Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Информатизация органов государственной власти и местного самоуправления как объект социологического анализа 19
Глава 2. Анализ состояния готовности государственных и муниципальных служащих к использованию информационных компьютерных технологий 58
Глава 3. Пути повышения готовности служащих к использованию информационных компьютерных технологий в управлении территориальным сообществом 112
Заключение 143
Список используемой литературы 152
Приложение 175
- Информатизация органов государственной власти и местного самоуправления как объект социологического анализа
- Анализ состояния готовности государственных и муниципальных служащих к использованию информационных компьютерных технологий
- Пути повышения готовности служащих к использованию информационных компьютерных технологий в управлении территориальным сообществом
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Последнее десятилетие двадцатого века останется в истории как время становления российской государственности. Преобразования затрагивают все сферы жизни общества и не в последнюю очередь систему управления государством. Результатом преобразований явилась единая структура государственных и муниципальных органов управления с четко прописанными функциями. Граждане, замещающие должности в органах управления, получили нормативно установленный статус государственных или муниципальных служащих, главной задачей которых является обеспечение исполнения полномочий органов управления. Интенсификация социальных процессов, характерная для реформирующегося общества, потребовала от российских чиновников овладения новыми эффективными технологиями служебной деятельности, которые применяются, прежде всего, для информационной и интеллектуальной поддержки решения управленческих задач соответствующими государственными органами.
Совершенствование институтов государственной и муниципальной службы проходило и проходит в условиях информатизации, т.е. «организационного социально-экономического и научно-технического процесса создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления ... на основе формирования и использования информационных ресурсов»1. Применение информационных технологий, безусловно, вносит важные коррективы в процедуры принятия управленческих решений. В январе 2002 года была принята федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)»2 (далее - ФЦП «Электронная Россия), в
'См.: Федеральный закон РФ «Об информации, информатизации и защите информации» от 20.02.1995 №24-ФЗ // Российская газета. - 22 февраля 1995 года.
2См.: Федеральная целевая Программа «Электронная Россия» (2002-2210гг.), утв. Постановлением Правительства РФ от 28.01.2002 №65 // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 5.
которой констатируется недостаточное развитие информационных компьютерных технологий (далее - ИКТ) в России, в т.ч. недостаточное развитие ИКТ в области государственного управления, неготовность органов государственной власти к применению эффективных технологий управления и организации взаимодействия с гражданами и хозяйствующими субъектами. Год реализации программы подтвердил ее, на сегодняшний день, технократическую направленность. Анализ экспертами Высшей школой экономики (далее ВШЭ) данных Минэкономразвития и Минфина структуры расходов госучреждений на информатизацию в рамках федеральной программы показал, что более 70% средств расходуется на закупку компьютерной техники, около 18% - на создание локальных сетей, по 5% бюджетных денег тратится на подключение к Интернету и закупку программного обеспечения и менее 1% - на обучение персонала1. По данным ВШЭ переподготовки требуют около 800 000 госслужащих в год, бюджет «Электронной России» позволяет обучать не более 40 000 человек в год. Структура расходов на информатизацию предлагается следующая: 30-35% на компьютеры, 25-30% на обучение, остальное - сети и программное обеспечение.
Важность социальной составляющей информатизации подчеркивается во многих научных работах, в которых содержатся и достаточно категоричные суждения. В.Е. Лепский2, например, утверждает, что технократический подход к информатизации общества завел этот процесс в глубокий кризис. А И.В. Соколова3 считает, что социальные проблемы информатизации столь важны, что требуют своего изучения в рамках специальной социологической теории - социологии информатизации. Между тем, надо отметить, что
'См.: Грановский Ю. Вредная информатизация: «Электронная россия» неэффективна // Ведомости. - 22 ноября
2002 года.
2См.: Лепский В.Е. Технократический подход к информатизации общества - источник угроз национальной
безопасности России // II Всероссийская научная конференция «Россия XXI век». - М, 1999.
3См.: Соколова И.В. Структура и функции социологии информатизации как новой специальной
социологической теории [Электронный ресурс]. - М: Институт развития информационного общества. Режим
доступа: .
социальные аспекты применения информационных технологий государственными и муниципальными служащими имеют во многом специфический характер, обусловленный личностными особенностями контингента и условиями их профессиональной деятельности. Именно социальные проблемы применения ИКТ государственными и муниципальными служащими выходят на первое место при создании эффективных информационных систем управления государством, а их решение становится определяющим для достижения поставленной цели. Поэтому следует актуализировать разработку и применение современных методов управления процессом информатизации, основу которых составляют эффективные социальные технологии.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на актуальность темы, в настоящее время практически отсутствуют эмпирические исследования и теоретические работы указанной направленности, которые в полной мере раскрывали бы содержание данной темы. Вместе с тем, в работах российских и зарубежных авторов затрагиваются и освещаются многие аспекты, имеющие большое значение для целей настоящего диссертационного исследования.
Осмысление научной категории «информационное общество», исследование роли информационных технологий в социальном развитии проводится в работах Д. Белла, Э. Тоффлера, А. Турена, 3. Бжезинского, И.С. Мелюхина, М. Кастельса, Д.В. Иванова, С. Пюкке1. Роль государства в формировании информационного общества и перспективы развития России в
См.: Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. Опыт социального прогнозирования / Пер. с англ., под ред. В.Л.Иноземцева. - М.: Академия, 1999; Тоффлер Э. Третья волна /Науч. ред., авт. предисл. П.С. Гуревич. - М.: ACT, 1999; Турен А. Возвращение человека действующего: Очерк социологии / пер. с фр. Е.А.Самарской; Ред. пер. М.Н.Грецкий. - М.: Научный мир, 1998; Brzezinski Z.K. Between two ages, N.Y., 1970; Мелюхин И.С. Информационное общество: истоки, проблемы, тенденции развития. - М.: Изд-во МГУ, 1999; Кастельс М Информационная эпоха: экономика, общество и культура / Пер. с англ. под науч. ред. О.И.Шкаратана. - М: ГУ ВШЭ, 2000; Иванов Д.В. Виртуализация общества. - СПб.: Петербургское Востоковедение, 2000; Пюкке С. Информационное общество и проблемы социального развития //Компьютерра, № 37(414), 2001.
