Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования социально-управленческих технологий формирования и подготовки резерва кадров государственных гражданских служащих -19
1.1. Методологические аспекты социотехнологического моделирования управления формированием и подготовкой резерва кадров - 21
1.2. Международный опыт применения социальных технологий в работе с резервом кадров государственных служащих 52
Глава 2. Региональный опыт и проблемы применения социально-управленческих технологий формирования и подготовки резерва кадров государственных гражданских служащих - 87
2.1. Опыт разработки и внедрения социотехнологическои модели управления формированием и подготовкой резерва кадров - 88
2.2. Социологическая и статистическая диагностика эффективности работы с резервом кадров как управленческая технология -111
2.3. Основные направления совершенствования управления формированием и подготовкой резерва кадров в исполнительных органах государственной власти -134
Заключение -146
Список использованных источников и литературы - 153
Приложения 175
- Методологические аспекты социотехнологического моделирования управления формированием и подготовкой резерва кадров
- Международный опыт применения социальных технологий в работе с резервом кадров государственных служащих
- Опыт разработки и внедрения социотехнологическои модели управления формированием и подготовкой резерва кадров
- Социологическая и статистическая диагностика эффективности работы с резервом кадров как управленческая технология
Введение к работе
Актуальность исследовании. Одной из самых острых проблем, имеющих как теоретико-методологический, так и политический характер, с которыми сталкиваются транзитные общества, переживающие переход от одного политико-экономического строя к другому - это противоречие между сложившимися в предшествующий период формами и методами государственного управления и потребностями в новых формах и методах государственного управления. В большинстве стран, возникших на руинах СССР, старый государственный аппарат оказался неспособен (или не заинтересован) решать новые задачи, результативно участвовать в рыночных реформах и демократических преобразованиях.
По данным Всемирного банка, исследований IFC и САТО Institute, современная Россия по качеству государственного управления за пять прошедших лет ухудшила показатели до уровня африканских государств. Россия по большинству показателей качества государственного управления отстает не только от развитых стран, но и многих соседей по СНГ -Украины, Грузии и Молдавии. Опубликованный в печати обзор Всемирного банка по эффективности бюрократической системы ставит Россию на одни уровень с Перу, Пакистаном, Ираном и Индонезией- Не случайно в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2003 году В.ВЛутин констатировал, что «российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны»1.
К началу 2004 года стал очевидным кризис социального администрирования, выразившийся в сбоях в механизмах государственного управления, неэффективном использовании бюджета, снижении качества предоставляемых государством услуг, росте бюрократизма и коррупции, заметного снижения доверия населения к власти. Все это обусловило необ-
1 Послание Президента Российской федерации Федеральному собранию РФ.- М.,2003.
4 ходимость проведения в России энергичной реформы государственного
управления.
В Послании Федеральному собранию РФ 2004 года Президент России отметил, что количество полномочий государственной власти не соответствует качеству этой власти. Главными источниками являются, с одной стороны, избыточные функции государственных органов, с другой - неэффективное исполнение необходимых и свойственных государству функций. Основным инструментом реализации этого замысла стала административная реформа, которая официально стартовала в марте 2004 году. Ее главным замыслом является повышение эффективности государственного управления за счет изменения структуры, функций и критериев оценки деятельности органов управления, создание публичной, «прозрачной» и демократической государственной службы.
В конце 2005 года закончилась реализация федеральной программы по реформе государственной службы, действие которой Президент РФ вынужден был продлить до 2007 года из-за того, что немалую часть проблем решить не удалось. Кроме создания новой нормативной базы и новой системы оплаты труда чиновников, реальных сдвигов в реформировании государственной службы, особенно на уровне субъектов федерации достичь не удалось. Не решена главная задача - не удается привлечь в сферу государственной службы новое, компетентное поколение управленцев, обеспечить механизм служебного роста чиновников, достойного вознаграждения за высококвалифицированный управленческий труд. Не определив функции государственных органов исполнительной власти, а значит и отдельных категорий государственных гражданских служащих, не имея конкретных показателей исполнения ими служебных обязанностей невозможно осуществлять плановую работу по отбору и подготовке кадрового резерва, составлять учебные программы повышения квалификации и переподготовки резервистов к новым должностям.
В теоретико-методологическом аспекте актуальность диссертационного исследования обусловлена концептуальной неразработанностью комплекса социально-управленческих технологий формирования и подготовки кадров государственных' гражданских служащих. В большинстве субъектов Федерации копируется традиционная для советского общества модель работы с резервом номенклатурных кадров, несколько обновленная элементами конкурсного отбора резервистов. В литературе описываются методологические подходы к отбору и подготовке резерва кадров, преимущественно, в негосударственном секторе бизнеса. Между тем, система работы с кадрами в органах государственной власти имеет столь отличную специфику, что требует отдельной теоретической и методической разработки. Эта специфика определяется особенностями иерархических отношений в кадровом аппарате, детальной правовой регламентацией прохождения государственной службы, ограниченностью источников наполнения кадрового резерва и т.д.
