Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Концепция самообучающейся организации теоретико-методологические основы
1.1. Теоретические предпосылки возникновения концепции самообучающейся организации
1.2. Специфика самообучающейся организации (Learning Organization) и процесс ее функционирования -
1.3. Современный зарубежный опыт управления изменениями в сфере public administration ,
Глава II. Государственное управление и самообучающаяся организация 90
2.1 Управление проектом «клиентоориентированные технологии в государственном управлении» в кон тексте административной реформы как процесс самообучения 90
2.2. Инновационный потенциал органов государственной власти в РТ (по материалам прикладного социологического исследования) 109
2.3. Эффективность самообучающейся организации: понятие и критерии оценки 137
Заключение 165
Список источников и литературы 177
Приложения
- Теоретические предпосылки возникновения концепции самообучающейся организации
- Специфика самообучающейся организации (Learning Organization) и процесс ее функционирования
- Управление проектом «клиентоориентированные технологии в государственном управлении» в кон тексте административной реформы как процесс самообучения
- Инновационный потенциал органов государственной власти в РТ (по материалам прикладного социологического исследования)
Введение к работе
В конце XX - начале XXI вв. старая модель бюрократической организации, которую с легкой руки М. Вебера принято именовать «рациональной бюрократией», стала все в большей мере обнаруживать своё несоответствие глобальным процессам изменений, происходящим в мире.
Возросли объем и сложность задач, которые приходится решать органам государственного управления. Это связано и с глобализацией экономической, политической и культурной жизни, и с количественным и качественным изменением социальных проблем, которые они призваны решать, и с растущей требовательностью людей к способам решения этих проблем, а также желанием влиять на принимаемые решения. Во-вторых, как финансовые ограничения, так и инновационный характер возникающих проблем делал бесперспективным поиски их решения старыми бюрократическими методами (увеличением количества государственных служащих, созданием новых структур и т.п.).
Следует особо подчеркнуть, что быстрый рост страты профессионалов или специалистов, принадлежащих к среднему классу, людей высокоинтеллектуального труда, вовлеченных в сферу бизнеса, приводит к повышению требовательности населения к работе государственных органов. Государственные структуры должны стать не просто компактнее, не только работать эффективнее и быстрее, но и отказаться от авторитарно-патерналистских методов в своей деятельности. Они должны стать ближе и понятнее к гражданам, отказаться от ореола тайны, традиционно окутывающей деятельность бюрократии, перейти от диктата к партнерству между теми, кто управляет, и «управляемыми», между государственными учреждениями и людьми, которые в них обращаются.
Обозначенные процессы изменений в деятельности государственных органов привели к тому, что результаты этой деятельности получили название «государственных услуг». Потребители услуг государства - граждане, бизнес, общественные объединения - стали называться его клиентами или пользовате 4 лями, а понятие клиентоориентированности, ранее широко применявшееся при характеристике деятельности бизнеса, распространилось и на государственные органы.
Хотя эти процессы проходят неравномерно в разных регионах мира и даже в каждой отдельной стране, они объективно развиваются «с непреодолимой силой», что определяет стратегическую перспективу процесса реформы государственных структур и функций. Довольно удачную аналогию дает сравнение с эволюцией организаций в экономической сфере: бюрократическая организация, сравнительно неплохо справлявшаяся со своими функциями в индустриальную эпоху, не соответствует задачам постиндустриальной эпохи и заменяется иными типами организации (виртуальной организацией, адхократией и пр.).
Одними из первых на путь развития клиентоориентированности, «партнерских» моделей принятия решения и реинжиниринга бюрократической модели управления в самообучающуюся организационную модель вступили Новая Зеландия, Великобритания и Канада, а также скандинавские государства, чуть позже - ФРГ, США, Япония и страны Юго-Восточной Азии. Нельзя считать простым совпадением тот факт, что названные страны признаются одними из наиболее экономически развитых и социально обеспеченных стран мира. Понятие «самообучающаяся организация» в социологии управлении и организаций обозначает: 1) одну из моделей организации, ориентированных на организационное развитие посредством постоянного обучения и самообучения персонала; 2) реально существующий тип современных организаций на Западе, характеризующийся тем, что они непрерывно трансформируются и развиваются путем постоянного обучения и переобучения персонала. Синонимами термина «самообучающиеся организации» являются также термины «интеллектуальные организации» и «самообучающиеся компании». Первый термин обычно применяется для описания идеальных моделей, второй и третий - для описания реальных организаций, осуществляющих развитие в рамках этих моделей.
