Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственная служба как объект социологического анализа .
1. Современная российская государственная служба 12
2. Государственная служба как социальный институт 20
3. Институционализация государственной службы 43
4. Государственная служба в системе социального управления 66
Глава 2. Социальный потенциал государственной службы и его эффективная реализация
1. Социальный потенциал государственной службы как объект социологического анализа 88
2. Эффективность государственной службы как результат реализации ее социального потенциала 99
3. Социальный потенциал современной российской государственной службы 120
4. Актуальные направления эффективной реализации социального потенциала государственной службы 139
Заключение 154
Список литературы 166
- Современная российская государственная служба
- Институционализация государственной службы
- Социальный потенциал государственной службы как объект социологического анализа
- Социальный потенциал современной российской государственной службы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Начиная с 1991 года, российская государственность претерпела существенные изменения, которые характеризуются демократизацией системы государственной власти и местного самоуправления; либерализацией законодательных основ государственного регулирования экономики и других сфер жизнедеятельности общества; появлением рыночных форм хозяйствования; изменением методов регулирования общественного производства, формирования и реализации экономической, финансово-кредитной, налоговой, социальной и т.п. политики, управления государственной собственностью и имуществом. Смена социально-экономической структуры общества повлекла за собой изменения в системе государственного управления, основными из которых являются демократизация системы управления, децентрализация государственного управления и параллельное возрастание роли местного самоуправления, деперсонификация государственного управления.
В связи с упразднением советской системы государственного
управления, основанной на верховенстве партийных органов управления,
значительно возросла роль государственной службы в государственном
управлении. Однако в современных условиях эта роль выполняется
неэффективно, так как государственный аппарат оказался не готов к
осуществлению новых функций. Причинами неэффективности
государственной службы чаще всего называют несовершенство
законодательства, бюрократизм, коррупцию, обусловленную
недостатками кадрового состава государственной службы, несоответствием норм и ценностей государственной службы новым требованиям. Сами государственные служащие указывают также на
экономические проблемы, отсутствие должного финансирования, затянувшийся общий экономический кризис.
Однако основной причиной неэффективности государственной службы является ее неуправляемость, которая обусловлена отсутствием понимания сущности этого института, как в обществе, так и в научной среде. Государственная служба на протяжении всей своей истории не являлась самостоятельным субъектом управления, но в последние годы преобладающей становится та точка зрения, что именно этот институт является олицетворением государства, следовательно, именно государственные служащие должны осуществлять государственное управления. В связи с этим возникают насущные проблемы в построении системы управления самой государственной службой, возникает и укрепляется мнение о необходимости самоуправления этого института. И в то же время, абсолютизация роли государственной службы в государственном управлении приводит к возрастанию негативных явлений в системе государственного управления, снижению доверия к институтам государственной власти в обществе, что ведет к возникновению и углублению системного кризиса власти.
Таким образом, повысить эффективность государственной службы можно, оптимизировав систему управления государственной службой. Однако сделать это, не опираясь на научно-теоретическую базу, невозможно. Так как государственная служба в настоящее время является одним из основных субъектов государственного управления, ее изучение актуально также для развития социологии управления. Изучение процесса функционирования государственной службы, ее цели, задач, условий ее эффективности позволяют обогатить понятие как государственного управления, так и управления вообще, и оптимизировать процесс государственного управления.
Управление государственной службой в современных условиях требует учета социального фактора, что обусловливает необходимость изучения государственной службы с точки зрения оптимизации ее социального потенциала, анализа возможности его актуализации и воспроизводства. Это позволит повысить эффективность государственной службы, что, в конечном итоге, приведет к повышению эффективности государственного управления в целом.
Степень разработанности проблемы.
Государственная служба представляет собой сложный, комплексный феномен, а потому является объектом изучения нескольких отраслей знания. Анализом этого феномена занимаются юристы, политологи, психологи и социологи. Первые акцентируют внимание на законодательном регулировании деятельности государственных служащих, вторые рассматривают государственных служащих как субъектов государственной политики, третьи анализируют личностные качества государственных служащих. В качестве целостного объекта государственная служба рассматривается только в рамках социологии управления.