Актуальность исследованию придает то, что при разработке проблем работы с резервом кадров государственных служащих сложно опираться на опыт стран с выстроенной и нормативно оформленной системой государственной службы. Здесь понятие «резерв кадров» практически не используется - смена политических лидеров в результате демократических выборов не означает автоматическое обновление аппарата профессиональных государственных служащих. Тем не менее, фактически система резерва кадров существует - на основе конкурсных методик предусмотрены процедуры карьерного роста, подготовки действующих чиновников к исполнению новых должностей, на которые они претендуют. Подготовка и карьерное продвижение специалистов, работающих в системе государственной службы, осуществляется в рамках их правовой защищенности и нормативной прописанной процедуры назначения на вышестоящие должности.
Проблема исследования: противоречие между потребностями современного российского общества и государства в дееспособном кадровом аппарате государственного управления, способного к энергичному переходу к цивилизованной рыночной экономике и демократическим формам общественного устройства, несовершенством социально-управленческих технологий обновления этого аппарата за счет формирования и подготовки резерва кадров государственных гражданских служащих.
Степень разработанности темы исследования. Поставленная в диссертации проблема не получила в отечественной и зарубежной социологии управления достаточно полного и конкретного освещения, В тоже время кадровая политика в исполнительных органах государственной власти рассматривается, в основном, в рамках теории и практики управления, теории организации, управления персоналом, психологии, политологии, экономической науки.
Теоретическими источниками исследования являются труды отечественных и зарубежных авторов по проблемам гражданского общества и правового государства, социального управления, бюрократии, государственной службы и управления персоналом, В работе использованы методологические разработки в области общей социологии, социологии управления и социологии государственной службы, в том числе выводы К,Маркса, МВебера, Т.Парсонса, ВВильсона, В.Острома, Э.Фромма, Р.Мертона о бюрократии как социальном феномене; Н.ИБердяева и НИльина о предметном отборе лучших представителей социальных классов, слоев и сословий; Ю.Аверина, К.Варламова, ИСлепенкова, Ж.Тощенко о кадрах как элементе системы социального управления; А,Елсукова, А.Кравченко, Э.Тадевосяна, С.Фролова об обществе как целостной системе, социальных общностях, группах, классах, слоях, категориях, организациях и процессах; Б.Лытова, Е.Охотского, В.Смолькова о природе, сущности и особенностях государственной службы как социального института; В.Бойкова о
7 характеристиках государственных служащих как особой социально-профессиональной группы и их роли в управлении различными аспектами общественной жизни. Содержащиеся в указанных трудах основополагающие идеи и положения об общественной системе, государстве как социальном институте, государственном управлении и кадровых процессах служат надежным фундаментом» позволяющим строить теоретические конструкции и мировоззренческие подходы к формированию кадров государственной службы, анализировать принципы и источники данного социального процесса.
Особое теоретико-методологическое значение для разработки идеальной технологической модели управления кадровыми процессами в государственном аппарате имеет теория М.Вебера понимающей социологии и концепция рациональной бюрократии.
Научному осмыслению проблемы исследования особенно способствовали теоретические идеи современных отечественных ученых, касающиеся сущности и признаков правового и социального государства социальных, правовых, организационных и духовно-нравственных основ государственной службы: Г.Атаманчука, Д.Бахраха, А.Беляева, В.Граждана, В.Ефимова НЗагладина, Г.Зинченко, С.Комарова, О.Кутафина, В.Карпичева, В.Лазарева, В.Мальцева, В.Нерсесянца, В.Нечипоренко, Ю.Тихонравова и др.
Исследованию зарубежного опыта организации государственной службы, работы с резервом кадров оказали помощь работы Ю.Старилова, В.Маклакова, И.Василенко, В.Осейчук, ЛВоеводина, ФАрдан, С.Пронкина, ОЛетрунина, СЛафитского. Особый интерес представляет опыт организации и реформирования государственной службы в Республике Казахстан описанный в работах С.Капарова, З.Турисбекова, ГАбдрахманова. Опыт работы по формированию и подготовке резерва кадров номенклатурных работников в советский период описан в работах В.Житенева.
Осмыслению поставленных проблем способствовали работы, посвященные разработке принципов, технологий и механизмов реализации государственной кадровой политики, методов планирования, привлечения и профессионального отбора кадров, их мотивации, оценки и продвижения по службе, кадрового программирования и контроля Т.Базарова, А.Волгина, В.Дятлова, В.Ермакова, А.Кибанова, В.Лукьяненко, ВМатирко, ВЛиконова, А.Омарова, В.Сулемова, В.Травина, А.Турчинова и др.
