Содержание к диссертации
Введение
1. Агентская теория и варианты ее интерпретации 15
1.1. Агентская теория в экономической теории 17
1.2. Агентская теория в социологии управления 24
1.3. Агентская теория в политическом анализе 34
1.4. Унифицированная модель агентских отношений 41
2. Социально-организационная структура модели агентских отношений: результаты эмпирического анализа 56
2.1. Социально-демографические характеристики субъектов агентских отношений 58
2.2. Факторы мотивации на государственной и муниципальной службе .64
2.3. Организационно-управленческий аспект модели агентских отношений в системе государственной службы 79
3. Прикладные функции модели агентских отношений и ее использование в реформировании государственной службы 105
3.1. Методика анализа коррупционного потенциала государственных должностей 105
3.2. Модель агентских отношений как инструмент разработки антикоррупционной стратегии на примере Республики Татарстан 119
3.3. Опыт использования модели агентских отношений в управлении
конфликтом интересов на государственной службе 129
Заключение 143
Библиография 146
Приложения 151
Приложение 1. Описание эмпирической базы социологического анализа агентских отношений и конфликта интересов 151
Приложение 2. Общие и специальные методы в количественных исследованиях 158
Приложение 3. Анкета для опроса должностных лиц Республики Татарстан (с сокращениями), Фонд ИЩЕМ, 2004 173
- Агентская теория в экономической теории
- Агентская теория в социологии управления
- Социально-демографические характеристики субъектов агентских отношений
- Методика анализа коррупционного потенциала государственных должностей
Введение к работе
Актуальность исследования. Коррупция является одной из ключевых социальных и управленческих проблем современности. Несмотря на то, что коррупция существует уже много столетий и является универсальным явлением, в последнее зремя ее масштаб и последствия (экономические, политически и социальные) стали особенно существенными. Масштаб российского рынка коррупции - это индикатор, позволяющий оценить ситуацию в России. Один из подходов к определению объема рынка деловой коррупции, предложенный в 2001 году1 экспертами Фонда ИНДЕМ, дал оценку на уровне 33,5 миллиардов долларов США в год, в то время как доходная часть федерального бюджета 2000 года составляла порядка 40 миллиардов долларов.
Очевидно, такие результаты, подтверждающиеся другими независимыми исследованиями, не могут не вызывать озабоченность. Борьба с коррупцией последовательно декларируется одним из приоритетных направлений государственного реформирования. Например, многие научно-исследовательские работы, выполнявшиеся в рамках федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», были посвящены проблемам прозрачности, совмещения, служебной этики, конфликта интересов и непосредственно коррупции.
Одной из актуальных задач является диагностика и разработка методов противодействия коррупции. Первостепенную роль в этом играет теоретическое объяснение наблюдающихся процессов, определение их причин, последствий и взаимосвязей. Решению такой задачи может существенно помочь выработка комплексного теоретико-методологического подхода, за основу которого может быть взята, например, агентская теория. Одним из ее преимуществ является разносторонность: агентская теория
1 Фонд ИНДЕМ. Диагностика российской коррупции: социологический анализ. - М., 2001.
4 получила развитие и успешно применялась в экономике, политологии, социологии управления. Тем не менее, в антикоррупционных исследованиях до последнего времени применение агентской теории было ограничено. Лишь некоторые исследователи (например, Роуз-Аккерман , Клитгаард, Сатаров4 и др.) использовали ее для анализа проблем государственного управления и коррупции.
Таким образом, актуальность данного диссертационного исследования заключается в том, чтобы проанализировать сильные и слабые стороны агентской теории, построить на ее основе модель агентских отношений, применимую для решения теоретических и прикладных управленческих задач, и оценить перспективы ее использования в формировании государственной антикоррупционной политики и разработке государственных антикоррупционных программ в Российской Федерации.
Степень разработанности темы. Проблематика агентской теории как таковой довольно широко разрабатывается в западной научной литературе. Хронологически агентская теория начала формироваться в русле экономической теории. Этому способствовали два процесса: процесс универсализации - экономические подходы стали применять к решению смежных проблем - и формирование школы неоинституционализма5, в которой значительно больше внимания уделялось проблемам функционирования фирмы.
Среди наиболее заметных работ можно выделить: труды Ченга6, Норта7 и Барзела , посвященные правам собственности; работы по трансакционным
2 Rose-Ackerman Susan. Corruption: A Study in Political Economy. - New York: Academic Press, 1978. Также:
Роуз-Аккерман Сьюзен. Коррупция и государство: причины, следствия, реформы. -М., Логос, 2003.
3 Klitgaard Robert. Controlling Corruption. - Berkeley: University of California Press, 1988.
4 Сатаров Г.А. Коррупционные отношения: агентская модель и смежные подходы. //Общественные науки и
современность, 2004 №2.
5 В англоязычной литературе иногда используется название «new economics of organization» - новая
экономика организации. Этот термин в большей степени отражает методологическую специфику данного
подхода, но не имеет широкого распространения в российской научной литературе.