Теория бюрократии была разработана М. Вебером, анализ проблем деятельности государственной службы встречается также у К. Маркса и Ф. Энгельса. Позднее проблемами государственной службы занимались такие авторы как Р. Миллс, представитель Франкфуртской школы марксизма Г. Маркузе, которые рассматривали государственных служащих в качестве одного из элитарных слоев общества. В этой же традиции рассматривал государственную службу и Л. Мизес, который трактовал бюрократию как один из привилегированных слоев общества, наделенный правами осуществлять государственное управление. В работах представителей институционализма (Т. Веблен, Д. Норт и др.)
проблемы государственной службы рассматриваются в рамках института государства. Также большой вклад внесли работы П. Бурдье, в которых обосновано применение понятия «социальное поле», а также соотношение социальных полей политики, государства и других институтов.
В России изучение вопросов бюрократии также насчитывает более 100 лет. Среди дореволюционных авторов можно отметить таких, как К.Д. Кавелин, П.А. Зайончковский, Е.П. Карнович и др.
Анализу советской системы государственной службы посвящены работы В.М. Манохина, О.Т. Джавланова и В.А. Михеева, А.Г. Каратуева и др.
Проблемы современной отечественной государственной службы наиболее разработаны в трудах ученых Российской Академии государственной службы, таких как Г.В. Атаманчук, Н.М. Казанцев, В.Д. Граждан, СВ. Привалова. Эти ученые акцентируют внимание на юридических аспектах повышения эффективности государственной службы.
Социальные аспекты государственной службы разрабатывают В.Л. Романов, Е.В. Охотский, А.И. Турчинов, B.C. Карпичев, Б.В. Лытов, В.А. Сулемов, В.И. Лукьяненко, Л.А. Василенко, А.И. Яковлев, А.А. Деркач.
В последние годы появилось большое количество публикаций, посвященных кадровым вопросам государственной службы. Разработкой этих проблем занимаются такие исследователи, как Н.И. Васильев, Н.М. Бойков, А.А. Хохлов. Эти авторы анализируют кадровую политику в системе государственной службы, кадровый потенциал сферы государственного управления.
Понятие социального потенциала разрабатывалось в основном в 80-х годах в связи с внедрением бригадной формы организации производства, такими исследователями как Л.И. Иванько, А.К. Назимова, Ф.Г. Шаймарданов, О.В. Стаканова и др. Однако работ, посвященных социальному потенциалу государственной службы до настоящего времени не представлено.
Несмотря на то, что в последние годы государственное управление оформилось в качестве самостоятельной отрасли научного знания, работ, посвященных управлению государственной службой, выходит не так много, и большинство из них носят учебный или справочный характер. Так, можно отметить словарь-справочник «Государственное управление», вышедший под редакцией Л.Т. Волчковой, Л.Б. Кузнецовой, В.Н. Мининой, М. Хольцера, Дж. Шафрица, учебник под редакцией В. А. Кобзаненко «Государственное и муниципальное управление», учебник под редакцией Л.В. Сморгунова «Государственное управление и политика». Однако работ, специально посвященных анализу управления государственной службой как целостным социальным объектом, нет.
Цель исследования: проанализировать социальный потенциал государственной службы и обосновать направления более полной его реализации.
Для достижения поставленной в диссертации цели потребовалось решить следующие задачи:
Определить сущность государственной службы как социального института.
Уточнить понятие социального потенциала.
Выявить основные показатели, характеризующие степень развития социального потенциала.
Выявить показатели эффективности государственной службы.
Проанализировать социальный потенциал современной российской государственной службы.
Обосновать направления более полной реализации социального потенциала государственной службы.
Объектом исследования является государственная гражданская служба Российской Федерации.
Предмет исследования: управленческие отношения,
обеспечивающие воспроизводство и развитие социального потенциала государственной службы, и более полную его реализацию.
Теоретико-методологическая база исследования - работы российских и зарубежных ученых в области институциональной теории, социологии управления, теории государственной службы и государственного управления. В основу работы положены институциональная теория государственной службы, теория бюрократии М. Вебера, классовая теория К. Маркса. В работе применялись методы системного анализа, исторический метод, методы прикладной социологии.
Информационная база диссертационного исследования состоит из статистических данных кадрового состава государственной службы, данных опросов, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС в 1992-2002 годах. Также проанализированы Федеральный Закон «Об основах государственной службы РФ», проект Федерального Закона «О системе государственной службы Российской Федерации», концепция административной реформы 2005-2010 гг.
