Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальное партнерство в организационно-управленческой сфере как социологическая проблема 13
1.1. Теоретико-методологические подходы к исследованию партнёрского взаимодействия государственных служащих и граждан 14
1.2. Роль и место социального партнерства в организационно-управленческой сфере 37
1.3. Концептуальная модель партнерского взаимодействия государственных служащих и граждан 54
Глава 2. Эмпирический анализ социального партнёрства в организационно- управленческой сфере (на примере налоговой службы) 68
2.1. Социологическая оценка модели партнёрского взаимодействия государственных служащих и граждан 69
2.2. Стандартизация партнёрского поведения государственных служащих и граждан 89
2.3. Технологизация партнёрских отношений в организационно-управленческой сфере 111
Заключение 127
Библиографический список использованной литературы 131
Приложения 138
- Теоретико-методологические подходы к исследованию партнёрского взаимодействия государственных служащих и граждан
- Роль и место социального партнерства в организационно-управленческой сфере
- Социологическая оценка модели партнёрского взаимодействия государственных служащих и граждан
- Стандартизация партнёрского поведения государственных служащих и граждан
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Анализ ситуации, сложившейся в организационно-управленческой сфере российского общества, показывает, что уровень доверия населения институту государственной службы неуклонно снижается, и прежде всего по причине того, что алгоритмы взаимоотношений, выработанные применительно к административно-командной системе управления, оказываются малоэффективными в условиях демократизации общественной жизни. Становление в нашей стране гражданского общества привело к необходимости формирования цивилизованных форм взаимодействия между государственными служащими и гражданами. Одна из них - социальное партнерство. Несмотря на рост публикаций по этой проблеме, многие существенные ее аспекты, с позиции социологии управления, нуждаются в дополнительном изучении.
Актуальность этой задачи уже осмыслена. Выступая на гражданском форуме, Президент РФ В.В. Путин подчеркнул: «Без действительно партнерских отношений между государством и обществом не может быть ни сильного государства, ни процветающего благополучного гражданского общества; здесь нужен диалог на равных»1.
Следует отметить, что в научной литературе социальное партнерство преимущественно понимается как форма трудовых отношений. В предлагаемой работе предпринята попытка доказать, что социальное партнерство представляет собой форму взаимодействия многообразных субъектов социума (государственных институтов, корпораций, некоммерческих организаций, социальных групп и др.), которая позволяет
' Путин В.В. О государстве судят но уровню личной свободы// Гражданский форум. 2001. 22 ноября.
4 им свободно выражать свои интересы и находить цивилизованные способы
их реализации.
В этой связи, во-первых, требуется анализ опыта формирования социального партнерства как особого социального института в контексте не только социально-экономической, но и политической, духовной сфер общественной жизнедеятельности. В таком ракурсе решение данной проблемы выступает составной частью стратегического направления модернизации российского общества.
Во-вторых, решение многих социальных проблем нередко осуществляется на договорной основе. В дальнейшем подобная практика будет развиваться, расширяя круг рассматриваемых вопросов, углубляя и усложняя взаимосвязь участников этого процесса, актуализируя тем самым вопрос об укреплении взаимодействия и взаимной ответственности участников социального партнерства на всех уровнях.
В-третьих, в условиях современной России возникает необходимость создания новой модели взаимодействия государства и общества. Теория социального партнерства позволяет выработать эту модель, а также систему мер, способную блокировать негативные последствия кризисных явлений, происходящих в стране.
В силу отмеченных обстоятельств проблема социального партнерства в организационно-управленческой сфере выдвигается в число приоритетных направлений социологических исследований.
Степень научной разработанности темы. Представление о сущности, содержании, структуре, месте и роли социального партнерства в жизни государства и общества имеет длительную историю. Оно формировалось на протяжении всей истории социально-философской, политической, социологической, юридической и экономической мысли. Первые проявления данной идеи можно обнаружить в произведениях Платона и Аристотеля, которые рассматривали общество и государство не отдельно друг от друга, но и в прямой взаимозависимости.
5 Дальнейшее развитие представлений о взаимодействии государства и
общества связано с разработкой теорий «естественного права» и
«общественного договора» в трудах Т. Гоббса, Ж.-Ж. Руссо, Дж. Локка,
II. Макиавелли, П.-А. Гольбаха, Д. Дидро, Ш. Монтескье, которые вскрыли природу общественных отношений — договоренность и соглашение.