6 Cheung Stephen. A Theory of Share Tenancy. - Chicago: University of Chicago Press, 1969.
7 North Douglass. Structure and Change in Economic History. - New York: Norton, 1981.
8 Barzel Yoram. Economic Analysis of Property Rights. - Cambridge: Cambridge University Press, 1989.
5 издержкам Норта и Томаса9, а так же Вильямсона10; исследования проблем
11 1"?
агентских отношений Берхолда (риски и мотивация), Росса и Дженсена и Меклинга13 (контроль и информационная асимметрия). Такие исследователи как Тироль14, Бак, Кофман и Лоэри15 обратили внимание на проблемы, потенциально создаваемые коллективным агентом. Банфилд16 и некоторые другие исследователи использовали агентскую теорию для разработки проблемы контроля бюрократии демократически избранными политическими деятелями данной проблематике.
Первым исследователем, обратившимся к анализу проблематики
агентской теории в социологии управления, был Макс Вебер . Он начал разработку многих вопросов актуальных до настоящего времени. Современная социология управления обратилась к агентской теории, когда возникла необходимость глубокого анализа проблем государственного управления и реализации государственной политики. Наиболее яркими и
показательными примерами, безусловно, являются работы Роуз-Аккерман и Клитгаарда19. Роуз-Аккерман является первым исследователем, напрямую задействовавшим инструментарий агентской теории для анализа государственного управления. Она выделяет типы организационных
9 North Douglass. Thomas Robert. The Rise of The Western World. - Cambridge: Cambridge University Press,
1973.
10 Williamson Oliver. Market and Hierarchies. - New York: Free Press, 1976; Williamson Oliver. Economic
Institutions of Capitalism. - New York: Free Press, 1985.
11 Berhold Marvin. A Theory of Liner Profit-Sharing Incentives. //Quartely Journal of Economics, 1971, №85(3).
P.460-482.
12 Ross Stephen. The Economic Theory of Agency: The Principal's Problem. //American Economic Review, 1973,
№63(2). P. 134-139
13 Jensen Michael. Meckling William. Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs, and Ownership
Structure. //Journal of Financial Economics, 1976, №3. P. 305-360.
14 Tirole Jean. Hierarchies and Bureaucracies: On the Role of Collusion in Organizations. //Journal of Law,
Economics, and Organization, 1986, №2(2). P.181-214; Tirole Jean. Collusion and the Theory of Organizations.
//Advances on Economic Theory: Sixth World Congress, Vol.2. / Ed. Laffont Jean-Jacques. - Cambridge:
Cambridge University Press, 1992. P.151-206.
15 Kofman Fred. Lawarree Jacques. A Prisoner's Dilemma Model of Collusion Deterrence. //Journal of Public
Economics, 1996, №59. P.117-136.
16 Banfield Edward. Corruption as a Feature of Government Organization. //Journal of Law and Economics, 1975,
№18.P.587-605
17 См.: Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. Tubingen, 1976; Вебер M. Аграрная история древнего мира. -
М.: Канон-Пресс-Ц, 2001
18 Rose-Ackerman Susan. Corruption: A Study in Political Economy. - New york: Academic Press, 1978. Также:
Роуз-Аккерман Сьюзен. Коррупция и государство: причины, следствия, реформы. - М., Логос, 2003.
19 Klitgaard Robert. Controlling Corruption. - Berkeley: University of California Press, 1988.
6 структур в государственном управлении и проводит сравнительный анализ развития коррупции в рамках каждого типа. Роуз-Аккерман также обращает внимание на такие проблемы как роль третьей стороны во взаимодействии принципала и агента, а также коллективность агентов. Анализ, выполненный Клитгаардом, также основан на агентской теории. Его большая часть посвящена вопросам мониторинга и применения санкций для противодействия коррупции в агентских отношениях.
В то время как в иностранной научной литературе агентская теория и модель агентских отношений активно разрабатывается и внедряется в различных научных областях, в российской научной литературе проблематика агентской теории практически не освещается. Одним из исключений является публикация Левина и Цирика , в которой дается обзор наиболее распространенных подходов к математическому моделированию коррупции и, в том числе, упоминаются иерархические модели, по своей сути основывающиеся на агентской теории. Также следует упомянуть статью Сатарова21, в которой закладываются основы рассматриваемого в диссертационном исследовании подхода к анализу проблемы коррупции.
Основной целью диссертационного исследования является обоснование и апробация в рамках социологии управления перспектив применения модели агентских отношений как теоретико-эмпирического средства антикоррупционного анализа в системе государственного управления.
В соответствии с целью исследования предполагается решение следующих задач:
1) на основе сравнительного анализа различных направлений агентской теории оценить возможность и показать целесообразность ее
20 Левин М.И., Цирик М.Л., Коррупция как объект математического моделирования //Экономика и
математические методы, том 34, вып. 3, 1998; Левин М.И., Цирик М.Л., Математическое моделирование
коррупции //Экономика и математические методы, том 34, вып. 4,1998.
21 Сатаров ГЛ. Коррупционные отношения: агентская модель и смежные подходы. //Общественные науки и
современность, 2004 №2.