Научная новизна диссертационной работы состоит в анализе социального потенциала государственной службы и анализе возможности
повышения эффективности государственной службы посредством активизации ее социального потенциала. Элементы научной новизны:
Уточнено и дополнено определение государственной службы как социального института. Государственная служба, таким образом, представляет собой исторически закрепившиеся нормы поведения людей в сфере государственного управления, регулирующие общественную жизнь в рамках государственных должностей.
Определено место государственной службы в системе социального управления. Социальное управление представляет собой метаинститут, который включает в себя мезаинститут государственного управления. Государственное управление, в свою очередь, подразделяется на два института - политическое управление и административное управление. Государственная служба является субъектом административного управления, и в то же время она является объектом политического управления.
Определена социальная цель деятельности государственной службы. По своему предназначению государственная служба создавалась как институт поддержки главы государства. В настоящее время целью государственной службы как социального института стало самосохранение, т.е. сохранение норм, ценностей и ролей, которые составляют данный институт. Однако в связи с изменениями, происходящими в государстве (деперсонализация государственной власти) и возрастанием роли гражданского общества, цель государственной службы должна быть изменена. Государственная служба должна служить посредником между государством и гражданским обществом, а также социальная защита граждан страны.
Уточнено понятие социального потенциала социального института. Социальные институты находятся во взаимозависимости и во взаимосвязи, так как социальные поля институтов могут находиться одно в другом или пересекаться. Социальный потенциал социального института является характеристикой именно социального поля, в котором находится данный социальный институт. Он характеризуется напряженностью (т.е. степень легитимизации данного института в обществе), направленностью (возрастание влияния данного института в обществе или снижение этого влияния) и силовым воздействием (степень важности норм, ценностей и ролей, составляющих данный институт, для людей, которые в него включены). Показателем социального потенциала социального института является легитимность данного института, т.е. совпадение его норм, ценностей и ролей с нормами институтов, находящихся в его социальном поле.
Выделены критерии экономической и социальной эффективности государственной службы. Критерием экономической эффективности является оптимальность использования ресурсов (минимальные затраты при максимальном результате). В качестве критерия социальной эффективности рассматривается благосостояние граждан государства, а также цена потребления услуг государственной службы.
Установлено, что повысить эффективность государственной службы можно, актуализировав и оптимизировав социальный потенциал государственной службы. Социальный потенциал современной государственной службы как социального института чрезвычайно низок, притом, что трудовой потенциал государственной службы как трудового коллектива оптимален. Необходимо актуализировать мотивационный потенциал государственной службы, повысить легитимацию этого института в обществе.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что выводы и рекомендации по актуализации социального потенциала государственной службы можно использовать при разработке концепции административной реформы, а также системы государственной службы. Также материалы диссертации можно использовать при чтении курсов «Государственная служба РФ», «Государственное и муниципальное управление», «Социальный менеджмент»
Апробация результатов исследования. Основные результаты и положения диссертации были доложены на Втором российском научно-общественном форуме «Гражданское общество в России как демократический проект», проводившемся в СПбГУ 21-23 февраля 2002 г., на научно-практической конференции «Возможности и границы использования социологических методов и социальных технологий в современном обществе», проходившей на факультете социологии СПбГУ 14-15 ноября 2002 г., на международной научной конференции «Проблемы истории государственного управления: государственный аппарат и реформы в России (к 200-летию министерской системы управления в России)», проходившей на юридическом факультете СПбГУ 24-25 октября 2002 г., а также на аспирантском семинаре по социологии управления (ноябрь 2001 г., март 2003 г.)
Структура работы: диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.
Современная российская государственная служба
В настоящее время в России широко распространено мнение о том, что одной из причин кризиса, в котором находится Российская Федерация, является современная российская государственная служба. Как правило, под этим термином понимается чиновничество, т.е. лица, работающие в органах исполнительной государственной власти. Именно они, по мнению большинства населения, поддерживаемого средствами массовой информации, тормозят и саботируют проведение реформ.
