формирования и коррекции образа будущей карьеры.
Второй принцип планирования управленческого развития-долгосрочное планирование с последующей конкретизацией. Полный цикл разработки долгосрочных планов повторяется через определенные промежутки времени. Сохраняется заданная структура информационного массива, исходные данные постоянно уточняются, учитываются полученные результаты, повышается точность прогнозирования. Необходимость такого подхода вызывается рядом барьеров.
Управление должностной карьерой государственных служащих
Должностная карьера, по мнению А.И. Турчинова, отражает изменение преимущественно должностного статуса государственного или муниципального служащего, его социальной роли, степень и пространство его должностного авторитета в организации. Это своеобразная траектория его перемещения как по вертикали, так и по горизонтали должностной структуры в организации. Понятие же «карьера персонала» отражает единство двух карьерных процессов - профессиональной и должностной карьеры2.
Должностная карьера государственных служащих основывается на иерархии должностей, определяющей решение вопросов власти и подчинения, соподчиненности, ответственности в системе государственной службы. В новом законодательстве о ней иерархия должностей получила развитие. При сохранении групп должностей вместо двух их категорий введено четыре: «руководители», «советники», «специалисты», «обеспечивающие специалисты». Определены узловые элементы прохождения государственной службы (должностной регламент, аттестация и квалификационный экзамен).
Разумеется, профессиональный рост и должностная карьера тесно связаны между собой, а в идеале-неразрывны. Однако в целях данного исследования они рассматриваются раздельно. Это объясняется следующими обстоятельствами. Во-первых, в практике они часто разъединяются в силу политических, правовых и субъективных причин. Например, государственные служащие, оценивая мотивы своего поступления на службу, ставят на первое место стабильность положения (46,6%), затем - стремление полнее реализовать свои профессиональные качества. В то же время стремление обеспечить перспективы своего служебного роста (16,3%) в иерархии приоритетов занимает лишь пятое место из 10 предложенных позиций1. Во-вторых, рассмотрение отдельно этих форм карьеры позволяет выделить специфику каждой из них. В-третьих, при таком рассмотрении можно глубже выяснить реальные и модельные взаимосвязи профессиональной и должностной карьеры.
Система управления должностной карьерой государственных служащих представляет собой правовую среду, совокупность принципов, функций, полномочий, ответственности, необходимых для осуществления целенаправленного воздействия, такую среду, которая бы жестко детерминировала действия руководителей, служб управления персоналом по востребованности го-сударственной службой профессионального опыта персонала . Имеются в виду принципы формирования типовых схем карьерного движения, начиная с самых низших должностей государственной службы.
Механизм профессионально-должностного развития работников государственной службы призван привести в действие систему управления должностной карьерой, систему ответственности субъектов управления персоналом посредством конкретных форм и методов работы с ним и тем самым обеспечить достижение целей управления карьерой служащих в государственных органах власти.
Ключевыми элементами механизма профессионально-должностного развития персонала выступают средства и методы воздействия на процесс его должностного развития. К ним, прежде всего, следует отнести такие кадровые технологии, как оценка персонала, обучение, подготовка, переподготовка, повышение квалификации, работа с резервом, проведение конкурсов, стажировка, мотивация персонала и др.1
Проф. Романов В.Л. выделяет идеальную модель должностной карьеры, когда происходит непрерывное и устойчивое продвижение индивида по иерархической лестнице значимых для него статусов2. Такой характер требует надежного функционирования всех предназначенных для этого внутренних и внешних механизмов по отношению к субъекту карьеры и его карьерной среде. При этом важное значение приобретает динамика ее состояния, отражающего процессы, происходящие в обществе. Исследователь выделяет отклонения, которые влияют на карьерный процесс и являются предметом регулирования.
Внутри организации существует два вида карьеры: вертикальная и горизонтальная. При вертикальной (или квалификационно-должностной) карьере изменяется статус работника по вертикальным иерархическим уровням сложности труда. Горизонтальная карьера означает изменение его статуса на одном уровне структурной иерархии.
В то же время широкое распространение имеет воздействие внешних факторов, когда назначение на должности категории «руководители» осуществляется с помощью «бокового входа» или специальных регламентирующих особый порядок найма норм (временный, чрезвычайный найм). В связи с этим различают несколько типов назначений.
Например, в государственной службе США существует 4 типа назначений: карьерное, некарьерное, чрезвычайное и временное. Карьерное назначение производится в соответствии с квалификационными требованиями из кадрового состава как на общие, так и на карьерные должности. Некарьерные назначения производятся только на общие должности, которые связаны с политическим управлением и формированием стратегического курса. Они утверждаются в службе управления персоналом и не должны превышать 10% от общего числа должностей СВР и 25% должностей в каждом ведомстве. Временные назначения производятся на общие должности на срок до 3-х лет на специальный проект или важную работу. Чрезвычайные назначения рассчитаны на срок до 18 месяцев в случае крайней необходимости. Количество временных и чрезвычайных назначений не должны превышать 5% всех назначений в СВР1.
