Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические и нормативно-правовые основы функционирования рынка социальных услуг 14
1.1. Социальные услуги в системе социального обслуживания как основной элемент рынка социальных услуг 14
1.2. Правовое обеспечение функционирования учреждений, предоставляющих социальные услуги населению 43
1.3. Проблемы стандартизации и организации предоставления социальных услуг 63
Глава II. Исследование рынка социальных услуг северного региона 95
2.1. Состояние рынка социальных услуг Ямало-Ненецкого автономного округа 95
2.2. Социологическое исследование специфики и перспектив развития рынка социальных услуг Ямало-Ненецкого автономного округа 111
2.3. Разработка региональной модели полноценного рынка социальных услуг в Ямало-Ненецком автономном округе 144
Заключение 159
Библиографический список 162
Приложения 182
- Социальные услуги в системе социального обслуживания как основной элемент рынка социальных услуг
- Проблемы стандартизации и организации предоставления социальных услуг
- Состояние рынка социальных услуг Ямало-Ненецкого автономного округа
- Разработка региональной модели полноценного рынка социальных услуг в Ямало-Ненецком автономном округе
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последнее время все большую актуальность приобретает показатель качества жизни. Под термином «качество жизни» понимается удовлетворенность населения своей жизнью с точки зрения различных потребностей и интересов. Это понятие охватывает различные характеристики уровня жизни, в том числе уровень социального обслуживания населения.
Социальное обслуживание граждан, базирующееся на социальных
услугах - фундаментальная технология социальной работы, важнейшее
звено информационно-социальной поддержки и защиты, механизм,
позволяющий практически решать сложнейшие вопросы
жизнедеятельности клиентов. Одновременно это и новый сектор социальной сферы общества, впервые конституционно закрепленный в статье 7 Конституции РФ (1993), в которой Россия объявлена социальным государством.
В период с 2002 по настоящее время в систем социального обслуживания населения происходит ряд кардинальных изменений с целью создания вертикали управления отраслью, позволяющей своевременно и в полном объеме предоставлять меры социальной поддержки, предусмотренные федеральным и областным законодательством, повышения качества и расширения спектра социальных услуг, предоставляемых населению, улучшения материально-технической базы учреждений.
Современный этап экономических и политических реформ в России сопровождается кардинальными преобразованиями в общественной жизни, в социальной структуре российского общества. Прямым следствием проводимых реформ является интенсивная социальная трансформация общества - формирование новых и изменение прежних социальных слоев и групп, характеризующихся различным отношением к власти, уровнем доходов, ценностными ориентирами.
Имеются убедительные свидетельства объективной необходимости реформирования социальной сферы, разработки законодательных норм, воплощение которых в сжатые сроки привело бы к существенному повышению эффективности социальной политики.
От системы патронажа государство должно перейти к системе рыночных отношений в сфере социальной защиты. Это предполагает развитие структур гражданского общества, занимающихся предоставлением социальных услуг, поиск путей их взаимодействия с государственными структурами. В конечном счете, необходимо сформировать такую систему, при которой клиенты смогут сами выбирать, в какие учреждения (государственные или негосударственные) обращаться
за предоставлением услуг, какие услуги им желательно получать (платные или бесплатные).
Особенность этого процесса состоит в объединении всех составляющих элементов гражданского общества (государственных, благотворительных и коммерческих организаций) для качественного удовлетворения ^потребностей населения в социальных услугах, а, следовательно, повышения качества жизни населения.
В связи с проблемами, существующими в сфере социального обслуживания населения, возникла необходимость оптимизации действующей сети учреждений социального обслуживания населения с учетом востребованности конкретных видов и форм обслуживания и специфики региона; принятия нормативных актов, регулирующих вопросы стандартизации социальных услуг; оптимального использования зданий и сооружений социальной инфраструктуры; комплексного подхода к обслуживанию различных категорий граждан, переориентации учреждений на решение принципиально новых задач с использованием инновационных технологий, позволяющих повысить эффективность деятельности органов социальной защиты населения при оптимальном использований бюджетных средств, привлечении негосударственного сектора, использования внутреннего потенциала самих граждан.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы социального обслуживания населения в работах Е.И. Холостовой, Н.А. Волгина рассматриваются как современная парадигма социальной работы, в работах Л.Г. Судас, М.В. Юрасовой как высокоэффективная социальная технология, позволяющая оказывать результативную социальную поддержку гражданам в условиях сложной социально-экономической ситуации, объективно нарушающей жизнедеятельность человека или социальной группы, как принципиально важный сектор социальной сферы, предоставляющий социальные услуги1.
Феномен социальной работы, истоки возникновения, этапы ее развития, а также методология и методики организации социальной работы представлены в трудах С. И. Григорьева, Л. Г. Гусляковой, В. И. Жуков, П. Д. Павленка, А. М. Панова, М. В. Фирсова, Е. Р. Ярской-Смирновой и др.2
Исследования таких авторов как Е. И. Холостова и П. Д. Павленок оказали весомое влияние на формирование практической социальной
1 Волгин Н. А. Социальная политика. М.: Экзамен, 2008. - 943с; Холостова Е. И. Социальная работа. М.:
Издательский дом «Дашков и К», издание 6, 2009. - 667с; Судас Л.Г., Юрасова M.B., Маркетинговые
исследования в социальной сфере. - М.: ИНФРА - 2004. - 272 с.
