Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретико-методологические аспекты региональной политики как способа управления социальными процессами 9
I. Региональная политика как понятие 9
II. Взаимосвязь региональной политики с управлением социальными процессами 12
III. Ключевые проблемы региональной политики 14
IV. Цели, задачи и принципы региональной политики 24
V. Инструменты и типы региональной политики как способа управления социальными процессами 30
Глава 2. Региональная политика как способ управления социальными процессами на примере европейского союза и ряда стран западной Европы 39
I. Региональная политика европейского союза 39
II. Региональная политика стран-членов ЕС: краткий обзор 50
III. Региональная политика в германии 65
IV. Региональная политика во Франции 85
V. Возможности использования в России опыта европейских стран в управлении социальными процессами посредством региональной политики 112
Заключение 118
Литература 127
Примечание 138
- Региональная политика как понятие
- Взаимосвязь региональной политики с управлением социальными процессами
- Региональная политика европейского союза
- Региональная политика стран-членов ЕС: краткий обзор
Введение к работе
Актуальность темы.
Будущее страны зависит от многих факторов, но главное - сохранение и укрепление целостности государства, экономический подъем и повышение благосостояния народа. Поскольку целями региональной политики в той или иной степени являются все три упомянутых выше фактора, то нельзя отрицать, что выбор правильной региональной политики оказывает далеко не второстепенное влияние на формирование будущего всей страны.
Переход к устойчивому развитию Российской Федерации, как это предусмотрено соответствующей «Концепцией», будет возможен только тогда, когда будет обеспечено устойчивое развитие всех ее регионов. «Это предполагает формирование эффективной пространственной структуры экономики страны при соблюдении баланса интересов всех субъектов Российской Федерации, что предопределяет необходимость разработки и реализации программ перехода к устойчивому развитию для каждого региона». Обеспечение устойчивого развития регионов невозможно без региональной политики, которая не была бы созвучной с этой целью. Поэтому переосмысление ранее сформировавшейся региональной политики в связи с реалями и задачами 21-го века и учетом достижений и накопленного опыта других стран в разработке этого вопроса крайне важно для России сегодня.
Реформирование экономики России, переход к рыночным отношениям, перестройка системы управления и хозяйствования направлены не только на преобразование экономической сферы, но и на преодоление социальной неоднородности. Если посмотреть на результат социальных процессов в региональном разрезе, проходящих в стране за последние годы, и подкрепленных официальной статистикой по субъектам Российской Федерации (РФ) за 90-е годы (ежегодно публикуются Государственным Комитетом по Статистике), то можно сделать вывод, что уровень социально-экономического развития и жизненный уровень населения существенно отличаются от региона к региону. При этом можно утверждать, что в течение 90-х годов, региональные различия стали более резкими. В ходе реформ, последовавших за дезинтеграцией Советского Союза, увеличились различия между центром и периферией. Финансовый и экономический кризис (после 17 августа 1998 года) еще больше поспособствовал раздробленности всей страны. В
1 Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. - РГ, 09.04.1996
результате страна (общество) в целом стала более подготовленной для использования региональной политики как способа управления социальными процессами, происходящими в стране.
Резюмируя вышеизложенное, можно определить, как минимум два основания чрезвычайной актуальности рассматриваемой тематики.
Во-первых, правильный выбор региональной политики, который невозможен без учета опыта других стран, является вкладом в сохранение и укрепление целостности Российского государства, впрочем, как и влияет на будущее страны в целом.
Во-вторых, увеличение как социальной неоднородности в целом, так и региональных различий в уровне жизни населения в частности, а также увеличение различий в социально-экономическом развитии регионов страны, создали благодатную почву для использования региональной политики как способа управления социальными процессами.
Степень разработанности темы и научная новизна исследования
В последние годы, в связи с высокой актуальностью рассматриваемой тематики, наблюдается увеличение интереса российских исследователей к теме «региональной политики». Увеличение интереса выразилось в появлении ряда работ, посвященных данной тематике. Несмотря на наличие заметного количества работ, затрагивающих «региональную политику», все еще остро ощущается недостаточная изученность данной проблематики, что связано с необходимостью нового взгляда в контексте развития страны в 21-м веке и использования последних достижений Европейских стран. Научные работы, касающиеся обозначенной темы, можно довольно условно разделить на две группы.