Внедрение новых технологий (в частности клиентоориентированных технологий) работы государственных органов с населением необходимо и в России. Это вызвано и общей малоэффективностью государственного аппарата, провоцирующей множество социальных конфликтов, и тем, что отсталость, неповоротливость, коррумпированность государственного аппарата неизбежно влечет за собой сохранение отсталости и в других сферах, так что разрыв России с передовыми постиндустриальными странами в ближайшее время грозит стать критическим. Работы в этом направлении уже идут как на федеральном, так и на региональном уровне. В частности, в Республике Татарстан в настоящее время разрабатывается и осуществляется ряд проектов по внедрению клиентоориентированных технологий в практику государственное управление.
Объектом настоящего исследования является инновационная модель самообучающейся организации.
Предмет исследования - формирование инновационной модели самообучающейся организации в системе органов государственного управления.
Степень научной разработанности проблемы. Поставленная в диссертации проблема носит междисциплинарный характер. Различные аспекты данной проблемы исследуются в рамках социологии управления, организаций, менеджмента и теории управления.
Для понимания сущности теории организационного обучения большое значение имеют труды классиков системного подхода в социологии Т. Парсон-са и Н. Лумана2.
Из работ обобщающего характера по социологии управления, на страницах которых, наряду с другими современными концепциями, приводится анализ идей и теорий, связанных с концепций самообучающейся организации, следует назвать труды А.И. Кравченко, И.О. Тюриной, В.В. Щербины и др.1 К ним весьма близко примыкают работы обобщающего характера по теории организаций Дж. Л. Гибсона, Д.М. Иванцевича, Д.Х. Доннелли, Т.А. Акимовой, Б.З. Мильнера и др.
Целый ряд идей, являющихся основополагающими для концепции самообучающейся организации, содержится в трудах классиков организационного менеджмента К. Левина, К. Арджириса, И. Нонаки и X. Такеучи, Э. Шэйна и
Литературу же, уделяющую серьезное внимание именно вопросам организационного обучения, можно разделить на две категории. Первую категорию образуют работы, публикуемые консультантами и практиками, в которых содержатся практические советы по созданию «научающейся организации». Это, как правило, работы западных консультантов и практиков бизнеса. Из тех, что переведены на русский язык, можно назвать, например, работы А. де Гиуса, М.Ф. Рубенштейн, А.Р. Фирстенберга, Р. Ханта, Т. Базана, Б. Дж. Брейема, Дж. П. Коттера, Ф. Ж. Гуияр, Дж. Н. Келли и др.4
Вторую категорию образуют собственно научные работы об «организационном научении», написанные академическими учеными (С. Бир, П. Сенге, Г. Т. Джонсон, Д. Роби, К.А. Сэйлз и др.) Из немногочисленных трудов отечественных исследователей, посвященных проблемам создания саморазвивающихся организаций, следует назвать работы И.С. Ладенко, монографию и диссертацию А.В. Молодчика1, а также диссертации Т.М. Быченко и Г.Е. Концевич.2 И.С. Ладенко, в частности, исследовал потенциал деловых игр в процессах организационного развития, А.В. Молодчик применил процессную модель саморазвивающейся организации к деятельности центра повышения квалификации преподавателей вузов. Проблемы и перспективы становления самообучающихся организаций в современной России рассматриваются в диссертации Г.Е. Концевич. Вместе с тем значимых работ, посвященных исключительно формированию и функционированию самообучающихся организаций в сфере государственного управления пока нет.
Проблемы эффективности управления рассматриваются в работах П. Друкера, Д. Роби, К.А. Сэйлз, а эффективности государственного управления и, в частности, возможности применения принципов управления коммерческими организациями в государственном управлении - X. де Брюйна и Ф. Шамха-лова 3. История и теория менеджериализации государственной службы за рубежом рассматривались в трудах Е.А. Литвинцевой, В.В. Лобанова, СП. Пере-гудова, СВ. Пронкина, О.Е. Петрунина и др.