использования в рамках социологического анализа коррупции в системе российского государственного управления;
разработать на базе имеющегося опыта модель агентских отношений, расширяющую возможности традиционного социологического анализа и позволяющую дать адекватную картину проявлений коррупции в системе государственного управления на разных уровнях;
дать интерпретацию перспективы применения предложенной модели агентских отношений для анализа коррупционного потенциала в системе руководитель - исполнитель (принципал - агент);
разработать и апробировать на основе теоретической модели агентских отношений специальный социологический инструментарий, сфокусированный на прикладном изучении фактов и причин коррупции в системе государственного управления;
эмпирически проверить качество работы инструментария прикладных социологических исследований в контексте разработки общих антикоррупционных стратегий на разных уровнях государственного управления;
оценить перспективы использования модели агентских отношений в разработке узкоспециализированных антикоррупционных программ на примере управления конфликтом интересов на государственной службе.
В качестве объекта исследования выступает система российского государственного управления, находящаяся в настоящее время в состоянии реформирования, приоритетными направлениями которого являются повышение эффективности, прозрачности управления, оптимизация государственной службы и противодействие коррупции.
8 Предметом исследования является взаимодействие руководителя и исполнителя на государственной службе как системы агентских отношений и их оптимизация с целью повышения эффективности государственного управления за счет снижения уровня коррупции.
Методологическая база исследования. В качестве теоретико-методологической основы исследования используются перспективные разработки в области социологии управления22, основные принципы теорий менеджмента, государственного управления, стратегического управления, а также экономическая теория неоинституционализма и принципы системного и сравнительного анализа, агентская теория, использующаяся для подготовки предлагаемого в работе инструментария. В качестве методической базы исследования выступают такие методы качественной и количественной социологии как опрос и глубинное интервью. Используются методы статистического анализа данных.
Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу диссертации составляют следующие социологические исследования и научно-исследовательские работы:
«Проведение эксперимента по отработке механизмов выявления и преодоления конфликтов интересов на правоохранительной службе. Подготовка предложений по внесению дополнений в нормативные правовые акты, регулирующие порядок выявления и преодоления конфликтов интересов», Фонд ИНДЕМ, МГУ им. М.В.Ломоносова, 2005.
«Стратегия антикоррупционной политики Республики Татарстан», Фонд ИНДЕМ, 2004.
«Разработка нормативных правовых актов по обеспечению открытости государственной и муниципальной службы и регулированию
Для общего контекста и взаимосвязи между различными методологическими подходами см., например: Клементьев Д.С. Социология управления. — М.: МАКС Пресс, 2006.
9 профессиональной этики государственных и муниципальных служащих», Фонд ИНДЕМ, ГУ-ВШЭ, 2004.
Материалы научно-практической конференции «Социология коррупции», ИНИОН РАН, март 2003.
«Заработная плата и коррупция: как платить российским чиновникам», Фонд ИНДЕМ, 2002.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
введена в традиционную структуру социологического анализа агентская теория как теоретико-эмпирическое средство антикоррупционного анализа системы государственного управления;
на основе теоретического анализа и систематизации отношений агент - принципал разработана унифицированная модель агентских отношений, пригодная для комплексного социолого-управленческого исследования различных аспектов государственного управления;
проанализирована социально-организационная структура агентских отношений на федеральном, региональном и муниципальном уровнях российского государственного управления;
с помощью модели агентских отношений проведен анализ и дополнены параметры методики оценки коррупционного потенциала государственных должностей;
унифицированная модель агентских отношений, предложенная диссертантом, была впервые апробирована в качестве одного из методических подходов при разработке антикоррупционной стратегии Республики Татарстан;
дана оценка потенциала и специфики применения модели агентских отношений в управлении конфликтом интересов на государственной правоохранительной службе.
Практическая значимость исследования. Предложенная модель агентских отношений может быть эффективно использована в социологическом и управленческом анализе административной коррупции. Она позволяет выполнять системный анализ взаимодействия начальства и подчиненных и выявлять сбои, ведущие к росту коррупциогенности государственных должностей.
Модель агентских отношений не ограничена масштабом объекта изучения: отдельное подразделение или система государственных органов. Она позволяет на основе анализа ситуации в государственном органе или системе государственных органов намечать направления наиболее эффективного антикоррупционного воздействия.
Рассмотренный в диссертационном исследовании методический подход эффективен при разработке государственно-управленческого компонента антикоррупционных программ различного уровня сложности -от антикоррупционных программ на уровне отдельной организации до антикоррупционной стратегии региона или государства.
Апробация результатов исследования. Предложенная в исследовании модель агентских отношений была использована в нескольких исследовательских проектах, реализованных при участии диссертанта в региональном общественном фонде «Информатика для демократии» (Фонде ИНДЕМ). Все эти исследовательские проекты имели прикладной характер и выполнялись по заказу органов государственной власти различного уровня. В дальнейшем разработки, полученные в процессе исследований, были приняты заказчиками к внедрению.
Исследовательский проект «Стратегия антикоррупционной политики Республики Татарстан» (Фонд ИНДЕМ, 2004 год) выполнялся по заказу Правительства Республики Татарстан и был направлен на подготовку стратегии антикоррупционной политики. В рамках проекта для диагностики уровня и структуры коррупции в Республике Татарстан было проведено
11 комплексное социологическое исследование, в основу которого была положена и модель агентских отношений.