В ходе исследования автор опирался на разработки, касающиеся анализа основных направлений кадровой политики органов государственной власти в современной России в трудах ВАяцкова, В.Бойкова, Х.Бекова, АХладышева, М.Дмитриева, ВИванова, В.Игнатова, ЛГоряинова, А.Кисилева, ВЛатрушева, В.Попова, А.Радченко, Ю.Старилова и др. Региональные аспекты состояния кадровой ситуации в органах государственной власти нашли отражение в публикациях Л.Аверченко, А.Альгина, Ю.Васютина, Т.Игнатовой, В.Бутова, Е.Китина, М.Кашиной, В.Лаврентьева, А-Митина, АЛовокрещенова, С.Наумова, Ж. Овсепян, Е.Охотского, АЛонеделкова, Ю.Прусакова, В.Слатинова, Б.Шумратова, Л.Хоперской и др. Их научные исследования помогли определить сходство и различие формирующейся кадровой политики в разных регионах современной России,
Обзор литературных источников по проблеме исследования убеждает в том, что необходимость социолого-управленческого подхода к анализу формирования и подготовки резерва кадров государственных гражданских служащих осознается рядом авторов, но в самой общей, постановочной форме. Из специальных работ, посвященных разработке проблем работы с резервом кадров государственных служащих можно выделить публикации А.Кочеткова, его кандидатскую диссертацию «Принципы и источники формирования кадров государственной службы субъектов Российской Федерации в условиях становления правового государства» по
специальности 22.00.04., а также диссертацию по этой же специальности
В.Филиппова «Формирование региональной системы работы с резервом руководящих кадров в Республике Саха». Также защищены кандидатские диссертации по проблемам работы с резервом кадров в негосударственном секторе А.Николаевым, Е. Соломатиным, С. Чередник, А.Яковлевым, Т.Лобановой, СФедоренко, В.Бондаренко и ВЛ(лесником5 но по экономическим, психологическим и юридическим специальностям. Социологические работы, исследующие социально-управленческие технологии работы с резервом кадров государственных служащих на основе современных информационных и организационных подходов, автору оказались неизвестными или недоступными.
Цель и задачи исследования заключаются в теоретико-методологическом и эмпирико-социологическом анализе содержания, основных направлений и организационно-управленческих механизмов pea* лизации кадровой политики в сфере формирования и подготовки резерва кадров государственных гражданских служащих в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Исходя из поставленной цели, в диссертационной работе предполагается решение следующих задач:
Исследование теоретико-методологических оснований разработки и применения социально-управленческих технологий формирования и подготовки резерва кадров государственных гражданских служащих;
Изучение социотехнологических аспектов моделирования системы управления формированием и подготовкой резерва кадров на основе построения идеальной модели желательного состояния исследуемого процесса;
Исследование международного и отечественного опыта применения социотехнологических моделей работы с резервом кадров государственных служащих;
Разработка методики и инструментария социологической монито
ринговой диагностики состояния и эффективности работы с резер
вом кадров как управленческой технологии;
Формулирование основных направлений совершенствования работы
с резервом кадров в исполнительных органах государственной вла
сти на основе современных социально-управленческих технологий.
Осуществление указанной цели и задач позволит развить в социоло
гии управления социотехнологический подход к управлению кадровой по
литикой в сфере формирования и подготовки резерва кадров государст
венных гражданских служащих для исполнительных органов государст
венной власти субъектов Федерации.
Объектом диссертационного исследования является работа с резервом кадров в исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации на примере Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.
Выбор в качестве объекта исследования Ханты-Мансийского автономного округа - Югры определен его типичностью, определяемой сходством с другими субъектами Федерации применяемых нормативно предписанных технологий работы с резервом кадров, С другой стороны, уникальность этого объекта характеризуется апробацией в автономном округе новых, экспериментальных социально-управленческих технологий этой работы.
Предмет исследования: социологический анализ содержания и основных направлений управленческой деятельности по формированию и подготовке резерва кадров государственных гражданских служащих в регионе, разработка и апробация новых социально-управленческих технологий в этой сфере.
Теоретико-методологические источники исследования. В качестве общеметодологических оснований в диссертационном исследовании использовались принципы системного, структурно-функционального и
деятельностного подходов. Автор опирался на теоретические положения, содержащиеся в произведениях основоположников социологии управления, особенно в работах по методологии социально-управленческих исследований в рамках структурно-функционального анализа.
Теоретико-методологическими основаниями конструирования со-циотехнологической модели управления формированием и подготовкой резерва кадров государственных служащих являются идеи Макса Вебера о конструировании идеальных типов и теория рациональной бюрократии. Конструируя в диссертации технологическую модель управления кадровыми процессами, автор исходил из методологического подхода Макса Вебера, в соответствии с которым проектируется идеальная модель исследуемого процесса, на основе которой разрабатывается система показателей и индикаторов социологического изучения реальных процессов. Наложение при помощи социологических методов идеальной модели (как должно быть) на реальные процессы, в понятиях и обобщениях фиксируются расхождения, отклонения от идеальной модели (как есть) и на основе этого разрабатываются рекомендации, как достигнуть желаемого результата.
В теоретическом анализе основных направлений кадровой политики автор основывался на фундаментальных работах АТурчинова, В.Бойкова, В.Сулемова, С.Капарова, ВЛопова, Н.Костиной и др.
Адаптированные к специфике объекта исследования, социологические методы позволили автору использовать социологический анализ документов, статистических данных, опросы для создания системы социологического мониторинга эффективности управления работой по формированию и подготовке резерва кадров в исполнительных органах государственной власти.
Эмпирическая база исследования. Теоретическая аргументация предложенных диссертантом социотехнологических подходов к работе с резервом кадров строилась на основе результатов эмпирических исследований» проведенных непосредственно автором в исполнительных органах
12 государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.
