Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические основы исследования кадровых процессов в муниципальной службе 16
1.1. Теоретические представления о кадровых процессах в муниципальной службе 16
1.2. Анализ состояния кадрового корпуса муниципальной службы в условиях реформы местного самоуправления 44
1.3. Тенденции развития кадровых процессов в муниципальной службе 72
ГЛАВА 2 Особенности управления кадровыми процессами в муниципальных образованиях 90
2.1. Социальные механизмы регулирования кадровых процессов в органах местного самоуправления 90
2.2. Разработка организационно-нормативной модели управления кадровыми процессами в муниципальной службе 110
2.3. Технологизация управления кадровыми процессами в муниципальной службе 124
Заключение 150
Список использованных источников и литературы 156
Приложения 174
- Теоретические представления о кадровых процессах в муниципальной службе
- Анализ состояния кадрового корпуса муниципальной службы в условиях реформы местного самоуправления
- Социальные механизмы регулирования кадровых процессов в органах местного самоуправления
- Разработка организационно-нормативной модели управления кадровыми процессами в муниципальной службе
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях реформирования местного самоуправления требуется значительное улучшение кадрового обеспечения муниципальной службы, современная практика функционирования которой свидетельствует о сложных процессах и тенденциях. Сложившиеся механизмы управления кадровыми процессами в муниципальной службе сдерживают решение задач социально-экономического развития местного сообщества.
Повышение эффективности муниципальной службы в ходе перераспределен ия властных полномочий связано с необходимостью совершенствования регулирующего воздействия на развитие кадровых процессов и отношений в органах муниципальной власти. В связи с реформированием муниципальной службы возникла необходимость социологической оценки состояния кадрового потенциала органов местного самоуправления, обоснования механизмов регулирования кадровых процессов, разработки организационно-нормативных моделей управления ими.
Актуальность данного исследования обусловлена также задачами структурной реорганизации администраций муниципальных образований и иных органов местного самоуправления в интересах повышения эффективности управленческой деятельности, изменениями в характере и содержании управления кадровыми процессами, необходимостью теоретического осмысления данных процессов в муниципальной службе в связи с ее реформированием.
Степень научной разработанности проблемы исследования.
Проблемы местного самоуправления предметно и глубоко изучаются в России с конца 70-х гг, XX в. представителями различных отраслей научного знания. Однако исследования кадровых аспектов муниципальной проблематики носят разрозненный характер. Отсутствует
комплексный анализ и целостная концепция кадровой политики в
политики в муниципальной службы. Слабо разработаны
фундаментальные и практические основы управления кадровыми
процессами в муниципальной службе и ее кадрового обеспечения. Редко
встречаются социологические исследования исторических,
социокультурных и организационных аспектов формирования и управления муниципальной службой.
Из широкого диапазона научных работ, проанализированных в ходе выполнения диссертационного исследования, автором выделены и учтены концептуальные подходы и выводы ученых, которые внесли наибольший вклад в разработку актуальных проблем местного самоуправления, формирование муниципальной кадровой политики, технологазацию управления кадровыми процессами и отношениями на местном уровне.
Так, к работам, посвященным развитию самоуправления в
монархический период истории России, познанию его сущности,
исторического развития, структуре местного управления, а также
теоретическому обоснованию проведения земской и городской реформы,
подконтрольности органов местного самоуправления, соперничества
органов бюрократии и органов самоуправления отнесены научные труды
В.П. Безобразова, И.П. Белоконского, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова,
Б.Б. Веселовского, СЮ. Витте, М.Ф. Владимирского-Буданова,
А.Д. Градовского, А.А. Кизеветгера, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина1.
Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть.-СПб, 1882; Васильчнков А.А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений.-СПб: Тип. В.В. Пратц, 1872; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства: В 2 ч.-М.; Л., 1928; Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. Т. 1-16.-СПб.: Изд. Попова, 1901-1911; Витте СЮ. Самодержавие и земство. - СПб., 1901; Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права.-СПб., 1907; Градовский А.Д. История местного самоуправления в России. - СПб.: Тип. М.М. Стасюлевича; Система местного управления на западе Европы и в России//Сб. государственных знаний. Т. 5, 6.-
Немаловажное значение для разрешения проблем правового обеспечения местного самоуправления в современной России, в том числе и муниципальной службы, имеют научные труды В.И. Авсеенко, В.А. Баранникова, Н.С. Бондаря, С.Н. Бочарова, В.И. Васильева, A.M. Володина, О.Е. Кутафина, А.А. Немчинова, B.C. Нечипоренко, Н.В. Постового, В.И. Фадеева, СЮ. Фабричного, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.1
Содержательный социологический материал по исследованию отдельных сторон развития кадровых процессов и отношений в государственной и муниципальной службе получен автором при анализе научных публикаций ЮЛ. Аверина, Г.В. Атаманчука, К.И. Варламова, А.Г. Гладышева, В.Н. Иванова, В.И. Лукьяненко, Л.А. Калиниченко, A.M. Конькова, Б.Т. Пономаренко, Е.С. Савченко, В.Г. Смолькова, А.И. Турчинова, А.А. Хохлова2. В трудах этих ученых раскрыты
СПб., 1878; Кизеветгер А.А. Местное самоуправление в России 1Х-Х1Хст.: исторический очерк.-Пг., 1917; КоркуновН.М. Русское государственное право. -
СПб., 1909. Т. 2.; Лазаревский Н.И. Самоуправление//Мелкая земская единица. Вып. l.-СПб.; Лекции по русскому государственному праву.-СПб., 1910. Т.Н. Ч. 1; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического анализа основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. - СПб., 1892; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. -
М., 1899.
1 Бондарь Н.С., Авсиенко В.И., Бочаров С.Н. и др. Муниципальное право
Российской Федерации.-М.: Закон и право, 2002; Баранчиков В. А. Муниципальное
право.-М.: Закон и право, 2000; Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и
научно-практическое пособие.-М., 1999; Володин А.М., Немчинов А А. Муниципальная
служба: Справочное пособие.-М.: Дело и сервис, 2002; КутафинО.Е., Фадеев В.И.
Муниципальное право Российской Федерации.-М: Юристь, 2000; Нечипоренко B.C.
Муниципальное управление.-М.: Логос, 2001; Постовой Н.В. Муниципальное право
России.-М.: Юриспруденция, 2000; Фабричный СЮ. Формирование муниципальной
службы: проблемы теории и практики.-М.: Московский общественный научный фонд,
2005; Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской
Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного
регулирования/Под. ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова.-М., 1998; ШугринаЕ.С.
Мушщипальное право. - М.: Дело, 1999 и др.
2 Аверин ЮЛ. Люди управляют людьми: модель социологического анализа. -
М., 1996; Атаманчук Г.В. Управление-социальная ценность и эффективность. - М.,
1995; Варламов К. Кадры и социальное управление//Проблемы теории и практики
управления. 1992. № 4; Гладышев А.Г., Иванов В.Н., Савченко Е.С. и др.
Муниципальная кадровая политика. Академия наук социальных технологий и
концептуальные идеи, относящиеся к разработке положений государственной и муниципальной кадровой политики, социальные закономерности и тенденции развития кадровых процессов и отношений в государственной и муниципальной службах.
Как установлено автором, с позиций социального управления важные аспекты развития кадровых процессов в государственной и муниципальной службах исследовали Г.П. Зинченко, В.Д. Граждан, В.Г. Игнатов, К.О. Магомедов, В.А. Мальцев, И.В. Мешкова, A.M. Омаров, Л.В. Прибыткова, А.И. Радченко, В.Л. Романов, В.А. Сулемов, С.Н. Юркова, А.Н. Широков, ААХохлов, П.С.Межидова и др.' Актуальные проблемы развития местного самоуправления в
местного самоуправления. - М: Муниципальный мир, 2003; Лукьяненко В.И.
Принципы государственной кадровой политики, механизмы и технологии ее
организации. - М., 1995; Калиниченко Л.А. Социальная организация государственной
службы. -М: Издательство РАГС, 2000; Коньков А.М. и др. Муниципальное
управление: профессиональное развитие персонала / A.M. Коньков,
B.C. Нечипоренко, Б.Т. Пономаренко, Л.В. Прибыткова и др.-М.: Логос, 2001; Пономаренко Б.Т. Методология и методика анализа кадровых процессов // Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации / Под ред. СВ. Пирогова. - М., 1996; Турчинов А.И.
Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. -
М.: Московский психолого-социапьный институт, Флинта, 1998; Хохлов А.А. Кадровые процессы в системе государственной власти (социологический анализ). -
М.: МСПИ, 2000.