Первая группа работ включает в себя разнообразные описательные работы,
посвященные региональной политики отдельных стран или группы стран, включая
Россию. Здесь хочется упомянуть о работе М.А Павловой. «Региональная политика
Франции», опубликованной в 1974, о работе Н.И Лариной и А.А. Кисельникова
«Региональная политика в странах рыночной экономики» (1998 г.) и об учебнике Ю.Н.
Гладкого и А.И. Чистобаева «Основы региональной политики» (1998 г.) и т.д. При этом,
термин «региональная политика» может трактоваться несколько по-разному от работы к
работе. Вообще, термин "региональная политика" в отечественной литературе известен
достаточно давно. С начала 70-х годов он активно используется в работах по проблемам
территориального планирования и управления, региональной экономике. С дополнениями
"демографическая", "социальная", "экономическая", данный термин использовался в
трудах специалистов соответствующих направлений. Но особенно часто словосочетание "региональная политика" употребляется в работах, посвященных анализу региональных исследований за рубежом. Слой работ, отнесенных к группе один, подготовил хорошую базу для проведения сравнительных работ и создания теоретической базы научных исследований, затрагивающих данную тематику.
Поскольку «региональная политика» становилась объектом изучения исследователей различных смежных наук - региональной экономики, социально-экономической географии, региональной этнографии, региональной социологии, регионального природопользования, регионоведения и т.д. -то, ко второй группе можно отнести условно все работы, в которых региональная политика рассматривалась в контексте других тематик или рассматривались отдельные аспекты региональной политики, интересующие исследователя по смежной тематике. К этой группе можно отнести такие работы, как работа О.В. Витковского «Проблемы региональной политики, организации территории и развитие прикладной географии», опубликованной в «Вопросах экономической и политической географии зарубежных стран» (№11, 1990 г.), работа О.В. Кузнецовой «Оценка эффективности государственной региональной политики (на примере Германии)» (Вестник МГУ, сер 5, №2, 1995), монография группы ученых-экономистов РГЭА В. Золотарева, В. Наливайко, Э. Чебановой, Н. Невской и Э.Бабаян «Экономические условия развития федерализма в России» (1998 г.), работа К. Тепла «Внешняя модель: организационная структура региональной политики Европейского Союза» (Германский Институт Экономических Исследования, 1999) и т.д. Данный слой работ позволяет оценить всю многосторонность «региональной политики», а также более подробно некоторые ее аспекты.
Научная новизна настоящего исследования заключается в том, что автор на основе изучения трудов зарубежных авторов и ряда исследований отечественных ученых, правительственных источников, статистических данных разных стран, правовых документов впервые в отечественной социологии предложил взглянуть на региональную политику с точки зрения социологии управления, рассмотрев региональную политику как способ управления социальными процессами.
В работе рассмотрена взаимосвязь региональной политики с управлением социальными процессами, базовые понятия и составляющие региональной политики представлены в контексте управления социальными процессами. Исследован опыт ряда Европейских стран и ЕС в целом с точки зрения управления социальными процессами, осуществлен анализ возможности использования опыта Европейских стран в
формировании региональной политики России 21-го века в контексте управления социальными процессами с соответствующими рекомендациями.
В работе диссертант акцентирует внимание именно на возможности использования региональной политики в управлении социальными процессами, не замыкаясь на проблемах региональной политике как таковой.
Цели и задачи исследования
Целью настоящего исследования является анализ необходимости новых подходов и принципов к региональной политике как способа управления социальными процессами. В качестве задач можно определить: анализ опыта управления социальными процессами посредством региональной политики, накопленного зарубежными странами (а именно, странами ЕС и Европейских Союзом в отдельности), а также возможность использования этого опыта в формировании региональной политики России 21-го века.