Необходимо также выделить ряд работ отечественных авторов, посвященных внедрению инновационных технологий в государственное и муниципальное управление, в частности, В.В. Лобанова, В. Н. Иванова, А.В. Оболонского, О. А. Алексеева, А. В. Ляпина, Л. С. Яковлева, Д.Ю. Барковского, О.Л. Домановой, П.С. Крючковой и др. Проблемам формирования и развития электронного правительства посвящены работы таких зарубежных авторов, как Д. Мошелла и Д. Холмс, а также ряда отечественных исследователей, в частности, И.Р. Агамирзяна, Л.А. Василенко, М. Вершинина, А. В. Волокитина и др. 2.
Таким образом, анализ литературы свидетельствует, что, несмотря на существование отдельных, достаточно разрозненных исследований по избранной нами проблеме, существует серьезный дефицит научных разработок по значимым аспектам управления инновационными процессами, а также практике формирования самообучающейся организации в государственном управлении, выполненных в рамках социологической науки.
Цель диссертационного исследования - изучить процесс формирования инновационной модели самообучающейся организации в системе государ ственного управления (на примере внедрения клиентоориентированных технологий).
Для осуществления поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
Проанализировать исторические и теоретические предпосылки возникновения концепции самообучающейся организации; Выявить специфику самообучающейся организации и механизмов организационного обучения;
Изучить актуальный зарубежный опыт управления инновациями в государственном управлении;
Определить критерии оценки эффективности самообучающейся организации, в том числе применительно к органам государственной власти; На примере проекта «Клиентоориентированные технологии в государственном управлении», осуществляемого Общественной приемной Полномочного Представителя Президента РФ в Приволжском Федеральном Округе по РТ, охарактеризовать институциональные основы процесса создания самообучающейся организации;
На основе материалов прикладного социологического исследования оценить инновационный потенциал органов государственной власти в РТ (территориальных подразделений федеральных министерств и ведомств, республиканских министерств и ведомств).
Теоретико-методологические основы работы. Теоретическую и методологическую основу данной работы составляют общеметодологические и социологические труды по теории систем, в частности, теория организационной науки А.А. Богданова, синергетическая концепция саморазвития И.Р. Приго-жина, а также теории социальных систем, среди которых в первую очередь следует назвать общую теорию систем Никласа Лумана (иногда называемую «радикальным функционализмом»), объединяющую элементы структурного функционализма Т. Парсонса с представлениями о саморазвитии и самоорганизации (аутопойезисе).
Автор также опирался на:
- концепции организационного развития и организационной культуры таких классиков теории управления, как К. Левин, Э. Шэйн и др.;
- инновационные концепции развития организации И. Нонаки (концепция создания организационного знания), К. Арджириса (концепция организационного научения) и др.,
- концепции самообучающейся и интеллектуальной организации П. Сенге, Г. Т. Джонсона, Д. Роби, К.А. Сэйлза, М. Рубинштейна, А. Фирстенберг и др.
В процессе исследования применялись следующие методы:
- общенаучные методы: сравнительный анализ и системный подход;
- методы конкретных социологических исследований: опрос населения, экспертный опрос, организационная диагностика.
Эмпирическую базу диссертации составили результаты собственных социологических исследований:
(1) Опрос экспертов - руководителей и ведущих специалистов федеральных и региональных органов государственной власти, а также их городских и районных подразделений. В ходе этого исследования были опрошены руководители высшего и среднего звена 82 территориальных подразделений федеральных министерств и ведомств, республиканских министерств и ведомств, а также их городских и районных подразделений по г. Казани (См. список в Приложении № 9).
(2) Опрос граждан - потребителей государственных услуг. Опрос проводился методом формализованного интервью (См. Приложение № 7 «Анкета клиента») среди заявителей в общественной приемной Полномочного Представителя Президента РФ в Поволжском Федеральном округе по РТ в Казани, а также в филиалах общественной приемной в городах Набережные Челны и Нижнекамск в течение трех месяцев 2005 г. Были опрошены все граждане, обращавшиеся в указанный период. Всего было опрошено 748 человек (261 чел. в Казани; 245 чел. в Набережных Челнах и 242 чел. в Нижнекамске.).