1 Зинченко Г.П. Социология госслужбы//Социологические исследования. 1994. №11; Он же: Социология государственной и муниципальной службы: программа-концепция//Социологические исследования. 1996. №6; Он же: Как изменить работу чиновников: опыт консультирования. - Ростов-на-Дону: Ростовнздат, 2000; Он же: Персонал местной администрации. Социологические проблемы становления. - Ростов-на-Дону, 1994; Граждан В.Д. Деятельность и управление (социол. аспект). ~М., 1990; Он же: Деятельностная теория управления. - М., 1997; Игнатов В.Г. Государственный служащий современной России: социально-политический анализ деятельности и ценностных ориентации. СКАГС. - Ростов-на-Дону, 1995; Магомедов К.О. Социология государственной службы. - М., 2007; Мальцев В.А. Государственный служащий современного типа.~М.; Н. Новгород, 1995; МежидоваП.С. Регулирование кадровых процессов в государственной службе (социологический анализ): Дисс.... канд. социол. наук.-М.: РАГС, 2001; Омаров A.M. Социальное управление: некоторые вопросы теории и практики. - М, 1980; Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. - Ростов-на-Дону, 1997; Сулемов В.А. Кадровый потенциал общества и государственного управления: состояние, проблемы, перспективы развития//Государственная служба и кадровый потенциал России: история, современность, будущее. -Курск, 2002.
7 Российской Федерации, формирования муниципальной кадровой политики и реформирования муниципальной службы раскрываются в научных публикациях журналов «Государственная власть и местное самоуправление», «Конституционное и муниципальное право».
Анализ научных публикаций по исследуемой проблематике свидетельствует о том, что управлению кадровыми процессами в муниципальной службе на федеральном и региональном уровнях уделяется недостаточное внимание. Отсутствует методология разработки и создания эффективной системы управления муниципальной службой и развитием ее кадрового потенциала.
В большинстве научных публикаций и монографий, имеющих отношение к теме диссертационного исследования, основное внимание уделяется развитию местного самоуправления, раскрытию его роли в российском обществе и государстве, организационным и правовым аспектам деятельности местного сообщества. В меньшей степени исследователи с социологических позиций рассматривают проблемы кадрового обеспечения органов местного самоуправления, тенденции развития кадровых процессов и отношений, технологические аспекты их регулирования в муниципальной службе. Остаются не разработанными проблемы управления кадровыми процессами на муниципальном уровне.
В ходе реформирования местного самоуправления
актуализировалась проблема становления муниципальной службы,
адекватной намеченным преобразованиям. Недостаточное
социологическое осмысление кадровых процессов в органах местного самоуправления отражается на содержании и механизмах реализации муниципальной кадровой политики.
Количество и качество научных публикаций по проблемам кадрового обеспечения муниципальных образований, управления кадровыми процессами на местном уровне еще не соответствует актуальности разрешения кадровых проблем.
Объект исследования - муниципальная служба в Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования - управление
кадровыми процессами в муниципальной службе.
Цель исследования - провести комплексный социологический анализ управления кадровыми процессами, выявить тенденции развития, определить рациональную модель и технологии их регулирования в условиях реформы местного самоуправления.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:
раскрытие теоретических основ и методологических подходов к исследованию и управлению кадровыми процессами в муниципальной службе;
проведение социологической диагностики состояния кадрового корпуса муниципальной службы в условиях реформы местного самоуправления;
выделение тенденций развития кадровых процессов в современной муниципальной службе;
обоснование выбора механизмов регулирования кадровых процессов в муниципальной службе;
разработка организационно-нормативной модели управления кадровыми процессами в муниципальной службе;
раскрытие особенностей технологизации управления кадровыми процессами в муниципальной службе.
Теоретико-методологическую основу диссертационного
исследования составили социологический, системный, сравнительно-исторический и структурно-функциональный методы исследования, а также концептуальные представления о становлении местного самоуправления, положения и методологические подходы общей теории управления и социологии управления. Диссертационное исследование базируется на диалектическом подходе к изучению социальных процессов и явлений.
Автором учтены выводы В.Г. Афанасьева, А.А. Богданова, А.И. Пригожина о целесообразности использования системного подхода при изучении социальных процессов в различных типах организаций и социологическом исследовании сложных социальных объектов. Обращение к социологическому наследию М. Вебера, Г. Эмерсона, А. Файоля, П. Блау, Р. Мертона, Т. Парсонса, Г. Саймона, А.В. Этциони, А. Маслоу, Д. Макгрегора оказалось полезным для изучения социальной специфики развития кадровых процессов в органах местного самоуправления, соотнесения исторического научного опыта с современными аспектами разработки и реализации муниципальной кадровой политики.