2 Григорьев С. И., Гуслякова Л. Г. Формирование моделей социальных служб в сельских районах России
// Социально-экономические проблемы формирования рынка труда и социальной защиты населения /
Межрегиональная научно-практическая конференция. - Барнаул, 1992. - с 23-26.; Жуков В. И.
Социальная политика: парадигмы и приоритеты. - М. : МГСУ, 2000. - 146с; Ярская-Смирнова Е. Р.,
Романова П. H. Социальная политика и социальная работа в изменяющейся России. М.: ИНИОН РАН,
2002.-456с.
работы как в целом по России, так и на уровне регионов. Поскольку в работах этих ученых подробно рассмотрены и изучены методологические проблемы и организационно-управленческий механизм организации социальной работы.
Над пониманием сущности и определением основных аспектов «услуги» трудились такие ученые, как Дж. Бейкер, Дж. Бэйтсон, К. Гренроос, Л. Берри и В. Зейтхамль, Е. Кедогт и Н. Терджен, А. Парасураман1.
Обобщенный анализ проблем социального развития регионов отражен в работах Ю. П. Аверина, Т. И. Заславской, Р. В. Рывкина, И. М.Слепенкова2.
Методологические основы управления социальным развитием с помощью стандартизации и социального нормирования были изложены в трудах Д. Вудварда, Э. Гидденса , Ю. Эльстера3.
Вопросы управления социальным развитием на основе жизненных стандартов на региональном и отраслевом уровнях нашли свое отражение в фундаментальных работах таких российских социологов как В. Н. Бобков, Ю. Г. Волков, В. Н. Добреньков, Э. А. Уткин4.
Среди авторов, уделяющих внимание вопросам взаимосвязи управления и социальной информации можно выделить О. М. Барбакова, А. С. Гаврина, С. М. Киричука, Ю. М. Конева, И. В. Лосевой.5
Особого внимания заслуживают работы Барбаковой К. Г., Мехришвили Л. Л., Скок Н. И., посвященные проблеме управления системой социального обслуживания и социальной политики на примере конкретного региона. В работах этих авторов изучены и проанализированы основные управленческие ресурсы системы социальной защиты населения Тюменской области, отражена специфика социальной политики в отношении таких социально уязвимых категорий населения как дети, люди с ограниченными возможностями, разработаны концептуальные походы к управлению социальным обслуживанием населения на основе отечественных и западных моделей. А также предложены конкретные механизмы по повышению эффективности функционирования системы
Теория маркетинга. История. Методология. Концепции. Стратегии / Под ред. М. Дж. Бейкера. - СПб.: Питер, 2002. - 158с; Gronroos С. Services marketing. - London, 2001.
Аверин Ю. П., Слепенков И. М. Основы теории социального управления. M.: Мысль, 1991. - 267с; Заславская Т. И., Рывкина Р.В. Социология экономической жизни. Очерки теории. Новосибирск: Наука. 1991. - 448с. Тидденс Э. Элементы теории структуризации // Современная социологическая теория. Новосибирск: Изд-во новосиб. Ун-та, 1995. - 288с; Эльстер Ю. Эффективность стандартизации. // Пер. с анг. М.: Стандарты, 1995. - 171 с. 4Бобков В. Н. Качество жизни: концепция и измерение. M.: Лотос, 1998. - 119с; Волков Ю. Г., Добреньков B.H. Социология. М.: Гардарики, 2000. - 512с
5Барбаков О. М. Региональное управление: реалии и перспективы. - Серия «Учебники для вузов, специальная литература». - СПб: Изд-во «Лань», 2000. - 288с; Гаврин А. С Модели и механизмы социального управления городом. - Тюмень: Изд-во «Вектор Бук», 2001. - 182с; Киричук С. М. Социально-политический аспект муниципального управления // Известия ВУЗов «Нефть и газ». - 2005. - № 5. - С. 32-38.; Конев Ю. М. Регионы как объект федерального управления. Тюмень: Изд-во «Вектор Бук», 2003. - 160с; Лосева И. В. Управление социальной сферой северного многофункционального города. Тюмень: ТюмГНГУ, 2001. - 140с.
социальной защиты таких категорий как дети, люди с ограниченными возможностями.
Специфика управленческих процессов социального развития северного региона представлена в работах К. Г. Барбаковой, О. М. Барбакова, А. С. Гаврина, Н. А. Костко, Н. Г. Хайруллиной, и др.2
Основные аспекты предоставления социальных услуг населению нашли отражение в ряде нормативно-законодательных актов различных уровней. Основы социального обслуживания регламентируются Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения» (1995) и Федеральным законом «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (1995). Внедрение инновационных организационно-правовых форм учреждений социального обслуживания населения обосновано Федеральными законами «О некоммерческих организациях» (1996), «Об автономных учреждениях» (2006). На региональном уровне предоставление социальных услуг регламентируется Законом Ямало-Ненецкого автонмоного округа «О социальном обслуживании населения в Ямало-Ненецком автономном округе» (2005), Законом Ямало-Ненецкого автономного округа «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения Ямало-Ненецкого автономного округа» (2004), а также Постановлением администрации Ямало-Ненецкого автономного округа «Об утверждении порядка и условий социального обслуживания населения Ямало-Ненецкого автономного округа» (2005).