этом направлении освещаются в трудах А.Е. Шадрина, Н.Н. Моисеева, А.В. Волокитина, А.П. Мамошкина, И.Н. Курносова1.
Философский анализ проблем компьютеризации общества дается М.Ю. Тихоновым, Ф.Н. Цыдрей, М. Маклюэном, М. Хаймом . В их работах исследуются информационные процессы общества с точки зрения теории познания и социального управления, развивается понятийно-категориальный аппарат информациологии.
Теоретические аспекты социальной информатики и социологии информатизации разрабатываются в публикациях И.В. Соколовой, Ю.С. Затуливетера, Д.В. Иванова, Е.Б. Моргунова, Н.П. Ващекина, Е.Н. Пасхина, А.Д. Урсула, Б.З. Докторова, А.Е. Шадрина3.
Культурологическим и этическим проблемам, возникающим в связи с виртуализацией систем социальных связей, посвящены работы Д. Боульера, В.А. Емелина, А.В. Васютина4.
См.: Шадрин А.Е. Современные представления об информационном обществе [Электронный ресурс] / Интернет-портал «Российская сеть информационного общества». Режим доступа: ; Шадрин А.Е. Трансформация экономических и социально-политических институтов в условиях перехода к информационному обществу [Электронный ресурс] / Российская виртуальная лаборатория для экономистов и социологов. — Новосибирск: Ин-т экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения РАН. Режим доступа: ; Моисеев Н.Н. Геополитическое положение России и перспективы развития страны на пути к информационному обществу // Проблемы информатизации. - 1997. - № 4; Волокитин А.В. Практические аспекты информатизации: стандартизация, сертификация и лицензирование / А.В. Волокитин, А.П. Мамошкин, И.Н. Курносое и др. Под ред. Л.Д.Реймана.
- М.: ФИОДР-ИНФО, 2000.
2См.: Тихонов М.Ю. Информация. Информационные технологии. Информационное общество: (Филос. и методол. аспекты). - М.: ЗелО, 1997; Цыдря Ф.Н. Информатизация, познание, социальное управление: Философские очерки. - Кишинев: Штнинца, 1992; Маклюэн М. Средство само есть содержание [Электронный ресурс]. - Лаборатория учебных коммуникаций. - М.: Ин-т программных систем РАН, 1998.- Режим доступа: ; Хайм М. Метафизика виртуальной реальности [Электронный ресурс]. -Режим доступа: hime.html.
эСм.: Соколова И.В. Структура и функции социологии информатизации как новой специальной социологической теории [Электронный ресурс]. - М.: Институт развития информационного общества. Режим доступа: emag.nsf7bpa/e9S0a.html; Затуливетер Ю.С. Компьютерная революция в социальной перспективе // Свободная мысль. - 1996. - № 7; Иванов Д.В. Альтернативные модели общественных изменений: модернизация, глобализация, виртуализация. Режим доступа: journal/j5r3sl.html; Моргунов Е.Б. Человеческие факторы в компьютерных системах. -М.: Тривола, 1994; Ващекин Н.П. Информатизация общества и устойчивое развитие / Н.П.Ващекин, Е.Н.Пасхин, А.Д. Урсул. - М.: Изд-во МГУК, 2000; Докторов Б.З. Социология на российском Интернете / Б.З.Докторов, А.Е.Шадрин [Электронный ресурс]. - Интернет-портал "Российская сеть информационного общества". - Режим доступа: .
4См.: Democratic D. Culture in an Age of Electronic Networks. - Режим доступа: ; Емелин B.A. Глобальная сеть и киберкультура [Электронный ресурс].
- Режим доступа: vadim/cyberculture.htm; Емелин В.А. Постиндустриальное
Психологические последствия воздействия современных
информационных систем на личность исследуются в работах О.С. Анисимова,
В.Г. Асеева, А.С. Гусевой, А.Е. Войскунского, Ю.Д. Бабаевой1. Особое
внимание уделяется коммуникативным особенностям межличностного сетевого
общения посредством Интернет. Этому посвящены статьи Е.П. Белинской,
О.А. Тихомандридской, А.Е. Жичкиной, В. Нестерова, Дж. Сулера,
О.И. Маховской2. Имеется немало публикаций, которые посвящены отдельным сторонам информатизации государственной и муниципальной службы: организационные вопросы построения информационных систем в органах
государственного управления (А.В. Петров, М.М. Тихомиров, Ю.Г. Федулов,
А. Лоутон, Дж. Алан, Э. Роуз, В.К. Киселев3); . методы информационной и интеллектуальной поддержки деятельности
государственных служащих (Л.А. Василенко, С.А. Домрачев, В.Г. Попова,
М.М. Тихомиров1);
общество и культура постмодернизма [Электронный ресурс]. - Режим доступа: ; Васютин А.В. Человек в информационно-техническом мире. - Томск, Изд-во ТПУ, 1996; Васютин А.В. Киберкультура [Электронный ресурс]. - Режим доступа: .
'См.: Анисимов О.С. Психология и акмеология профессиональной деятельности кадров государственной службы / О.С.Анисимов, В.Г.Асеев, А.С.Гусева и др. - М.: Изд-во РАГС, 1998; Асеев В.Г. Нормативное управление социальным развитием. - М.: Профиздат, 1988; Гусева А.С. Служебная карьера: учеб.-метод. пособие / А.С.Гусева и др. - М.: Экономика, 1998; Войскунский А.Е. Психологические аспекты деятельности человека в интернет-среде [Электронный ресурс] / Психология на русском языке. - Режим доступа: ; Бабаева Ю.Д. Психологические последствия информатизации / Ю.Д. Бабаева, А.Е. Войскунский [Электронный ресурс] / Реларн. - М.: Ассоциация научных и учебных организаций - пользователей компьютерных сетей передачи данных. - Режим доступа: .