Источников) ю базу диссертационного исследования составили законодательные и нормативные правовые акты, постановления федеральных и региональных органов по вопросам местного самоуправления и муниципальной службы. Проанализированы данные Росстата о динамике кадрового состава муниципальной службы, решения, принятые в Южном Федеральном округе, Ставропольском крае и ряде других субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и кадрового обеспечения муниципальной службы, нормативные акты отдельных муниципальных образований.
Эмпирической базой исследования являются статистические данные и результаты социологических исследований, проведенных учеными Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации с участием автора:
1. «Проблемы функционирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации» (октябрь, 2004 г.). Социологическое исследование проводилось учеными кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в семи Федеральных округах страны. Опрошены 1 121 респондент и
10 228 экспертов из числа муниципальных служащих. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и социальному положению. Руководитель исследования - д.с.н., проф. К.О. Магомедов. Индекс: ПФИРИС в РФ-2004.
«Проблема стабилизации в Южном федеральном округе в оценках населения и экспертов» (октябрь-ноябрь 2005 г.). Опрошены 1036 респондентов из числа населения и 105 экспертов из числа государственных и муниципальных служащих, предпринимателей, общественных деятелей, ученых. Руководитель исследования - д.с.н., проф. К.О. Магомедов. Индекс: ПСЮФО-05.
«Социальные аспекты регулирования кадровых процессов в муниципальной службе в Ставропольском крае» (сентябрь-ноябрь 2005 г.). Опрошены 390 муниципальных служащих и 45 экспертов. В качестве экспертов выступили главы муниципальных образований, их заместители, руководители структурных подразделений местных администраций. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемым должностям. Руководитель исследования - д.и.н., проф. Б.Т. Пономаренко. Индекс: САРКПМС-2005.
Автором осуществлен вторичный анализ материалов следующих социологических исследований:
«Изменились ли проблемы местного самоуправления за последние 10 лет?». Социологическое исследование проводилось в 1992 г. в 36 городах; в 1995-в 76, а в 2005-в 49 городах и районах Российской Федерации. Руководитель исследования д.ф.н., проф. Ж.Т. Тощенко. Индекс: ПМСУ-2005.
«Проблемы функционирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации». Социологический опрос среди населения проведен учеными РАГС в октябре 2004 г. Опрошены 1 120 респондентов в 19 субъектах Российской Федерации. Выборка
репрезентативна по полу, возрасту, занимаемым должностям. Индекс: НОМВ-04.
Основные результаты диссертационного исследования, полученные лично автором, н их научная новизна состоят в следующем:
Обобщены теоретические представления о развитии местного самоуправления и кадровых процессов в муниципальной службе. Дано обоснование методологических подходов к исследованию кадровых процессов и отношений в муниципальной службе. Установлено, что на теоретическом уровне слабо разработаны инновационное содержание, современные социальные функции муниципальной службы, ее место и роль в обществе, организационный и правовой статус. Обоснована целесообразность использования системного и структурно-функционального подходов при исследовании проблем муниципальной кадровой политики, обосновании социальных механизмов и выборе рациональной организационно-нормативной модели управления кадровыми процессами в муниципальной службе.
На основе анализа статистических данных о состоянии кадрового корпуса муниципальной службы раскрыта динамика развития кадровых процессов при проведении муниципальной реформы. Установлена зависимость эффективности осуществления муниципальной реформы от количественных и качественных показателей кадрового состава муниципальной службы. Охарактеризованы специфика и проблемы кадрового обеспечения муниципальной службы в Российской Федерации. Обобщены количественные и качественные характеристики кадровых процессов в муниципальной службе. Дано теоретическое обоснование необходимости технологизации регулирования кадровых процессов в муниципальной службе с учетом объективных и субъективных факторов развития местного самоуправления.
Выявлены тенденции развития кадровых процессов в муниципальной службе: снижение профессионального уровня кадров аппарата местного самоуправления; падение престижа муниципальной службы среди населения; частые изменения структуры органов местного самоуправления и штатов местных администраций; технологизация управления кадровыми процессами в муниципальной службе; ухудшение социального положения муниципальных служащих; торможение служебного роста муниципальных кадров и др.