Научная новизна исследования определяется как постановкой самой научной проблемы, так и полученными результатами. Данная работа представляет собой одно из первых специальных социологических исследований, посвященных перспективам внедрения модели самообучающейся организации в деятельность государственных учреждений на региональном уровне (Республика Татарстан) на примере проекта «клиентоориентированные технологии в государственном управлении».
Новизна работы заключается в следующем:
- дана авторская интерпретация понятия «самообучающаяся организация» в контексте внедрения клиентоориентированных технологий в государственном управлении;
- теория самообучающейся организации применена к деятельности государственных органов власти;
- в результате изучения зарубежного опыта управления инновациями в государственном менеджменте выявлена эволюция и основные модели модернизации государственного управления на основе клиентоориентированных технологий, а также выделены и охарактеризованы шесть важнейших направлений работы по преобразованию деловой культуры и созданию самообучающейся организации в органах государственной власти: (1) коммуникация и информирование; (2) делегирование полномочий, развитие самостоятельности и ответственности; (3) непрерывное повышение квалификации и обучение кадров; (4) создание микроклимата сотрудничества и поощрения творческой инициативы; (5) обеспечение эффективной обратной связи с населением; (6) работа над ошибками;
- обоснована целесообразность применения программно-целевого подхода в качестве механизма управления самообучением и самообновлением в деятельности государственных учреждений;
- разработана авторская модель оценки эффективности деятельности государственных учреждений, внедряющих инновационные клиентоориентиро ванные технологии, а также методика, позволяющая определять способность организации к самообучению;
- измерен уровень удовлетворенности граждан качеством государственных услуг в РТ, а также потенциальной заинтересованности и готовности пользоваться такими инновационными технологиями оказания государственных услуг, как,"например, электронные услуги (ИКТ).
- получена экспертная оценка уровня готовности органов государственной власти (территориальные подразделения федеральных министерств и ведомств, республиканские министерства и ведомства) в РТ к внедрению инноваций, в частности, клиентоориентированных технологий.
Новые научные результаты, полученные автором, позволили сформулировать следующие положения, которые выносятся на защиту.
1. Так как традиционная российская бюрократическая модель государственного управления уже не справляется с теми проблемами и требованиями, которые выдвигает современная ситуация и общество, поэтому актуальной задачей реформирования государственных органов является переход к обучающейся организационной модели органов государственного управления.
2. В последние пять лет в Российский Федерации сформировались социально-экономические, социально-политические и социально-культурные предпосылки для развития самообучающихся организаций в государственном управлении (внедрение клиентоориентированных технологий, методов проектного управления, реинжиниринга).
3. Процесс формирования самообучающихся организаций в системе государственного управления осуществляется главным образом через осуществление целенаправленных изменений в деловой культуре. В результате изменений в деловой культуре, государственные служащие должны усвоить модель поведения, которую условно можно обозначить, как модель «А» - «активная позиция», идентификация интересов предприятия, а значит и клиентов, как собственных, в противоположность модели «Б» - «безынициативная позиция», работа «от - до». Для того, чтобы модель «А» стала реальностью необходимо наладить систематическую работу по следующим направлениям:
1. Коммуникация и информирование.
2. Делегирование полномочий, развитие самостоятельности и ответственности.
3. Непрерывное повышение квалификации и обучение кадров.
4. Создание микроклимата сотрудничества, поощрения творческой инициативы.
5. Обеспечение эффективной обратной связи с населением.
6. Работа над ошибками.
Т.о., в конечном итоге, необходимо добиться изменения в трех сферах деятельности государственных служащих: (а) в стиле мышления; (б) в методах работы; (в) в механизмах взаимоотношений;
4. Самообучающаяся организация в системе государственного управления - это организация, способная не только внедрять готовые (разработанные другими организациями) инновации, но и создавать собственные, она развивается на основе инноваций. Организационное обучение - процесс, которым организация приобретает знание, использует и обеспечивает его доступность для всех сотрудников организации, а также пересматривает это знание, хранящееся в организационной памяти (хранилища (склады) организационной памяти находятся в индивидуальных воспоминаниях, формальных документах, файлах данных, организационной структуре и архитектуре, а также в элементах культуры, таких как символы, истории, и традиции). Память организации состоит из раздельных представлений об идентичности организации, казуальных карт, связывающих организационные действия с их результатами, и рутинных практик, которые руководят определенными моделями поведения.