2См.: Белинская Е.П. Социальная психология: учеб. пособие / Е.П.Белинская, О.А.Тихомандридская. - М: Аспект-Пресс, 2000; Жичкина А. Социально-психологические аспекты общения в Интернет [Электронный ресурс] / Флогистон: электрон, журн. психологического факультета МГУ. - М.: МГУ, 1998. - Режим доступа: ; Нестеров В. К вопросу об эмоциональной насыщенности межличностных коммуникаций в Интернете [Электронный ресурс] / Флогистон: электрон, журн. психологического факультета МГУ. - М.: МГУ, 1998. - Режим доступа: ; Сулер Дж. Люди превращаются в Электроников. Основные психологические характеристики виртуального пространства [Электронный ресурс] / Флогистон: электрон, журн. психологического факультета МГУ. - М.: МГУ, 1998. - Режим доступа: .; Маховская О.И. Российские ученые и Интернет: flashback and look forward II Pro et Contra. - 2000. - T. 5, № 4.
3См.: Петров А.В. Применение ситуационных центров в региональном управлении: Учеб. метод, пособие / А.В.Петров, М.М.Тихомиров, Ю.Г.Федулов. - М.: Изд-во РАГС, 1999; Лоутон А. Организация и управление в государственных учреждениях / А.Лоутон, Дж. Алан, Э.Роуз / Пер. с англ. Л.В.Калинкина, Г.М.Квашин. - М.: 1993; Киселев В.К. Организационная культура государственной службы: сущность, тенденции развития (социол. аспект). - Орел: изд-во ОРАГС, 1999.
. требования и критерии оценки функционирования информационных систем в государственных органах (М.Я. Клепцов, В.Г. Зазыкин, В.И. Лукьяненко, В.П. Мельников, Г.В. Атаманчук2);
. роль информационных технологий и особенно Интернет в организации взаимодействия государства и гражданина (Т.В. Филиппова, Ю.М. Нестеров, Г.В. Осипенко, В.В. Чубинский, В.И. Морозов, В.В. Волошин3).
Отдельно следует отметить монографию Л.А. Василенко «Интернет в
информатизации государственной службы России (социологические
аспекты)»4- пожалуй, единственную работу, в которой последовательно и
целенаправленно анализируются социальные вопросы применения электронных
сетевых технологий в государственных органах нашей страны.
Управленческие и экономические аспекты информатизации, в том числе
на региональном уровне, рассматривались Н.В. Зарубиной, В.А. Шабашевым,
В.Л. Тамбовцевым5.
Правовые вопросы, связанные с применением ИКТ в государственном
управлении, изучаются в публикациях В.И. Крюкова, А.В. Петрова,
Л.П. Куракова, С.Н. Смирнова, В.А. Копылова1.
См.: Василенко Л.А. Технологии информационного поиска при формировании документа: Учеб.-метод. пособие / Л.А.Василенко, С.А.Домрачев, В.Г.Попова и др. - М.: Изд-во РАГС, 1998; Тихомиров М.М. Системы информационной и интеллектуальной поддержки управленческой деятельности в структурах государственной службы. - М: Изд-во РАГС, 1995; Клепцов М.Я. Информационные системы органов государственного управления. - М.: Изд-во РАГС, 1996.
2См.: Клепцов М.Я. Информационные системы органов государственного управления. - М: Изд-во РАГС, 1996; Зазыкин В.Г. Кадровый контроль в системе государственной службы / В.Г. Зазыкин, В.И. Лукьяненко, В.П. Мельников и др. - М.: Изд-во РАГС, 2002; Атаманчук Г.В. Государственное управление: организационно-функциональные вопросы: Учеб. пособие. - М.: Экономика, 2000.
3См.; Филиппова Т.В. Социальная роль Интернет [Электронный ресурс]. - Интернет-портал «Российская сеть информационного общества». - stat2.doc; Нестеров Ю.М. Органы государственной власти Российской Федерации в Интернете: витрина или информация? // Матер. Всероссийской объединенной конференции «Технологии информационного общества - Интернет и современное общество». - СПб., 2000; Осипенко Г.В. Концепции государственного управления и социальная жизнь общества. - Ростов н/Д: Ростов, кн. изд-во, 1998; Чубинский В.В. Государственное управление и государственная служба за рубежом: Курс лекций / В.В.Чубинский, В.И.Морозов, В.В.Волошин. - СПб.: Изд-во СЗАГС, 1998.
"См.: Василенко Л.И. Интернет в информатизации государственной службы России (соц. аспекты). - М.: Изд-во РАГС, 2000.
5См.: Зарубина Н.В. Информатизация региона: управленческие и экономические аспекты / Н.В.Зарубина, В.А.Шабашев. - Кемерово: Кузбассвузиздат, 1999; Тамбовцев В.Л. Пятый рынок: экономические проблемы производства информации. - М.: Изд-во МГУ, 1993.
Проблемы подготовки кадров государственной службы к работе в условиях глобальной информатизации поднимаются в работах Ю.С, Васютина, А.В. Хуторского2.
Во второй половине 90-х годов научные исследования, объектами которых являются государственные и муниципальные служащие, находят свои воплощения в диссертационных работах. Вопросы профессионализма служащих государственной власти и местного самоуправления рассматривают Т.Г. Калачева, В.А. Мальцев3, профессионального обучения, подготовки, развития, в т.ч. с учетом зарубежного опыта, Л.Г. Багаутдинова, Л.И. Мухамедова, В.Н. Почтарук, П.А. Марченков4, профессиональных предпочтений государственных служащих и мотиваций управленческой деятельности П.В. Шевченко, Н.Г. Деханова5, кадровой информации в системе государственного регионального управления А.Г. Киселев6. Концепция компьютеризации управленческой деятельности предложена В.Е. Лепским7.
См.: Крюков В.И. Компьютеризация государственного управления: сущность и правовые проблемы. - М.: Наука, 1990; Петров А.В. Применение ситуационных центров в региональном управлении: Учеб. метод, пособие / А.В.Петров, М.М.Тихомиров, Ю.Г.Федулов. - М.: Изд-во РАГС, 1999; Кураков Л.П. Информация как объект защиты /Л. П. Кураков, СНСмирнов. - М.: Гелиос, 1998; Копылов В. А. Информационное право: Учеб. пособие. -М.:Юристь, 1997.
