Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 "Теоретико-методологические основы исследования контроля как функции управления в социальной сфере"
1 Контроль как категория социологии управления 15
2 Социальная сфера как объект управления 38
3 Нормативные основы управленческого контроля в социальной сфере 65
Глава 2 "Механизм управленческого контроля в социальной сфере региона"
1 Государственно-общественный контроль в социальной сфере региона: структура и технологии 84
2 Контрольная функция представительной власти субъекта РФ и реализация общегосударственных норм в бюджетном регулировании социальной сферы 108
3 Проблема взаимодействия органов государственного управления, органов местного самоуправления и общественных организаций в осуществлении управленческого контроля в социальной сфере 123
Заключение 149
Библиографический список 155
- Контроль как категория социологии управления
- Нормативные основы управленческого контроля в социальной сфере
- Государственно-общественный контроль в социальной сфере региона: структура и технологии
- Проблема взаимодействия органов государственного управления, органов местного самоуправления и общественных организаций в осуществлении управленческого контроля в социальной сфере
Введение к работе
В российском обществе наметились некоторые тенденции выхода из того системного кризиса, в котором оно оказалось в 90-х годах XX века. Эти тенденции связаны, прежде всего, с усилением государственного регулирования социально-экономических процессов и продолжением рыночных реформ. Следует отметить, что эти весьма противоречивые тенденции делают необходимым теоретический анализ особенностей управления социальной сферой в современных условиях и, в частности, контроля как одной из важнейших функций этого управления.
Контроль как функция управления в социальной сфере выступает как разновидность социального контроля, имеющего прочную традицию в качестве социологической категории.
Социальный контроль - это одно из сложных явлений общественной жизнедеятельности. Он охватывает разнообразные сферы социальной действительности и находит специфическое выражение в рамках многих общественных процессов. Но, прежде всего, естественно, он связан с проблемой власти и государственного управления, - той проблемой, которая актуализируется в современных российских условиях.
Ясно, что нашему государству необходима сильная, эффективная власть. И одновременно власть умная, компетентная, гибкая, органически включающая столь же гибкие и эффективные механизмы социального контроля.
В силу своей универсальности контроль выступает как необходимая составная часть любой высокоорганизованной деятельности, поддержания социального порядка, обеспечения безопасности общества и т.п.
Но особое значение он имеет в управлении социальной сферой, так как именно в ней происходит воспроизводство субъектов социального
процесса, т. е. в пространстве социальной сферы реализуется социальная политика государства, социальные и гражданские права человека.
Специфика социальной сферы определяется деятельностью людей (являющейся интегративной стороной, свойством, конституирующим её становление), направленной на удовлетворение данной общественной потребности, социальными отношениями, возникающими в её ходе и социальными субъектами данной деятельности и отношений.
При этом в силу разнообразия социально-экономических, политических и культурных условий, проблема контроля в управлении социальной сферой имеет ярко выраженную региональную специфику.
Концепция социального контроля как самостоятельное направление социологических исследований была обоснована и сформулирована Г. Тардом, Э.Россом, У.Томасом, Ф. Знанецким и др. Значительное развитие эта теория получила в системно-функциональной школе в американской социологии.
Благодаря многолетним усилиям исследователей, понятие "социальный контроль" прочно вошло в категориальный аппарат современной социологии управления Концепция социального контроля, как правило, включается в лекционные курсы и учебные пособия и рассматривается в качестве перспективного направления социологических исследований.
Проблема контроля, безусловно, привлекала внимание отечественных исследователей. В 70-80 г.г. XX века появилось немало работ, в которых обстоятельно рассматривались различные виды социального контроля, подробно разбирались вопросы технологии контрольной деятельности в различных сферах общественной жизни, а также в области управления социальной сферой (М.С. Студеникина, A.M. Яковлев, Г.А. Соловьев, К.Е. Игошев, И.В.Шмаров, А.Я. Слива, В.М. Горшенев, И.Б. Шахов и другие).
В этих работах раскрыта специфика отдельных институтов и
механизмов социального контроля, конкретных форм и методов их деятельности.
Так же следует отметить исследования социологов г. Саратова, где сложилась своеобразная научная школа изучения социального контроля во главе с Г.В. Дыльновым, а также научную школу регионологии г. Саранска под руководством А.И.Сухарева
Авторы последовательно проводят мысль о необходимости раскрыть роль социального контроля в стабилизации обстановки в стране, ее возрождении и прогрессивном развитии. В ряде работ рассматриваются региональные и муниципальные аспекты контрольной деятельности.