Исследовательский проект «Разработка нормативных правовых актов по обеспечению открытости государственной и муниципальной службы и регулированию профессиональной этики государственных и муниципальных служащих» (Фонд ИНДЕМ, ГУ-ВШЭ, 2004 год), выполнявшийся по заказу Министерства экономического развития и торговли РФ. Основной задачей проекта была разработка проектов нормативных актов и практических управленческих методик по повышению открытости государственной и муниципальной службы. В число подготовленных продуктов вошла методика анализа коррупционного потенциала государственных должностей, основанная на модели агентских отношений.
Исследовательский проект «Проведение эксперимента по отработке механизмов выявления и преодоления конфликтов интересов на правоохранительной службе. Подготовка предложений по внесению дополнений в нормативные правовые акты, регулирующие порядок выявления и преодоления конфликтов интересов» (Фонд ИНДЕМ, МГУ им. М.В.Ломоносова, 2005 год), выполнявшийся по заказу Министерства внутренних дел РФ. Объектом исследования являлся конфликт интересов на государственной правоохранительной службе. Основным результатом работы стала разработка концепции управления конфликтом интересов и соответствующая программа реформирования для МВД. Агентская теория и модель агентских отношений использовалась в качестве одного из методических компонентов исследования.
Апробация полученных в процессе исследования результатов и заявленных тезисов также осуществлялась в выступлениях диссертанта на научно-практических конференциях: «Государственное управление: новые технологии» (МГУ им. М.В.Ломоносова, май 2004), «Теория и практика управления: новые подходы» (МГУ им. М.В.Ломоносова, октябрь 2002), на Ломоносовских чтениях в МГУ им. М.В.Ломоносова (апрель 2001).
12 Также по теме исследования опубликованы следующие работы:
Бизнес и коррупция: проблемы противодействия. Под ред. Г.А.Сатарова. - М., 2004. - 14,5 усл.п.л., личный вклад 1 авт.п.л.
Ситуационный анализ в преподавании образовательных курсов по государственному управлению и политике. Под ред. Г.Л.Купряшина. - М., 2004. - личный вклад 1 п.л.
Пархоменко С.А. Коррупция в системе взаимоотношений бизнеса и государства. //Государственное управление: новые подходы. Материалы международной конференции. - М., 2004. - 0,5 п.л.
Антикоррупционная политика. Учебное пособие. Под ред. Г.А.Сатарова. - М., Фонд ИНДЕМ, РА «СПАС», 2004. - 23 усл.п.л., личный вклад 2 авт.п.л.
Пархоменко С.А. Роль гражданского общества в борьбе с коррупцией. //Теория и практика управления: новые подходы, 2004, Вып. №2. - М.: МГУ, Университетский гуманитарный лицей, 2004. - 0,5 п.л.
Пархоменко С.А. Российская коррупционная среда: сценарии развития. //Ломоносовские чтения 2003. - М., 2003. - 0,5 п.л.
Пархоменко С.А. Головщинский К.И. Борьба с коррупцией: сравнительный анализ стратегий. //Теория и практика управления: новые подходы. - М., 2003. - 0,5 п.л.
Сатаров Г.А. Пархоменко С.А. Разнообразие стран и разнообразие коррупции: анализ сравнительных исследований. Электронная публикация. -Фонд ИНДЕМ, 2001. - 3 п.л. Личный вклад 1,5 п.л.
Пархоменко С.А. Прогнозирование — инструмент повышения эффективности нововведений. //Ломоносовские чтения. Студенческие работы. - М., 2001. - 0,5 п.л.
13 Положения, выносимые на защиту. В соответствии с целями и задачами диссертационного исследования на защиту выносятся следующие положения:
Агентская теория, несмотря на разнообразие подходов, традиций и точек зрения, которые существуют в рамках различных научных парадигм, может служить эффективным теоретическим и эмпирическим инструментарием социологического анализа такого негативного явления как коррупция в системе государственного управления.
Анализ концепций агентских отношений в рамках экономической науки, социологии управления и политического анализа показал, что, несмотря на специфику и различие предмета и методов исследований, в них имеется универсальное теоретическое ядро. Оно может быть эффективно использовано для концептуализации и эмпирического изучения самых различных аспектов отношений, возникающих в системе «агент -принципал» на разных уровнях.
Это универсальное ядро заключается в особой форме взаимодействия двух типов социальных агентов, находящихся по отношению друг к другу в определенной системе социальной зависимости. Эта система взаимной зависимости принципала и агента асимметрична. С одной стороны, она предполагает, их взаимные обязательства, а с другой - односторонние поручительные отношения принципала в направлении агента. Последнее и характеризует универсальные свойства такого типа социальных отношений как «агент - принципал», вне зависимости от контекста их реализации -частные отношения граждан, контрактные отношения работников и работодателей или отношения между руководителем и исполнителями в государственном управлении.
В соответствии с последним положением, в рамках диссертационного исследования разрабатывается унифицированная модель агентских отношений. Она, во-первых, может служить теоретической и эмпирической основой для социологического анализа взаимодействий
14 принципала (руководителя) и агента (исполнителя) на любом уровне государственного управления. Во-вторых, эта модель включает других необходимых акторов, один из которых является «агентом контроля» за соблюдением контрактных отношений между агентом и принципалом, а другой - потребителем услуг, предоставляемых агентом по поручению принципала.