Анализу социальных связей и отношений посвящены труды Г. Спенсера, Э. Дюркгейма (теория социальной солидарности), М. Вебера, Т. Парсонса (теория социального действия), П. Сорокина, Дж. Мида (теория символического интеракционизма), Д. Ролза (теория социальной справедливости), Дж. Хоманса, П. Блау, Б.Ф. Скиннера и Р. Эмерсона (теория социального обмена) и др.
Для удобства дальнейшего анализа степени разработанности темы мы выделили различные сферы реализации социального партнёрства.
Среди публикаций, посвященных исследованию партнерских отношений в трудовой сфере, следует назвать монографии Л. Гордона, Г.Ю. Семигина, Ш.Д. Ыагайцева, С.Ф. Фролова, В.А. Михеева, В.Н. Киселева, В.Г. Смолькова, статьи Б.С. Модель, И.М. Модель, В.А. Комаровского, Е.В. Садовой, П.А. Кудюкина, А.И. Мишина, Л.А. Миляевой, II.В. Подши-бякиной, М.В. Шмакова, диссертации Н.Б. Азаровой, Е.А. Любимовой, Р.С. Синева1 и др.
Социальное партнерство исследуется так же в контексте межсекторного взаимодействия, при котором общество структурируется на три основных сектора: власть, бизнес, некоммерческие организации. Здесь
См.:Гордон Л. Надежда или угроза? Рабочее движение и профсоюзы в переходной России. М., 1995; Семигин Г.Ю. Социальное партнерство в современном мире. М., 1996; Нагайцев Ш.Д. Социальное партнерство-основа деятельное Московской федерации профсоюзов. М., 1996; Фролов С.Ф. Социология: сотрудничество и конфликт. М., 1997; Михеев В.Л. Основы социального партнерства: теория и политика. М., 2001; Киселёв В. И. Определимся с ключевыми понятиями. Что надо знать о социальном партнерстве. М., 1994, с. 18; Киселев В.Н., Смольков В.Г. Социальное партнерство в России. М, 1998; Модель И.М, Модель Б.С. Социальное партнерство в России // Социологические исследования. 2000. № 9.
выделяются публикации В.А Михеева, Б.Т. Пономаренко, В.Н. Якимца, М. Г. Флямера, СП. Перегудова, Л.Н. Коноваловой, И.Е. Городецкой, М. Либоракиной, А.Е. Кутейникова, В.И. Редюхина,1 и др.
Появился ряд работ, авторы которых рассматривают социальное партнерство как универсальную форму существования социума, т.е. такого состояния общества, при котором все его социальные группы и слои имеют возможность удовлетворять свои потребности, реализовывать интересы, взаимодействуя на принципах равенства, солидарности, консенсуса. Это публикации Л.М. Алексеевой, Е.В. Белокуровой, Л.М. Демидовой, Т.Б.
Дмитриевой, СП. Перегудова, Ю.М. Резника, Я.П. Шимова, В.М. Якимца."
Современный зарубежный опыт социального партнерства отражен в работах В. Е. Можаева, В. Н. Киселева, В. Клиберга, Л.М. Михайловой,
Михеев В.А., Пономаренко Б.Т. Государственная служба: регулирование конфликтов в социальном партнерстве. М., 1996; Якимец В.Н. Смутные времена социальной политики в России. М, 1999.; Межсекторные взаимодействия в России: методология, правовые нормы, механизмы, примеры (настольная книга - 1999 - 2002) /авт.-сост.Н. Хананашвили, В. Якимец. М., 2000-2003; Флямср М.Г. Понятие права в либеральной мысли // Вопросы методологии. 1996. № 1-2; Коновалова Л.Н. Неправительственные организации в государстве и обществе // Российский социально-политический вестник. 2000. №1.; Либоракина М. Обретение силы: российский опыт. М.,1996; Редюхин В.И. Местные сообщества и органы муниципального управления: понять, чтобы взаимодействовать. Материалы центра взаимодействия общественных и государственных структур «Социальное партнерство» правительства Москвы и программы развития ООН. 2 Алексеева Л.М. Третий сектор и власть //Общественные науки и современность. 2002. № 6- С.52 - 58; Белокурова її.В. Концепция гражданского общества и современная российская политика //Политическая паука. 2003. № 1. С. 79 - 102; Демидова Л.М. Глобализация рынков услуг: динамика и основные тенденции // Проблемы теории и практики управления. 2005. № 5. С. 36 -41; Дмитриева Т.П. Государство и гражданин: кто «выше»? // Человек 2001. JV» 4. С. 67 - 74; Перегудов С. П. Новое социальное партнерство: трудное начало // Мировая экономика и международные отношения. 2000. № 12. С. 40 - 48; Резник- Ю.М. Гражданское общество как понятие // Социально-гуманитарные знания. 2002. N 2. С.140 - 157; Шимов Я.П. Россия на пороге XXI века: социально-политическая трансформация // Социологические исследования 2001.№ 5. С. 127 - 136; Якимец В.М. Правовое поле межсекторного социального партнёрства // Социальная работа. 2003. №3.С. 48-49.