Необходимо отметить, что в отечественной научной литературе уделяется недостаточно внимания современным методам и механизмам предоставления социальных услуг, инновационным организационно-правовым формам социального обслуживания населения с учетом регионального развития. В диссертационном исследовании автором предпринята попытка систематизировать и структурировать основные подходы к предоставлению социальных услуг различным категориям граждан, выявить специфику предоставления социальных услуг в условиях конкретного региона.
Объект диссертационного исследования - рынок социальных услуг.
Предмет диссертационного исследования - состояние и перспективы развития рынка социальных услуг северного региона.
'Барбакова К. Г. Правовое обеспечение социальной защиты человека (региональный аспект) / Пять лет региональному законодательству, проблемы, опыт, перспективы / Под ред. И. П. Марова, А.А. Юдашкина. Тюмень: Тюменская орбласгная Дума. 1999. - 316с; Мехришвили Л.Л. Социальная политика: концептуальные подходы. -Тюмень: ТюмГНГУ, 2006. - 226 с; Скок H. И. Социальное управление жизнедеятельностью лиц с ограниченными возможностями: Монография. -Тюмень: Феликс, 2005. -252с.
2Барбакова К. Г., Барбаков О. М., Гаврин А. С, Костко Н. А. Искусство управления городом. - Курган: Зауралье, 2005.-269С; Хайруллина H. Г. Социальные условия жизнедеятельности населения Тюменской области: результаты мониторинговых исследований. Сорокинские чтения. Отечественная социология: обретение будушего через прошлое / Материалы IV Всероссийской научной конференции. Под ред. д.с.н. В. В. Гаврилюк. Тюмень: Изд-во ТГУ, 2008.-296С.
Цель диссертационного исследования состоит в разработке модели формирования рынка социальных услуг, соответствующей потребностям населения северного региона.
Реализация поставленной цели достигается путем решения
следующих задач:
провести теоретико-методологическое уточнение содержания и определения категорий «услуга», «социальная услуга», «рынок социальных услуг»;
выявить проблемы стандартизации и организации предоставления социальных услуг в регионе;
систематизировать российский и региональный опыт применения инновационных технологий оказания социальных услуг;
отразить основные тенденции трансформации организационно-правовых форм учреждений социального обслуживания населения;
выявить недостатки функционирования системы учреждений социального обслуживания населения, оказывающих социальные услуги: социальные услуги предоставляются преимущественно государственными (бюджетными) организациями; также имеет место преимущественно сметное содержание заказчиком поставщика услуг;
исследовать отношение населения северного региона к перечню, качеству и механизму предоставления социальных услуг;
разработать концептуальные подходы по формированию и развитию рынка социальных услуг северного региона. Теоретико-методологической основой диссертационного
исследования является фундаментальные положения классиков философии, политологии, социологии, а также современных отечественных и зарубежных ученых и результаты прикладных исследований в области социологии социальной сферы, социальной политики, региональной политики, системных подходов к обществу, моделирования социальных процессов, взаимодействия различных уровней власти.
В процессе исследования применялись общенаучные методы анализа и обобщения, системного подхода, а также логический анализ процессов социального развития, метод диалектической оценки эмпирических данных о социальном развитии региона.
Эмпирической базой доказательности концептуальных положений выступили Конституция РФ, законодательные акты Российской Федерации по проблемам социального обслуживания и социальной защиты населения, документы органов государственного и регионального управления по вопросам социально-экономического развития, материалы органов государственной федеральной и региональной статистики, вторичный
анализ материалов исследования российских и зарубежных социологов по проблемам социального развития общества, в целом, и региона, в частности.
Результаты проведенных автором и при участии автора социологических исследований: прямое анкетирование с целью определения отношения населения к перечню и качеству социальных услуг, предоставляемых социальными учреждениями Ямало-Ненецкого автономного округа и экспертный опрос проблем организации и предоставления социальных услуг населению северного региона.
Научная новизна диссертационного исследования:
Сформулировано авторское определение понятия «социальная услуга» - как общественно полезная деятельность, не создающая самостоятельного продукта, материального объекта или материальных ценностей, выполняемая субъектом услуги в пользу объекта услуги;
Предложены дополнительные показатели оценки социальных услуг в системе социального обслуживания населения;
Обоснована категория минимальных социальных стандартов как инновационного условия развития социальной сферы;
Доказано на основании проведенного исследования, что в северном регионе отсутствует рынок социальных услуг;
Сформулированы основные подходы к формированию рынка социальных услуг;
Разработана авторская модель полноценного рынка социальных услуг северного региона.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
Наиболее актуальным на сегодняшний день является социальное обслуживание, основанное на социальных услугах, в связи, с чем необходимо двойственное восприятие и разработка категории «услуга» как научной категории и фундаментальной социальной технологии. В условиях становления рыночных отношений процесс предоставления социальных услуг становится процессом купли-продажи со всеми его атрибутами - реклама, установление цели, удовлетворение спроса по требованиям потребителя.