В 2005 и 2006 годах был проведен анкетный опрос 108 и 110 соответственно государственных гражданских служащих из 195 состоящих в резерве Администрации Губернатора автономного округа. Опрошены по случайной выборке 56% респондентов от общего состава кадрового резерва, В качестве вторичной социологической информации выступили данные исследований, проведенных коллективом авторов кафедры социологии и управления общественными отношениями Уральской академии государственной службы под руководством В.Г.Попова: «Исследование кадровой политики Правительства Свердловской области в ноябре-январе 2003-2004 гг.».
Социологические и статистические методы получения и анализа информации сочетаются с правоведческой и организационно-управленческой экспертизой: проанализированы документы, связанные с реализацией федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации», федеральных законов № 58, 79, указов Президента РФ, соответствующих законов и положений иностранных государств, региональных нормативных правовых актов об организации государственной гражданской службы» порядке формирования и подготовки резерва кадров государственных гражданских служащих. Базовой территорией для решения задач исследования стали органы исполнительной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.
Научная новизна работы заключается в следующем: -Введена в научный оборот социологическая интерпретация понятия «резерв кадров» как формального социального института, выступающего в виде упорядоченного и устойчивого комплекса правовых норм, административных предписаний и организационных структур, обеспечивающих целенаправленную процедуру пополнения и обновления государственного кадрового аппарата в транзитных обществах. Предложена социологическая интерпретация понятия «резерв кадров» как становящейся социальной
13 группы, члены которой самоидентифицируют себя с ней, осуществляют
совместную деятельность, разделяют общие ценности, установки и имеют схожие цели.
-Предложена модель программно-целевого комплекса «Резерв кадров государственных гражданских служащих», которая предполагает системное единство социально-управленческих технологий и специальных кадровых технологий. Системное единство позволяет создать принципиально новую систему управления формированием и подготовкой резерва кадров государственных гражданских служащих. Использовав возможности социотехнологического подхода, автор отнес к социально-управленческими технологиям:
Исследование теоретико-методологических оснований разработки и применения социально-управленческих технологий формирования и подготовки резерва кадров государственных гражданских служащих;
Технологии мониторинговой диагностики, контроля и коррекции работы с резервом кадров государственных гражданских служащих;
Технологии информационно-аналитического обеспечения работы с резервом кадров, анализа кадровой ситуации и изучения потребностей в новых кадрах.
- Предложены иовые технологии расширения источников формирования кадрового резерва государственных гражданских служащих и его профессиональной подготовки.
-Разработана и внедрена в практику управления формированием и подготовкой резерва кадров государственных гражданских служащих авторская методика социологического мониторинга эффективности работы с резервом кадров на региональном уровне.
—Разработаны на основе социологического анализа авторские рекомендации по реформированию управления формированием и подготовкой резерва кадров в исполнительных органах государственной власти.
14 Основные положения диссертационного исследования, выносимые
на защиту;
Диссертант доказывает необходимость включения в набор специальных социальных технологий формирования и подготовки резерва кадров государственных гражданских служащих социально-управленческих технологий, которые интегрировали бы их в единый программно-целевой комплекс. Исследовав возможности со-циотехнологического подхода, диссертант пришел к выводу о необходимости соединения частных кадровых технологий с социально-управленческими технологиями.
Изучение международного и отечественного опыта организации государственной службы дает основание диссертанту для утверждения следующих положений:
Для эффективного управления формированием и подготовкой резерва кадров государственных гражданских служащих по опыту ряда государств необходимо на федеральном и региональном уровне создать в Российской Федерации систему уполномоченных органов по управлению государственной службой в функции которых вошли бы правоустанавливающие, надзорные и деятельностные процедуры формирования и подготовки корпуса резервистов, создание единого общефедерального реестра резерва государственных гражданских служащих; - Использование социального института резерва кадров характерно преимущественно для стран «транзита», т.е. находящихся в стадии перехода к демократическому политическому режиму и рыночной экономике, где только формируется правовая база функционирования государственной службы, не сложился кадровый аппарат, способный по-новому решать новые задачи в новых условиях, В российских условиях глав-
15 ным условием качественного обновления кадрового корпуса
государственных гражданских служащих является синхронизация трех составляющих реформы государственного управления: административной реформы, реформы государственной гражданской службы и бюджетной реформы управления (бюджетирования, ориентированного на результат).
3- Диссертант предлагает новую социотехнологическую модель управления формированием и подготовкой резерва кадров, включающую приемлемые для России технологии организации государственной службы в зарубежных государствах. При ее моделировании он исходил из того, что необходимо:
использовать новые источники формирования резерва кадров государственных гражданских служащих, обеспечивающих приток в государственный кадровый аппарат специалистов из других социальных групп;
разработать порядок организационно-управленческого взаимодействия уполномоченного органа по вопросам государственной службы субъекта Федерации с кадровыми службами исполнительных органов государственной власти с целью координации деятельности по формированию и подготовке резерва кадров;
создать систему организационно-методологического обеспечения, которое составит рабочую модель профессиональной оценки личностных и профессиональных качеств кандидатов в резерв и включит в себя прогностическую модель результатов подготовки резерва с набором критериев, показателей и параметров оценки готовности резервистов к профессиональной управленческой деятельности.