5. Говоря о механизмах внедрения самообучающейся организации в институты государственного управления, необходимо подчеркнуть, что в процессе самообучения первична не структура, а миссия организации, которая в конечном итоге должна заключаться в создании и реализации конкретных ин новаций (продуктов и услуг). Конкретная структура или механизм управления (т.е. административная структура и нормативно-правовые рамки) может видоизменяться в зависимости от специфики инновационного проекта, который необходимо реализовать в данный момент. Другими словами, специфика проекта предопределяет специфику механизма.
Таким образом, процесс обучения государственных организаций непосредственно материализуется в реализации инновационных государственных и местных программ, а одним из важнейших направлений процесса модернизации государственного управления (самообучения) в современном российском обществе выступает внедрение клиентоориентированных технологий.
6. Судя по результатам прикладного исследования, граждане РТ сталкиваются с низким качеством государственных услуг: очереди, длительные сроки решения вопросов, сложность получения услуги, дефицит общей информации об услугах, недостаточное использование новых технологий оказания и распределения услуг. Поэтому уровень удовлетворенности качеством государственных услуг пока остается недостаточно высоким. Полностью и частично удовлетворены качеством работы учреждений, оказывающих государственные услуги, лишь около 51 % опрошенных; уровень же неудовлетворенности предпринимателей превышает средние показатели неудовлетворенности на 7% 20% (что косвенно свидетельствует о высоких издержках бизнеса по преодолению административных барьеров).
7. Территориальные подразделения федеральных министерств и ведомств, а также республиканские министерства и ведомства имеют средний инновационный потенциал и способность к самообучению. Данный вывод подтверждается результатами опроса экспертов: только 38,89% опрошенных специалистов считают, что их организация способна создать нормативно-правовое обеспечение инновационной деятельности сотрудников, а также материального и карьерного стимулирования их инновационной активности; только в 7,14% государственных учреждений РТ, оказывающих государственные услуги, существует возможность получить ряд государственных услуг через Интернет, включая доставку и оплату.
Практическая значимость диссертации. Практическая значимость исследования определяется актуальностью проблемы и решенными в ходе исследования целями и задачами и состоит в применении концепции «самообучающейся организации» к инновационной деятельности органов государственной власти в процессе внедрения клиентоориентированных технологий.
Разработанная автором методика оценки эффективности работы государственных учреждений с клиентами (по такому индикатору, как удовлетворенность клиентов) может быть использована (хотя и потребует дальнейшего усовершенствования) в качестве основы для мониторинга эффективности работы государственных учреждений, оказывающих социальные услуги.
Представленные в работе выводы и рекомендации могут использоваться органами государственного управления для разработки концептуальных основ программ по разработке и внедрению клиентоориентированных технологий, как на региональном, так и на федеральном уровнях.
Результаты исследования могут представлять интерес для преподавателей и студентов высших учебных заведений, исследующих актуальные проблемы реформирования государственной власти в РФ и РТ, в частности, в преподавании таких курсов, как «Система государственного и муниципального управления», «Социология управления», «Теория организации». Материалы работы могут быть востребованы для подготовки лекционных и практических занятий в ходе спецкурсов, посвященных проблемам инновационных клиентоориентированных технологий в государственном управлении.
Отдельные выводы проведенного исследования (например, методика оценки инновационного потенциала государственных учреждений) могут послужить исходным пунктом дальнейших научных исследований и практических разработок.
Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на международных, всероссийских и внутри вузовских конференциях (в частности, на Всероссийской научно-практической конференции «Экономическое и социальное развитие регионов России» (Пенза, 2005 г.); на III Международной научно-практической конференции «Опыт и проблемы социально-экономических преобразований в условиях трансформации общества: город, регион, предприятие» (Пенза, 2005 г.); Научно-методической конференции КГТУ «Образовательный процесс в КГТУ: вчера, сегодня- завтра» (Казань, 2005 г.); Конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Дни науки» института управления, экономики, права и социально-гуманитарных технологий (Казань, 2005 г.); на научно-практической конференции, посвященной 75-летию города Дзержинска и 30-летию кафедры общественных наук Дзержинского политехнического института (Нижний Новгород, 2005).