7 Р. Кнаак, В. Албеда, Р. Фишера, У. Юрии, Р. Хизрича, М. Питерса1 и др.
По сути дела концепция социального партнерства кристаллизуется в новую мировоззренческую доктрину, характеризующую трансформацию социума из общества классовой борьбы и соперничества в общество социального мира и согласия.
Таким образом, внимание к проблеме социального партнерства заметно усиливается. Вместе с тем анализ этой проблемы в сфере организационно-управленческих отношений остается «белым пятном» в отечественной социологии. Осознание этой ситуации обусловило выбор темы исследования, определило его стратегию.
Цель диссертационного исследования - разработка модели партнерского взаимодействия государственных служащих и граждан, определение средств её реализации.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
Определить теоретико-методологические подходы к исследованию социального партнерства.
Показать роль и место социального партнерства в организационно-управленческой сфере.
Разработать концептуальную модель партнёрского взаимодействия государственных служащих и граждан.
См: Можаев В.Е. Социальное партнерство в Европейских странах // Труд и социальные отношения. 1992. №1; Киселев В.II. Тарифное соглашение в ФРГ// Груд и социальные отношения. 1992. №1; Клиберг В. Норвегия: Опыт тарифных переговоров и процедура заключения коллективных договоров // Вести ФНПР. 1993. №5; Михайлова Л.М. Социальное партнерство в Германии. Что нужно знать о социальном партнёрстве. М.,1994; Кнаак Р. Социальное партнерство: западный опыт // Вопросы экономики. 1994. № 5; Албеда В. Государство и социальное партнерство в Голландии//Вопросы экономики. 1995. № 5; Фишер Р., Юрии У. Путь к согласию, или переговоры без поражения Пер. с англ. М, 1991; Хизрич Р., Питере М. Предприниматель и предпринимательство. Пер. с англ. Вып. І. М, 1991.
Произвести социологическую оценку концептуальной модели взаимодействия государственных служащих и граждан.
Проанализировать Единый стандарт обслуживания налогоплательщиков, предложить мероприятия по его совершенствованию.
Рассмотреть технологии формирования партнёрских отношений государственных служащих и граждан.
Объектом в данном исследовании выступает социально-профессиональная общность государственных служащих, репрезентативно представленная руководителями и служащими Федеральной налоговой службы по Ростовской области.
Предметом исследования является социальное партнерство как особая форма отношений государственных служащих и граждан в организационно-управленческой сфере.
Гипотеза исследования. Социальное партнерство имеет предпосылки стать определяющим способом взаимодействия государства и общества. Оно способствует утверждению цивилизованных форм согласования многообразных групп интересов, формированию демократического гражданского общества. В связи с этим социальное партнёрство представляет собой перспективную модель взаимодействия государственных служащих и граждан. Эта форма сотрудничества нуждается в стандартизации и технологизации.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют теория взаимодействия, теория социального обмена, теория участия и теория согласия.
Приоритетное значение имели идеи российских социологов относительно социального сотрудничества в процессе воспроизводства общественной жизни (В.Г. Афанасьев, Л. В Гайда, Т.И Заславская, А.Г. Здравомыслов, В.И Митрофанов, В.А.Михеев, В.II Иванов, II.И Лапин, А.И Пригожий, Т.Н Юдина, В.А Ядов, и др.).