4. Диссертантом разработана программа и социологический инструментарий мониторингового исследования состояния и эффективности работы аппарата Администрации Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и исполнительных органов государственной власти автономного округа по формированию и подготовке резерва кадров государственных гражданских служащих. Внедрение этой методики в практику управления кадровыми процессами позволило осуществить диагностику изменений в работе с резервом, дать оценку эффективности осуществляемых управленческих операций в сфере управления этой деятельностью. Методологической основой разработки научного инструментария стала предложенная диссертантом социотехнологическая модель управления работой по формированию и подготовке резерва кадров государственных гражданских служащих. Поэтому блоками программы исследования стали:
Анализ социально-демографических данных резервиста, характера выполняемой должности, соответствие образования и исполняемых обязанностей и пр.;
Выявление информированности чиновника о зачислении в резерв, способов попадания в резерв;
Выявление характера проводимой со служащим работы по его подготовке к исполнению предстоящих обязанностей по новой должности;
Выявление потребностей резервистов в новых знаниях и умениях;
Выявление отношения, состоящих в резерве, к проводимой с ними работе по подготовке к будущей должности, в том числе степень удовлетворенности содержанием н качеством обучения.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его результаты могут стать основой повышения качества и эффективности управления процессами формирования и подготовки резерва кадров государственных гражданских служащих в государственных органах исполнительной власти субъектов Федерации. Новая социотехнологическая модель управления этими процессами позволяет расширить круг источников пополнения состава резервистов, социологические и социально-психологические методики отбора в резерв снижают риск попадания в него случайных людей.
Предложенные диссертантом новые подходы к планированию и организации дополнительного профессионального образования резервистов имеют значенне для повышения качества подготовки резерва к исполнению будущих должностей.
Разработанная диссертантом методика социологической мониторинговой диагностики работы с резервом кадров государственных гражданских служащих позволяет на практике контролировать и корректировать процедуру формирования и подготовки резерва, повысить эффективность управления этими процессами.
Результаты исследования могут быть использованы при чтении курсов «Социология управления», спецкурсов «Социология государственной и муниципальной службы», «Кадровая работа в органах государственной власти и местного самоуправления».
Апробация результатов исследования. Основные идеи диссертации обсуждались на заседаниях кафедры социологии и управления общественными отношениями Уральской академии государственной службы, на Межрегиональной научно-практической конференции «Государственная гражданская служба субъекта РФ в системе государственной службы России» (Ханты-Мансийск, 2003), Международной научно-практической конференции «Реформирование государственного управления на уровне регионов: отечественный и зарубежный опыт» ((Екатеринбург, 2005), на
18 Всероссийских научных конференциях «Управление социальными процессами в регионах» (Екатеринбург, 2004, 2005, 2006гг.), окружном научно-практическом семинаре «Реализация программы реформы государственной гражданской службы в Ханты-Мансийском автономном округе -Югре» (Ханты-Мансийск, 2005 г.), Коллегии при Управлении по вопросам кадровой политики Администрации Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югра (2005,2006 г.).
Структура диссертации: введение, 2 главы, заключение, список литературы, приложение.
Методологические аспекты социотехнологического моделирования управления формированием и подготовкой резерва кадров
Понятие «резерв кадров» в социологическом плане, с нашей точки зрения, можно рассматривать двояко; как социальный институт и как социальную общность.
Принято понимать под социальным институтом устойчивый комплекс социальных норм, регулятивных принципов и организационных структур, оформляющих конкретную сферу человеческой жизнедеятельности и обеспечивающих ее существование в качестве упорядоченной системы6, В этом понимании «резерв кадров» как упорядоченный и устойчивых комплекс правовых норм, административных предписаний и организационных структур, обеспечивающих целенаправленную процедуру пополнения и обновления государственного кадрового аппарата в транзитных обществах, несомненно, является социальным институтом. Он выступает важным структурно-функциональным блоком всей системы кадровой работы в сфере государственной службы.
Социальный институт «резерв кадров» позволяет подчинить определенной логике стихийные процессы формирования государственного кадрового аппарата, интенсивно протекавших в 90-е годы двадцатого века в реформируемой России. Этот институт формально существовал и до 1991 года в системе партийной номенклатуры, не менее формально сохранился и в постсоветском периоде. И только в начале нового века он начал приобретать качества, способные обеспечить воспроизводство новых социальных отношений внутри государственного кадрового аппарата, нормативно регулировать процедуру его обновления, передачу управленческого опыта от старого поколения чиновников новой кадровой генерации.
«Резерв кадров» относится к числу формальных социальных институтов, которые в отличие от неформальных, возникают и функционируют не стихийно, а по инициативе и под контролем государства в рамках нормативно предписанной процедуры.
Таким образом, «резерв кадров» является формальным социальным институтом и выступает как упорядоченный и устойчивых комплекс правовых норм, административных предписаний и организационных структур, обеспечивающих целенаправленную процедуру пополнения и обновления государственного кадрового аппарата в транзитных обществах,
С другой стороны, «резерв кадров» можно рассматривать и как социальную общность, статусно объединяющую своих членов как пассажиров «лифта» вертикальной восходящей социальной мобильности. Но возникает вопрос: можно ли рассматривать резервистов как социальную группу?