Основные идеи и результаты исследования отражены в 5 публикациях.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения. Объем диссертации - 189 страниц компьютерного текста. Список источников и литературы включает 148 наименований. Работа снабжена 12 приложениями.
Теоретические предпосылки возникновения концепции самообучающейся организации
По справедливому утверждению А. Тоффлера, мы живем в эпоху грандиозного расширения масштаба и размаха перемен.1 Повышение темпов перемен в окружающем нас мире (информатизация экономики; усиление конкуренции; возрастание роли знаний при производстве товаров и услуг и т.п.) нарушает внутреннее равновесие социальных и экономических систем, одновременно порождая огромные угрозы для стратегического выживания деловых организаций, но в то же время предоставляя беспрецедентные возможности для успеха.
По общему мнению современных специалистов в области социологии управления и менеджмента, воспользоваться представившимися возможностями для получения выгоды от процессов нарастающего темпа технико-экономических перемен смогут только организации, умеющие активно распознавать изменения во внешней среде и быстро трансформироваться в соответствии с ее требованиями. Успех деловых организаций зависит прежде всего от адаптации организации к требованиям рынка, включая ориентацию на потребителя и учет действий конкурента, к изменениям технологической среды, реакции на структурные перестройки экономики, как в национальном, так и в глобальном масштабе и т. п.2
Поэтому исследование и понимание механизмов адаптации и саморазвития организации стало чрезвычайно важным и актуальным сюжетом современной теории управления и менеджмента. Социологи, менеджеры, экономисты ищут ответ на один из ключевых вопросов, стоящих перед современными организациями: каким образом должна действовать организация, чтобы выжить и действовать эффективно в условиях нарастающего темпа перемен во внешнем окружении?
В поисках ответа на поставленный вопрос возникла концепция самообучающейся организации. Данная концепция возникла в конце 80-х гг. XX в., хотя большинство идей, лежащих в ее основе, были сформулированы гораздо раньше. Концепция самообучающейся организации вызревала и приобретала зримые очертания постепенно и потому глубоко связана с более ранними идейными течениями и интеллектуальными модами.
В настоящее время в рамках теорий «нового менеджмента», вошедших в силу в 90-х гг. XX в., сосуществует ряд теорий о новом типе организаций, которые, по замыслу их авторов, будут более успешными в условиях ускоряющейся и нарастающей неопределенности внешней среды. В первую очередь следует назвать: (а) концепцию «саморазвивающейся (живой) организации»; (б) концепцию «самообучающейся (или научающейся) организации» (существуют и другие ее названия, например, концепция «интеллектуальной организации»).
Обозначенные теории тесно связаны друг с другом и вытекают одна из другой. Для того, чтобы определить идейные истоки их генезиса и охарактеризовать характер взаимоотношений между названными родственными концепциями, можно, с некоторой долей условности, выделить две группы теоретических источников, которые прямо или косвенно повлияли на содержание концепции самообучающейся организации.
В первую группу необходимо отнести общеметодологические труды по теории развития систем. Теория «саморазвивающейся организации» опирается на широко понимаемые категории «развитие», «саморазвитие» и «самоорганизация». В эту же группу можно включить социологические теории систем и изменений (Т. Парсонс, Н. Луман), которые оказали существенное влияние на концепцию «естественной организации».
Вторую группу источников образуют труды и исследования социальных психологов о закономерностях организационного развития (например, К. Левин), которые тесно связаны и плавно перетекают в собственно управленческие теории и теории «нового менеджмента» (например, К. Арджирис).
Рассмотрим обозначенные группы источников и связанные с ними варианты концепций организационного развития более подробно.
Как уже было отмечено выше, наиболее широкую методологическую рамку для понимания природы и механизма организационного развития предлагает системный подход.
Системные принципы использовались для анализа социальной реальности задолго до становления теории систем. Так, О. Конт подчеркивал сходство общества с биологическим организмом1. В трудах Г. Спенсера значительное место уделено поиску общих структурных закономерностей в неорганической, биологической и социальной эволюциях.2
В XX в. системные представления стали неотъемлемой частью социологического теоретизирования. Например, в 1920-х гг. выдающийся русский мыслитель А.А. Богданов высказал идею о необходимости системного подхода к изучению организаций. В частности, он дал характеристику соотношения системы и ее элементов, показав, что организованное целое оказывается больше простой суммы его частей. При этом элементы всякой организации проявляются в «активностях» и «сопротивлениях». Их сочетания сводятся к трем типам организации - организованным, дезорганизованным и нейтральным комплексам. Положения и принципы тектологии А.А. Богданова относительно построения организаций и их адаптации к изменяющейся внешней среде и сегодня звучат весьма актуально, перекликаясь с современными достижениями таких отраслей знания, как кибернетика и теория систем.