9 В диссертационном исследовании используется комплексный подход к
анализу социального партнерства государственных служащих и граждан, включающий как теоретико-методологический, так и конкретно-эмпирический аспекты исследования. Поэтому применяются общенаучные и социологические методы: моделирование, наблюдение, анализ документов, письменный и устный опросы (анкетирование, интервьюирование, экспертный опрос) и др.
Эмпирической базой выдвинутых теоретических положений послужили данные социологических исследований, для получения которых автором была разработана программа, инструментарий и проведён пилотажный опрос по теме «Проблемы взаимодействия государственных служащих и граждан». В ходе исследования опрошено 230 респондентов инспекции Федеральной налоговой службы по Кировскому району г. Ростова-на-Дону.
После апробации инструментария было осуществлено социологическое исследование вышеназванной проблемы 1 сентября - 30 октября 2005 г. в масштабе Федеральной налоговой службы по Ростовской области. В опросе были задействованы ИФНС по Октябрьскому и Кировскому районам г. Ростова-на-Дону, ИФНС № 1 по Матвеево-Курганскому району, ИФНС по Азовскому району. Всего опрошено 600 респондентов.
Для вторичного анализа использовались материалы исследований, проведенного Фондом «Общественное мнение» по теме «О качестве работы налоговых органов с налогоплательщиками». Опрос проводился 27 сентября - 3 октября 2005 г. в 200 городах и селах 63 субъектов Российской Федерации. Объем выборки - 3045 респондентов, а также по теме «Налогоплательщики, налоги и налоговая служба». Опрос населения проводился в 100 населенных пунктах 44 областей, краев и республик России. 23-24 октября 2004 г., объем выборки 1500 респондентов.
В диссертации использованы также материалы социологического исследования проблемы стандартизации обслуживания налогоплательщиков,
10 проведенного автором в составе исследовательского коллектива Управления
Федеральной налоговой службы по Ростовской области 15 февраля - 2 марта 2006 г. Объем выборки - 344 респондента. В опросе были задействованы ИФНС по Кировскому, Советскому, Октябрьскому районам города Ростова-на-Дону, межрайонные ИФНС по г. Новошахтинску и Родионово-Несветайскому району, по г. Батайску и Кагальницкому району, по г. Новочеркасску и Багаевскому району.
Решение поставленных научных задач позволило получить результаты, теоретическая значимость которых заключается в интерпретации социального партнерства как формы общественных отношений между государственными служащими и гражданами.
Научная новизна работы заключается в выявлении на основе теоретического и эмпирического анализа особенностей функционирования и тенденций развития социального партнерства в организационно-управленческой сфере.
Основные результаты исследования, определяющие его научную новизну, состоят в следующем:
обоснован методологический подход к анализу социального партнерства в организационно-управленческой сфере, который основывается на классической парадигме социологии и опирается на теории взаимодействия, социального обмена, социального участия и социального согласия;
определено, что социальное партнерство в организационно-управленческой сфере является более масштабной системой взаимодействия, в основе которой лежит интеракция между государственной властью и гражданским обществом;
разработана концептуальная модель партнерского взаимодействия государственных служащих и граждан;
эмпирически обоснована состоятельность концептуальной модели социального партнерства в организационно-управленческой сфере,
подтверждён субъектный состав участников партнерских отношений, социальные типы взаимодействующих субъектов;
- дана социологическая оценка Единому стандарту обслуживания
налогоплательщиков и определены мероприятия по его совершенствованию;
- рассмотрены технологии взаимодействия государственных служащих
и граждан, применение которых в практике публичного администрирования
позволит осуществить процесс трансформации сложившихся отношений в
организационно-управленческой сфере в форму социального партнерства.
Новизна постановки проблемы, ее концептуализация в рамках социологического анализа социального партнерства в организационно-управленческой сфере и полученное в результате приращение научного знания нашли отражение в основных тезисах работы.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Фундамент теории и практики социального взаимодействия
(партнёрства) заложен в классической социологии на рубеже XIX - XX вв., а
также в современных теориях социального взаимодействия, обмена, участия,
согласия. Анализ данного феномена ограничен в основном сферой трудовых
отношений. Однако эта форма взаимодействия распространяется и на другие
сферы общественных отношений, ее носителями является более широкий
круг социальных субъектов.