В советский период отечественной истории понятие «номенклатура кадров» раскрывалось в многочисленных справочниках партийных работников как список должностей партийных, советских, комсомольских и хозяйственных руководителей, которые замещаются с согласия или по решению соответствующего партийного комитета. Как правило, эти списки дополнялись списком резерва кадров, которые были засекречены даже от тех кандидатов, которые были включены в них. Никаких личных или безличных контактов между этими кандидатами по поводу состояния в резерве на выдвижение не было. Т.е. список не может быть социальной общностью.
Постсоветская Россия в первые годы новой государственности формально сохранила институт резерва кадров как список на выдвижение. Но большинство кандидатов на это выдвижение и не знало, что состоит в резерве. Так, проведенный в 2005 году автором опрос резерва кадров государственных служащих Администрации Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры показал, что 65% опрошенных не знали, что они состоят в резерве. Естественно, что межличностные контакты между
резервистами не имели отношения к статусу кандидатов на выдвижение, не было объединяющих их общих интересов и целей, отсутствовала совместная внутригрупповая деятельность. Если применить к данной ситуации широко распространенное социологическое определение социальной группы как многочисленной совокупности взаимодействующих людей, осуществляющих совместную деятельность ради определенных интересов и целей , то очевидно - резерв кадров в таком социальном состоянии не может выступать социальной группой.
Сегодня новые подходы к работе с резервом кадров государственных служащих постепенно изменяют ситуацию. Предложенные диссертантом и внедряемые в практику социально-управленческие технологии позволяют сделать вывод: резерв кадров можно рассматривать как становящуюся социальную группу, члены которой знают о своей принадлежности к ней , в процессе подготовки к исполнению будущих обязанностей начинают осуществлять совместную деятельность, имеют схожие цели.
Для дальнейшего анализа понятия «резерв кадров» уместно использовать подход, предложенный С.С.Фроловым, который дифференцировал социальные группы по характеру взаимоотношений между индивидами. Под первичными группами он понимал такие группы, в которых каждый член видит других членов группы как личностей и индивидуальностей. Они интересуют друг друга как личности и полностью удовлетворяют свои потребности в общении. Во вторичных группах «социальные контакты носят безличностный, односторонний и утилитарный характер. Здесь не обязательны дружественные личностные контакты с другими членами, но все контакты функциональны, как того требуют социальные роли»9.
Социально-психологические исследования работы с резервом кадров, проведенные коллективом ученых Уральской академии государственной службы под руководством А-Г-Вавиловой, показали, что резервистам весьма не хватает доброжелательности и уважения в отношениях с коллегами и руководством, достойной оценки их труда и надежных социальных гарантий. Т.е. по этим и другим признакам можно уверенно отнести резерв кадров к вторичной социальной группе, находящейся в стадии становления.
Еще один используемый в диссертации термин «социальные технологии» — один из новейших в социологической науке. В отечественной социологии разработкой проблем, непосредственно связанных с данным понятием, более всех занимались ЮЛ.Аверин, А.КЗаицев, В.Н.Макаревич, В.СДудченко, ЛЯ.Дятченко, КХДЛСрасовский, В.И.Патрушев, А.ИЛригожин, В.В.Щербина и особенно интенсивно Вал .Н.Иванов,
Возникает вполне естественный вопрос, в какой степени правомерно применение термина «технология» к изучению кадровых процессов в органах исполнительной власти и управления ими? В попытке ответить на него необходимо отметить многогранность понятия «технология», его полифункциональность. В настоящее время в научном обиходе употребляется значительное количество определений данного понятия.
Международный опыт применения социальных технологий в работе с резервом кадров государственных служащих
Как отмечалось выше, конструирование идеальной социотехнологи-ческой модели управления исследуемым процессом предполагает выявление типического в протекании его в разных исторических, временных условиях, в государствах с различным политико-экономическим режимом. И хотя в большинстве развитых стран термин «резерв кадров» употребляется крайне редко, тем не менее, типическое в отборе кадров на государственную службу, обеспечения притока в корпус чиновников из разных слоев общества, организации продвижения по службе фиксируется.
Понятие «государственная служба» используется почти во всех Конституциях стран - членов Европейского Союза. Исключение составляет Великобритания и Ирландия. В Великобритании, например, отсутствует «писаная» Конституция, вместе с тем, и в этой стране разработано множество нормативных актов, установлены принципы государственной гражданской службы, т.е. и здесь имеются конституционные основы гражданской службы. Правительственная комиссия Великобритании при организации института государственной службы опиралась на опыт США и Франции, поэтому, несмотря на особенности развития английской гражданской службы, многие процессы становления службы во многом схожи с этими странами42.
Основными управленческими технологиями применительно к формированию кадрового корпуса государственных служащих, организации его обучения и продвижения по карьерной лестнице являются правоустанавливающая деятельность государства, контроль за соблюдением регламентирующих норм и участие уполномоченных представителей государственных органов в кадровых процедурах.
В Конституции Германии четко определены важнейшие вопросы организации и функционирования государственной (публичной) службы (профессионального чиновничества). В ней сформулированы формальные и материальные принципы публичной власти, разделение компетенции парламента и правительства по разработке норм, применяемых к чиновниками
Право на прохождение государственной службы в Германии регулируется Основным Законом: в соответствии с критериями пригодности к государственной службе, квалификацией и профессиональными достижениями каждый гражданин Германии имеет равные возможности и права на прохождение государственной службы44.