2См.: Васютин Ю.С. Профессиональное образование кадров государственной службы и местного самоуправления. - Орел: Изд-во ОРАГС, 1998; Хуторской А.В. Перспективы образования в информационном обществе [Электронный ресурс]. - М.: ГосНИИ Информационных технологий и коммуникаций, 1998. - Режим доступа: .
3См.: Калачева Т.Г. Профессионализм служащих государственной власти и местного самоуправления (соц. анализ): Автореф. Дис. д-ра социол. наук - М., 1999; Мальцев В.А. Современный тип государственного служащего (регионально-управленческий аспект): Автореф. дис. ... д-ра социол. наук. - М., 1995. 4См.: Багаутдинова Л.Г. Оптимизация профессионального обучения кадров государственной службы (на примере Республики Башкортостан. Соц. анализ: Автореф. дис. ... канд. социол. наук - М., 1999; Мухамедова Л.И. Регионально-психологические факторы профессиональной подготовки управленческих кадров (на примере системы образования): Автореф. дис. ... канд. психол. наук - М., 1997; Почтарук В.Н. Зарубежный опыт подготовки кадров органов государственного управления и возможности его адаптации к условиям России: Автореф. дис. ... канд. социол. наук - М., 1997; Марченков П.А. Управление профессионально-личностным развитием государственных служащих субъекта федерации: Социологический анализ (на материалах Нижегородской области). Автореферат дис. ... канд. социол. наук. -М.: 1998.
5См.: Шевченко П.В. Социально-психологический анализ профессиональных предпочтений государственных служащих: Автореф. дис. ... канд. психол. наук - М., 1996; Деханова Н.Г. Мотивация управленческой деятельности: вопросы теории и методологии: Автореф. дис. ... канд. социол. наук - М., 1997. 6См.: Киселев А.Г. Кадровая информация в системе государственного регионального управления: Автореф. дис. ... канд. социол. наук -М., 1999.
7См.: Лепский В.Е. Субъектно-ориентированная концепция компьютеризации управленческой деятельности: Автореф. дис. ... докт. психол. наук / МГУ им. М.В.Ломоносова. - М., 2000.
И.В. Соколовой1 проведено теоретико-методологическое исследование социологии информатизации.
Поскольку информатизация является инновационным процессом, то для настоящего исследования являются важными вопросы технологий нововведений и, прежде всего, социальных нововведений, которые рассматриваются в работах В.Н. Иванова, В.И. Патрушева, Л.Я. Дятченко, Н.С. Данакина, А.К. Зайцева, И.В. Бестужева-Лады2.
Завершая обзор литературных источников по теме диссертационного исследования, можно отметить следующее. Достаточно полно освещены в научной литературе сущность и содержание категории «информационное общество», изменяющаяся роль государства при формировании информационного общества, вопросы технического обеспечения его функционирования. Между тем, в научной литературе социальные аспекты использования ИКТ при осуществлении специфической управленческой деятельности государственных и муниципальных служащих рассмотрены недостаточно. Практически нет прикладных социологических исследований по информационной реформе органов управления, которые позволили бы определить уровень готовности государственных и муниципальных служащих к использованию ИКТ, дать оценку нынешнего состояния реформаторской деятельности и прогноз ее социальных последствий, мнения о приоритетных направлениях продолжения информационной реформы.
См.: Соколова И.В. Социология информатизации: теоретико-методологическое исследование: Автореф. дис. ... докт. социол. наук - М, 1999.
2См.: Иванов В.И. Социальные технологии в современном мире. - М.: Славянский диалог, 1996; Иванов В.Н. Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления / В.Н. Иванов, В.И. Патрушев - 2-е изд., перераб. и доп. - М: Экономика, 2001; Дятченко Л.Я. Социальные технологии в управлении общественными процессами. - М.-Белгород: Центр социальных технологий, 1993; Данакин Н.С. Теоретические и методические основы проектирования технологий социального управления. - Белгород: Центр социальных технологий, 1996; Зайцев А.К. Внедрение социальных технологий в практику управления // Социальное развитие предприятия и работа с кадрами. - М.: Мысль, 1989; Бестужев-Лада И.В. "Алгоритм" социального нововведения // Социологич. исследования. - 1991. - № 9; его же. Социальный прогноз и социальное нововведение // Социологич. исследования, 1990. - № 8; его же "Алгоритм" прогнозного обеспечения социального нововведения // Социологич. исследования, 1991. - № 12.
Актуальность темы научного исследования обуславливает объект и предмет, цель и задачи диссертационной работы.
Объектом настоящего диссертационного исследования является информатизация органов государственной власти и местного самоуправления, предметом исследования — готовность государственных и муниципальных служащих к использованию информационных компьютерных технологий в управлении.
Целью диссертационного исследования является обоснование комплекса проксиологических мер, направленных на повышение готовности государственных и муниципальных служащих к использованию программно-технических компьютерных средств. Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
. анализ социальных проблем, возникающих при использовании информационных компьютерных технологий в государственной и муниципальной службе; . определение факторов, влияющих на уровень готовности государственных и муниципальных служащих к использованию информационно-технологических инструментов в управлении; . разработка направлений повышения готовности государственных и муниципальных служащих к использованию информационных компьютерных технологий.
Существует противоречие между общественной потребностью в осуществлении информатизации государственной и муниципальной службы, с одной стороны, и недостаточной разработанностью методико-технологической базы социальной составляющей информатизации, с другой стороны. С данным противоречием связана основная проблема диссертационного исследования, а именно, проблема социологического обеспечения эффективности информатизации государственных и муниципальных органов посредством
повышения готовности служащих к использованию ИКТ.
Основная гипотеза диссертационного исследования заключается в следующем:
предполагается, что низкая эффективность процессов информатизации государственной и муниципальной службы обусловлена преобладанием технократического подхода и их слабой социологической обеспеченностью;
рост интенсивности и результативности информатизации, ее социальной эффективности зависит от уровня готовности государственных и муниципальных служащих к использованию ИКТ.