Большой вклад в определение понятия социальной сферы, ее развитие, обобщение накопленного практического опыта управлением социальными процессами в обществе внесли Э.М. Андреев, Г.А. Антонюк, Ю.Е. Волков, В.И. Герчиков, Т.М.Дридзе, Л.Я. Дятченко В.Н. Иванов, Л.Н.Коган, Н.И. Лапин, П.П. Лузан, А.И. Пригожий, В.З. Роговин, В.М. Рутгайзер, Ж.Т. Тощенко, В.В. Щербина и др. В их работах изложены результаты изучения проблем управления социальной сферой на предприятии и в организации, вопросы диагностики в системе социального управления, социального планирования и проектирования, предложены социальные технологии.
Масштабные исследования и тщательный анализ реальной социальной ситуации и социальной политики нашли отражение в монографиях В.И. Жукова, К.И, Микульского, Г.В. Осипова, Т.И. Заславской, Н.М. Римашевской и других.
В продолжение российской социологической традиции анализа структуры общества в направлении более системной детализации ее элементов внесли важную лепту работы: В.Г. Афанасьева, B.C. Барулина, И.Н. Барыгина, В.В. Василькова, В.Г. Виноградского, Г.Е. Зборовского, М.В. Лашиной, В.П. Рожина, В.А. Ребрина, М.Н. Руткевича, Э.С.
6 Маркаряна, В.М. Соколова, А.К. Уледова, Р.И. Эпштейна, И.П. Яковлева и других.
Далее в отношении социальной сферы обозначились различные подходы, а дальнейший теоретический анализ связан с именами В.З. Роговина, СИ. Барзилова, Б.В. Князева, Н.И. Дряхлова, В.Я. Нечаева, С.Д. Шавеля, Г.М. Кац и других.
Наибольший вклад в разработку категории "социальная сфера" и вопросов управления в социальной сфере внесли ученые школы "социологии социальной сферы", сформировавшейся с 90-х годов прошлого века на базе Московского государственного социального университета (В.И. Жуков, В.Н. Ковалев, Г.И. Осадчая, О.А. Уржа и другие).
Вследствие этого, можно констатировать определенную степень изученности темы, что подготовило почву для дальнейших шагов по пути исследования. Однако сам за себя говорит тот факт, что на сегодняшний день нельзя назвать ни одной монографической работы, раскрывающей с достаточной полнотой специфику контрольной деятельности в социальной сфере.
Поэтому можно сделать вывод о том, что данный аспект управления социальной сферой недостаточно освещен в отечественной социологической литературе и нуждается в дальнейшем систематическом изучении.
Этим определяется выбор цели диссертационного исследования: раскрыть теоретико-методологические основы и социологический аспект регионального механизма контроля в управлении социальной сферой.
Исходя из целевой установки исследования, автор ставит следующие задачи исследования:
- представить управленческий контроль в социальной сфере как вид социального контроля в условиях модернизации российского общества.
- показать социальную сферу как специфический объект
управленческого контроля.
- выявить основные связи контроля с другими функциями и
методами управления в социальной сфере.
- проанализировать механизм управленческого контроля в социальной сфере регионе и выявить его основные компоненты и взаимосвязи между ними.
Объектом исследования выступает социальная сфера региона. Предметом исследования является контроль как функция управления социальной сферой региона.
Теоретическая и методологическая основы исследования были сформированы на базе комплексного социологического подхода, связанного с системным подходом к исследованию предмета Именно такой подход, реализуемый в диссертационном исследовании, дает возможность перейти от общего теоретического обоснования принципов и функций управления социальной сферой к выработке конкретной и целостной концепции регионального управления этой сферой в контексте социально-контрольной деятельности.
В качестве методологической основы диссертации использованы, прежде всего, системный подход и структурно-функциональный анализ, позволяющие раскрыть взаимосвязь предмета исследования с глубинными общественными структурами и закономерными социальными процессами конкретного общества. В изучении отдельных сторон предмета исследования использовались специальные методы: анализ документов и статистических данных, экспертные оценки, вторичный анализ ряда социологических исследований, проведенных Институтом государственной службы и управления Пензенского государственного университета с участием автора.
Существенное значение в концептуальном обосновании диссертационного исследования имели идеи выдающихся отечественных
и зарубежных исследователей о сущности, механизме и формах функционирования социального контроля, о социальной сфере и управлении.