Объект и предмет исследования
Наличие анализа опыта зарубежных стран по рассматриваемой тематике среди задач исследования предполагает рассмотрение в работе региональной политики ряда зарубежных стран. Учитывая то, что Западная Европа является своеобразной творческой лабораторией для «апробации» не только интеграционных процессов (в рамках ЕС), но и региональной политики, направленной на смягчение пространственных социально-экономических диспропорций и улучшение социально-экологической среды, круг возможных стран для сравнения был сужен до стран, вошедших в ЕС. Вот уже более полувека ведущие западноевропейские государства в условиях развитого рынка с разной степенью удачи экспериментируют с регионами, преследую две главные цели: упорядочить территориальную структуру хозяйства и обеспечить социально-политическую стабильность в обществе. Такие две страны, как Германия и Франция накопили существенный опыт в этом вопросе, но отличаются разными подходами к
решению поставленных задач (в первом случаю, присутствует более децентрализованный
подход, а во втором, централизованный). Учитывая различия в подходах и близость по разным в каждом случае параметрам к российской региональной действительности, исследование более подробно останавливается на рассмотрении региональной политики этих стран. Отдельный анализ региональной политики Европейского Союза как способа управления социальными процессами в контексте поставленных задач исследования также представляет особую практическую ценность для Российской Федерации с точки зрения ее неизбежных попыток «реанимировать» интеграцию с теми или иными государствами СНГ и найти экономический компромисс не только на межстрановом уровне, но и на уровне регионов. Таким образом, объектом исследования стала региональная политика в России, ЕС и ряде Европейских стран. Более подробно в работе рассматривается региональная политика двух европейских стран - Германии и Франции. Предметом исследования стало управление социальными процессами посредством региональной политики и возможность частичной адаптации опыта Европейских стран к российской действительности.
Методологическая и информационная база исследования
Основой методологической базы работы послужили имеющиеся труды в области региональной политики. Кроме того, в работе были использованы некоторые эмпирические выводы исследований, любезно предоставленных Центром «ТАСИС» в Москве.
В основу работы был положен сравнительно-исторический метод анализа информации, что определяется целями и задачами исследования. На самых ранних этапах исследования использовался анализ результатов устных опросов респондентов в городах Воронежской и Белогородской областей с личным участием диссертанта. Отбор респондентов проводился случайным образом с применением квот по полу, и возрасту и образованию.
В качестве информационной базы работы были выбраны публикации, как
отечественных исследователей, так и зарубежных. Важной информацией для
исследования стали отчеты и публикации Европейской комиссии. Ценным источником
информации явился ряд специализированных немецких периодических изданий, среди которых «Informationen zur Raumentwicklung» [85-89] и «Forschungen zur Raumentwicklung» [71], а также справочник La France et ses regions [93] и ежегодники Statistiques et indiquateurs des regions francaises [107-108]. Значимыми источниками статистической и фактической информации стали материалы, как полученные через сеть Интернет, так и материалы полученные в библиотеках Университета г. Тюбинген (Германия), а также в ходе консультаций, полученных у ряда ученых в этом же университете.
Структура диссертационной работы
Диссертационная работа состоит из двух глав, введения и заключения. Во введении обосновывается актуальность рассматриваемой темы, приводится обзор научных работ по смежным вопросам, формулируется научная новизна, цели, задачи, определяется объект и предмет исследования, приводится описание применяемых методов и эмпирической базы исследования, говорится о теоретической апробации работы. В первой главе: «Теоретико-методологические аспекты региональной политики как способа управления социальными процессами» - формулируются базовые понятия, цели и принципы, приводятся инструменты региональной политики, рассматриваются ключевые проблемы и основные средства их решения. Во второй главе: «Региональная политика как способ управления социальными процессами на примере Европейского союза и ряда стран Западной Европы» - рассматривается более подробно региональная политика Европейского Союза, а также региональная политика Германии и Франции в контексте управления социальными процессами. Во второй главе приводится также анализ возможности использования опыта европейских стран в формировании региональной политики России как способа управления социальными процессами. В заключении излагаются базовые прикладные и теоретические выводы, сделанные на основании полученного результата исследования.
Теоретическая и практическая апробация работы
Работа, проводимая в процессе исследования, частично представлена в рукописи Канышева О.О. Социальные цели региональной политики., депонированной в ИНИОН РАН за номером 55457. Частично результаты исследования представлялись на конференции «Социальное моделирование и фундаментальная наука: история и
современность» 30 марта 2000 г., а также на конференции «Ломоносов-2000» с последующей публикацией тезисов (Канышева О.О. Региональная политика как способ решения социальных проблем./ Сборник по материалам Международной конференции «Ломоносов-2000: молодежь и наука на рубеже XXI века». Выпуск №5, М.: Изд. МГУ, 2000; Канышева О.О. Синергетика в региональной политике./ Сборник по материалам конференции «Социальное моделирование и фундаментальная наука: история и современность». М.: 2000). Проблематика и структура исследования были представлены и обсуждены на круглых столах и семинарах, проводимых в рамках международной Летней школы 2000 для аспирантов (2000 Summer School for Ph. D. Students on "Attitudes, Identities and Legitimacy: The Political System and the Nation") Международным центром совместной научной работы (Internationales Zentrum fuer Wissentschafthche Zusammenarbeit) при Университете г. Тюбинген (Германия).