Специфика самообучающейся организации (Learning Organization) и процесс ее функционирования
Как уже было отмечено в предыдущем параграфе, концепция обучающейся организации возникла в конце 1980-х гг. на основе результатов работ, выполненных в компании Royal Dutch/ Shell, директор по планированию которой Ари де Гейз опубликовал в 1988 г. в «Harvard Business Review» свою знаменитую статью, посвященную данной проблеме, в которой утверждалось, что самая успешная корпорация 1990-х годов получит название обучающейся организации, а способность учиться быстрее своих конкурентов, является единственным надежным источником превосходства над ними. «Непрерывные фундаментальные изменения во внешнем мире - турбулентной бизнес-среде - требуют непрерывного управления переменами. Это означает проведение непрерывных фундаментальных изменений во внутренних структурах компании. ... этот принцип является одним из важнейших аспектов обучения».
«Чем более взаимозависимым делается мир, чем сложнее и динамичнее мир бизнеса, тем в большей степени смыслом работы должно стать освоение нового. Прошли времена, когда было достаточно, чтобы один человек в компании продолжал осваивать новое, как это делали Форд, Слоун или Уотсон. Времена, когда кто-то наверху все рассчитывает, а потом все остальные выполняют приказы «великого стратега», уходят в прошлое. В будущем станут преуспевать организации, которые на всех уровнях управления научатся использовать преданность людей делу и их способность учиться»1.
Одним из тех, кто ввел в научный оборот и популяризировал понятие «самообучающаяся организация» («Learning Organization») был Питер Сенге. Формулировка понятия «обучающаяся организация», предложенная П. Сенге, преднамеренно является недостаточно определенной: обучающимися являются «организации, в которых люди непрерывно расширяют свои возможности достижения желательных для себя результатов, где создаются новые, способные к развитию модели мышления, где коллективное устремление является свободным и где люди непрерывно учатся возможностям совместного обучения».2 П. Сенге определяет обучающуюся организацию как организацию, в которую вживлена философия прогнозирования, реагирования и ответа на изменения, комплексності, и неопределенность организационного окружения.
В основе понятия самообучающейся организации П. Сенге лежит представление о «жизненном цикле». Обучение новым навыкам и способам действий изменяет наше видение мира; новое знание может помочь нам по-новому взглянуть на клиента или пересмотреть представления, лежащие в основе определения рынка фирмы. Эти новые осведомленность и чувствительность преобразуются со временем в новые установки и новые убеждения, новые способы видения мира; с точки зрения организации это может привести к развитию новых культур. Уверенность, которую мы приобретаем благодаря новому расширенному мировоззрению, ведет нас к новым горизонтам знания и новому обучению.
В «Пятой дисциплине» П. Сенге определяет пять основных «компонентных технологий», объединение которых позволяет создать обучающуюся организацию. К ним относятся совершенное понимание личности, ментальные моде ли, построение общего видения, групповое обучение и системное мышление . Первое место П. Сенге отводит «пятой дисциплине» (системному мышлению).
С точки зрения ученого, совершенное понимание личности означает не господство над другими людьми, а умение индивида использовать свои возможности подобное умению применять полученные знания или трудовые навыки. Ментальные модели подразумевают те фундаментальные предположения или обобщения, которые мы делаем относительно наших организаций, нашей работы и нас самих. Создание общего видения является продолжением описанного выше процесса. Оно требует обдуманного формирования и распространения ментальных моделей, которые в точности отображают цели и ценности организации. Групповое обучение представляет значительные трудности. Обучение является социальной деятельностью, однако группа обучается медленнее, чем отдельно взятый индивид. Системное мышление, «пятая дисциплина», представляет собой «науку о видении целого»: видения взаимосвязей, а не просто причин и следствий, а также видения циклов (которые П. Сенге называл «каузальными циклами»), а не отдельных «фотоснимков» событий.