Современная государственная служба российской Федерации подразделяется на несколько видов: гражданская, военная и специализированная (служба в органах внутренних дел, пожарной службе и т.д.). Гражданская государственная служба, которую чаще всего ассоциируют с бюрократией или чиновничеством, также в свою очередь подразделяется на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Федерации. Каждая из них делится на виды в соответствии с ветвями власти. Так, говорят о государственной службе в органах исполнительной власти, в органах законодательной власти и в судебных органах.
В законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», принятом в 1995 г., под государственной службой понимается профессиональная деятельность по исполнению полномочий государственных должностей1. Государственные должности, согласно данному Закону (п. 1 ст. 1), подразделяются на: - государственные должности категории «А» (должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов), к которым относятся: Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и др.; - государственные должности категории «Б», учреждаемые в установленном законодательством РФ порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А»; - государственные должности категории «В», учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.
Также государственные должности подразделяются на группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы (п. 1 ст. 6).
Нужно отметить, что система государственной службы РФ чрезвычайно запутана. Государственные должности содержатся как в органах государственной власти, так и в некоторых государственных организациях. И в то же время не все работники государственных органов власти (даже на федеральном уровне) являются государственными служащими. Очевиднее всего это становится при рассмотрении ситуации, сложившейся в отношении высших лиц государства - Президента РФ, Федеральных министров, глав субъектов Федерации, руководителей органов законодательной власти РФ и субъектов Федерации, депутатов, министров, судей и др. Они занимают государственные должности, которые установлены в Конституции для непосредственного исполнения полномочий государственных органов, но, согласно п.1 ст. 2 Закона, в систему государственной службы они не входят.
Остается неясной также роль Правительства как одного из центральных органов государственного управления. В нем происходит смешение политический и технократической деятельности, но четкого соотнесения политической и технократической компетенции правительства и его членов нет.
Существует также неясность в определении должностей категории «Б». Государственные должности категории «Б» определены в Законе как должности, учреждаемые в установленном законом порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А». Служба на этих должностях ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие должности категории «А». К должностям категории «Б» относятся, например: руководитель Аппарата Государственной Думы РФ, руководитель Секретариата Председателя Государственной Думы РФ, помощник и советник Председателя Государственной Думы РФ, руководитель аппарата депутатского объединения, помощник и советник федерального министра и т.д. Статус и должностные полномочия лиц, замещающих эти должности, не обозначены ни в законе, ни в подзаконных актах. Они регламентируются только внутренними нормативными актами, что открывает большие возможности для неоправданного разрастания их компетенции.
В систему государственной службы включаются также служащие вооруженных сил РФ, работники органов внутренних дел, судов, прокуратуры, пожарной охраны и иных организаций. Эти организации, несомненно, выполняют важные государственные функции, однако их деятельность, по нашему мнению, не связана напрямую с администрированием, что позволяет выделить эти виды деятельности из состава государственной службы.
Также, по нашему мнению, нецелесообразно выделять из государственной службы работников органов государственного управления, не занимающих государственные должности. Именно эти люди зачастую осуществляют исполнение законов, указов, распоряжений, разработку подзаконных актов, регламентирующих государственное управление на местах, но они не несут никакой ответственности за исполняемую деятельность, которая, по сути своей и является государственным управлением.
В настоящей работе под государственными служащими будут пониматься все работники исполнительных органов государственной власти, а также работники аппаратов законодательных органов государственной власти, не осуществляющие непосредственное принятие законодательных актов.
Роль государственной службы в нашей стране сложно переоценить. Очевидно, что, несмотря на глубинные изменения, произошедшие в экономической и социальной структуре общества после начала реформ в 1991 г., определяющая роль государственного аппарата не изменилась. В переходный период именно государственные служащие зачастую брали на себя обязанности не только по административному управлению государством, но и по законодательному регулированию спорных или вновь возникших вопросов. Так, многие земельные вопросы, вопросы имущественного права, урегулирование отношений с недвижимостью более 10 лет регламентировались исключительно указами Президента РФ, приказами министров и глав субъектов Федерации.
Институционализация государственной службы
Институционализация - это процесс формирования различных типов социальной деятельности в качестве социальных институтов. Она может быть исследована с двух точек зрения: как исторический процесс зарождения и установления новых социальных институтов; и как процесс адаптации индивидов и коллективов к нормативным требованиям социального института, в ходе которого формируются социально-психологические механизмы, обеспечивающие стабильность и устойчивость общественной организации44.