Региональная политика как понятие
Прежде чем определить то, что понимается под «региональной политикой» (РП) в этом исследовании, рассмотрим некоторые из уже существующих определений.
Классическое определение региональной политики принадлежит Э.Б.Алаеву: "Сфера деятельности по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте" [2]. Существует и ряд иных определений, прямо подчёркивающих взаимосвязь понятий региональная политика и территориальная организация общества (ТОО). Б.С.Хорев отмечает, что "региональная политика - проекция социально-экономической политики общества и государства на территорию, вырастающая до самостоятельного раздела этой политики"[41].
Анализ показывает, что региональная политика является инструментом, действующим в условиях различных экономических формаций. Представления о региональной политике прочно вошли не только в повседневную практику экономически развитых стран, но и стали основой для разработки ряда программных документов государственного и межгосударственного характера.
Следующее определение РП, акцентирующее внимание на управленческом аспекте, предлагает А.Б.Савченко: "РП - это изменение принципов и оргуправленческих режимов размещения различных видов, систем, объёмов и компонентов деятельности между территориальными единицами, составляющими единое целое" [34].
Акцент на деятельность государства просматривается в определении, предлагаемом ученым С. С. Артоболевским, «региональной по литикой следует считать любую деятельность государства, осознанно направленную на достижение тех или иных сдвигов в территориальной структуре общества и/или хозяйства» [3]. Как правило, речь идет о деятельности центральных органов власти - и в федеральных, и унитарных государствах. РП в толковании С. С. Артоболевского решает территориальные проблемы общегосударственного значения. Государство, при этом, вмешивается лишь в том случае, когда без его "помощи" невозможно достичь поставленных целей. Осуществляя РП, государство может решать проблемы повышения конкурентоспособности экономики в целом (и помогать, для этого, самым преуспевающим регионам), стимулировать использование собственных природных ресурсов (и помогать регионам их сосредоточения) и т.д. Целенаправленная деятельность государства, при этом, направленная на снижение пространственных социально-экономических диспропорций, лишь один из видов РП. Она возникает тогда, когда они (диспропорции) признаются населением и политиками чрезмерными и мешающими нормальному функционированию страны (угроза ее единству, рост регионального антагонизма и т.д.).
При рассмотрении опыта зарубежных стран в проведении региональной политики важным моментом при определении такого понятия как региональная политика становится четкое различение двух английских терминов «regional politics» и «regional policy». В английском языке есть два слова "policy" и "politics", но в русском языке оба эти понятия обозначаются одним словом "политика". Если речь идет о бытовом разговоре или журналистской статье, то различия в смысле понятны по контексту, однако в профессиональной коммуникации это вызывает немало недоразумений и заставляет каждый раз уточнять, что именно имеется в виду под словом "политика" в данном случае. Для того, чтобы решить эти трудности, Л. В. Смирнягин предлагает обозначить "regional policy" как РП, т.е. региональную политику и определить ее как совокупность документов и/или мероприятий государственных органов с целью воздействия на территориальную структуру общества. Вполне очевидно, что практически все мероприятия государства прямо или косвенно воздействуют на эту структуру. Однако в данном случае имеются в виду только те мероприятия или документы, для которых такое воздействие является именно целью, притом вполне осознанной. Для "politics" предлагается использовать аббревиатуру ТП - текущая политика. Она будет пониматься как события политической жизни страны, касающиеся региональной проблематики и порожденные волевыми усилиями отдельных политиков или их группировок разного рода, притом как властвующих, так и находящихся вне властных структур. Здесь важно помнить, что это именно текущая политика, то есть только те события, которые порождены краткосрочными намерениями политиков, а не их стратегическими замыслами. В то время как, имея дело с долгосрочными намерениями, правильнее говорить, скорее всего, о "policy". Таким образом, одним из важных характеристик региональной политики согласно позиции Л.В. Смирнягина является долгосрочность намерений.
Анализ показывает, что приведённые определения при всём их разнообразии имеют целый ряд общих черт и некоторые существенные различия. Общим для всех определений является оценка РП как инструмента управления и регулирования хозяйства. Основными различиями в приведённых определениях является оценка роли РП в управлении экономикой. Для ряда авторов задача РП - лишь регулирование размещения промышленности, другие расширяют функции РП до управления экономикой в целом, подразумевая и влияние РП на структурную перестройку, третьи рассматривают как инструмент воздействия на ТОО в целом. Эти положения не противоречат друг другу. Оценивая РП как средство управления и проведения регионального развития необходимо выделять несколько уровней развития РП. Проведение РП нацелено на корректировку размещения промышленности и сельского хозяйства. Но уже решение этих задач неизбежно сказывается на отраслевой и внутриотраслевой структуре хозяйства. Практика развитых капиталистических стран свидетельствует, что практически всегда территориальная перестройка влечёт за собой перестройку структурную.