Теоретико-методологической основой диссертационной работы являются, прежде всего, классическая теория информационного общества, разработанная в трудах Д. Белла, Э. Тоффлера, А. Турена, 3. Бжезинского1. Наиболее важным в этом ключе представляется информационно-технологическая парадигма М. Кастельса , объясняющая логику изменения социальной системы под воздействием информационных технологий. Теория социо-культурной динамики П. Сорокина3 дала возможность указать на сущностные источники явлений виртуализации, наблюдаемых в процессе применения ИКТ на государственной и муниципальной службе, и подойти к категории «информационная культура» работника. Современные подходы к процессам социального управления, разрабатываемые в диссертационной работе, во многом основываются на идее Н.Н. Моисеева4 о человеке как саморазвивающейся информационной структуре, как субъекте, реализующем стратегию общественного развития, исходящую из господства разума, а не
'См.: Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. Опыт социального прогнозирования / Пер. с англ., под
ред. В.Л.Иноземцева. - М: Академия, 1999; Тоффлер Э. Третья волна / Науч. ред., авт. предисл. П.С. Гуревич.
- М.: ACT, 1999; Турен А. Возвращение человека действующего: Очерк социологии / пер. с фр. Е.А.Самарской;
Ред. пер. М.Н.Грецкий. -М: Научный мир, 1998; Brzezinski Z.K. Between two ages, N.Y., 1970.
2См.: Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура / Пер. с англ. под науч. ред.
О.И.Шкаратана. - М: ГУ ВШЭ, 2000.
3См.: Сорокин П.А. Социальная и культурная динамика: Исследование измерений в больших системах
искусства, истины, этики, права и общественных отношений / Пер. с англ. В.В. Сапова. - СПб.: РХГИ, 2000.
4См.: Моисеев Н.Н. Геополитическое положение России и перспективы развития страны на пути к
информационному обществу // Проблемы информатизации. - 1997. - № 4.
силы. Значительное влияние на положения диссертационной работы оказали
теоретические модели социальных инноваций, разработанные
А.И. Пригожиным1. Рассмотрение процесса информатизации государственной и муниципальной службы как инновационного процесса дало возможность структурировать проблематику и установить хронологические зависимости исследуемых явлений.
Государственная и муниципальная служба представляет собой бюрократические институты, поэтому исследования основывались на теории бюрократизации М.Вебера . Исследования внутрикорпоративных процессов, связанных с информатизацией государственных и муниципальных органов, в частности взаимодействия скрытых неформальных структур корпорации, опирались на теорию активного меньшинства С. Московичи3.
Положения диссертационной работы о директивном характере процессов развития информационных систем в сфере государственного управления во многом определялось содержанием межгосударственного программного документа - Окинавской Хартии информационного общества4.
Эмпирическая база диссертационного исследования. Первичная социологическая информация была получена путем анализа статистических данных, анкетного опроса государственных и муниципальных служащих. Анкетный опрос проводился посредством гнездовой и квотной выборки. Квотирующим признаком являлся уровень органа власти, в котором работают респонденты (центральный аппарат федерального органа, территориальное подразделение федерального органа власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления). Кроме того, применялось стандартизированное и свободное интервьюирование
'См.: Пригожий А.И. Управленческие нововведения: неопознанные ресурсы // Управление персоналом. - 2000.
- № 1; Пригожий А.И. Нововведения: стимулы и препятствия. - М.: Политиздат, 1989.
2См.: Weber М. Wirtschaft und Gesellschaft. - Tubingen, 1976.
3См.: Московичи С. Психология активного меньшинства. М.: Академический проект, 1998.
4См.: Окинавская хартия глобального информационного общества. Принята на Совещании Группы восьми 22
июля 2000 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:/ okinawa/charter.ru.html.
руководителей и служащих органов власти, непосредственное наблюдения за
процессами информатизации в органах государственного управления. Для
обработки первичной информации использовались методы системного анализа,
^ одномерной и многомерной группировки, корреляционного анализа
статистических данных.
Первичной социологической информацией являются:
. федеральные, региональные и муниципальные нормативно-правовые акты, а также локальные нормативные акты государственных органов, относящиеся к информатизации;
. статистические данные о государственных и муниципальных служащих по регионам Российской Федерации;
. данные анкетного опроса государственных федеральных служащих
центрального аппарата Министерства Российской Федерации по
антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (выборочная
совокупность 116 респондентов), опроса государственных служащих
ф территориальных органов федеральных министерств, проведенного во всех
федеральных округах России (выборочная совокупность 168 респондентов), опроса государственных служащих администрации Белгородской области (выборочная совокупность 68 респондентов), опроса муниципальных служащих Белгородской области, проведенного во всех экономических зонах Белгородской области (выборочная совокупность 255 респондентов);
. данные экспертного опроса (в качестве экспертов выступили руководители и
служащие управления информационных технологий и реестров МАП
России, руководители администрации Белгородской области, руководители
управления информационного обеспечения и делопроизводства
администрации г.Белгорода, руководители Белгородского областного центра
/ новых информационных технологий);
. данные «Мониторинга кадрового потенциала федеральных и региональных
органов исполнительной власти», осуществленного по заказу Министерства труда и социального развития РФ (руководитель В.Бойков)1; . материалы по теме диссертационного исследования, размещенные в
периодической печати, Интернет, данные систем мониторинга Интернет; . данные авторских наблюдений и интервью.
Терминология, используемая в диссертации, соответствует «Глоссарию по информационному обществу»2, разработанному научным коллективом по программе infoDEV Всемирного банка.
Научная новизна диссертационного исследования:
разработана модель готовности государственных и муниципальных служащих к использованию информационно-технологических инструментов в управлении;
определено содержание гуманитарного обеспечения информационных систем, используемых в государственной и муниципальной службе, и требований, предъявляемых к нему;
предложены направления повышения уровня готовности государственных и муниципальных служащих к использованию информационных компьютерных технологий.