Участие организаций различных организационно-правовых форм в предоставлении государственных и муниципальных услуг предполагает использование новых механизмов, обеспечивающих выполнение государственных социальных обязательств, гарантированных Конституцией Российской Федерации, конкурентные способы распределения бюджетных средств, финансовую привлекательность выполнения государственных заданий, гибкость в проведении государственной социальной политики в различных регионах с учетом их специфики, а также повышение конкурентоспособности организаций,
оказывающих социальные услуги населению; ориентацию социального обслуживания на индивидуальные потребности человека.
Общий для региона минимальный региональный социальный стандарт той или иной социальной услуги позволяет заказчику (или клиенту) закупать ее не на монопольном или ограниченном рынке, а на открытом - у негосударственных организаций, страховых компаний, автономных учреждений. Четкий и понятный стандарт услуги, описывающий основные требования, сроки и результаты ее предоставления, работает на демонополизацию закрытого и консервативного рынка социальных услуг, а также позволяет эффективно работать на нем новым субъектам - поставщикам социальных услуг.
Успешное развитие и функционирование государственных и негосударственных социальных учреждений, повышение качества и расширению перечня социальных услуг, предоставляемых населению, а также повышение уровня и качества жизни различных категорий населения северного региона обеспечивает региональная модель полноценного рынка социальных услуг. Разработанная модель позволит формировать гибкую региональную социальную политику, более тонко понимать проблемы населения округа и развивать рынок социальных услуг, оперативно реагирующий на проблемы его жителей.
Научная и практическая значимость настоящего исследования заключается в том, что его основные положения и выводы вносят определенный вклад в теорию социальной политики, а также в практическую разработку региональной социальной политики и системы социального обслуживания населения. Материалы диссертации могут быть использованы при разработке законодательных актов различных уровней власти для обеспечения эффективной социальной политики в области социального обслуживания населения, формирования комплексных целевых региональных программ социальной защиты населения региона, в управлении развитием социальной сферой северного региона, в деятельности социальных учреждений и служб, оказывающих социальные услуги населению Ямало-Ненецкого автономного округа, а также при разработке и преподавании учебных курсов «Организация, управление и администрирование в социальной работе», «Социальный менеджмент», «Опыт организационно-административной работы в системе социальных служб и учреждений».
Апробация работы. Основные положения, результаты и выводы диссертации были изложены автором в докладах и публикациях на международных, всероссийских, региональных и вузовских научных и научно-практических конференциях.
Международные: «Гуманитарные стратегии российских трансформаций» (Тюмень, 2008г.), ««Организация практик в рамках Болонских критериев»» (Екатеринбург, 2008г.)
Всероссийские: «Нефть и газ Западной Сибири» (Тюмень, 2009) Региональные: «Новые технологии - нефтегазовому региону»
(Тюмень, 2008г.), «Социальная работа в регионе: итоги и перспективы»
(Тюмень, 2001г.)
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из двух
глав, шести параграфов, заключения, библиографического списка из 195
наименований и приложений.
Социальные услуги в системе социального обслуживания как основной элемент рынка социальных услуг
Одним из важных направлений в рамках системы социальной защиты населения явилось становление в 90-е гг. прошлого века системы социального обслуживания граждан, деятельность которой сопряжена с широким применением современных методик и социальных технологий в области предоставления социальных услуг.
Социальное обслуживание населения рассматривается как современная парадигма социальной работы, как высокоэффективная социальная технология, позволяющая оказывать результативную социальную поддержку гражданам в условиях сложной социально-экономической ситуации, объективно нарушающей жизнедеятельность человека или социальной группы, как принципиально важный сектор социальной сферы.
Новое представление о сущности социального обслуживания населения внесли Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», принятый в 1995 г. и Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов» [7]. В ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» [6] социальное обслуживание определяется как деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, попавших в трудную жизненную ситуацию.
Социальное обслуживание населения характеризуется не просто суммой учреждений с динамикой их развития на определенных территориях РФ, но и совокупностью определенного порядка взаимодействия органов и учреждений социального обслуживания, межведомственной взаимосвязью, последовательными и обоснованными действиями всех учреждений, направленными на поддержку различных слоев населения, формой организационной деятельности учреждений социального обслуживания, финансово-экономическим и материально-техническим обеспечением деятельности учреждений, оказывающих социальные услуги населению, многоуровневого научно-методического и кадрового обеспечения деятельности территориальных социальных служб, степенью сформированности нормативно-правового поля, содержащего необходимые условия для становления и развития социальных служб и гарантирующего необходимый статус работников этих служб.
Итак, сущность социального обслуживания раскрывается через анализ функций учреждений социального обслуживания населения, различных субъектов и технологий социальной работы.
Наиболее актуальным на сегодняшний день является социальное обслуживание, базирующееся на социальных услугах. Услуга есть фундаментальная технология социальной работы, важнейшее звено информационно-социальной поддержки и защиты, механизм, позволяющий практически решать сложнейшие вопросы жизнедеятельности человека.
В современной науке сформировались различные подходы к пониманию такой категории как «услуга». В самом общем виде услуга рассматривается через действие, приносящее пользу, или помощь, которую одна сторона может предложить другой. Если товар передается покупателю из рук в руки, то услуга передается через какое-либо действие. Передача услуги представляет собой процесс, состоящий из нескольких операций, которые должен осуществить продавец для удовлетворения потребностей клиента [137, с. 36]. Исходя из сказанного, автор диссертационного исследования отмечает, что предоставление услуги - это деятельность, не создающая самостоятельного продукта, материального объекта или материальных ценностей.