2. Социальное партнерство как высшая форма сотрудничества носит
всеобщий характер в совокупности общественных связей и, следовательно,
имеет предпосылки стать определяющим способом взаимодействия всех
субъектов организационно-управленческих отношений: государственного,
коммерческого и некоммерческого секторов, государственных служащих и
граждан.
3. Низкий уровень доверия граждан к различным институтам
государственной власти актуализирует проблему изменения сложившейся
практики социального взаимодействия в организационно-управленческой
12 сфере. Способом решения данной проблемы может стать модель
партнерского взаимодействия государственных служащих и граждан.
Эмпирическая экспертиза модели партнерского взаимодействия государственных служащих и граждан показала, что положенный в ее основу принцип «презумпции законопослушности» граждан является основополагающим подходом к регулированию отношений в организационно-управленческой сфере.
Социальное партнерство как специфический вид общественных отношений в организационно-управленческой сфере нуждается в стандартизации, хабитуализации и типизации в современных российских условиях.
Процесс трансформации существующих форм взаимодействия в организационно-управленческой сфере требует технологизации партнёрских отношений государственных служащих и граждан, связанной с изменением административной культуры, применением PR-технологий.
Научно-практическая и теоретическая значимость исследования заключается в том, что оно позволяет реализовать предложенные теоретические подходы в практике эмпирических социологических исследований, получить новую информацию о взаимодействии государственных служащих и граждан. Теоретические и прикладные аспекты диссертационного исследования могут быть учтены при разработке программы совершенствования государственного аппарата. Основные идеи диссертации, полученные результаты могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Социология», «Социология управления», «Социальное партнерство».
Апробация работы. Результаты исследования докладывались на международных и межрегиональных конференциях, были опубликованы в статьях и тезисах научных докладов. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры
13 социологии СКАГС. По теме диссертации опубликовано 8 научных работ
общим объемом 1,6 п. л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав,
включающих 6 параграфов, заключения и списка литературы.
Теоретико-методологические подходы к исследованию партнёрского взаимодействия государственных служащих и граждан
Приступая к социологическому анализу проблемы социального партнёрства, мы заложили в фундамент нашего подхода понятие «социальное взаимодействие». Объясним почему. Социальное взаимодействие - любое поведение индивида, группы индивидов, общества в целом. Понятие «социальное взаимодействие» выражает характер и содержание отношений между людьми и социальными группами как постоянными носителями качественно различных видов деятельности, т.е. отношений различающихся по социальным позициям (статусам) и ролям (функциям).1 Социальное взаимодействие имеет объективную и субъективную стороны. Объективная сторона взаимодействия - это связи, не зависящие от отдельных личностей, но опосредствующие и контролирующие содержание и характер их взаимодействия. Субъективная сторона - это сознательное отношение индивидов друг к другу, основанное на взаимных ожиданиях соответствующего поведения. Это межличностные отношения, которые представляют собой непосредственные связи между индивидами, складывающиеся в конкретных условиях места и времени.
Особое значение для исследования проблемы социального партнёрства имеет анализ взаимодействия государства и гражданского общества. Уровень этого взаимодействия - один из важнейших критериев степени развитости социума. Чем теснее такое взаимодействие, тем больше благ ( материальных и духовных) они могут предоставить своим гражданам.
Взаимодействие между основными структурами социума (экономической, политической и гражданской) в демократическом обществе носит многоаспектный и многомерный характер, формируя социальные взаимоотношения различного типа, в том числе отношения общественного согласия (партнерства).
Под социальным взаимодействием подразумевается процесс обмена деятельностью между индивидами, социальными группами, социальными институтами и т.п. В государстве это институты законодательной, исполнительной, судебной власти и т. д. В гражданском обществе -различные организации и ассоциации, действующие как на постоянной, долговременной основе, так и возникающие спорадически, функционирующие в ограниченном временном масштабе. Естественно происходит обмен деятельностью между государственными институтами различного уровня, а также взаимодействие государственных институтов с институтами гражданского общества. Впрочем, институты гражданского сообщества также были бы невозможны вне социального взаимодействия друг с другом.