В осмыслении современного состояния социальюй сферы в российском обществе, управленческого контроля в ней диссертант опирается на конструктивные идеи, выводы, обобщения, представленные в материалах дискуссий и обсуждений, развернувшихся в научной литературе, периодической печати последних лет.
Учитывая то, что тема диссертационного исследования находится «на стыке» ряда гуманитарных и экономических дисциплин, автор обращается к материалам смежных наук, к данным, опубликованным в специальной литературе.
Эмпирической основой диссертационного исследования были законодательно-нормативные документы Российской Федерации и Пензенской области, материалы государственной и ведомственной статистики, официальные документы контрольных органов (аппарата Главного федерального инспектора по Пензенской области, Счетной палаты Пензенской области, Контрольно-ревизионного управления (в настоящее время — Федеральная служба финансово-бюджетного надзора) Минфина России в Пензенской области).
Для сравнительного анализа федерального и регионального законодательства в социальной сфере (бюджетного регулирования) были привлечены 25 экспертов из числа депутатов и ведущих специалистов аппарата Законодательного Собрания Пензенской области, специалистш аппарата Главного федерального инспектора по Пензенской области, министерств и ведомств социального блока Правительства Пензенской области. Использовались материалы социологического исследования уровня и качества жизни населения, проживающих в зоне защитных мероприятий объекта хранения химического оружия в Пензенской области — 1 тыс. взрослых представителей семей (домохозяйств) в 2000 году с
участием автора и 892 взрослых представителей семей (домохозяиств) в 2002 году по представленным выборкам (критерии отбора: количество членов в семье, источники доходов).
Научная новизна исследования связана с самой постановкой проблемы, недостаточно разработанной в социологическойлитературе.
Конкретные элементы новизны состоят в следующем:
впервые представлена социологическая концепция контроля как функции управления в социальной сфере в условиях трансформации российского общества
выдвинуто и обоснованно положение о государственно-общественном управленческом контроле в социальной сфере как одной из разновидностей социального контроля и одном из условий формирования социального государства.
показана связь функций контроля с программно - целевым и нормативными методами управления в социальной сфере.
выявлена структура и технологии государственно-общественного контроля в социальной сфере региона. При этом структура представлена в следующих основных видах: государственный, муниципальный, ведомственный, внутриорганизационный, независимый (аудит) и общественный контроль. Технологии — в формах предварительного, текущего, последующего контроля и мониторинга, осуществляемых с помощью методов: анализа, обследования, проверки и ревизии.
показана контрольная функция представительной власти субъекта Российской Федерации в связи с реализацией общегосударственных норм в региональном социальном законодательстве, представлена технология сравнительного анализа общегосударственного и регионального законодательства бюджетного регулирования социальной сферы.
проанализирован механизм взаимодействия органов государственного управления, местного самоуправления и общественных
организаций в осуществлении управленческого контроля в социальной сфере.
Поставленные исследовательские задачи, а также методологические подходы и направления их реализации определили характер и содержание основных положений, выносимых на защиту:
1. Социальный контроль является объективно обусловленным
процессом, необходимым фактором развития общества. Контроль
играет существенную роль в исполнении законов, в эффективности
управления социальными процессами.
Контроль как социальный феномен носит двуединый характер: он направлен, во-первых, на выполнение конкретных управленческих решений; во-вторых, на поддержание, соблюдение социальных норм, создающих необходимые условия для реализации намеченных программ целенаправленной деятельности.
Контрольная функция служит одним из способов организованного воздействия на поведение социальных субъектов в целях решения определенных общественных задач (в т.ч. задачи создания правовой государственности). Социальный контроль содействует поддержанию целостности и организованности общества в период всесторонней модернизации, укреплению конституционного порядка, осуществлению объективно необходимых реформ в социальной сфере.
2. В условиях преобразований, которые происходят в
российском обществе, роль контроля, осуществляемого органами
государственного и муниципального управления, неуклонно возрастает.
Такой вывод диктуется не только логикой теоретических рассуждений и
практическими уроками, которые наше общество вынесло из недавнего
прошлого, но и рядом объективных факторов такими, как
необходимость экономической, социальной и политической
стабилизации, усиление борьбы с организованной преступностью,
11
бюрократизмом и коррупцией в госаппарате, разработка
действенных мер, способствующих нравственному оздоровлению общества.
3. Подчеркивая необходимость развертывания еще не ис
пользованного потенциала контрольной деятельности, осуществ
ляемой системой управления в социальной сфере, не следует
рассматривать ее как некое универсальное средство,
обеспечивающее успех любой стратегии.