Обоснована возможность выбора рациональных механизмов регулирования кадровых процессов в муниципальной службе. Выявлены и охарактеризованы механизмы регулирования кадровых процессов в аппарате органов местного самоуправления: правовые, организационные, экономические, социально-психологические. Определены направления повышения социальной значимости кадровых служб органов местного самоуправления как субъектов управления кадровыми процессами в муниципальной службе. Предложены пути оптимизации штатной структуры муниципальных образований. Раскрыты механизмы управления профессионально-квалификационным развитием муниципальных служащих как согласованной совокупности средств и методов воздействия на развитие кадровых процессов в органах местного самоуправления.
Разработана организационно-нормативная модель управления кадровыми процессами в муниципальной службе, включающая экономическую, организационную, информационную, нормативно-правовую и организационную подсистемы в конкретном субъекте Федерации. На основе данных социологического анализа установлена возможность использования современных кадроведческих технологий в деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований Ставропольского края. Сформулированы рекомендации по улучшению кадрового обеспечения муниципальной службы, повышению
13 эффективности деятельности и востребованности кадрового потенциала местной власти.
6. Раскрыты проблемы управления кадровыми процессами в муниципальной службе: отбор кадров по формальным критериям; проведение процедуры аттестации без объективного анализа профессиональной деятельности; отсутствие системной работы по профессиональному развитию кадров и др. Предложены основные направления совершенствовшгия технологизации управления кадровыми процессами в муниципальной службе: разработка критериев конкурсного отбора, рационализация методов поиска кадров; освоение принципов объективизации аттестационного процесса; создание системы управления профессиональным развитием кадров муниципальной службы.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что автором проанализированы и систематизированы научные представления о кадровых процессах в органах местного самоуправления, обоснованы механизмы управления профессионально-квалификационным развитием муниципальных служащих, разработана организационно-нормативная модель управления кадровыми процессами на местном уровне. Сформулированные теоретико-методологические положения, выводы и предложения могут служить методической основой для оптимизации и технологизации управления кадровыми процессами в муниципальной службе в условиях реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Практическое значение диссертационной работы заключается в возможности использования ее результатов при совершенствовании нормативной правовой базы муниципальной службы в части регулирования кадровых процессов и отношений на местном уровне; в ходе разработки программ органов муниципальной власти по профессиональному развитию кадров местного самоуправления; в
учебном процессе дополнительного профессионального образования муниципальных служащих.
Достоверность и обоснованность результатов исследования
определяются обстоятельностью теоретико-методологических
положений, составивших его основу, комплексным использованием диссертантом системы теоретических и эмпирических методов. Основные выводы исследования лежат в контексте базовых положений современной социологии и социологии управления.
Апробация результатов исследования. Основные выводы диссертационного исследования были обсуждены на методологических семинарах и заседаниях кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в научных публикациях автора и докладах на:
региональной научно-практической конференции «Стратегическое управление социально-экономическими и политическими процессами в регионе: история, современность, перспективы». 21-23 октября 2004 г., г. Ростов-на-Дону;
V межвузовской научно-практической конференции молодых ученых «Российская наука управления и управленческие кадры: история и современность». 17 марта 2005 г., г. Москва;
Российско-германской научно-практической конференции «Инновации в местном самоуправлении: Юг России в контексте национального и европейского опыта». 27-28 мая 2005 г., г. Ростов-на-Дону;
Межвузовской научно-практической конференции аспирантов «Советский период развития социологии и современность». 28 марта 2006 г., г. Москва;
15 Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав (шести параграфов), отражающих содержание работы, заключения, в котором сформированы основные теоретические выводы и результаты, полученные в ходе исследования, списка используемой литературы и источников, приложений.
Теоретические представления о кадровых процессах в муниципальной службе
По мере осуществления административной реформы интегрально-интеллектуальный управленческий ресурс местного самоуправления становится определяющим в решении вопросов местного значения, выделенных законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Известно, что управление является одним из важнейших социальных институтов Российского государства1. Неполное использование возможностей и методов современного социального управления ведет к стагнации общественного развития, являясь тормозом на пути социального и экономического прогресса. Для рассмотрения теоретических основ управления кадровыми процессами в муниципальной службе важное значение имеет уточнение и обоснование с точки зрения социологии управления таких понятий как «управление», «муниципальная служба», «кадровые процессы», поскольку эти термины употребляются в различных отраслях науки при наличии различных смысловых оттенков.