Положения, выносимые на защиту:
модель готовности государственных и муниципальных служащих к использованию информационных компьютерных технологий в управлении. Она определяется как состояние, при котором служащий способен и имеет возможность использовать программно-технические средства с целью сбора, обработки, хранения, распространения, отображения и использования информации в ходе осуществления управленческой деятельности;
'См.: Социология власти. Информационно-аналитический бюллетень. - М., 1998. - № 4-5. 2См.: Вертинская О.Н. Русско-российский глоссарий по информационному обществу / О.Н. Вертинская, Ю.Д. Волынский, Т.В.Ершова и др. [Электронный ресурс]. - М: Институт развития информационного общества. Режим доступа: .
- содержание гуманитарного обеспечения информационных систем, используемых в органах государственного и муниципального управления, включает: требования к уровню подготовленности служащих; типовые позиции должностных инструкций государственных и муниципальных служащих; систему мониторинга эффективности использования ИКТ, психологическую диагностику связанных с этим проблем; требования к морально-этическим аспектам использования ИКТ в служебной деятельности; специальные стандарты интерфейса программных продуктов, рассчитанные на специфику деятельности служащего; нормативное регулирование ИКТ; организационно-кадровую структуру служб сопровождения ИКТ с соблюдением принципа первого руководителя; приемы и способы парирования рутинности работы;
пути повышения уровня готовности государственных и муниципальных служащих к использованию информационных компьютерных технологий, включают четыре направления: социально-экономическое, организационно-распорядительное, психолого-педагогическое и социокультурное.
Научно-практическое значение диссертации состоит в том, что разработанная модель готовности государственных и муниципальных служащих к использованию ИКТ может быть использована при проектировании, проведении и оценке результатов мероприятий, связанных с комплексной информатизацией государственной и муниципальной службы, при разработке и реализации целевых программ повышения эффективности использования служащими компьютерной техники. Сформулированные в диссертации положения и выводы, касающиеся гуманитарного обеспечения информационных систем, могут стать основой соответствующих разделов технических заданий на проектирование средств информатизации управленческой деятельности в государственных структурах. Результаты диссертационного исследования могут быть полезными при составлении учебных планов и рабочих программ ряда дисциплин по специальности
«Государственное и муниципальное управление», а также использованы в учебном процессе при чтении курсов «Информатика», «Теория управления», «Теория организации», «Информационные технологии управления».
Апробация работы и практическое внедрение ее результатов. Основные результаты диссертационного исследования были представлены и апробированы на Всероссийской научно-практической конференции "Борьба с коррупцией в России. Возможности и перспективы" (Нижний Новгород, 1999 г.), Международном Российско-Польском научном симпозиума "Социальная коммуникация в современных условиях: состояние, проблемы, перспективы" (Белгород, 2000 г.), III Международной конференции «10 лет антимонопольным органам Российской Федерации. Итоги и перспективы» (Москва, 2000 г.), научно-практической конференции "Актуальные проблемы предпринимательской деятельности на региональном уровне" (Белгород, 2001 г.), Международной конференции «Современная социально-философская культура: проблема рационального и внерационального» (Белгород, 2002 г.), III Международной научно-практической конференции «Компьютерные технологии в науке, производстве, социальных и экономических процессах» (Новочеркасск, 2002 г.).
Материалы социологического исследования по социальным аспектам применения информационных технологий в государственной и муниципальной службе, проведенного автором, были использованы при подготовке решения Коллегии Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России) по вопросу «О создании единого информационного пространства в системе антимонопольных органов» (декабрь 2001 г.), а также в процессе работ по выполнению Постановления Главы администрации Белгородской области «О создании единого информационного пространства области» (апрель-май 2002 г.). Большая часть разработанного в диссертации материала включена в курс лекций по
дисциплине «Информационные технологии управления» для студентов специальности 061000 «Государственное и муниципальное управление» Белгородского государственного университета. Основные положение диссертации используются при подготовке авторского курса лекций «Социальные аспекты информатизации» для студентов специальности 071900 «Информационные системы и технологии» Белгородского государственного технологического университета им. В.Шухова.
Информатизация органов государственной власти и местного самоуправления как объект социологического анализа
Важнейшим фактором самоорганизации системы государственного управления, как и любой системы управления, является информация, способы и технологии ее преобразования. Классический, кибернетический подход к процессу государственного управления подразумевает наличие объекта управления и внешнего по отношению к нему управляющего органа, осуществляющего посредством замкнутых контуров информационных потоков оценку и анализ ситуации, выработку управленческих воздействий и отслеживание реакции на эти воздействия. При этом следует отметить, что в социальном управлении могут равноправно участвовать как государственные органы, так и независимые от них социальные структуры и отдельные граждане. В управленческих процессах взаимодействие субъекта управления с управляемыми объектами, как правило, является субординационным, определяя подчинение объекта субъекту.
Рассматривая социальное управление как функцию социальной системы, обеспечивающую ее организацию и функционирование, как сознательное воздействие субъекта на объект, можно уточнить некоторые его особенности1: . в процессе управления взаимодействие субъекта и объекта осуществляется по инициативе субъекта, выступающего регулятором этого взаимодействия; . управление не порождает принципиально новой социальной организации, а направлено на создание условий собственного выживания в рамках системы, внешней по отношению к рассматриваемой; . управление может, взаимодействуя с процессами самоорганизации, ускорить либо затормозить процесс формирования новой социальной организации.
Следуя теории социально-культурной динамики П. Сорокина1 о наличии внутрисистемных имманентных причин социальных изменений, можно утверждать, что характер субъектно-объектного взаимодействия и является одним из источников социокультурного процесса. Изменение является необходимым условием развития социальной системы. Одним из типов причин социальных изменений по П. Сорокину являются научно-технический прогресс и экономический рост.
По мнению П. Штомпки2, социальное развитие представляет собой направленный процесс, раскрывающий потенциал, заложенный изначально в любой социальной системе. В результате система последовательно приближается к некоторому качественно новому состоянию, например, всеобщего благополучия, установлению демократических институтов. Прогресс Достигается за счет результативной деятельности субъекта, т.е. субъект выступает непосредственной ведущей силой прогресса.