Контроль эффективен лишь в контексте разумной, научно
обоснованной социальной политики, использования программно-
целевого механизма её реализации. Это должен быть научно
обоснованный процесс, сочетающий в себе повышение
эффективности институтов социального контроля с
соответствующим нормативно-организационным обеспечением.
4. В современных условиях приоритетной задачей является
теоретическое осмысление и практическое совершенствование
контрольной функции деятельности органов законодательной и
исполнительной власти, общественных организаций в социальной
сфере.
Особого внимания заслуживает проблема укрепления социально-нормативной основы контрольной деятельности путем развития нормотворческой функции государства, как на федеральном, так и на региональных уровнях.
В этом направлении важно, чтобы в процессе правотворчества региональный законодатель учитывал конкретные особенности субъекта Российской Федерации. Без учета реальных факторов, прежде всего, бюджетного регулирования, нормотворческая деятельность будет носить декларативный, формальный характер, а продвижение к социальному государству будет осуществляться лишь на словах, а не на деле.
5. Программно-целевому управлению и нормативному обеспечению реализации социальной политики должен соответствовать механизм взаимодействия органов государственного управления, местного самоуправления и общественных организаций в осуществлении управленческого контроля в социальной сфере. Он содержит в себе следующие основные компоненты:
контроль за соответствием регионального законодательства, местных нормативных актов, общегосударственным нормам и их исполнением в социальной сфере;
оценка обоснованности выделяемых бюджетных средств для нужд учреждений и организаций социальной сферы, отдельных категорий граждан;
оценка эффективности использования государственной и муниципальной собственности, находящейся в управлении учреждениями и организациями социальной сферы;
контроль за целевым использованием бюджетных и внебюджетных средств;
- выявление отклонений, представление соответствующим органам
предложений по устранению нарушений, применение к нарушителям
санкций административного характера и морального воздействия.
Отсюда следует, что развитие социально-контрольных функций управленческих структур служит закономерным, необходимым фактором процесса становления социальной государственности, от которого зависит стабилизация всех общественных структур, успешное осуществление модернизации российского общества.
Научно-практическая значимость проведенного исследования определяется, прежде всего, его актуальностью и связана с тем, что теоретические выводы являются определенным прирацением знаний в области теории и практики формирования правового
государства.
В работе содержится ряд авторских трактовок и новых методологических подходов к анализу конкретных особенностей, форм и условий осуществления социально-контрольных функций триадой властных структур в процессе реформирования российского общества.
Сформулированные в диссертации конкретные рекомендации могут быть использованы в практической работе по совершенствованию контрольной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления на современном этапе.
Результаты диссертационной работы имеют определенное значение для планирования и организации эмпирических исследований процесса социального контроля. Основные положения и выводы диссертации могут найти применение в педагогической практике - в процессе преподавания общей и политической, экономической социологии, социологии управления, социологии государства, права и других дисциплин для специальностей социально-экономического и правового профиля.
Теоретические положения, методологические подхэды, практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, докладывались и обсуждались на заседаниях, теоретических семинарах и научно-практических конференциях кафедры "Управление и социология" Института государственной службы и управления Пензенского государственного университета
Основные выводы исследования были представлены в виде сообщений и тезисов на всероссийских и международных научно-практических конференциях по темам: "Актуальные проблемы развития современного российского общества" (Пенза,2003г.), "Прогнозирование и программирование социально-экономических процессов" (Пенза,2003г.), "Менеджмент и маркетинг в социальной сфере" (Пенза,2004г.)
"Социально-экономическое развитие общества: система образования и экономика знания" (Пенза,2004г.), основные положения диссертации отражены в восьми авторских публикациях.
Диссертация была обсуждена на кафедре "Управление и социология" Института государственной службы и управления Пензенского государственного университета ( 2004 г.) и рекомендована к защите.
Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, приложений и библиографического списка использованной литературы.
Контроль как категория социологии управления
Особое значение в условиях перехода к рыночным отношениям имеет успешное функционирование социальной сферы. Одним из важных компонентов успешного управления социальной сферой является контроль. Понятие контроля широко представлено в социологической и юридической литературе, научных трудах по теории и практике управления.
В социологическом плане общепризнанно, что социальный контроль является одним из регуляторов общественных отношений, обеспечивающим устойчивость социальной системы и управление входящими в неё субъектами. Ответственность означает соблюдение прав и исполнение своих обязанностей вышеназванными субъектами. Социальный контроль -необходимый элемент структуры организации социальной системы.