Разработанная диссертантом модель агентских отношений при анализе системы государственного управления позволяет выявить системные сбои в функционировании государственных организаций, в рамках которых возникают различные дисфункции, связанные, в том числе, с проявлением различных видов коррупции. Также модель позволяет сконструировать необходимый эмпирический инструментарий антикоррупционного анализа.
Практика использования социологического инструментария, разработанного на базе модели агентских отношений, а также информация, полученная в результате эмпирических исследований, показали эффективность этой модели, во-первых, как теоретического средства анализа системы государственного управления на разных уровнях. Во-вторых, как необходимого прикладного средства, дающего необходимый материал для разработки различных направлений антикоррупционной политики.
Агентская теория в экономической теории
Проблемы взаимодействия собственника и представителя его интересов, управляющего его имуществом, довольно давно привлекали внимание экономистов. Так отдельные элементы постановки проблемы агентских отношений некоторые исследователи26 усматривают в работах таких классиков экономической теории как Адам Смит27. Безусловно, Адам Смит, рассматривая различные аспекты найма и функционирования фирмы, в значительной степени предвосхищает дальнейший рост интереса к экономике фирмы и взаимоотношениям принципала и его агентов. С другой стороны, выводов, практически применимых к анализу данной проблемы, он не делает, ограничиваясь констатацией общей проблемы. Можно найти элементы интересующей нас проблематики и в других работах экономистов классической школы, но целостного видения взаимоотношений принципала и агента не сложилось.
До второй половины двадцатого века фирма как экономическое явление оставалась «черным ящиком»28. В большинстве случаев фирма рассматривалась как единое целое, аналогичное по своей природе индивидуальному предпринимателю. Также предполагалось, что взаимоотношения сотрудников фирмы и их начальства полностью обусловливаются действующими контрактами, которые эффективны и не требуют дополнительных усилий и затрат по контролю их исполнения29.
Агентская теория возникла как результат двух процессов, протекавших в сфере экономической теории в середине и второй половине двадцатого века. Во-первых, начался процесс универсализации экономической теории -экономические подходы стали применять к проблемам, которые не имели непосредственного отношения к традиционной экономике. Так экономика проникла в политический анализ .
Во-вторых, сформировалась школа неоинституционализма , в рамках которой значительно больше внимания уделялось проблемам функционирования фирмы. То есть «черный ящик» стал объектом исследования. Среди наиболее заметных работ в этой сфере можно выделить: труды Ченга32, Норта33 и Барзела34, посвященные правам собственности; работы по трансакционным издержкам Норта и Томаса35, а так же Вильямсона ; исследования агентских проблем Берхолда , Росса и Дженсена и Меклинга39.
Берхолд уделял основное внимание тому, как предпочтения агента относительно рисков деятельности влияют на выбор им специфических условий контракта по мотивации и оплате труда. Например, он продемонстрировал, что, чем в большей степени агент стремится избегать рисков, тем более предпочтительно для него фиксированное жалование. Анализ роли рисков был существенным достижением агентской теории в экономике. Было продемонстрировано, что агентские отношения связаны не только с проблемой контроля, но и с проблемой распределения рисков.
В свою очередь в интерпретации Дженсена и Меклинга агентская теория была призвана разрешить проблемы контроля, которые возникают в условиях информационной асимметрии, всегда присутствующей во взаимоотношениях принципала и агента. Построенная Дженсеном и Меклингом модель была достаточно комплексной, что позволило им успешно применить ее к анализу проблемы агентских отношений Эти две проблемы фактически так и оставались в центре внимания исследователей, представляющих экономическое течение агентской теории.
Рассмотрим две модельные ситуации. В первом случае во взаимодействие вступают принципал и агент с нейтральным отношением к риску. В такой ситуации они будут стремиться к оформлению системы стимулирования труда таким образом, чтобы итоговое вознаграждение основывалось на эффективности. Во втором случае, который как раз и заслуживает наибольшего внимания, агент стремится избежать риска. Для этого он «покупает» своеобразную страховку, суть которой заключается в том, что агент соглашается на заведомо более низкий уровень оплаты труда взамен на большую стабильность и независимость этой оплаты от результатов его деятельности.
Такие стратегии агентов могут не совпадать с ожиданиями или пожеланиями принципала. Для конкретных целей принципала существует две категории агентов - высокоэффективные и низкоэффективные. Проблема заключается в том, что принципал не может на стадии найма знать наверняка тип потенциального агента.
В рамках агентской теории было сформулировано два частичных решения проблемы. Во-первых, принципал может в некоторой степени программировать тип агента, которого он привлекает на работу, за счет варьирования систем вознаграждения. Очевидно, высокоэффективный агент предпочтет систему вознаграждения, основанную на оценке эффективности его работы, в то время как малоэффективный агент будет стремиться к стабильности в оплате. Во-вторых, при определенных условиях агенты могут проявлять себя на стадии найма на работу. Они могут эксплуатировать тот факт, что определенную работу они могут выполнять с меньшими индивидуальными издержками, нежели их конкуренты. В таком случае выбор для принципала будет немного легче.