Кристиан Гронроос дает следующее определение категории «услуга»: «Услуги - нематериальные активы, производимые для целей сбыта» [184, с. 99]. Согласно определению, нематериальные активы (или неосязаемые ценности) - это ценности, не являющиеся физическими, вещественными объектами, но имеющие стоимостную, денежную оценку. Как отмечалось выше, услуга есть процесс, ряд действий. Эти действия могут быть инструментом для производства ценности, они могут создать ценность, но сами не являются самостоятельной ценностью. Если некие действия полезны только для того, кто их производит (например, зарядка по утрам), то вряд ли они могут считаться услугой.
. В 1960-70-х гг. отечественные экономисты предпринимали попытки определить сущность и роль услуги в удовлетворении потребностей [131, 33, 63, 90], однако особенностям проявления социальной услуги необходимое внимание в экономической литературе не уделяется. Отсутствует также анализ сущности и форм проявления социальной услуги как результата социальной сферы. Являясь объектом материальных правоотношений, категория «социальная услуга» находит отражение в основном в юридической литературе [69 , с. 99].
Заслуживает внимания высказывание авторов под руководством К. И. Таксира, предложивших рекомендации по разработке нормативов финансирования социально-значимых расходов из бюджетов субъектов федерации, которые определяют категорию «услуга» как «форму экономических отношений по поводу конкретной трудовой деятельности, в процессе которой создается специфическая стоимость» [77 , с. 25].
В отличие от материального производства, социальная сфера имеет дело с деятельностью не по поводу производства, а по поводу потребления. Главный фактор, который влияет в данном случае на потребление, цену услуги - полезность этого товара. Понятие «услуга» в этом случае предполагает содействие удовлетворению индивидуальных и коллективных потребностей без передачи права собственности на какое-либо имущество. Полезность в социальной сфере проявляется в оказании обществу необходимых социальных услуг.
Денисова И. П. предложила следующее понятие категории «социальная услуга». Социальная услуга - это общественное благо, вытекающее из обязательства или по поводу содействия в присвоении и удовлетворении социально-индивидуальных и коллективных потребностей, гарантируемых государством и предоставляемых в возмездно-неэквивалентной и эквивалентной формах [55, с. 163].
Как и любая услуга, социальная тоже товар, но особенность ее в том, что она обменивается не на труд, а в обмен на «право». Отличительная особенность отношений по поводу присвоения социальной услуги заключается в том, что человек (семья) имеет право по закону на получение услуги, а государственный орган (или учреждение, организация) обязан ее предоставить.
Таким образом, на сегодняшний день в литературе не существует однозначного определения категории «социальная услуга». Учитывая разработанные учеными подходы к пониманию сущности категории «услуга», автором диссертационного исследования сформулировано следующее определение. Социальная услуга - это общественно полезная деятельность, не создающая самостоятельного продукта, материального объекта или материальных ценностей, выполняемая субъектом услуги в пользу объекта услуги. Именно этим определением автор будет руководствоваться в процессе работы.
Ряд исследователей - К. Гронроос и Дж. Бэйтсон [184, с. 46]- полагают, что описание свойств услуги более продуктивно, чем попытки вывести определение.
По мнению Судас Л.Г. и Юрасовой М.В. услуги обладают следующими существенными особенностями [84, с. 54]:
1) неосязаемость - их нельзя передать и присвоить;
2) недолговечность (несохраняемость) - их нельзя хранить;
3) неоднородность (непостоянство качества) - их трудно стандартизировать;
4) неотделимость от источника - одновременность производства и потребления, необходимость участия клиента в предоставлении услуги.
Проблемы стандартизации и организации предоставления социальных услуг
Необходимость , стандартизации деятельности государственных (муниципальных), а также общественных (некоммерческих) учреждений и организаций, оказывающих социальные услуги населению, вызвана широким спектром причин:
- отсутствие стандартов качества - и доступности социальных услуг не: . позволяет конкретизировать и упорядочить обязательства Российской? Федерации и субъектов; РФ перед населением, а также внедрить систему контроля и оценки их деятельности;
- не разработана- необходимая нормативно-правовая база для; стандартизации. социальных услуг, предоставляемых государственными (муниципальными) и негосударственными учреждениями и организациями;
- низкое качество: социальных услуг, большое количество: документов;
- необходимых для получения социальной услуги, длительный ; период ожидания принятия решения об оказании социальных услуг и т.д.
Вышеуказанные причины приводят к формированию административных барьеров, низкой удовлетворенности населения качеством и доступностью государственных (муниципальных) услуг, недовольству гражданами деятельностью государственных и муниципальных организаций, оказывающих социальные услуги.
Поэтому вопросы, связанные с разработкой и внедрением стандартов предоставления социальных услуг населению, затрагивают интересы практически всех субъектов, так или иначе включенных в деятельность в социальной сфере - специалистов, сотрудников государственных и муниципальных учреждений, негосударственных организаций, органов государственной власти и местного самоуправления, наконец, клиентов - как существующих, так и потенциальных.
Задача разработки минимальных государственных социальных стандартов (МГСС), как подчеркивает В. И. Жуков, ставилась перед Правительством Российской Федерации, начиная с 1995 года. Федеральным законом от 28.08.95 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [10] было закреплено разграничение полномочий между уровнями бюджетной системы в отношении государственных минимальных социальных стандартов: федеральные органы государственной власти устанавливают государственные минимальные социальные стандарты, субъекты РФ их обеспечивают, органы местного самоуправления «обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации» [56, с. 15].