Социальное взаимодействие выполняет в обществе различные функции: стабилизирующую, консолидирующую и деструктивную. Как показывает анализ общественной практики развитых демократических стран, успешное функционирование общественного организма возможно исключительно при органическом взаимопроникновении динамического и стабилизирующего начал.
На наш взгляд, именно стабилизирующая функция социального взаимодействия является тем механизмом, который обеспечивает гармоничное развитие демократического общества в целом и его отдельных сфер. На современном этапе такую функцию могло бы успешно выполнять социальное партнерство как одна из форм проявления социального взаимодействия.
В силу своей внутренней взаимосвязи указанные понятия не могут рассматриваться пи на теоретическом, ни на эмпирическом уровнях одно без другого. Подобно тому, как социальное взаимодействие на каком-то историческом этапе развития демократического государства порождает социальное партнерство, последнее формирует свой собственный механизм. Преломление социальных норм и ценностей через сознание индивида и его реальное действие на основе осмысления этих норм и ценностей определяет способ социального взаимодействия индивида с другими индивидами и социальным окружением в целом. Социальное взаимодействие включает следующие аспекты: передачу информации, ее получение, реакцию на нее, передачу переработанной информации, ее получение и реакцию на нее другого участника взаимодействия.
Роль и место социального партнерства в организационно-управленческой сфере
Длительное время вплоть до конца XX в. государственная служба представляла собой традиционный правовой институт, обслуживающий государство. Однако, по мере самоорганизации гражданского общества, нарастает социально-правовая ориентация государства. Занимая подчиненное по отношению к праву положение, оно становится на службу граждан. Изменяется и роль государственной службы - предоставление публичных услуг населению, необходимых для социальной интеграции общества. Таким образом, сугубо правовой институт государственной службы трансформируется в социальный.
Гражданское общество, формируя общественное мнение, устанавливает контроль над государственной службой. Тем самым, осуществлению державной власти бюрократии ставится гражданский заслон. Основной заботой чиновников является служение обществу, а власть, которой они обладают, лишь средством достижения этого результата. Такой выход государственной службы на общественную арену приводит к принципиальному изменению отношений между чиновником и гражданином. Пользуясь услугами государственной службы, гражданин оказывается их потребителем, он становится не верноподданным, а партнером государства.
В результате партнерского взаимодействия властвующей элиты, чиновников и граждан образуется социальное государство. Оно как бы растворяется в социуме, воспринимается людьми как система государственной службы, обеспечивающая социальную защищенность всех граждан, устанавливающая социальную справедливость и солидарность. В процессе демократической децентрализации прежнее монолитное государство рассредоточивается на самоуправляемые службы, вплетенные в социальную ткань общества.
Итак, современный институт государственной службы переживает глубокую трансформацию. Он регулирует автономную деятельность чиновников, выполняющих функцию посредников между государством и обществом. Политики, чиновники и граждане взаимодействуют как партнеры. Это не коммерческое, а социальное партнерство оно носит всеобъемлющий характер, пронизывает все сферы человеческой деятельности и, следовательно, имеет предпосылки стать определяющим способом взаимодействия государства и общества. Выступая на гражданском форуме, Президент Российской Федерации В.В. Путин подчеркнул, что «без действительно партнерских отношений между государством и обществом не может быть ни сильного государства, ни процветающего благополучного гражданского общества: здесь нужен диалог на равных».1
Государственная власть получает эксклюзивное право на управление жизнедеятельностью общества в обмен на принятие на себя обязательств удовлетворять потребности общественности в услугах. Общее ожидание взаимопонимания граждан и органов власти, лиц, их представляющих, создает основу для социально значимого взаимодействия, сотрудничества, перерастающего в социальное партнерство. Пренебрежение же своими социальными обязательствами отвращает людей от власти и вызывает негативное к ней отношение - недоверие, осуждение2. В этом аспекте создание уз долга и доверия как необходимой основы сотрудничества между властно-управленческими органами и гражданами является главной функцией социального партнерства.