Социальный контроль (controle - франц. проверка) - это механизм саморегуляции в социальных системах (группах, коллективах, организациях, обществе в целом), осуществляющий ее с помощью нормативного (морального, правового, административного и т.д.) регулирования поведения людей.[171, С. 22]
Контроль можно представить как своеобразную центральную нервную систему социального института. Без функций социального контроля общество существовать не может. Ему необходимы правила и нормы поведения, закрепленные законом. Социальный контроль выполняет охранительную и стабилизирующую функции, без которых общество как система распалось бы в кратчайшие сроки. Такие понятия, как власть, социальные ценности, нормы, санкции и составляют основное содержание социального контроля.
Итак, власть - форма социальных отношений, характеризующая способность влиять на направления деятельности и поведение людей, социальных групп, общностей посредством организационно-правовых механизмов, а также с помощью авторитета, традиций, контроля и насилия. Сущностью власти являются отношения руководства, господства и подчинения. Власть существует и функционирует не толжо в разных сферах общества, но и на трех уровнях его социальной структуры: общественном, охватывающем наиболее сложные социальные отношения; публичном, или ассоциативном, объединяющим общности и отношения в них (организации, объединения, союзы, социальные группы, трудовые коллективы), и личном (частном), в малых группах и т.п.
На всех этих уровнях власть институциализируется, оформляется и распределяется в учреждениях и должностях, иерархиях правящих сил органов власти, лидеров, работников системы управления. Чем более выражен процесс институционализации власти, тем более развиты формы социального контроля: учреждения, ведомства, организации и печатная продукция власти - регламентирующие документы, законы, инструкции, нормы, правила, приказы.
В литературе выделяются три важнейшие функции социального контроля [ 71,СЛ5 ]: регулятивная — контроль является одним из главных элементов социальной регуляции поведения людей; охранительная — контроль способствует сохранению общезначимых ценностей. Наиболее важные из них (жизнь, здоровье, собственность и т.д.) являются объектами и уголовно-правовой охраны. Фактически именно ценности составляют предмет посягательства и в этом качестве входят в состав преступления; стабилизирующую — обеспечивается единообразное поведение людей в сходных ситуациях, контроль способствует предсказуемости поведения и социальному порядку. В триединстве этих функций социальный контроль выступает в качестве механизма социального наследования, помогает осуществлять без существенных отклонений трансляцию социального опыта от поколения к поколению, т.е. служит для общества тем же, чем генетический аппарат для живого организма. Таким образом, в развитии общества социальный контроль играет консервативную (это не означает отрицательную) роль — способствует сохранению старого, устоявшегося, привычного
Все виды социального контроля (традиции, религия, право) обладают определенной спецификой и имеют некоторые общие черты. Специфика заключается главным образом в характере институтов социального контроля (административное воздействие, общественное мнение и т.д.) и санкций (формальные и неформальные), а общность определяется особенностями нормативной системы как таковой. [42,С37]
При этом в социологической трактовке нормативной системы огромную роль играют потребности, интересы и ценности
В отечественной социологии, как полагает автор, этот подход наиболее удачно сформулировал Н.И.Лапин. По его мнению, «система ценностей образует внутренний стержень культуры, духовную квинтэссенцию потребностей и интересов индивидов и социальных общностей. Она, в свою очередь, оказывает обратное влияние на социальные интересы и потребности, выступая одним из важнейших мотиваторов социального действия, поведения индивидов. Таким образом, каждая ценность и системы ценностей имеют двуединое основание: в индивиде как самоценном субъекте и в обществе как системе [105,С23].
Необходимо отметить, что ценности, выступающие регуляторами взаимодействия людей в обществе, являются социальными. Социальные ценности — это значимые идеи, явления и предметы реальной действительности с точки зрения соответствия потребностям и интересам общества, социальных групп и личности. Ценностное содержание явлений и объектов действительности побуждает человека к деятельности. Постоянно находясь в мире альтернатив, человек вынужден выбирать. Критерием выбора становится ценность, достижение которой выполняет функцию регуляции поведения людей.
Как известно, норма по своему содержанию тесно связана с ценностью, вытекает из нее и обосновывается ей. По существу, норма есть выражение той или иной ценности в системе четких, однозначно интерпретируемых, адекватно применяемых и контролируемых форм. В норме та или иная ценность предстает как желательный конкретный образец поведения, поэтому нормы выражают своеобразие той культуры, в рамках которой они функционируют.