Взаимосвязь региональной политики с управлением социальными процессами
«Управление - это необходимая функция жизнедеятельности сложных динамических систем различной природы, в том числе общественных, обеспечивающая сохранение их структуры, поддержание определенного состояния или перевод в другие состояния в соответствии с программой, порожденной объективными закономерностями существования данной системы или сознательно поставленной целью». Такое определение дает учебный социологический словарь под редакцией С.А. Кравченко [39]. Согласно определениям, приведенным в ряде словарей, управление характеризуется наличием таких элементов управленческой деятельности как: выявление проблемы, требующей решения; - анализа проблемной ситуации; - постановка цели (целей); проработка вариантов решения проблемы и достижения цели; - выработка стратегии оптимального достижения решения проблемы и прогнозирование; принятие решения; - организация выполнения решения; контроль за ходом выполнения и внесение коррективов в управленческую программу; Если говорить об управлении социальными процессами, то можно выделить три основных направления управленческой деятельности в соответствии с совокупностью процессов, выступающих объектами управления:
? Воздействие на процессы изменения непосредственных условий жизни людей с целью их совершенствования и создания тем самым благоприятных возможностей удовлетворения их жизненных потребностей (улучшение условий труда и быта населения, природной среды, создание и упрочнение условий, обеспечивающих безопасность граждан, охрану их прав, удовлетворение их духовных потребностей и т.д.).
? Воздействие на процессы формирования и развития социальных качеств людей (культурного, образовательного и нравственного уровня, развития их общественной активности и социальной ответственности и т.п.).
? Воздействие на процессы формирования и развития социальных систем как целостных образований (в том числе социальных общностей и организаций), на их социальную организацию и структуру.
Поскольку под региональной политикой понимаются государственные мероприятия по перераспределению ресурсов между регионами страны ради заданных целей, то можно смело сказать, что региональная политика принимает непосредственное участие в первом направлении управленческой деятельности, осуществляемой над социальными процессами. Перераспределение ресурсов, проводимое в рамках региональной политики, напрямую оказывает воздействие на условия жизни людей в регионе. Здесь, правда, следует отметить, что время с момента начала проведения государственных мероприятий по перераспределению ресурсов и время начала изменения условий жизни в регионе, как следствия этих мер, может быть различным в зависимости от характера проводимых мероприятий.
В тоже время, участие региональной политики во втором направлении управленческой деятельности данного типа является косвенным. Региональная политика как таковая не влияет напрямую на процессы формирования и развития социальных качеств людей, но оказывает некоторое влияние на данные процессы через создание определенных условий для их протекания.
Если говорить о третьем направлении управления социальными процессами, то здесь региональная политика оказывает на часть процессов прямое воздействие, а на другую часть процессов - только косвенное. Так как одной из основных целей региональной политики является сохранение территориальной целостности и уменьшение социальных контрастов между различными частями страны, то можно сказать, что региональная политика в некотором роде оказывает непосредственное влияние на формирование и развитие социальных общностей. В тоже время, на формирование и развитие социальных организаций региональная политика оказывает только косвенное влияние, так как само их создание, упразднение и переформирование не является непосредственными целями РП, а может быть только средством достижения определенных целей РП.
Анализ региональных политик разных стран, а также имеющихся исследований, затрагивающих методологические аспекты региональной политики, позволяет отметить наличие некой региональной проблемы, независящей с тем или иным приближением от специфики страны.
Сущность региональной проблемы троякая. Во-первых, это неравенство регионов страны по социально-экономическим условиям проживания, обусловленное недостатками территориальной организации общества. Из-за этого созданные гражданами богатства размещаются по районам страны совсем не так, как сами граждане. В результате одни граждане живут богаче других не потому, что лучше трудятся, а просто из-за того, что размещаются в более "богатых" районах, где лучше сфера услуг, больше рабочих мест с высокой оплатой труда и т.д. Такое неравенство вызвано вовсе не разнообразием физико-географических и историко-культурных условий в разных частях страны; подобное разнообразие - не препятствие для совокупного благополучия граждан, но, напротив, важный дополнительный ресурс роста этого благополучия.