Концепция социального партнерства позволила сформулировать ряд идей, составивших основу новой теории публичного администрирования, объединяющей государство с другими агентами принятия решений. В соответствии с этой теорией правительство представляет свободу действий своим социальным партнерам в вопросах использования государственных средств и разделяет с ними часть государственных полномочий. При реализации национальных проектов, финансируемых государством, правительство берет на себя функции регулирования и контроля, представляя партнерам значительную степень свободы действий.
Социологическая оценка модели партнёрского взаимодействия государственных служащих и граждан
Для социологической оценки модели партнерского взаимодействия государственных служащих и граждан используем результаты социологического исследования на тему «Налогоплательщики, налоги и налоговая служба», проведенного Фондом «Общественное мнение» по заказу НИИ Счетной палаты и Российского союза налогоплательщиков . Опрос населения проводился в 100 населенных пунктах 44 областей, краев и республик России 23 - 24 октября 2004 г. 1500 респондентов.
Результаты ответов на вопрос: «По Вашему мнению, сегодня работники налоговой службы справляются со своими обязанностями отлично, хорошо, удовлетворительно плохо или очень плохо?» позволяют сделать вывод, что социальному типу «государственник» соответствует 18 % респондентов, «соглашатель» - 29 % и «критик» - 29 % (см. схему 1).
Когда из исследуемой совокупности выделяются респонденты, которым приходилось иметь дело с работниками налоговой службы (22 % от числа опрошенных) и внутри этой группы респондентов производится оценка модели, то удельный вес, типов взаимодействующих субъектов несколько меняется (см. схему 2, 3 ,4 ,5). Исключив из исследуемой совокупности группу налогоплательщиков, которым не приходилось контактировать с работниками налоговой службы, оценим результаты ответов налогоплательщиков, которые могут компетентно оценить стиль взаимодействия работников налоговой службы, приняв данную совокупность за 100%, получим, что социальному типу «государственник» соответствует 28 % респондентов, «соглашатель» - 36 % и «критик» - 31 % (см. схему 3). Далее рассмотрим степень удовлетворенности компетентных налогоплательщиков стилем взаимодействия с работниками налоговой службы 59 % респондентов («государственник» и «соглашатель»), не удовлетворены - 36 % («критик», см. схему 4). Удовлетворены практическими результатами общения с налоговыми инспекторами 54 % респондентов («государственник» и «соглашатель»), не удовлетворены - 31 % («критик») из числа опрошенных налогоплательщиков, контактирующих с налоговыми органами (см. схему 5). Анализ полученных результатов позволяет определить средневзвешенную величину результата опроса. Итак, удельный вес «государственников» составляет 28 %, «соглашателей» - 31 % и «критиков» - 32 %. Мы получили примерно равные величины, но данный процесс следует рассмотреть в динамике, как изменилось мнение налогоплательщиков через год.
И далее для экспертизы модели партнерского взаимодействия государственных служащих и граждан, используем материалы социологического исследования на тему «О качестве работы налоговых органов с налогоплательщиками», проведённого Фондом «Общественное мнение»
27 сентября - 3 октября 2005г в 200 городах (Москва, Волгоград, Кемерово, Краснодар) и селах 63 субъектов Российской Федерации. Объем выборки -3.045 респондентов.
Участники дискуссии, проведённой Фондом «Общественное мнение» методом фокус-группы были бухгалтера различных предприятий, по роду деятельности, непосредственно контактирующие с налоговыми органами.
Целью исследования являлось: - выяснение сложившегося у респондентов отношения к налоговым органам и определение основных мотивов такого отношения;
Стандартизация партнёрского поведения государственных служащих и граждан
Предложенная модель партнерского взаимодействия государственных служащих и граждан останется благим пожеланием, если не будет механизма ее реализации. Таким механизмом является стандартизация процедур по оказанию услуг гражданам, обращающимся в государственные учреждения.
Как известно, современный этап административной реформы в России связан с принятием стандартов государственных услуг и административных регламентов. На сегодняшний день уже "существуют проекты федеральных законов «О стандартах государственных услуг» и «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации», которые направлены на повышение социальной эффективности деятельности госслужащих, на возможность более открытого доступа общественности к информации о работе госструктур и на снижение коррупционности. Стандарты будут непосредственно касаться потребителя услуг, т.е. граждан. В них будет написано, какой чиновник, в какие сроки и на каких условиях должен оказать ту или иную услугу. А административный регламент будет определять сам процесс оказания услуги для исполнителя.