Особое значение для контроля имеет деление норм на моральные и правовые. Последние выступают прежде всего в виде закона, контролируются государственной властью, их несобтюдение влечет за собой конкретные четкие санкции, применяемые специальными институтами. Моральные нормы опираются на силу общественного мнения, моральную ответственность личности, чувство долга, стыда, совесть. [15,С24 ]
Нормативные основы управленческого контроля в социальной сфере
Для обеспечения развития социальной сферы необходимо реализовать механизм управления в системе федерально-региональных отношений, предполагающий: четкое разграничение ответственности между федеральными, региональными и местными органами власти в решении задач социального развития, закрепление за соответствующими уровнями бюджетов необходимых источников доходов; расширение полномочий в решении социальных задач региональных и местных органов власти, что должно сопровождаться увеличением обеспеченности собственными средствами; повышение обоснованности нормативов путем уточнения структуры прожиточного минимума в целом по стране и по регионам, а также постепенного приближения минимальных размеров заработной платы, пенсий, стипендий и социальных пособий к реальной величине прожиточного минимума; утверждение и обеспечение общефедеральных социальных гарантий; разработка программ, повышающих уровень обеспечения социальными гарантиями в регионе по сравнению с минимумом социальных гарантий, предусмотренных на федеральном уровне; обеспечение полного финансирования социальных федеральных мандатов из федерального бюджета (государственные пособия гражданам, имеющим детей, социальная защита инвалидов, социальная помощь ветеранам и др.); уточнение перечня расходных статей бюджета, относящихся к социальному блоку, путем их объединения в специальный раздел бюджетной классификации с экономическим обоснованием размеров отдельных расходов, а также приоритетов в их распределении. Целями государственного управления в социальной сфере являются [ 197, С.34]: 1) социальная защита наиболее уязвимых домохозяйств, объективно нуждающихся в государственной поддержке; 2) всеобщая доступность и общественно приемлемое качество базовых социальных благ, предоставляемых государством, прежде всего, в сфере здравоохранения, образования, культуры, социального обслуживания населения; 3) создание экономических условий, позволяющих трудоспособному населению на коммерческой основе обеспечивать более высокий уровень социального потребления; 4) создание законодательной и нормативно-правовой базы для реализации стратегии социальной политики государства; 5) развитие институтов в социальной сфере, создающих возможность широкого выбора населением предоставляемых социальных благ и услуг. Важнейшей составляющей функционирования социальной сферы и обеспечения социальной защиты населения, по мнению автора, является государственное социальное нормирование, означающее правовую регламентацию социального развития с использованием наиболее значимых социальных норм и нормативов. Социальные нормы и нормативы, установленные законами и другими нормативными правовыми актами, определяют уровень реализации конституционных прав и гарантий и регулируют, главным образом, сферу труда и трудовые отношения, охрану труда, занятость, развитие кадрового потенциала, социальную защиту населения и формирование отраслей социальной сферы. В настоящее время законодательно установлены отдельные нормативы образования, здравоохранения и культуры. Например, Законом Российской Федерации «Об образовании» статьей 40 п.1 установлен норматив ежегодного выделения финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10% национального дохода. Доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять меньше 3% расходной части федерального бюджета. В статье 54 данного Закона установлены нормы минимальной оплаты труда работников образовательных учреждений. Кроме того, распоряжением Правительства Российской Федерации отЗ июля 1996 г. № 1063-р утверждены социальные нормативы и нормы в следующих областях: культуры (обеспеченность библиотеками, клубами, учреждениями клубного типа, музеями, детскими школами искусств, школами эстетического образования, парками культуры и отдыха, выставочными залами, профессиональными театрами, кинотеатрами, киноустановками); массовой информации (охват населения многопрограммным телевидением и радиовещанием); здравоохранения (обеспеченность населения больницами, амбулаторно-поликлиническими учреждениями, аптеками, врачами, медицинским персоналом, санитарным транспортом); физической культуры и спорта (обеспеченность спортивными залами и сооружениями различных видов, детскими и юношескими спортивными школами, производство товаров туристического и спортивного назначения, охват молодежи, занимающейся в системе подготовки спортивных резервов, обеспеченности тренерско преподавательским составом, санаторной обеспеченности); социальной защиты населения (обеспеченность протезно ортопедическими мастерскими и предприятиями со стационаром, социально-реабилитационными центрами для несовершеннолетних детей, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей и подростков с ограниченными возможностями, обеспеченности инвалидов креслами-колясками, автомобилями, мотоколясками и малогабаритными колясками, территориальными центрами социальной помощи семье и детям, домами интернатами для престарелых и инвалидов, а также для детей-инвалидов). Вышеуказанным распоряжением Правительства РФ установлены нормы и нормативы питания, обмундирования, мягкого инвентаря и оборудования в общеобразовательных учреждениях с учетом возраста детей, наполняемости классов и групп, а также удельных показателей общей площади в общеобразовательных учреждениях в зависимости от их вида. Правительством Российской Федерации в Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства (1999г.) представлены федеральные стандарты в области оплаты жилья и жилищно-коммунальных услуг на: социальную норму жилья; предельную стоимость предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья; уровень платежей граждан по отношению к уровню затрат на содержание и ремонт жилья, а также коммунальные услуги; максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе, исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.