С позиции современных информационных синергетических взглядов государственное управление является открытой системой, понимаемой как структура, разомкнутая в каждой точке для обмена информацией с внешней средой. Только такая социальная структура способна к самосовершенствованию и адекватному реагированию на изменяющиеся условия общественного бытия.
В современных условиях общество требует новых подходов к процессам социального управления. Один из них основан на идее Н.Н. Моисеева о человеке как саморазвивающейся информационной структуре, как субъекте, реализующем стратегию общественного развития, исходящую из господства разума, а не силы3. Целью социального управления является создание условий для реализации интеллектуальных способностей человека, его творческого потенциала, охраны нравственного и физического здоровья. Это будет способствовать реализации информационной природы человека и, тем самым, становлению информационного общества.
При массовом внедрении информационных технологий начали происходить глубокие изменения в структуре общества. Они породили пять различных, но взаимосвязанных тенденций, названных Г. Поппелем и Б. Голдстайном, «информационными тенденциями», которые стали движущей силой развития общества1. По мнению авторов к ним относятся: информационный продукт, способность к взаимодействию, ликвидация промежуточных звеньев, глобализация, конвергенция. Главное место в «информационных тенденциях» занимает информационный продукт, являющийся ресурсом общества, ключом к которому является информация и знания.
С одной стороны, применение информационных технологий предоставляет человеку возможность оперативно получать доступ к любой накопленной информации и эффективно использовать ее для решения поставленных задач. Происходит интеллектуализация общества в целом. Информационный продукт, создаваясь в результате интеллектуального труда, становится особым профессиональным видом деятельности, что изменяет структуру различных видов профессиональной деятельности в целом. В результате общество столкнулось с рядом совершенно новых проблем в области права, прежде всего. Возникло понятие права собственности на информационную продукцию и услуги и инновационные методы формирования добавленной стоимости.
С другой стороны, информация стала особым товаром, а внедрение информационных технологий повлекло за собой появление негативных последствий. Широкие слои населения столкнулись с зависимостью функционирования систем информатизации от уровня надежности базы данных до попыток селективного распределения информации, от возникновения элитарной прослойки, в совершенстве владеющих базами данных, до появления новых структурных образований, тяготеющих к компьютерным преступлениям. Очень быстро проявилась тенденция экспансии информационных технологий в культуру, в результате чего произошло размывание идеологических критериев и «наркотизация» досуга (электронные игры). Создание информационного продукта стало процветающим бизнесом, приносящим огромные прибыли, а применение цифровых методов передачи, хранения и переработки информации обеспечило слияние информации и услуг и возникновение новой виртуальной реальности1.
Вторая тенденция, о которой говорят указанные авторы, связана с взаимодействием логических элементов информационных технологий, которые связаны с тремя основными человеческими чувствами - слухом, осязанием и зрением. Это фиксирует внимание именно на человеческом факторе, который с необходимостью будет включен в информационные компьютерные технологии и в качестве создателя информационного продукта и в качестве пользователя. Слух, осязание и зрение человека - это входной и выходной элемент между которыми находится информационный продукт различных уровней - операционные системы, системы управления базами данных, прикладное обеспечение и сама информация.
Фактором, обеспечивающим способность к взаимодействию между людьми, использующими информационный продукт в своей деятельности, является стандартизация. Точно так же как в реальном общении нормы, шаблоны, традиции, ритуалы, обряды обеспечивают устойчивость и взаимопонимание, взаимодействие логических элементов информационных технологий должно обеспечить сетевую совместимость.
Анализ состояния готовности государственных и муниципальных служащих к использованию информационных компьютерных технологий
Рассматривая информатизацию государственной и муниципальной службы как инновационный процесс, для ее исследования можно применить общие подходы к анализу нововведений. В соответствии с формулой А.И. Пригожина нововведение - «есть такое целенаправленное изменение, которое вносит в среду внедрения (организацию, поселение, общество и т.д.) новые, относительно стабильные элементы» . Утверждение ряда исследователей о том, что информатизация носит преимущественно социальный характер, можно подтвердить, подвергнув ее анализу с точки зрения критериев, различающих социальные и материально-технические инновации3. У социальных нововведений в сравнении с материально-техническими более тесная связь с конкретными общественными отношениями, деловой культурой, большая сфера применения, более сильная зависимость использования новшества от групповых и личных качеств пользователя, не столь очевидны и доказуемы преимущества, сложнее подсчи-тывается эффективность и т.д. По-видимому, информатизация деятельности государственных и муниципальных служащих полностью удовлетворяет указанным отграничивающим критериям и может быть подвергнута исследованию с использованием методов социотехнологической теории и практики.
Следуя принципам теории социальных технологий4 анализ социальной ситуации, связанной с внедрением современных ИКТ в области государственной и муниципальной службы, предваряют процедурой социальной диагностики, включающей выявление проблемного поля диагностируемого объекта; структурирование проблем; определение ситуационного фона исследуемой проблемы; определение факторов способствующих или мешающих решению проблем; выделение стартовой, первостепенной проблемы; определение на основе диагностики возможных путей поиска решений. Придерживаясь указанного алгоритма, проведем диагностику социальной ситуации внедрения и применения информационных компьютерных технологий в деятельности государственных и муниципальных служащих.