В целях совершенствования организации взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков Приказом ФНС России от 02.09.2005 № САЭ-3-25/422 утвержден Единый стандарт обслуживания налогоплательщиков (ЕСОН). Этим документом ФНС России первой из государственных организаций систематизировала и регламентировала процедуры по оказанию услуг гражданам при исполнении ими обязательств по уплате налогов и сборов в соответствии с действующим законодательством. Деятельность ФНС России рассматривается как оказание публичных услуг населению. При этом на первый план выносится задача по созданию оптимальных условий обслуживания налогоплательщиков.
Следует отметить, что до принятия ЕСОН в системе государственной службы существовала практика регламентации предоставляемых услуг. Сроки исполнения каждой из них оговорены внутренними приказами, регламентами, либо статьями Налогового кодекса, Законом о госрегистрации юридических лиц, и индивидуальных предпринимателей.
Единый стандарт представляет собой реестр услуг, которые территориальные инспекции оказывают налогоплательщикам, и устанавливает временные рамки исполнения налоговым органом (налоговым инспектором) каждой из процедур. Принятие ЕСОН было обусловлено всем ходом демократического развития российского общества, что подтверждают результаты социологического исследования, проведенного Фондом «Общественное мнение». Налогоплательщикам, в частности, был задай вопрос:
Как Вы считаете, работники налоговой службы (инспекции) справляются со своими обязанностями отлично, хорошо, удовлетворительно, плохо или очень плохо? Результаты опроса систематизируем в таблице 15.
Как видно из таблицы, в 2002 году доля позитивных оценок ("отлично", "хорошо" и "удовлетворительно") превышала долю негативных примерно в 3,5 раза (52 % против 15 %). В 2004 году разрыв между этими долями несколько сократился (47 % против 19 %). В 2005 году положение несколько выправилось (52 % против 18%), и хотя доля оценивающих работу налоговой службы как "отличную и хорошую" равна всего лишь 14 %, и это наиболее низкий показатель за три года, доля отрицательных оценок ("плохо и очень плохо") осталась практически такой же, а доля удовлетворительных оценок заметно выросла (36 %).
Примерно четверть (23 %) респондентов разделяют точку зрения, что в налоговой службе сегодня сравнительно легко нельзя решить ни одного вопроса. Среди вопросов, которые можно решить без особого труда, на первом месте - получение информации по вопросам налогообложения (21 %), далее следуют оформление (получение) налоговых вычетов (13 %) и регистрация организации, ПБОЮЛ и др. (12 %), (см. схему 6). Обратим внимание, что те налогоплательщики, которые обращались за регистрацией предприятий, чаще других жалуются на некомпетентность инспекторов (32 %); кто обращался за предоставлением отчетности - на грубость инспекторов (31 %); кто занимался сверкой расчетов- на плохую организацию работы (35 %). Больше всего претензий высказали те, кто обращался в налоговую службу по поводу проверки. Они чаще других жаловались на отсутствие информации (32 %), на некомпетентность (29%) и загруженность (27%) инспекторов, некорректное поведение должностных лиц Часть респондентов, которые обращались в налоговую инспекцию с письменными запросами по вопросам налогообложения (20 %) на плохую организацию работы с письмами (18 %).
Среди проблем, мешающих деятельности налоговых органов, прежде всего, отмечались очереди, теснота в помещении (35 %), плохая организация работы с налогоплательщиками (30 %), невнимательность, грубость инспекторов и отсутствие необходимой информации (23 %) (см. схему 7.).
Среди мер, способных, по мнению респондентов, существенно улучшить работу налоговых органов, на первом месте (39 %) - повышение уровня квалификации их работников; на втором (31 %) - применение к налоговым работникам мер административного и дисциплинарного взыскания; на третьем (28 %) - создание в налоговых инспекциях нормальных условий для приема налогоплательщиков (см. схему 8).
Информацию о налогах и налогообложении участники опроса узнают, прежде всего, из телепередач (41 %). Более трети респондентов (35 %) получают такие сведения из печатных СМИ, а каждый пятый (19 %) -непосредственно от налогового инспектора (см. схему 9).