Павенкова М.В. выделяет четыре этапа в развитии любого института: доинституциональный, во время которого явление неустойчиво, а нормы и роли персонализированы, т.е. воспринимаются неотрывно от носящих их личностей; этап институционализации, во время которого происходит постепенная деперсонализация и более четкое определение функционального предназначения данного социального явления, начинается легитимизация данного института; институциональный этап, который характеризуется поддержанием и укреплением институционального состояния, а также на этом этапе возможно инициирование деинституционализации для институтов, оказавшихся дисфункциональными по своим последствиям; и непосредственно деинституционализация, т.е. отмирание института, прекращение его воздействия на людей45.
Государственная служба, по нашему мнению, прошла все эти этапы. Доинституциональный этап в развитии государственной службы начался одновременно с возникновением государства. В литературе возникновение государства в Древней Руси традиционно связывается с призванием варягов. В этот период обеспечением нормальной работы социально-политического механизма общества занимались князь и его дружина б. Согласно общепринятой версии в Киевской Руси дружина князя состояла из его одноплеменников-варягов. Спор между западниками и славянофилами, в котором последние придерживаются версии о том, что государственность в Киевской Руси существовала и до прихода варягов (хотя наиболее радикальные историки подвергают сомнению и сам факт призыва зарубежных правителей), повлиял и на историю государственной службы. Некоторые историки считают, что князь Рюрик пришел на Русь со своей дружиной, которая состояла из его кровных родственников, другие - что дружинники князя являлись наемными. Если учесть, что дружина князя делилась на две части (старшие и младшие дружинники), возможно, что верны обе версии. Для нас, однако, важно то, что в этот период - в XI - XII вв. многие дружинники становились слугами при дворе, приобретая должности тиунов, вирников, чашников и др., служившие прообразами будущих государственных должностей47.
В период феодальной раздробленности процесс становления государственной службы приостановился, так как каждый удельный князь в своей вотчине являлся полновластным государем, но при этом он не нуждался в государственных учреждениях в виду малости подчиненной территории. Вместо учреждений исполнение государственных заданий выполняли отдельные слуги князя, получавшие от него личные приказы-поручения на исполнение той или иной функции.
Этот этап институционализации государственной службы представлен двумя институциональными типами - «приближенных» и «местничества». Он характеризуется следующими особенностями: власть персонифицирована, т.е. она является принадлежностью личности государя48? а потому передача властных полномочий тому или иному представителю его на местах возможна только при условии безусловной уверенности государя в компетенции и преданности первого; подчиненная территория, как правило, невелика, что упрощает контроль за деятельностью управляющих; целью деятельности представителей государя является не управление, а сбор информации, донесение сведений с мест до государя, а также его представительство на местах.
Тип «приближенных» был характерен для управления двором князя, когда функции по сбору информации, обеспечению исполнения полномочий государя осуществляли либо отмеченные лично князем слуги, либо его родственники, олицетворявшие власть, которой обладал род в целом.
Тип «местничества» возник вследствие развития Московского государства в XV-XVI вв. и объединения множества удельных княжеств под руководством московского князя. Возрастала необходимость в упорядоченном управлении государством, личное и абсолютное осуществление власти государем на большой территории стало невозможным, возрастало количество функций государства, они усложнялись. Олицетворением этого типа стала система местничества и кормления. Она характеризуется следующими чертами: личный контроль государя за наместником, наместники представляют государя на местах, а не являются собственно управляющими, условием назначения является не объективная компетентность претендента, а убежденность государя в его компетентности.
Социальный потенциал государственной службы как объект социологического анализа
Понятие потенциала пришло в социологию из естественных наук. Понятие «потенциал» происходит от латинского слова potentia, означающее «сила». В физике потенциал является характеристикой широкого класса полей (электромагнитного, гравитационного и т.д.) и представляет собой векторную величину. Наиболее разработано понятие электростатического потенциала, определяемого как отношение потенциальной энергии заряда в электромагнитном поле к величине заряда. Одним из важнейших положений теории поля является следующее: состояние поля характеризуется заданием напряженности электрического и магнитного полей во всех точках пространства1. Электрические заряды представляют собой узлы силовых линий поля. При этом заряд, находящийся в поле, не только подвергается воздействию со стороны поля, но в свою очередь сам влияет на поле, изменяя его2.