Естественно, экономический подход к агентской теории обладает не только преимуществами, но и определенными недостатками. Основным объектом обращенной против экономической агентской теории критики является некоторая ограниченность и упрощенность всей теоретической концепции.
Агентская теория в социологии управления
Переходя к описанию ситуации с использованием агентской теории в социологии управления, необходимо сразу отметить одну принципиальную особенность, предопределяющую дальнейший анализ. Как это ни странно, но в социологии управления агентская теория прошла одновременно и очень долгий, и очень краткий путь. Действительно, первым исследователем, который занимался анализом проблематики агентской теории в социологии управления был Макс Вебер. С другой стороны, последовавший за этим перерыв завершился только в последней четверти двадцатого века с работами современных исследователей.
Переходя к описанию позиции Вебера необходимо отметить, что для него анализ взаимодействия и взаимоотношений между правителями и административными служащими является ключом к пониманию политической истории. В работе 1922 года «Хозяйство и общество»46 он отмечает, что правители сталкиваются с определенными трудностями в процессе управления своими агентами. Фактически существует постоянный латентный конфликт между правителями и их агентами по поводу выделения и изъятия ресурсов. Вебер также признает, что причиной, по которой агентам в некоторых случаях удается действовать по своему усмотрению, а не так, как от них требуется правителем, является тот факт, что агенты зачастую обладают более качественной информацией об их деятельности. То есть Вебер фактически декларирует ключевую проблему агентских отношений -асимметрию информации. Дальнейший анализ ситуации, осуществляемый Вебером, по своей сути рассматривает тот же круг проблем, который интересует современных исследователей: в процессе делегирования полномочий по управлению своими ресурсами принципал сталкивается с трудностями подбора агентов, осуществления контроля и мониторинга их деятельности, их стимулирования и применения к ним санкций.
Для Вебера ведущее значение имеет анализ микроуровня взаимодействия. Он полагает необходимым для полноты анализа рассматривать также и факторы мотивации субъекта. Несмотря на то, что он разделяет социальное действие на четыре типа, Вебер считает, что аналитически правильно рассматривать все иррациональные, эмоционально обусловленные элементы поведения в качестве факторов отклонения от концептуально чистого типа рационального действия. Поэтому вопросы индивидуальной мотивации микроуровня являются для него ключевыми. Разрабатывая эту проблематику, Вебер поднимает целый ряд принципиальных проблем, которые далее будут кратко определены.
Типы господства Вебера также могут рассматриваться как попытка моделирования агентских отношений в различных исторических контекстах. По своей сути они отражают единство систем рекрутирования служащих, мониторинга их деятельности и стратегий мотивации и применения санкций. Следует отметить, что Вебер полагал задачей социологии разработку именно комплексной концепции, описывающей и объясняющей происходящие социальные процессы. С его точки зрения, поиск причинных связей, являющийся прерогативой исторической науки, второстепенен по сравнению с этой задачей. Также Вебер предпочитал более абстрактные модели конкретно-историческим. Данный аспект также обуславливает определенную специфику как самого методологического подхода Вебера, так и особенностей полученных им результатов анализа. Очевидным преимуществом такого подхода является то, что идеальные типы, выделяемые Вебером, в достаточной мере абстрагируются от исторического контекста, чтобы позволить выделение общих и частных особенностей и, таким образом, обеспечить возможность сравнительного анализа. Для нас важным следствием реализации такого подхода является то, что Вебер рассматривает широкий спектр проблем и подходов к определению всего комплекса агентских отношений по поводу отбора, мониторинга и мотивирования деятельности агентов.
Вебер начинает свой анализ проблем налогообложения с признания множественности факторов мотивации чиновников. Он предполагает, что последние подчиняются правителям на основе определенной комбинации практических интересов, традиций, иррациональных, эмоциональных устремлений, идеалов и восприятия легитимности. Вебер признает, что ключевой проблемой правителей является то, что их агенты не в полной мере разделяют их интересы. С точки зрения Вебера, эта проблема может быть хотя бы отчасти урегулирована посредством следующих мер: 1) создание таких организационных порядков и процедур, которые способствовали бы тому, чтобы для агентов было практически выгодно следовать указаниям правителя (в данном случае Вебер имеет в виду, в первую очередь, систему мониторинга и санкций); 2) создание и поддержание у агентов мнения, что требования правителя являются легитимными, а обязанность подчиняться им представляет собой моральную обязанность агентов. Таким образом, при рассмотрении систем налогообложения Вебер оперирует понятиями и закономерностями целерационального, и ценностно-рационального действия.
Вебер прекрасно осознавал, что привлечение к работе на правителя агентов тех или иных типов оказывает непосредственное влияние на агентские отношения. Например, он отмечал, что агентские проблемы можно регулировать посредством найма высокопрофессиональных агентов через систему формальных экзаменов. С его точки зрения такой профессионализм является одной из причин эффективности бюрократии. Вебер также рассматривал эту проблему с точки зрения организационного дизайна. Он полагал, что бюрократия как структура способствует выравниванию статусных различий. Отчасти это является следствием того, что большие различия в статусе мешают успешной реализации принципа отбора сотрудников на основе их профессиональных достоинств, который (принцип) может быть реализован только при условии наличия конкуренции профессиональной подготовки соискателей.