Как известно, основы управления как науки были раскрыты в трудах Ф. Тейлора, который выдвинул в качестве основополагающих такие принципы научного управления как внедрение экономичных методов работы; профессиональный подбор и обучение кадров; рациональная расстановка кадров; сотрудничество администрации и работников. Ученый одновременно представлял руководство в качестве сложнейшего искусства и точной науки. Революционное значение для той эпохи имела разработка концепции «достигающего рабочего» и «достигающего руководителя». Смысл первой - в том, что человеку надо поручать такое задание, которое требовало бы максимума усилий, но не вредило бы при этом здоровью. При этом утверждалось, что достижение потолка творческих способностей должно быть для работника постепенным. Концепция «достигающего руководителя» способствовала возникновению «функциональной администрации», которая должна обеспечить работника документацией, сырьем, инструментами. По убеждению Ф. Тейлора руководитель должен знать личные качества подчиненных, разрешать конфликты, заботиться о своем лидерском стиле.
Развивая достижения охарактеризованной выше школы научного управления, А. Файоль сформулировал универсальные принципы управления, которые сохраняют свою актуальность и востребованность в кадровом менеджменте. Это - разделение труда, власть, дисциплина, единство командования, единство руководства, подчинение индивидуальных интересов общей цели, вознаграждение, централизация, иерархия, порядок, равенство, стабильность персонала, инициатива, корпоративный дух. К наиболее важным в теоретическом отношении отнесены единство командования и единство руководства. А. Файоль предложил различать два типа власти: институциональную (формальную), которая вытекает из должности и персональную (неформальную), зависимую от индивидуальных качеств1.
Для социологического исследования проблем управления в органах власти важное значение имеют выводы М. Вебера об идеальной бюрократической организации управления (рациональной бюрократии)2, которая представлена как наиболее рациональная система управления. Наиболее примечательны следующие положения этого учения:
1) деятельность, необходимая для достижения стоящих перед организацией целей, расчленяется на элементарные, простейшие операции, которые определяют задачи, обязанности и полную ответственность за их исполнение;
2) организация строится на принципах иерархии, означающей, что нижестоящий работник или подразделение подчиняется вышестоящему. Каждый работник в административной иерархии отвечает перед вышестоящим лицом за решения и действия не только свои, но и всех подчиненных ему лиц;
3) деятельность организации регулируется последовательной системой абстрактных правил и состоит в их применении к частным случаям. Система стандартов, общих правил обеспечивает единообразие в выполнении каждого задания, независимо от числа его выполняющих;
4) идеальный руководитель управляет своим аппаратом в духе формалистической безличности, без гнева и пристрастия;
5) служба в бюрократической организации основывается на соответствии технической квалификации занимаемой должности и служащие должны быть ограждены от произвольного увольнения. Служба - это карьера1.
Несмотря на то, что термин «управление» используется учеными весьма широко, его содержание применительно к практике муниципального управления еще не обеспечивает эффективного функционирования органов местного самоуправления.
Анализ состояния кадрового корпуса муниципальной службы в условиях реформы местного самоуправления
Как отмечено Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, в течение длительного времени федеральная власть в нашей стране мало внимания уделяла решению проблем местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказалось на уровне жизни населения в городах и селах1. И это при том, что замысел социально-экономических реформ, преобразований в российском обществе и государстве был направлен на улучшение деятельности органов государственной и местной власти, а следовательно на обеспечение социально-экономического и культурного развития регионов и муниципальных образований.
Одной из важных мер обеспечения административной реформы в современной России стало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который призван оптимизировать систему муниципального управления в стране. Согласно положениям этого документа с начала 2006 г. 46 субъектов Российской Федерации приступили к очередной реформе местного самоуправления. К настоящему времени во всех субъектах Российской Федерации (кроме Чеченской Республики) завершилось формирование новых органов местного самоуправления.
Количественная сторона кадрового потенциала органов местного самоуправления определяется численностью кадрового состава персонала органов муниципальной службы, его распределением в структурах местной власти и степенью кадрового обеспечения, количеством вакансий, текучестью кадрового состава. Качественная оценка кадрового потенциала муниципального управления - это, прежде всего, уровень профессионального образования, специализация должностей муниципальной службы, профессиональный опыт (стаж) работы в органах местного самоуправления. Как показывает анализ, структуры местного самоуправления испытывают острую потребность в квалифицированных кадрах. Из данных статистики следует, что кадровый корпус местного самоуправления составляет 464,5 тыс. человек, а на муниципальных должностях работают 294,1 тыс. человек, в т.ч. 8,7 тыс. человек состоят на выборных муниципальных должностях.