Государственно-общественный контроль в социальной сфере региона: структура и технологии
В условиях многоукладной экономики, многообразия форм собственности, образования фондового рынка и рынка капиталов в России возникла потребность в налаживании жесткой системы государственно-общественного контроля как неотъемлемой части управления общественными процессами.
Как считает автор, государственно-общественный контроль — это совокупность мероприятий, проводимых органами государственной власти, местного самоуправления и общественных организаций по проверке экономических субъектов с применением определенных форм и методов. Функциональное назначение государственного контроля в социальной сфере заключается, прежде всего, в успешной реализации социально-экономической политики государства, обеспечении формирования и эффективного использования ресурсов в этой сфере, максимально возможно высокого уровня и качества жизни и, в конечном счете, в создании условий для стабильного развития государства и общества в целом. Основной целью государственно-общественного контроля является объективное изучение фактического положения дел на проверяемом объекте, выявление или предупреждение моментов, негативно влияющих на исполнение управленческих решений. Автор выделяет особое место государственного контроля в общей системе, что обусловлено, во - первых, его спецификой, выражающейся в контрольной функции самого государства, во - вторых, ролью государственного регулирования в рыночной экономике. Поскольку государственное регулирование касается практически всех субъектов общественной деятельности, он является универсальным орудием контроля. Это тем более касается социальной сферы, т.к. именно она использует в наибольшем объеме государственные финансово-экономические и прочие ресурсы. К тому же большинство учреждений и организаций социальной сферы находятся в прямом государственном или муниципальном управлении. В рыночной экономике государственный контроль представляет собой особую сферу деятельности, когда на практике происходит естествешое органическое взаимодействие социальных, экономических, материальных и финансовых отношений в рамках единого социально-экономического комплекса государства [204, С.76 ]. Государственный контроль имеет определенную специфику применения и целевую направленность деятельности. Объектом государственного контроля являются, прежде всего, распределительные процессы формирования и использования ресурсов всех уровней управления. Основным назначением государственного контроля, как полагает автор, является целевое и эффективное использование ресурсов государства. Для анализа сущности государственного контроля значимыми являются следующие положения [212, С.27 ]: 1. Государственный контроль является одной из разновидностей деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. 2. Осуществление государственного контроля есть форма государственного регулирования определенных социально-экономических отношений. 3. Государственный контроль эффективен, когда он взаимосвязан со всеми функциями государства и системой управления. 4. Государственный контроль - способ соблюдения нормативно-правовых норм всеми субъектами социально-экономической деятельности. По мнению автора, понимание сущности и значения государственного контроля важно в силу многих причин. Учреждения социальной сферы (здравоохранения, социального обеспечения, социальной защиты, образования, культуры и т. п.) успешно функционируют только в том случае, когда они хорошо организованы и управтяемы, нацелены на достижение конкретных задач повышения качества и уровня жизни населения в целом. В отличие от коммерческих фирм, учреждения социальной сферы должны быть транспарентны для контроля (как государственного, так и общественного), поскольку они используют государственные ресурсы, в т.ч. бюджетные средства и средства государственных внебюджетных фондов. В этой связи, по мнению автора, следует рассматривать финансовый контроль как разновидность государственного контроля, т. е. регулируемую правовыми нормами РФ деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по контролю за формированием, распределением, целевым и эффективным расходованием государственных финансовых ресурсов, а также законностью и рациональностью использования государственной и муниципальной собственности.