Отсюда вытекает вторая сторона региональной проблемы - недостаточно эффективное использование выгод от разнообразия условий в районах страны. Наконец, третья сторона - как добиться оптимального сочетания национальных и местных интересов каждого человека, который одновременно является гражданином страны и жителем определенной ее части.
Имеющийся опыт разных стран и анализ имеющихся исследований в этой области показывает, что региональная проблема в принципе не может быть решена раз и навсегда, но ее остроту следует минимизировать с помощью региональной стратегии - системы мероприятий по воздействию на территориальную структуру общества ради общественно важных целей.
Региональная политика европейского союза
В истории развития региональной политики Европейского Сообщества можно выделить два периода. Первый период с 1975 по 1988 гг., когда политика Сообщества базировалась на системе квот совместного финансирования региональной политики стран-членов. Основы для проведения региональной политики были декларированы еще в Договоре об учреждении Европейского экономического сообщества (Рим, 1957 г.) Несмотря на принятые обязательства проводить региональную политику (РП), договор не содержал статей, описывающих механизм достижения этой цели. Первый специфический инструмент региональной политики - Европейский фонд регионального развития (ЕФРР) -был создан лишь в 1975 году после присоединения к Сообществу Соединенного Королевства и Дании. Его создание частично было связано с тем, что перед Соединенным Королевством стояли более глубокие проблемы регионального развития по сравнению с первой "Шестеркой" стран-членов, но он также рассматривался как средства обеспечения справедливого возврата (juste retour) Соединенному Королевству его вклада в Сообщество, учитывая тот факт, что оно получало сравнительно мало преимуществ от проведения Общей политики в области сельского хозяйства. Основная цель Европейского фонда регионального развития заключалась в том, чтобы "...исправлять главные диспропорции внутри Сообщества, являющиеся, в частности, следствием перевеса сельского хозяйства, изменений в промышленности и структурной безработицы" [96].
Первоначально финансовые ресурсы ЕФРР не направлялись исключительно в самые бедные регионы ЕС. Для каждой страны-члена Сообщества была установлена квота в процентах от объема всех ресурсов фонда. Ассигнования из ЕФРР направлялись на реализацию индивидуальных инвестиционных проектов, связанных с развитием инфраструктуры или фирм в тех регионах, которые страны сами определяли как возможные объекты поддержки в соответствии со своими собственными схемами региональной помощи. Использование такого подхода обеспечивало поддержку самых слабых регионов в каждой стране, однако, не гарантировало больший доступ к ресурсам фонда тех регионов, которые находились в наименее благоприятном положении с точки зрения Сообщества в целом.
Порядок предоставления регионально ориентированной помощи, использовавшийся в первые годы деятельности ЕФРР, критиковался за то, что он скорее носил черты механизма межгосударственного выравнивания доходов, чем имел вид собственной региональной политики ЕС. Система квот была постоянным предметом споров между странами-членами [69, 102].
В 1979 г. была проведена реформа деятельности ЕФРР, в результате которой был введен элемент "неквотового" использования ресурсов фонда. "Неквотовая" часть составляла первоначально примерно 5% бюджета фонда и резервировалась для осуществления специальных мер Сообщества, связанных с региональным развитием. Эти меры призваны были дополнить другие виды политики ЕС и, как отмечают К.Меллорс и Н.Копперсвейт [96], имели следующие три важные характеристики: ? они должны были определяться на долгосрочную перспективу; ? помощь предполагалось распространить на так называемые "нефизические" инвестиции, чтобы обеспечить поддержку малому и среднему бизнесу; ? пространственные пределы распространения этих мер должны были определяться на уровне Сообщества и по установленным им критериям, что делало необязательным совпадение регионов, которым оказывается помощь на национальном и супранациональном уровне. Кроме того, взгляды на региональную политику Сообщества все больше изменялись. Она постепенно начинала рассматриваться в более позитивной роли "интегральной части экономической политики, нежели просто некоего механизма финансового трансферта" [96].