С принятием федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (п.2 ст.26.14) субъекты РФ приобрели право устанавливать региональные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов из бюджетов субъектов РФ на финансовое обеспечение их полномочий.
Федеральным законом от 6.10.2004 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (в новой редакции) право установления муниципальных минимальных социальных стандартов по вопросам местного значения предоставлено органам местного самоуправления [10].
Федеральным законодательством оставлено некоторое правовое поле для установления минимальных государственных стандартов в отношении расчетов субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление передаваемых государственных полномочий субъектам Российской Федерации.
В Бюджетном кодексе РФ (в ред. от 29.12.2004) [3] из статей 6,7, 135, 169 исключено понятие «государственный минимальный социальный стандарт», однако, в статье 139 сохранилась норма об обеспечении органами местного самоуправления финансирования государственных минимальных социальных стандартов (очевидно, по ошибке).
Правовые основы, порядок разработки и применения отдельных элементов государственных отраслевых стандартов в сфере социального обслуживания регулируются федеральными законами от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в РФ» [6] и от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» [7]. В соответствии со ст.6 указанного федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в РФ» социальное обслуживание должно соответствовать государственным стандартам, которые устанавливают основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания. Порядок установления государственных стандартов определяется субъектом РФ. Государственные стандарты определяют объем бесплатного социального обслуживания (ст. 16). Бесплатное социальное обслуживание предоставляется:
- гражданам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, если среднедушевой доход этих граждан ниже прожиточного минимума;
- гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшим в результате вооруженных и межэтнических конфликтов;
- несовершеннолетним детям, находящимся в трудной жизненной ситуации.
В соответствии с Федеральным законом от 2 августа 1995 г. №122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» гражданам пожилого возраста и инвалидам предоставляются социальные услуги в соответствии с перечнем гарантированных государством социальных услуг, утверждаемым органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Несмотря на отсутствие в Бюджетном кодексе РФ (до 2005 года) норм о правомочности разработки минимальных социальных стандартов органами государственной власти субъектов Российской Федерации в период с 1998 по 2002 годы многие субъекты Российской Федерации приняли нормативные и законодательные акты по установлению региональных минимальных социальных стандартов/социальных нормативов (Республики Карелия, Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Ярославская область и др.). Методологической основой для разработки данных стандартов стало Распоряжение Правительства РФ от 3 июля 1996 г. N 1063-р «О социальных нормативах и нормах» [17], которым были одобрены социальные нормативы обеспеченности населения РФ учреждениями и специалистами социальной сферы, нормы оснащения и материального обеспечения учреждений образования и социальной защиты.
Состояние рынка социальных услуг Ямало-Ненецкого автономного округа
Для выявления состояния рынка социальных услуг диссертантом был проведен анализ законодательной базы, регулирующей вопросы социального обслуживания населения в Ямало-Ненецком автономном округе
Организация социального обслуживания населения Ямало-Ненецкого автономного округа осуществляется в соответствии с федеральным законодательством и правовыми актами Ямало-Ненецкого автономного округа, действующих на момент проведения научно-диссертационной работы.
Правовые акты Ямало-Ненецкого автономного округа, регулирующие вопросы социального обслулсивания населения автономного округа включают:
1. Закон «О социальном обслуживании населения в Ямало-Ненецком автономном округе» от 2.11.2005 г. №74-ЗАО (в редакции закона от 10.01.2007 г. №ЗЗАО) [26].
2. Закон «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения Ямало-Ненецкого автономного округа» от 16.12.2004г. № 88-ЗАО [27].
3. Постановление администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 21.01.2005 г. №21-А «Об утверждении порядка и условий социального обслуживания населения Ямало-Ненецкого автономного округа» [28].
4. Постановление администрации Ямало-Ненецкого автономного округа «О внесении изменений в постановление администрации Ямало-Ненецкого автономного округа» от 25.01.2007 г. №21-А [29].
5. Постановление администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 13.11.2006 г. №509-А «Об утверждении государственных стандартов (основные виды, объем и качество социальных услуг, предоставляемых населению Ямало-Ненецкого автономного округа), методика расчетов тарифов на социальные услуги, перечней мягкого инвентаря, оборудования и технических средств для учреждений социального обслуживания населения Ямало-Ненецкого автономного округа» [30].
6. Постановление администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 13.10.2006 г. №458-А «Об утверждении положения о порядке выплаты компенсации стоимости проезда клиентам социальной службы, лицам, сопровождающим их в учреждения социального обслуживания» [31].
Законом «О социальном обслуживании населения в Ямало-Ненецком автономной округе» [26] предусмотрены следующие положения: 1. Согщальные услуги предусмотрены гражданам или семьям, находящимся в трудной жизненной ситуации. При этом трудная жизненная ситуация трактуется достаточно широко: эта ситуация, при которой объективно нарушается жизнедеятельность гражданина в связи с инвалидностью, неспособностью к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротством, безнадзорностью, малообеспеченностью, безработицей, вынужденной миграцией, отсутствием определенного места жительства, конфликтами, жестоким обращением в семье, одиночеством и т.п., которую они не могут преодолеть самостоятельно.