Цель такой деятельности — не только обнаружение, но и предупреждение нарушений в работе подконтролшых объектов. Как полагает автор, возрастание роли финансового контроля в рыночной экономике связано с увеличением финансовых потоков. Сами финансы все более обретают самостоятельное значение как инструмент активного контроля над созданием и движением товарно-денежных потоков. При этом на практике происходит сращивание материальных и финансовых отношений. Роль контроля проявляется в практическом использовании контрольной функции финансов, реализация которой способствует повышению эффективности расходования финансовых ресурсов. Охюда следует, что назначение финансового контроля - содействовать успешной реализации финансовой политики как субъекта РФ, так и всего государства в целом. Задачи государственного финансового контроля[127, С.9 ]: правильность формирования и исполнения бюдяета и внебюджетных фондов; проверка состояния целевого и эффективного расходования финансовых ресурсов государства и органов местного самоуправления, законности и рациональности использования государственной и муниципальной собственности; правильность ведения бухгалтерского учета и достоверность отчетности; контроль за соблюдением действующего законодательства в области налогообложения, валютной, таможенной и банковской деятельности. Естественно, что этот перечень не исчерпывает всех задач финансового контроля, тем более что эти задачи уточняются и изменяются вместе с изменениями финансового законодательства.
Проблема взаимодействия органов государственного управления, органов местного самоуправления и общественных организаций в осуществлении управленческого контроля в социальной сфере
Социальное законодательство, при всей его огромной важности, не является гарантом повышения уровня и качества жизни, социального развития. Как уже указывалось, существует необходимость в контроле со стороны органов государственного управления, местного самоуправления и общественных организаций.
Среди этих органов значительную роль играет Счетная палата, как контролирующий орган представительной власти. На примере Счетной палаты Пензенской области можно проследить эту важную функцию. В своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Пензенской области и законами Пензенской области, нормативными правовыми актами Законодательного Собрания Пензенской области. В пределах задач, определенных Законом, и своей компетенции Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью, так как является юридическим лицом. Задачами Счетной палаты являются: 1) организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей областного бюджета, бюджетов областных внебюджетных и валютных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; оценка эффективности и целесообразности использования государственных средств и государственной собственности Пензенской области; 2) определение обоснованности доходных и расходных статей проектов областного бюджета и бюджетов областных внебюджетных и валютных фондов; 3) финансовая экспертиза проектов законов Пензенской области, а также нормативных правовых актов органов государственной власти Пензенской области, иных государственных органов Пензенсюй области, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств областного бюджета, или влияющих на формирование и исполнение областного бюджета и бюджетов областных внебюджетных и валютных фондов; 4) анализ выявленных отклонений от установленных показателей областного бюджета и бюджетов областных внебюджетных и валютных фондов, подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; 5) контроль за законностью и своевременностью движения средств областного бюджета и средств областных внебюджетных и валютных фондов в Главном управлении Центрального банка Российской Федерации по Пензенской области, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях на территории Пензенской области; 6) регулярное представление Законодательному Собранию Пензенской области информации о ходе исполнения областного бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий. Счетная палата осуществляет контроль за исполнением областного бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.
Контроль, осуществляемый Счётной палатой Пензенской области, - это проверка соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления финансового законодательства Российской Федерации и Пензенской области, рациональности и эффективности использования государственных финансовых, материальных ресурсов Пензенской области.
Итоги работы за очередной год Счетной палаты сводятся и обобщаются в отчет, который утверждается Постановлением Законодательного Собрания Пензенской области и публикуются в Для аналитической таблицы были использованы автором Постановление Законодательного собрания Пензенской области №713-31/2 ЗС от 08.02.2001г. "Об отчете Счетной палаты Пензенской области о работе в 2000 году", Постановление Законодательного собрания Пензенской области №242-11/3 ЗС от 28.05.2003г. "Об отчете Счетной палаты Пензенской области о работе в 2002 году", Проект Постановления Законодательного собрания Пензенской области "Об отчете Счетной палаты Пензенской области о работе в 2003 году".
Как следует из представленного аналитического обзора, количество проводимых Счетной палатой Пензенской области контрольно-экспертных мероприятий, увеличивается с каждым годом. На основе предложений постоянных органов Законодательного собрания Пензенской области, Губернатора Пензенской области, а также исходя из необходимости обеспечения всестороннего системного контроля за исполнением бюджета Пензенской области, Счетная палата Пензенской области осуществляла свою деятельность, кроме того, важным направлением в работе Счетной палаты Пензенской области была подготовка заключений и аналитических записок на проекты законов.
Автор считает, что основным показателем эффективности проводимой работы Счетной палаты Пензенской области служат, прежде всего, результаты контрольно-экспертных мероприятий, которые были обобщены в таблицу (см. таблица 3 " Эффективность контрольно-экспертных мероприятий Счетной палаты Пензенской области в 2000-2003 г.г." ).