Следующая реформа ЕФРР была подготовлена и проведена в 1984-1985 г. Она была направлена на дальнейшее усиление региональной политики Сообщества, на обеспечение более тесной координации ее с другими видами политики Сообщества, а также с действиями национальных органов власти. В конечном итоге преследовалась цель обеспечить более высокий уровень конвергенции экономик стран-членов Сообщества. В результате этой реформы позиции ЕФРР основного инструмента региональной политики Сообщества значительно укрепились. В соответствии с регулирующим распоряжением ЕЭС от 19 июля 1984 г. фонду были предоставлены более широкие полномочия "...содействовать исправлению региональных диспропорций в Сообществе посредством участия в развитии и регулирования структуры отсталых регионов, а также в конверсии регионов промышленного упадка" [96].
Позже было принято решение вообще отказаться от системы квот. Вместо нее была введена другая система, которая основывалась на рядах пределов (series of ranges). Отличие этой системы заключается в том, что для каждой страны на три года в процентах от бюджета ЕФРР устанавливается верхний и нижний лимит помощи, которую она потенциально может получить из фонда. Доля каждой страны-члена Сообщества в предоставляемой помощи стала зависеть от того, насколько остро в ней стоят региональные проблемы в контексте ЕС. Таким образом, основной объем финансирования удалось направить в самые бедные регионы стран Сообщества [69, 96].
Несмотря на то, что большая часть ресурсов фонда продолжала оставаться доступной для национальных проектов и исследований, более весомая их доля стала использоваться для финансирования собственных программ ЕС, так называемых "инициатив Сообщества" (Community initiatives), а также программ, представленных отдельными странами-членами, но отвечающих интересам этого межгосударственного образования в целом.
Таким образом, до конца 80х годов ассигнования ЕС в области региональной политики использовались для финансирования мер и регионов, определяемых национальными правительствами. С ростом европейской интеграции - принятие Единого Европейского Закона (Single European Act) и присоединение к Сообществу Испании и Португалии - возрастала потребность в более активных и скоординированных действиях, направленных на ликвидацию регионального неравенства.
Начало второго периода развития РП отсчитывается с 1 января 1989 года, когда была проведена коренная реформа региональной политики Сообщества, что фактически явилось началом проведения самостоятельной и эффективной региональной политики на уровне ЕС. Реформа предполагала полный пересмотр состава и способов применения "инструментов структурной политики" странами ЕС, направленных на региональное развитие, обеспечение занятости, обучение, а также на развитие сельскохозяйственных районов. Это также привело к существенному увеличению бюджетных ассигнований Структурного Фонда, которые возросли вдвое за период с 1987 по 1993 год. Итак, с начала 1989 г. вступили в силу три регулирующих распоряжения: "рамочное", устанавливающее перечень новых задач структурных фондов; "горизонтальное", предусматривавшее механизм координации деятельности фондов между собой, а также с Европейским инвестиционным банком; и "имплементарное", в котором был описан механизм реализации, инструментарий выполнения "рамочного" распоряжения применительно к ЕФРР.
Региональная политика стран-членов ЕС: краткий обзор
Рассмотрим цели и задачи региональной политики интересующих нас стран по четырем группам. И так, для так называемых "интегрированных" стран характерно проведение региональной политики на фоне слабого развития национальной экономики по сравнению с другими странами-членами ЕС. Это создает противоречие между задачами национального развития и ликвидации неравномерности развития отдельных регионов, которое разрешается путем удаления первостепенного внимания проблемам национального экономического развития, и лишь в слабой степени решаются проблемы регионального развития. Это, безусловно, относится к политике, проводимой как Грецией, так и Ирландией. В Греции обеспечение индустриального и регионального развития производится в рамках единой законодательной политики. Первоначально законодательство (Закон 1262/1982) должно было способствовать промышленному развитию за пределами района Афин и Салоников. Поддержка проектов в указанных районах осуществлялась лишь в том случае, когда они удовлетворяли специальным критериям, таким как защита окружающей среды или инвестиции в развитие новых технологий. Однако со временем, с увеличением числа исключений из правила неоказания помощи проектам общего регионального развития в районах Афины-Салоники, аспект региональной политики в законодательстве страны становился все менее выраженным. В Ирландии также региональная политика фактически занимает подчиненное положение по отношению к задачам национального экономического развития. Основной акцент делается на развитие национальной промышленности, хотя это и сопровождается попытками добиться равномерного регионального развития.