Требования пригодности, которыми придерживаются в Германии при найме гражданских служащих, во многом идентичны для всех сфер управления. Помимо требований общего характера таких, как обеспечение лояльности к Основному Закону и личностной целостности, гражданские служащие также должны обладать профессиональной пригодностью и образовательным цензом для отдельных категорий государственной службы и тематических областей43.
Подобная система категорий службы или формальных предварительных условий пригодности не отражена в законе о государственных служащих. Наем кандидатов обычно осуществляется с учетом их собственного уровня знаний и способностей. Критерий пригодности к выполнению конкретной работы является решающим.
Подходящие кандидаты на объявленную вакантную должность проходят процесс отбора. В государственной службе Германии, тем не менее, не существует системы проведения конкурсов на замещение вакантных должностей. Каждый орган отвечает за проведение собственной процедуры подбора и наймаэ т.е. не существует общих обязательных правил о форме проведения процедуры отбора, К этому следует добавить, что в рамках системы федерального управления каждое федеральное министерство самостоятельно отвечает за проведение кадровой политики. Таким образом, каждое министерство отвечает за подбор и наем новых кадров и может самостоятельно устанавливать процедуры отбора кандидатов. Подобная ответственность за вопросы управления кадровыми ресурсами вытекает из министерского принципа, в соответствии с которым каждый федеральный министр самостоятельно и по собственной инициативе управляет деятельностью подведомственного департамента.
Претенденты на чиновничью должность должны пройти, как прави-ло? длительную подготовительную службу и сдать экзамен на допуск к работе в соответствующей должности (по некоторым профессиям вместо этого требуется определенный стаж работы). В рамках каждого служебного ранга имеется несколько должностей (фактически аналогичных званиям) - от низших до более высоких, что дает возможность продвигаться по служебной лестнице46.
Гражданский служащий карьерного типа (пожизненное пребывание на государственной службе) является типичным образцом гражданского служащего. Также существуют гражданские служащие, работающие на контрактной основе, когда выполнение возложенных на них функций ограничено во времени. Гражданские служащие, которые не завершили свое обучение, нанимаются на основе отзывного статуса «гражданского служащего на подготовительной службе». По сути, две последних категории можно отнести к резерву кадров.
Система развития карьеры отражает возможные пути развития карьеры гражданского служащего. В законе о карьере в государственной службе содержатся общие правила, применимые к кадровой политике во всех сферах государственного управления, которые ставят цели кадровой политики, обеспечивают непрерывность процесса вопреки смене руководства, гарантируют единую форму минимального стандарта для профессиональных рабочих показателей.
Опыт разработки и внедрения социотехнологическои модели управления формированием и подготовкой резерва кадров
Федеральное законодательство и региональные нормативные правовые акты регламентируют деятельность по формированию и подготовке резерва кадров государственных служащих в самой общей форме, ограничивая, например, отбор в резерв только на конкурсной основе. Это сразу создает проблемы карьерного служебного роста для действующих чиновников, которые могли бы попадать в резерв на основе сдачи квалификационных экзаменов, решений аттестационных комиссий, по рекомендации институтов гражданского общества, вузов и т.п.
Непосредственно участвуя в управлении процессом формирования и подготовки резерва кадров государственных гражданских служащих Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, диссертант предлагает новую социотехнологическую модель управления этим процессом82, которая включает следующие социально-управленческие технологии: Технологии организационно-нормативного и методического обеспечения работы органов исполнительной власти автономного округа с резервом кадров; Технологии мониторинговой диагностики, контроля и коррекции работы с резервом кадров государственных гражданских служащих; Технологии информационно-аналитического обеспечения работы с резервом кадров, анализа кадровой ситуации и изучения потребностей в новых кадрах. В системе со специальными кадровыми технологиями, социально-управленческие технологии позволяют достичь значимого синергетиче-ского эффекта: Технологии отбора и формирования кадрового резерва; Технологии дифференцированной подготовки, обучения резерва; Технологии контроля качества подготовки резерва и его использования. Новизна предлагаемой модели заключается не только в том, что социально-управленческие технологии в единстве со специальными кадровыми технологиями создают принципиально новую систему управления формированием и подготовкой резерва кадров. Включение в нее управленческих технологий, приемлемых, но не используемых в Российской Федерации, а также объединения в единый программно-целевой комплекс используемых кадровых технологий, по мнению диссертанта позволит достичь заметного повышения эффективности управленческой деятельности в сфере государственной службы. Признаками научной новизны обладают предложенная технология расширения источников формирования кадрового резерва, разработанная и апробированная диссертантом технология мониторинговой диагностики, контроля и коррекции работы с резервом кадров, описанные в публикациях автора технологии информационно-аналитического обеспечения работы с резервом кадров, анализа кадровой ситуации и изучения потребностей в новых кадрах . Диссертант исходил из того, что повышение эффективности государственной гражданской службы Российской Федерации за счет формирования профессионально подготовленного, обладающего хорошим управленческим потенциалом кадрового резерва на управленческие должности будет обеспечено если: — удастся нормативно и организационно обеспечить равное конституционное право всех дееспособных граждан Российской Федерации поступать и выполнять должности государственных гражданских служащих через открытую и доступную для гражданского контроля систему резерва кадров за счет чего возникнут новые источники, обеспечивающих приток в государственный кадровый аппарат специалистов из других социальных групп; — удастся создать в субъекте Федерации систему управления работой по формированию и подготовке резерва кадров государственных гражданских служащих на основе единых для всех кадровых служб государственных органов исполнительной власти норм и технологий кадровой работы, в том числе через создание уполномоченным органом общего организационно-методологического обеспечения подготовки резерва, оценки степени подготовленности кандидатов к новой должности через разработанные критерии, показатели и параметры оценки профессионализма управленческой деятельности; — удастся спроектировать и внедрить в практику управления кадровой работой, включая формирование, подготовку и использование резерва кадров систему ее мониторинговой диагностики с применением современных информационных технологий. В существующих нормативно-правовых актах предусмотрено создание одного вида резерва кадров - текущего оперативного. Нормативно ограничен приток на государственную службу через резерв кадров муниципальных служащих, талантливых выпускников вузов соответствующего профиля, специалистов из негосударственного сектора. Диссертант предлагает более широкий набор видов источников пополнения резерва кадров и его видов.