Как показывают результаты экспертного опроса, кадровый потенциал муниципальных образований не высоко оценивается самими муниципальными служащими. Значительная часть респондентов (61%) оценивают его как средний. Социологический опрос жителей муниципальных образований позволяет сделать вывод о неэффективности современной муниципальной службы. Только 6,2% респондентов считают, что органы муниципального управления стали работать значительно лучше, тогда как в пять раз больше тех респондентов, которые отмечают, что все осталось без изменений (31,1%). Лишь некоторое ухудшение их работы отметили 27,3%. Количество негативных оценок отметили 17,7% респондентов1.
По данным социологических исследований, причины плохой работы местной власти в объективных условиях население видит в следующем: коррумпированность (39,2%), бюрократизм (37,0%), оторванность власти от народа (36,5%), низкая исполнительская дисциплина (27%), недостаток необходимых нравственных качеств (25,2%), низкий авторитет всех органов власти в обществе (23,2%), низкий профессиональный уровень (23,0%), незнание нормативно-правовых актов (14,9) В реальности, очевидно, присутствует все вышеперечисленные причины2. В связи с началом нового этапа реформы актуальным представляется анализ статистических данных, получение социологической информации о том, как меняется качество и уровень жизни населения в результате проведения реформ местного самоуправления, в каком объеме решаются вопросы местного значения, как обстоят дела с оказанием услуг на территории муниципальных образований, насколько эффективно осуществляют свою деятельность кадры органов местного самоуправления.
Социальные механизмы регулирования кадровых процессов в органах местного самоуправления
Проблемы развития Российской государственности зависимы от кадровой политики, от того па какой теоретической и практической основе властные структуры государства ее планируют и с помощью каких механизмов реализуют на уровнях государственного и муниципального управления, каким образом формируется и реализуется кадровая политика, рассчитанная на становление повой государственности и развитие местного самоуправления, демократизацию общественно-политической жизни, освоение рыночных методов хозяйствования. Кадровые процессы, в муниципальной службе во многом определяются характером проводимой кадрової! политики, которая создает необходимые предпосылки и условия для их осуществления. В связи с этим, на нанї взгляд, механизмы регулирования кадровых процессов необходимо рассматривать в данном контексте. При этом, следует отметить, что муниципальная кадровая политика, представляя собой ведущее звено организации местного сообщества, является его основой, необходимой для объединения и согласования управленческих воздействий в организационной, экономической и культурной сферах.
Рассматривая организационную и содержательную стороны муниципальной кадровой политики, имеет смысл выделить ее составные части, которые включают фундаментальные и законодательные основы формирования кадрового потенциала органов местного самоуправления, организацию работоспособной муниципальной службы; принципиальные положения, составляющие содержание и эффективность кадровой политики; повышение престижа органов местного самоуправления и авторитета муниципальных служащих; управление профессиональным развитием персонала; создание действенного резерва кадров; обновление и ротацию кадрового состава; объективную оценку результатов деятельности кадров муниципального управления; социальный контроль и механизмы реализации. Для того, чтобы муниципальная кадровая политика, ориентированная на развитие местного самоуправления, стала действенной и результативной, необходимы соответствующие организационные и правовые механизмы ее реализации. Компонентами структуры механизмов реализации кадровой полигики являются ее субъекты и объекты с одной стороны, а технологии кадровой деятельности и кадровых отношений - с другой. Их сердцевиной выступают кадры соответствующей квалификации - муниципальные служащие.
Понятие механизма реализации кадровой политики как актуальная и важная для органов местного самоуправления проблема еще слабо разработана в социологической науке. На основе изучения концептуальных положений о механизмах реализации государственной кадровой политики, применительно к местным органам власти, их представляют как систему управленческих структур, административно организационных, социально-политических, экономических, финансовых, кадрово-управлеических, научно-образовательных, информационных, профессиологических, культурно-воспитательных учреждений, а также способов, приемов, кадровых технологий, средств, процедур и целенаправленных мер должностных лиц, обеспечивающих конституирование и приведение в действие положений кадровой политики»2. В государственной гражданской службе механизм реализации государственной кадровой политики представляет собой «систему кадровой деятельности, направленной на кадровое обеспечение процессов реформирования общества и опирающуюся на концепцию государственной кадровой политики, законодательную базу, принципы, методы, способы, методики, технологии формы кадровой работы» . В.А. Сулемов определяет механизм реализации кадровой политики как особую систему реализуемых на практике мер (правовых, организационно-управленческих, социально-экономических, воспитательных и др.), определенный порядок кадровой деятельности. Л.И. Турчииов и И.II. Панин механизмы реализации кадровой политики охарактеризовали как сложную систему социальных средств, предназначенную для преобразования концептуальных идей в реальную практику формирования, развития и обеспечения востребованности кадрового потенциала общества»2.