Кроме того, отдельно выделено понятие «экстремальная жизненная ситуация», определяемая как внезапно возникшая трудная жизненная ситуация, сложившаяся под воздействием стихийных бедствий, межнациональных конфликтов и войн, несчастных случаев (пожара, аварии, катастроф и т.п.), в результате которых гражданин остался без жилья, имущества и (или) средств к существованию. Таким образом, социальные услуги, по сути, предусмотрены для широкого круга населения, а не только для малообеспеченных или престарелых граждан.
Уточнено понятие «натуральная помощь», которое включает: топливо, продукты питания, средства гигиены, средства ухода за детьми и пожилыми гражданами, одежда, обувь, медикаменты, предметы первой необходимости и другие виды жизненно необходимых товаров.
В понятие «социальное обслуживание» включается деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-экономических, социально-бытовых, социально-медицинских, социально-психологических, социально-педагогических, социально-правовых, других услуг и материальной помощи на дому или в социальных службах, а также по проведению социальной адаптации и реабилитации граждан и семей, находящихся в трудной жизненной ситуации.
Уточнены понятия «социальные нормы и нормативы», которые отражают показатели необходимой обеспеченности населения важнейшими услугами в натуральном и денежном выражении.
Социальными службами, в соответствии с Законом, могут быть предприятия и учреждения независимо от форм собственности, предоставляющие социальные услуги, а такие граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица.
2. Согласно статье б Закона государственная политика автономного округа в сфере социального обслузісивания направлена на:
A) обеспечение всем гражданам и семьям, находящимся в трудной жизненной ситуации, равных прав и возможностей на социальное обслуживание;
Б) поддержку семьи, материнства, отцовства, детства, инвалидов и пожилых граждан;
B) содействие развитию способностей граждан и семей к самоадаптации;
Г) развитие системы государственных и иных служб, оказывающих социальные услуги населению;
Д) поощрение частных и общественных инициатив в области социального обслуживания.
3. Законом предусмотрено четкое разграничение полномочий законодательной и исполнительной властей Ямало-Ненецкого автономного округа, при этом отдельно выделены функции уполномоченного органа исполнительной власти в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения автономного округа, что, несомненно, содействует повышению эффективности деятельности в сфере социального обслуживания населения автономного округа.
4. Статьей 9 Закона определено, что социальное обслуживание в автономном округе должно соответствовать государственным стандартам социального обслуоісивания населения автономного округа, которые утверждаются нормативными правовыми актами администрации Ямало-Ненецкого автономного округа в установленном порядке. При этом требования, установленные данными государственными стандартами являются обязательными для социальных служб независимо от форм собственности на всей территории автономного округа.
Государственные стандарты социального обслуживания населения Ямало-Ненецкого автономного округа утверждены Постановлением администрации Ямало-Ненецкого автономного округа «Об утверждении государственных стандартов (основные виды, объем и качество социальных услуг, предоставляемых населению Ямало-Ненецкого автономного округа), методика расчетов тарифов на социальные услуги, перечней мягкого инвентаря, оборудования и технических средств для учреждений социального обслуживания населения Ямало-Ненецкого автономного округа» от 13.11.2006 г. №509-А [30]. Данным Постановлением регламентированы основные виды, объем и качество социальных услуг, предоставляемых населению Ямало-Ненецкого автономного округа; методика расчета тарифов на социальные услуги, перечни мягкого инвентаря, оборудования и технических средств для учреждений социального обслуживания населения автономного округа с учетом особенностей их функционирования.
Разработка региональной модели полноценного рынка социальных услуг в Ямало-Ненецком автономном округе
Автор диссертационного исследования считает необходимым обратить внимание на следующие тенденции развития рынка социальных услуг в Ямало-Ненецкого автономного округа:
1. Систему предоставления социальных услуг в Ямало-Ненецком автономном округе нельзя считать полноценным- рынком, т.к. в ней отсутствуют:
- возможность выбора поставщика услуг не только потребителем, но и организатором;
- конкуренция между поставщиками услуг.
И, напротив, присутствует монополия на предоставление социальных услуг.
2. Система предоставления услуг в Ямало-Ненецком автономном округе находится в состоянии стагнации в связи со следующими обстоятельствами:
- Деятельность системы ограничена отсутствием в Ямало-Ненецком автономном округе нормативно-правовых актов, позволяющих осуществлять деятельность социальных учреждений в новых экономических условиях;
- Кадровый состав учреждений не соответствует современным требованиям, так как большая часть сотрудников не имеет не только специального (социально-гуманитарного), но и высшего образования, что не позволяет рассчитывать на предоставление ими качественных услуг;
- Невысокий образовательный уровень специалистов, низкий уровень спроса на дополнительные услуги, отсутствие финансовой свободы у учреждений социального обслуживания Ямало-Ненецкого автономного округа не способствует инициативе сотрудников, их инновационной деятельности по разработке и внедрению социальных услуг;
- Притязания потребителей услуг в Ямало-Ненецком автономном округе оцениваются исследователями как низкие, что обусловлено не только тем, что среди них преобладают лица старших возрастных категорий, а также люди, имеющие признаки социальной уязвимости, но и невысокой платежеспособностью населения в целом.