Социально-демографические характеристики субъектов агентских отношений
В анкету для должностных лиц Республики Татарстан вошел стандартный блок демографических вопросов, ориентированных на создание обобщенного представления о возрастных, тендерных, образовательных и профессиональных характеристиках респондентов. В исследовании на федеральном уровне также содержались вопросы социально-демографической группы. Результаты анализа этих вопросов позволяют получить интересное сравнение государственной службы федерального и регионального уровней, а также муниципальной службы.
Различия очень велики и статистическая значимость таких различий, определенная при анализе таблиц сопряженности, также оказывается на высоком уровне (доверительная вероятность составляет около 0,01%). Учитывая определенный традиционализм российского общества в отношении полов, обоснованным представляется вывод об относительно меньшей престижности управленческих должностей на муниципальном уровне, что отражается в меньшем числе сотрудников-мужчин.
Приведенные для сравнения результаты исследования на федеральном уровне показывают также существенное доминирование сотрудников женского пола в федеральных министерствах. Причиной этого является специфичность тендерной организации работы министерств. Получается, что с высокой степенью статистической значимости (доверительная вероятность практически равна 0%) имеются существенные различия в замещении должностей в федеральных органах мужчинами и женщинами. Так на должности специалиста женщин значительно больше, чем мужчин. А из имеющихся мужчин значительно большее число занимает более высокие должности (руководитель отдела и, особенно, руководитель департамента). По поводу высших должностей из охваченных данным исследованием ничего конкретного утверждать нельзя из-за слишком малой (всего 6 респондентов) представленности таких чиновников. По этой причине невозможно выявить сколько-нибудь надежной зависимости между полом респондентов и замещением ими высших министерских постов.
На рисунке 2.1.2 приводится информация о возрастных характеристиках чиновников республиканского и муниципального уровней Татарстана. Служащие объединены в группы с семилетним возрастным интервалом80.
Показательным является тот факт, что республиканский уровень государственного управления является относительно более предпочтительным для молодых людей 20-35 лет. Вообще, согласно полученным данным, республиканский уровень государственного управления Республики Татарстан обладает наиболее сбалансированным по возрастному критерию (и, таким образом, наиболее «здоровым») кадровым составом. Это свидетельствует о том, что республиканский уровень государственного управления воспринимается многими гражданами как более перспективный, с точки зрения трудовой занятости.
Муниципальный же уровень управления демонстрирует значительно большее число сотрудников в возрасте 40 - 50 лет. Вновь статистическая значимость полученных результатов на очень высоком уровне - вероятность ошибки примерно 0,4%. Этот результат свидетельствует о достаточно неблагоприятной обстановке в сфере муниципального управления, так как означает низкую привлекательность этого уровня управления для молодых перспективных кадров.
На федеральном уровне мы видим явление иного порядка: на государственной службе значительно больше пожилых людей. Особенно это заметно на примере категории «50 лет и старше». Также показателен провал в возрастном интервале 28 - 42 года. Очевидно, это отражает существующую практику прихода на государственную службу в федеральные органы власти молодых людей в погоне за опытом и связями. Такие сотрудники долго на государственной службе не задерживаются и уходят либо в бизнес, либо в консалтинг. Федеральная государственная служба остается по-прежнему не очень привлекательной для молодых перспективных кадров.
Теперь сравним характер полученного чиновниками образования и уровень службы, к которому они относятся. Этот аспект имеет большое значение в характеристике агентских отношений на государственной и муниципальной службе, так как косвенно характеризует тип агента (в первую очередь, его относительный профессионализм и амбиции).
Тем не менее, на практике данные категории достаточно малочисленны — 5,8% от общей численности всех чиновников или 4,0% от чиновников республиканского уровня и 13,0% муниципального, поэтому данное наблюдение имеет скорее символическое значение.
Интересно проверить, не является ли такое распределение респондентов следствием того, что на каком-либо уровне государственной или муниципальной службы занято много стажеров или молодых специалистов, продолжающих обучение в ВУЗе. Однако, если проверить, сколько чиновников с неоконченным высшим образованием относятся к возрастной категории до 27 лет, то таких окажется всего 1,2% от общего числа респондентов-чиновников в Татарстане. На основе этого можно сделать вывод о том, что люди с неоконченным высшим образованием в своем подавляющем большинстве не могут являться стажерами или молодыми специалистами, продолжающими обучение, а принадлежат к категории относительно низкоквалифицированных сотрудников.
На федеральном уровне (см. также табл. 2.1.2) ситуация очень похожа на ту, которую мы наблюдали в Татарстане на муниципальном уровне. Отличие заключается лишь в значительно большем проценте сотрудников с научными степенями, что объясняется более высокими требованиями к высшему руководящему составу. Если мы посмотрим, какие должности занимают сотрудники с различным образованием (табл. 2.1.3), то увидим значительно больший удельный вес людей с высшим образованием и особенно научными степенями на более высоких постах.