Социологическая и статистическая диагностика эффективности работы с резервом кадров как управленческая технология
Как подчеркивалось выше, смысл проводимой в России реформы государственной службы, административной реформы заключается в попытке сформировать государственную кадровую политику на основе демократических ценностей при ориентации на систему гражданских интересов, конкурентный подход, связанный с подбором наиболее профессионально подготовленных и способных специалистов, готовых и умеющих служить не только государству, но больше - обществу- Социологическая и статистическая диагностика как социально-управленческие технологии позволяют отслеживать процесс преодоления в существующем в кадровом аппарате наследия автократических и идеократических ценностных оснований государственной службы, оценивать - насколько соответствуют происходящие изменения типическим элементам идеальной технологической модели формирования и подготовки резерва кадров.
В основе социального управления лежит информационное взаимодействие управляющей и управляемой подсистемами. Субъект управления, проектируя свою деятельность по достижению поставленной цели, не может обойтись без знания процессов, протекающих в управляемой системе. Именно это определяет значимость эмпирических социологических и статистических исследований кадровой ситуации в исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
Среди социально-управленческих технологий по уровню включенности в управленческие процессы большинство социологов на первое место ставят технологии социальной диагностики, где объектом алгоритмизации выступают способы определения состояния социального объекта или его подсистем , К таким технологиям относятся опросы общественного мнения, экспертные опросы, методы социально-психологической оценки профессиональных и личностных качеств работников, проведение фокус-групп, деловых игр, анализ статистических данных и др. Ясно, что эти технологии позволяют получить лишь сведения, которые становятся информацией только будучи включенными в процесс управления 91. Сведения, не включенные в процесс управления являются «информационными шумами», мешающими эффективному социальному управлению.
В управлении кадровыми процессами в исполнительных органах государственной власти доминирует статистический анализ кадровой ситуации. Регулярно проводимая диссертантом статистическая диагностика состояния работы с резервом кадров показывает, что с введением системы конкурсного отбора кандидатов в резерв, ситуация в 2006 году начала существенно меняться. Если в 2005 году основным способом формирования резерва кадров было включение в него по решению аттестационных комиссий, то в 2006 году главным источником пополнения резерва стал конкурс. При этом значительно выросло число резервистов из гражданских лиц, не состоящих на государственной или муниципальной службе.
Статистический анализ показывает, что включение в резерв кадров без проведения конкурса пока остается достаточно распространенным источником обновления кадрового аппарата. При этом, чем выше должность, на которую создается резерв, тем чаще в него попадают без конкурса.
Статистическая диагностика возрастного состава резерва кадров Администрации Губернатора автономного округа вскрывает еще одну нерешенную проблему: явно недостаточно включается в резерв молодежь. Средний возраст государственных служащих, находящихся в резерве, составляет 35 лет.
В отличие от общероссийской ситуации, описанной в Федеральной программе реформирования государственной службы H&2G03-20QS годы и продленной Указом Президента до 200$ года, когда государственный кадровый аппарат потерял наиболее пенную часть специалистов среднего возраста со стажем государственной службы в 540 лет, в Хашы-Мшеийек&м автономном округе - Югрс удалось добиться иной картины. Здесь средним стаж государственного служащего, включенного в кадровый резерв, составляет 8 лет, что характеризует гражданского служащего как имеющего метб&одішмй опыт работы для выполнения обязанностей ва руководящих должностях в структурных подразделениях Администраций Губернатора автономного округа.
Остается острой проблемой низкая эффективность использования кадрового резерва при замещении вакантных лолжностей. В 2005 году, дрзі пштчиш ретерю гадров государственной граждшшкш службы в объеме 195 человек, из 73 вакантных должностей только ] 7 было замещено из состава кадрового резерва, 15 - без конкурса, не из кадрового резерва и 32 должности были замещены на конкурсной основе. В 2006 году ситуация медленно, но стала улучшаться.