В экономике широко используется понятие потенциала как источников, возможностей, средств, запасов, которые могут быть использованы для решения какой-либо задачи, достижения определенной цели3. Экономическим потенциалом обладают все хозяйствующие субъекты, от предприятия до региона и страны в целом, говорят также о мировом экономическом потенциале.
В настоящее время термин «потенциал» широко используется различными гуманитарными науками. Применительно к этой сфере знания потенциал можно определить как совокупность качеств субъекта (или особое интегральное качество), которая выполняет функцию «реализации» субъекта, то есть определяет и обеспечивает эффективность осуществления им в данных объективных условиях всех видов жизнедеятельности4.
В социологии труда понятие потенциала применяется чаще всего в приложении к человеческим или трудовым ресурсам. Применительно к трудовым ресурсам, социальный потенциал определяют как общую материальную и духовную систему трудовых ресурсов5. Социальный потенциал хозяйствующих субъектов включает в себя поло-возрастной и демографический состав, формирование и использование денежных доходов населения, количество объектов социальной сферы (учреждений образования, здравоохранения, жилищно-коммунальной сферы), а также уровень и продолжительность жизни населения, уровень рождаемости и смертности населения и заболеваемость. Таким образом, социальный потенциал этих объектов является статистическим показателем и характеризует степень развития трудовых ресурсов.
В социологии труда широко используется также понятие личностного потенциала, который характеризует человека как целостный субъект трудового процесса. Целостность означает полноту представленности личностных свойств и качеств человека, обеспечивающих его способность осуществлять трудовую деятельность и управлять ею; способность к самопреобразованию и саморазвитию, определенный уровень социальных сил и способностей личности, ее внутренней духовной энергии6.
Личностный потенциал работника состоит из двух составляющих -трудовой и психологической. Трудовой потенциал работника представляет собой объективную способность человека к труду и характеризуется следующими показателями: пол, возраст, состояние здоровья, особенности развития (рост, вес, телосложение и др.). Психологический потенциал характеризует субъективную готовность человека выполнять определенную деятельность. Его можно подразделить на три составляющие: - психическую: направленность личности, свойства характера, темперамент, память, мышление, воля, способности, особенности речи: - социально-психологическую: отношение к окружающим, моральные нормы и ценности, идеалы и убеждения, отношение к труду, цели в жизни, потребности, увлечения и интересы; - социальную: национальность, социальное положение, профессия, социальное положение, быт и образ жизни, уровень жизни и экономическое положение, уровень образования и культуры7. Личностный потенциал отражает единство трех уровней связи пространства и времени: 1. Отражение прошлого: потенциал представляет собой устойчивую совокупность наличных средств, накопленных человеком в процессе становления и обусловленных его способностями и возможностями к оптимальному функционированию и развитию. Это образование и профессиональная квалификация, полученная им к настоящему моменту, состояние его здоровья, его интеллектуальные способности. 2. Репрезентация настоящего: процесс актуализации наличных способностей и возможностей, их практического применения и использования в процессе труда. 3. Ориентированность на будущее: в процессе труда, переходя из виртуальной формы в актуальную, возможности и способности порождают новые возможности, возникают дополнительные силы и способности8. Таким образом, эффективная реализация социального потенциала работника должна способствовать самореализации человека, обеспечивать полноту его трудовой жизни, повышать качество его жизни в целом. В отечественной социологии труда хорошо разработано также понятие социального потенциала трудового коллектива. Это объясняется тем, что многие исследователи изучали социальный потенциал с прикладной точки зрения, как средство для повышения эффективности производственной деятельности. Можно выделить следующие определения социального потенциала трудового коллектива: 1. Возможности данного коллектива совершать деятельность определенного количества и качества в различных сферах социального бытия: трудовой, социально-политической и культурно-познавательной. Это интегральная характеристика нереализованных возможностей, находящиеся в резерве источники энергии, возможности того или иного объекта выйти на более высокий результат9.