Для преодоления сложившейся ситуации диссертант предлагает провести коренные преобразования системы социального обслуживания Ямало-Ненецкого автономного округа. Идеальной целью таких преобразований, по мнению автора диссертационного исследования, должно стать формирование полноценного рынка социальных услуг, способного обеспечить население необходимыми качественными социальными услугами.
Для этого диссертант предлагает предпринять следующие меры:
I. Учитывая, что на сегодняшний день единственным управленческим подходом в организации предоставления социальных услуг в Ямало-Ненецком автономном округе является сметное содержание заказчиком (организатором) поставщика услуги, то целесообразно коренным образом изменить эту ситуацию, внедрив новые системы финансирования поставщиков услуг.
Устранить недостатки, которые существуют в бюджетном секторе социального обслуживания Ямало-Ненецкого автономного округа, можно с помощью внедрения и распространения такой инновационного управленческого подхода как технология целевых потребительских субсидий (социальных ваучеров). Данная технология представляет собой механизм организации предоставления услуг населению за счет бюджетных средств, то есть потребитель сам выбирает конкретного поставщика среди поставщиков, а оплата осуществляется после оказания услуг потребителю.
Несмотря на все преимущества технологии целевых потребительских субсидий (социальных ваучеров), ее применение не всегда целесообразно и даже не всегда возможно. Например, тяжелобольные и одинокие престарелые люди вряд смогут компетентно и самостоятельно выбрать поставщика надомного обслуживания или на территории может не быть даже двух поставщиков услуг, так что выбирать просто не из кого (подробнее о таких аспектах будет сказано ниже). В этих случаях необходимо применять технологию заказа на социальное обслуживание .
Данная технология является формой прямого финансирования поставщика услуги, но серьезно отличается от традиционного содержания поставщика по смете. В зависимости от ситуации заказ может быть конкурсным или бесконкурсным (в последнем случае говорится о применении государственного или муниципального задания), а в целом, процедура применения этой технологии выглядят следующим образом:
II. Изменить статус социальных учреждений. Во многих субъектах Российской Федерации с целью повышения эффективности функционирования социальных служб в 2005 году осуществлен переход на новые организационно-правовые формы хозяйствования путем реорганизации ряда государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания в автономные некоммерческие организации. Правовым основанием для реорганизации учреждений стал Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 года № 7-ФЗ [8], Постановление Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» от 22 мая 2004 года [16].
Реализация намеченных преобразований в отраслях социальной сферы возможна также через создание таких новых организационно-правовых форм хозяйствования как автономные учреждения. Федеральный закон «Об автономных учреждениях» от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ [12] разработан в соответствии с принципами реструктуризации бюджетного сектора Российской Федерации и направлен на реализацию положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), которая предусматривает преобразование значительной части учреждений сферы науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта в новые типы организационно-правовой формы - государственные или муниципальные автономные учреждения.
По мнению автора диссертационного исследования, автономное учреждение имеет неоспоримые преимущества перед существующими бюджетными учреждениями. С одной стороны, оно будет иметь план финансово-хозяйственной деятельности, а не жестко регулируемую учредителем смету; что позволит более свободно и рационально использовать свои доходы и экономическую помощь других организаций и отдельных лиц. К «плюсам» автономного учреждения автор также относит возможность самостоятельного распределения всех доходов; отсутствие контроля расходования средств со стороны казначейства; возможность осуществления заимствования; разделение ответственности руководителя с Наблюдательным советом; возможность «вернуться» в форму бюджетного учреждения без переоформления разрешительных документов; ограничение ответственности автономного учреждения по его обязательствам..
Образование автономных учреждений будет способствовать соблюдению прав и интересов граждан в сфере оказания услуг в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.
III. Обеспечить доступность всех законодательно закрепленных социальных услуг в соответствующем стандартам объеме и качестве льготным категориям населения.
Данная ситуация может быть достигнута при следующих условиях:
- Создать вновь или перепрофилировать имеющиеся в территориях социальные службы в многопрофильные социальные учреждения, оказывающие все виды социальных услуг, оговоренных стандартами Ямало-Ненецкого автономного округа;
- Открыть небольшие организации социального обслуживания, обеспечив их высококвалифицированными специалистами, способными оказывать качественные социальные услуги;
- Создать условия для открытия негосударственных (частных) социальных учреждений (учреждения малой вместимости, семейного типа, сезонного проживания, кризисные центры для женщин, социальные гостиницы.).
IV. Шире ориентировать деятельность системы социального обслуживания населения Ямало-Ненецкого автономного округа на профилактику социальных деформаций через формирование первичного звена инфраструктуры предоставления социальных услуг - участковых социальных служб и развитие социального патронажа семей групп социального риска, семей, воспитывающих детей-инвалидов, выпускников детских домов, лиц старших возрастных категорий и других граждан для предотвращения потенциально опасных ситуаций вследствие необеспеченности необходимыми услугами.
V. Шире использовать для решения проблемы повышения доступности и качества услуг социального обслуживания программно-целевой метод разработки региональных целевых программ «Развитие системы социального обслуживания населения». В рамках данных программ целесообразна разработка подпрограмм, ориентированных на оказание помощи отдельным наиболее сложным (уязвимым) группам населения, нуждающимся в социальных услугах, таким, как граждане без определенного места жительства и др.