Исходя из анализа приведенных суждений, в качестве Пазовых механизмов реализации кадровой политики выделяем: нормативно правовые; организационные; технологические; научно-методические; информационные; финансово-экономические и социально психологические механизмы. При этом последние играют основополагающую роль в системе мер, реализуемых в деятельности кадровой службы, поскольку именно они определяют результат преобразования концептуальных идей в реальную практику. Более того, социально-психологические механизмы, выполняя системообразующую функцию, находятся в диалектическом взаимодействии со всеми остальными. Поэтому в данной части работы социальные механизмы рассматриваются в качестве основных.
Разработка организационно-нормативной модели управления кадровыми процессами в муниципальной службе
Управление кадровыми процессами в муниципальной службе выступает как система и как процесс, представляя собой целенаправленное воздействие субъектов (руководителя органа местного самоуправления, кадровой службы, образовательных институтов) на кадровый корпус муниципальных служащих с целью повышения социальной эффективности данного института. В современных условиях система управления кадровыми процессами находится на стадии формирования. В условиях масштабных политических, экономических и социокультурных изменений предъявляются повышенные требования к качеству кадрового корпуса. Увеличение численности персонала требует поиска более эффективных технологий его развития и рационального использования. Отсутствие научно обоснованной кадровой политики в этой сфере приводит к нарушению внутрисистемных связей, устойчивого взаимодействия между субъектами управления, низкой эффективности системы местного самоуправления.
Управление кадровыми процессами в органах муниципальной власти представляем как целенаправленную деятельность органа местного самоуправления по созданию условий (правовых, организационных, материальных, финансовых и др.), регулирующих объективное протекание этих процессов для удовлетворения потребностей и реализации функций субъекта власти по кадровому обеспечению органов местного самоуправления. Организационно-нормативную модель управления кадровыми процессами в муниципальной службе представляем в виде организации деятельности органов местного самоуправления их руководителей и кадровых служб по управлению кадровыми процессами, протекающими в муниципальной службе, и воплощенной в нормативных правовых актах, определяющих структуру и процесс управления.
Развитая и продуманная система управления профессиональным развитием муниципальных служащих должна представлять собой несколько взаимосвязанных структурных элементов, каждый из которых может рассматриваться в качестве сложной подсистемы.
Первая подсистема - правовая. В органах местного самоуправления сложился определенный порядок регулирования кадровых процессов в муниципальной службе. Часть этого процесса формализована в виде регламентов, положений, инструкций, методик и т.д., часть правил существует в виде сложившихся традиций, однако со сменой руководителей аппарата вторая часть утрачивается. Поэтому, в целях совершенствования процесса управления кадровыми процессами необходимо создание модели системы управления. Нормативная модель системы государственного и муниципального управления позволит представить в основных чертах систему управления, которая взаимоувязана по основным ее подсистемам и элементам.
Управление кадровыми процессами это, прежде всего, управление людьми, персоналом муниципальной службы, которое предполагает осуществление ряда управленческих функций по отношению к персоналу. Различные источники дают различное толкование функций управления персоналом. В классической монографии по менеджменту отмечены следующие функции управления: стратегическое планирование; планирование реализации стратегии; организации взаимодействия; построение организаций; мотивации; контроля,. информационно-аналитическая
Вторая подсистема-организационная. Организационная структура местной администрации является важнейшим фактором деятельности органа местного самоуправления, форма, в которой реализуется процесс муниципального управления. Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления. Организационная структура местной администрации строится на принципах единоначалия и иерархической подчиненности. Определяющими факторами ее построения являются цели, задачи и функции муниципального управления.
При формировании структуры местной администрации целесообразно использовать системно-целевой подход, который должен быть нацелен на конечный результат, поскольку муниципальное образование рассматривается нами как сложная социально-экономическая система созданная человеком. Для систем, созданных человеком, характерно целеполагание. Системно-целевой подход заключается в том, чтобы, исходя их конечных целей управления муниципальным образованием: - не упустить из виду ни одну из управленческих задач, без решения которой реализация целей окажется неполной; - выявить и увязать, применительно к этим задачам систему функций, прав и ответственности по вертикали управления; - исследовать и организационно оформить связи и отношения по горизонтали управления, т.е. по осуществлению координации деятельности разных звеньев и организационных единиц при выполнении общих задач;