Методика анализа коррупционного потенциала государственных должностей
В 2004 году Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации заказало Фонду ИНДЕМ и Государственному университету — Высшей школе экономики разработку методики анализа коррупционного потенциала государственных должностей. В рабочий коллектив вошли: президент Фонда ИНДЕМ, к.т.н. Г.А.Сатаров; вице-президент Фонда, д.ю.н М.А.Краснов; эксперт Фонда, д.ф.-м.н. Ю.Н.Благовещенский; аспирант МГУ им. М.В.Ломоносова С.А.Пархоменко; ст.н.с. ГУ-ВШЭ К.И.Головщинский; ст.н.с. ГУ-ВШЭ И.К.Суворова. Работы выполнялись в рамках проекта «Разработка нормативных правовых актов по обеспечению открытости государственной и муниципальной службы и регулированию профессиональной этики государственных и муниципальных служащих» и включали большой перечень научно-исследовательских работ.
С точки зрения данного исследования, наибольший интерес представляет разработка, связанная с оценкой уровня коррупционного потенциала государственных должностей. Действительно, модель агентских отношений широко использовалась в работе и по другим направлениям проекта, но сыграла наиболее значительную роль именно в процессе разработки методики оценки уровня потенциальной коррупциогенности государственных должностей.
В данном случае агентские отношения стали той методологической основой, которая обеспечила успешное решение поставленной заказчиком задачи. Без использования модели агентских отношений разработка такой методики была бы слишком сложна и фрагментарна. Кроме того, агентские отношения послужили основой для создания методики, позволяющей абстрагироваться от частностей и сравнивать по основополагающим управленческим параметрам разные должности в разных организациях, что было бы значительно сложнее сделать без единой методологической основы.
Для дальнейшего анализа поставленной задачи с точки зрения модели агентских отношений необходимо соотнести понятийный аппарат технического задания с принятой в данной работе терминологией. Фактически, государственную должность в обобщенном виде можно приравнять к агенту. В таком случае роль принципала будет выполнять обобщенный орган государственного или муниципального управления (министерство, ведомство, правительство или иные институционализированные общности), привлекающий агента для выполнения определенных должностных обязанностей. При этом нас не будут интересовать сферы технического обеспечения и обслуги как таковые.
Поскольку коррупция - это вид социальных отношений, то и потенциальная коррупциогенность позиции (должности) агента определяется характером отношений агента с другими ключевыми персонажами, с которыми он взаимодействует в процессе исполнения обязанностей по занимаемой должности. Тем самым, необходимо рассматривать коррупциогенность должности, обусловленную тремя типами взаимодействия: 1) агент и принципал; 2) агент и агент контроля; 3) агент и клиент. Соответствующая методика оценки коррупциогенности должна быть максимально формализуемой и наглядной. Она должна предоставлять возможность сопоставления потенциальной коррупциогенности: 1) различных государственных должностей; 2) различных сфер взаимодействия агента; 3) различных особенностей взаимодействия агента.
Ее основным предназначением должен быть глубокий анализа отношений в бюрократических иерархиях и, соответственно, технологическое сопровождение разработки мер, направленных на устранение причин, порождающих коррупцию на государственной и муниципальной службе.
На следующем рисунке (рис. 3.1.1) приводится схематическая структура методики, специально адаптированная под перечисленные цели. Как следует из приведенной схемы, измерение потенциальной коррупциогенности государственной должности осуществляется с помощью набора показателей на нескольких уровнях обобщения.
Интегральный показатель коррупциогенности должности строится на основе трех показателей, характеризующих основные аспекты агентских отношений. Этот показатель является композитным и позволяет свести воедино различные характеристики коррупциогенности государственной должности. Благодаря этому появляется возможность осуществлять сравнение потенциальной коррупциогенности различных должностей в целом. Данная шкала призвана повысить наглядность инструмента и помочь лицу, ответственному за принятие управленческих решений по вопросам антикоррупционного характера, в расстановке приоритетов такой деятельности.
В основе каждого вторичного показателя коррупциогенности государственных должностей лежит набор первичных показателей и индикаторов. Первичные показатели характеризуют отдельные аспекты деятельность агента. Сгруппированные по определенным принципам они способны дать достаточно полную характеристику обобщенных сфер взаимодействия агента с принципалом, агентом контроля и клиентами.
Первичные индикаторы, соотнесенные с первичными показателями коррупциогенности должностей, являются следующим уровнем конкретизации методики. Они дают наглядную характеристику той или иной ситуации или распространенного на государственной или муниципальной службе явления и позволяют устанавливать наиболее проблемные аспекты деятельности чиновника на той или иной государственной или муниципальной должности.
Процедура применения методики оценки потенциальной коррупциогенности государственных должностей включает несколько этапов. Так как методика является достаточно общей, она требует предварительной адаптации к конкретным условиям применения. Таким образом, на первом этапе определяются индикаторы и показатели, необходимые для успешного использования методики. Ниже будут рассмотрены некоторые предложения по поводу внутренней организации методики, но они являются модельными и могут варьироваться в достаточно широких пределах в зависимости от обстоятельств.