Для анализа социальных аспектов применения информационных технологий государственными и муниципальными служащими в 2002 году был проведен анкетный опрос (см. прил. 1) общей выборочной совокупностью 600 респондентов. Квотным признаком был выбран уровень органа власти, в котором служит респондент, т.к. при сходной основной функции органов власти — организационно-управленческой, а при информатизации видоизменяется именно эта функция, органы различных уровней отличаются по финансовым возможностям, образовательному уровню служащих, уровню их самооценки, обеспеченностью специалистами по компьютерным технологиям, включенности в систему международных связей. Органы власти были разделены на четыре уровня: центральный аппарат федерального органа исполнительной власти, территориальные подразделения федерального органа исполнительной власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления. Исходя из статистических данных о численности работников органов государственной власти и местного самоуправления1, квоты по опросу респондентов были распределены следующим образом: центральный аппарат федеральных органов власти (ЦА) — 20%, территориальные подразделения федеральных органов власти (ТУ) - 30%, органы власти субъекта федерации (СФ) - 11%, органы местного самоуправления
Государственная и муниципальная служба с точки зрения процессов информатизации представляет собой деятельность аппарата государственного и муниципального управления, включающая в себ совокупность функций по сбору, переработке, хранению и распространению информации1. В государственной и муниципальной службе можно выделить следующие основные виды деятельности: информационно-аналитическая, проектно-нормативная, организационно-исполнительская, контрольная, моделирования и прогнозирования, подготовка вариантов управленческих решений. Эффективность большинства из названных видов деятельности во многом зависит от применения современных инструментов обработки информации. Современные тенденции развития ИКТ связаны с «исключением посредников», т.е. информационные технологии становятся частью профессиональной деятельности без привлечения обслуживающего технического персонала. Это позволяет значительно повысить результативность и качество труда, однако предъявляет повышенные требования к уровню готовности персонала. К сожалению, существующие технологии профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих не соблюдают известных принципов автоматизации управленческого труда.
Анализ структур служб информационного обеспечения различных органов власти показывает, что их деятельность в настоящее время сводится к поддержанию в рабочем состоянии программно-технического комплекса организации.
Так, в центральном аппарате Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства существуют два отдела, занимающиеся информатизацией Министерства (рис. 2.7), которые включены в состав департамента, занимающегося конкурентной политикой в топливо-энергетической отрасли, на транспорте и в области связи. Функции этих отделов весьма далеки от базовых задач департамента, специалисты работают автономно, а подчинение этих отделов начальнику департамента представляет собой лишнее звено в служебной иерархии. В некоторых территориальных управлениях введены должности специалистов по вопросам информатизации, которые в соответствии со своими функциональными обязанностями курируют и координируют деятельность нескольких соседних территориальных управлений. Понятно, что такие силы недостаточны для решения серьезных задач, стоящих перед МАП России. Территориальная разбросанность подразделений МАП России, объем и важность циркулируемой в Министерстве информации предъявляет совсем иной уровень требований к деятельности служб информатизации.
Пути повышения готовности служащих к использованию информационных компьютерных технологий в управлении территориальным сообществом
Одной из основных целей Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)»1 является «...повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления за счет внедрения и массового распространения ИКТ, обеспечения прав на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, расширения подготовки специалистов по ИКТ и квалифицированных пользователей». В числе задач, которые необходимо решить для достижения программных целей, установлены следующие: формирование эффективной нормативной правовой базы в сфере ИКТ, регулирующей в том числе вопросы обеспечения информационной безопасности; повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, как между собой, так и с хозяйствующими субъектами и гражданами на основе использования современных ИКТ; . формирование единой информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, необходимой для совершенствования работы органов государственной власти и органов местного самоуправления. Уже на первом этапе реализации программы «Электронная Россия», в 2002 году, предполагалось сформировать систему мониторинга эффективности использования ИКТ, информационных ресурсов в органах государственной власти и бюджетных организациях. Должны начать реализовываться опытные проекты по переходу к электронному документообороту в органах государственной власти и местного самоуправления, развиваться телекоммуникационные инфраструктуры органов власти и бюджетных организаций, разрабатываться и реализовываться программы подготовки и переподготовки кадров по ИКТ для государственной и муниципальной службы. Правительство России полагает, что в результате создания эффективной системы правового регулирования, функционирования единой информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, совершенствования системы государственного управления и подготовки кадров в сфере ИКТ будут сформированы предпосылки для структурной перестройки экономики. Как следует из основных положений Федеральной целевой программы «Электронная Россия» Правительство РФ предполагает совершить революционный прорыв на основе внедрения современных ИКТ в различные сферы общественной жизни, и в первую очередь — в систему государственного и муниципального управления. Программные мероприятия располагаются в технической, экономической, организационной, правовой и социальной плоскостях. Решение таких важных социально-технологических задач должно основываться на четкой вертикальной координации предпринимаемых шагов, их системном характере, регулярном мониторинге текущих результатов и прогнозировании последствий. Следуя этим принципам, программой предусмотрена организация ряда координирующих органов: дирекции программы, межведомственной комиссии, экспертного совета, которые осуществляют мониторинг и оценку эффективности реализации Программы. Министерство РФ по связи и информатизации ежегодно организуют подготовку доклада о ходе реализации Программы. Общественный контроль за реализацией программных мероприятий осуществляется с помощью специально организованных для этих целей Интернет-порталов. Федеральная целевая программа представляет собой типичный образец социально-технического проекта национального масштаба, реализуемого 114 директивными методами. Такой подход является естественным и оправданным для инноваций в системе государственного и муниципального управления. Мировая и отечественная практика построения сверхбольших и сложных систем информационного обеспечения выработала несколько фундаментальных принципов их создания1: . принцип первого лица (построение системы, исходя из интересов и потребностей в соответствии с иерархией пользователей); . принцип сжатия информации (с увеличением иерархического уровня пользователя информация становится более агрегированной, принимает аналитический характер); . принцип доброжелательности (интерфейс автоматизированных систем должен приближаться к естественному языку); . принцип поэтапного ввода в эксплуатацию и принцип наибольшего удельного эффекта (автоматизировать следует в первую очередь то, что дает наискорейшую отдачу). Поскольку среди мотивов внедрения ИКТ в сфере государственной и муниципальной службы преобладают директивные, принцип «первого руководителя» должен соблюдаться на всех уровнях власти. При этом государственные и муниципальные служащие должны быть поставлены в условия вынужденности использования ИКТ в своей деятельности. Для того чтобы служащие не ощущали себя пассивными объектами регулятивных воздействий, необходимо постепенно повышать их внутреннюю мотивацию к использованию ИКТ. Средства информатизации, дающие наиболее быстрый эффект и направленные на облегчение работы конкретного исполнителя, должны внедряться и развиваться в первую очередь.