Социальный потенциал современной российской государственной службы
Таким образом, широко распространенное в обществе и пропагандируемое в СМИ мнение о необоснованном росте численности государственных служащих, не подтверждается фактами. Сравнение с западными странами позволяет говорить и о необоснованности мнения об избытке государственных служащих (если в России государственные служащие составляют менее 1 % занятого населения, то в США - 16%, во Франции - 15%, а в Великобритании - 6%)39.
В центральном аппарате, в который входят следующие органы исполнительной власти и государственные должности: Администрация Президента РФ, Аппарат Правительства РФ, аппараты палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного суда РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ и др., занято 28,8 тыс. чел., что составляет 7,6% численности занятых в федеральных органах исполнительной власти. По мнению аналитиков, подобное соотношение является оптимальным для нашей страны.
Государственные должности в органах государственной власти занимали 576,1 тыс. чел., из них в федеральных органах исполнительной власти было занято 322,5 тыс. чел. Таким образом, 85,5% работников федеральных органов исполнительной власти занимали государственные должности, из них 1,1 тыс. чел. (0,2%) занимали должности категории «А».
Большинство работников, замещающих государственные должности, составляют женщины - 70,6%, однако, доля женщин, замещавших должности категории «А» в общей численности работников, замещавших государственные должности этой категории в исполнительной власти, составила всего 10%. (см. Диаграмма I.)40
Большая часть женщин занимает младшие и старшие должности категории «В». Кадровый состав государственной службы укомплектован в среднем на 92,5%. Квалификационный разряд или классный чин из числа работников, замещавших государственные должности категории «В» имеют 73,9%, в том числе: замещавших высшие государственные должности категории «В» - 48,9%, главные государственные должности категории «В» - 54,9%, ведущие должности - 80,5%, старшие должности -75
Таким образом, в кадровом составе российской государственной службы наблюдается тендерная асимметрия, что свидетельствует о скрытой половой дискриминации. Надо отметить, что сами государственные служащие относятся к этой ситуации нейтрально и большинство из них не считает, что в государственной службе имеет место дискриминация по полу41.
Возрастной состав работников, замещавших государственные должности в федеральных органах исполнительной власти, выглядит следующим образом: (см. Таблица 2)
Из таблицы видно, что большинство работников государственной службы находились в 2001 году в возрасте 40-49 лет, в пенсионном и предпенсионном возрасте находилось всего 15,7% государственных служащих, занимающих государственные должности в органах исполнительной власти. Надо отметить, что в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации наблюдается иное положение. Хотя и там большинство государственных служащих находятся в оптимальном возрасте 40-49 лет (35,6%), но в пенсионном и предпенсионном возрасте находится 26,2% работников, а работников, занимающих государственные должности исполнительной власти субъектов РФ, в возрасте до 30 лет насчитывается всего 16,9%.
Можно констатировать, таким образом, что к 2001 году кадровый потенциал государственной службы оптимизировался по возрасту, хотя до сих пор сохраняется проблема соотношения полов.
Номинально образовательный уровень государственных служащих чрезвычайно высок. Большинство работников, замещавших государственные должности в федеральных органах исполнительной власти в 2001 году, имели высшее образование (71,8%). Из них 1,3% имели ученую степень. Нужно отметить более высокий образовательный уровень работников органов исполнительной власти субъектов РФ — 78,5% имели высшее образование, из них 2,8% имели также и ученую степень.
Однако около трети государственных служащих не имели высшего образования, а среди служащих категории «В» без высшего образования 37%, в том числе на высших должностях - 8%, главных — 9%, ведущих -17%, старших - 32%. Таким образом, одно из основополагающих требований закона «Об основах государственной службы РФ» о том, чтобы на высших и главных государственных должностях находились лица только с высшим образованием по специализации государственных должностей, а на ведущих и старших - лица с высшим образованием по специальности «государственное управление» либо по специализации государственных должностей (см. п.4 ст. 6 закона), зачастую игнорируется.
Многие аналитики отмечают также низкое качество полученного государственными служащими образования. В последние годы резко возросло количество работников, имеющих высшее гуманитарное образование (см. Диаграмму 2), хотя до недавнего времени преобладали лица, имеющие высшее техническое и педагогическое образование, при этом соответствующего движения кадров в период с 1991 по 2001 г. не наблюдалось.