В отличие от предыдущих стран, в Португалии региональная политика проводится более активно. И действительно, по завершении этапа, на котором политика промышленного и регионального развития была тесно увязана, началась разработка четкой региональной политики на период 1994-99 гг. Однако эта политика, слабо обеспеченная финансовыми ресурсами и направленная на оказание помощи малым фирмам, была совсем малозаметна на фоне финансируемых ЕС проектов, направленных на развитие национальной конкурентоспособности в области промышленности. И наконец, в Испании большее внимание уделяется проблеме равномерного развития регионов, что не в последнюю очередь объясняется наличием в Конституции зафиксированной цели обеспечить сбалансированное развитие регионов. В Конституции говорится, что общественные власти должны "способствовать созданию условий, благоприятствующих более равномерному распределению доходов", а также для обеспечения реализации принципа солидарности государство должно "осуществлять контроль за установлением справедливого и адекватного уровня экономического равновесия между различными частями страны". Вследствие этого региональным вопросам уделяется значительное внимание. При этом Испания проводит политику, нацеленную на усиление европейской интеграции. В условиях Испании такая политика является продуктивной скорее с точки зрения общенационального развития, чем в перспективе развития отдельных регионов.
По сравнению с ситуацией в "интегрированных" странах, в Германии и в Италии различия в уровнях развития отдельных регионов чрезвычайно высоки. Конституции этих обеих стран придают большое значение принципам справедливого развития, и этим объясняется большое внимание, уделяемое вопросам региональной политики. В Италии такая ситуация сохраняется в течение большей части послевоенного периода, когда в Mezzogiorno, на юге страны, действовала так называемая "специальная интервенция". Однако недовольство, связанное с явной неэффективностью политики, проводимой в Mezzogiorno, а также с насущной необходимостью решать проблемы безработицы в северном и центральном районах страны, привели к принятию в 1992 году совершенно нового законодательства, при котором политический фокус существенно расширялся, включая развития районов по всей стране. Текст нового закона (Закон 488 от 19 декабря 1992 г.) не содержит четко сформулированных целей проведения политики, и в действительности новый закон, по-видимому, в большой степени был призван успокоить финансовых партнеров по ЕС в отношении проводимой региональной политики. С другой стороны, в Конституции Италии содержится четко выраженная основа для проведения региональной политики. Признавая право всех граждан на свободу и равенство, Конституция считает, что государство обязано "устранять все препятствия к эффективному участию всех граждан в экономическом, социальном и политическом развитии страны" (Статья 3). В Германии Конституция также играет важную роль в укреплении региональной политики. Она подчеркивает необходимость "создать одинаковые условия для работы и жизни людей во всех частях страны". Исходя из этого, первостепенной задачей региональной политики является обеспечение возможности для структурно слабых регионов принимать равноправное участие в экономическом развитии страны путем уменьшения влияния отрицательных факторов, связанных с положением этих регионов. Региональная политика также направлена на поддержание экономического роста и обеспечение занятости населения, делая особый упор на укрепление экономического роста структурно слабых районов путем создания долгосрочных и конкурентоспособных рабочих мест, что облегчит проведение структурных преобразований и улучшит ситуацию на региональном рынке труда. Рациональная основа для проведения активной региональной политики заключается в том, что структурные преобразования могут оказать такое сильное негативное воздействие на развитие региона, что сами регионы будут не в состоянии справиться с этими трудностями. С точки зрения национальной экономики считается более эффективным оказывать помощь регионам, которые оказались наиболее сильно затронуты структурными преобразованиями, чем предоставлять субсидии секторам экономики или предприятиям, поставленным под угрозу. Создание альтернативных рабочих мест в отраслях экономики, которые не пострадали от структурных преобразований, а также усовершенствование региональной инфраструктуры рассматривается как позитивные способы нейтрализации последствий структурного кризиса и более эффективное создание предпосылок для будущего развития региона.
В политике скандинавских стран традиционно большое внимание уделяется понятию равенства - обеспечению сбалансированного развития регионов по всей стране -в сочетании с необходимостью решать относительно серьезные проблемы удаленных северных территорий. В то время как приоритетным направлением региональной политики остаются северные регионы, все большее внимание уделяется равномерному развитию регионов по стране в целом при содействии экономическому развитию всех регионов. Так в Финляндии Закон о региональном развитии от 1994 года определяет три основных цели региональной политики: сбалансированное развитие, независимое экономическое развитие регионов и создание новых рабочих мест. Для достижения этих целей Закон требует, чтобы региональная политика сосредоточила свое внимание на следующем: улучшение условий жизни и доступность основных видов услуг; наличие инфраструктуры, необходимой для регионального развития; пересмотр производственной структуры региона, улучшение условий работы фирм и создание новых рабочих мест, а также укрепление региональной экономики и развитие профессиональных навыков населения.