По мнению ученого, системное мышление способно помочь нам преодолеть когнитивные ограничения. Мы программируем наше подсознание на выполнение некоторых действий не в виде последовательности дискретных операций, а холистическим и системным образом. По мнению П. Сенге, именно такой тип мышления мы должны использовать в процессе организационного обучения.
Усвоение системного мышления подразумевает полный ментальный переход к новому способу мышления. В главе под названием «Законы пятой дисциплины» П. Сенге приводит ряд подлежащих обязательному усвоению образных определений принципов нового мышления - «сегодняшние проблемы возникают из вчерашних решений», «тише едешь, дальше будешь», «причина и следствие не являются тесно связанными в пространстве и времени», «деление большого слона пополам не позволит получить двух маленьких слонов» - принципов, которые фактически противоречат многим общепринятым управленческим идеям.1
Совместное использование этих «пяти дисциплин» способствует созданию обучающейся организации.
Архитектура обучающейся организации представляется П. Сенге в виде пирамиды (Приложение № 1, рис. 1). На ее вершине находятся так называемые «руководящие идеи». По мнению П. Сенге, разработка и формулировка этих идей являются функциями руководства организации. Видение будущего организации, ее ценностей и намерений должно исходить от высшего руководства, что позволяет создать коллективное ощущение цели, которое И. Нонака называет «организационным самосознанием»
Управление проектом «клиентоориентированные технологии в государственном управлении» в кон тексте административной реформы как процесс самообучения
Одним из недостатков классической теории и практики управления является негибкость и относительно жесткий характер распределения функций между подразделениями организации и между работниками внутри подразделений. Это приводит к тому, что ситуация постоянно опережает разработанные на длительное время организационные структуры и должностные инструкции. Они неминуемо отстают от требований жизни и в значительной степени сдерживают прогрессивные процессы либо вообще перестают выполняться.
В этом смысле самообучающаяся организация представляет собой альтернативу бюрократической организации, внедрение которой в государственном учреждении возможно посредством перехода к программно-целевому управлению. Согласно стратегии программно-целевого подхода, действия всей организации в каждый момент направлены на достижение ограниченного числа вполне конкретных целей. Цели эти постоянно меняются, и в соответствии с этим меняется распределение функций между подразделениями и внутри подразделений. Перераспределение должностных обязанностей между работниками может определяться также появлением новых работников, изменением их квалификации, появлением новой мотивации или накоплением опыта. Человеческий ресурс оказывается свободным в проявлении по отношению к учитываемым факторам, а не зажатым в тисках стандартных и неизменных требований должности.
При программно-целевом управлении для достижения четко поставленной подразделению цели коллектив данного подразделения действует как относительно самостоятельная единая команда, которая использует все имеющиеся в ее распоряжении ресурсы. Обязанности распределяются соответственно требованиям ситуации, определяются конкретные задачи, критерии и сроки их выполнения. На этой базе основывается оценка деятельности, оплата и премирование труда работников. При таком методе управления самое активное участие уже на стадии планирования работ, а также и в процессе их реализации должны принимать сами исполнители - рядовые работники подразделений.1
Все вышеперечисленное свойственно для саморазвивающейся или самообучающейся организации: высокая эффективность коллектива; минимальное привлечение внешних ресурсов для изменения; способность к самообновлению, включая кадровые ротации; жизнеспособность; оперативное реагирование на внешние воздействия; «структурный трансформер».2
Говоря о механизмах внедрения самообучающейся организации в институты государственного управления, необходимо подчеркнуть следующее. В процессе самообучения первична не структура, а миссия организации, которая в конечном итоге должна заключаться в создании и реализации конкретных инноваций (продуктов и услуг). Конкретная структура или механизм управления (т.е. административная структура и нормативно-правовые рамки) может видоизменяться в зависимости от специфики инновационного проекта, который необходимо реализовать в данный момент. Другими словами, специфика проекта предопределяет специфику механизма.
Таким образом, с некоторой долей упрощения можно утверждать, что миссия первична, механизм же, при всей его важности - вторичен. Для выполнения же миссии важнее всего не формальный механизм, а качество кадров и организационная культура, которую исповедуют кадры, их понимание миссии и желание учиться. В этом смысле описывать универсальный механизм создания самообучающейся организации на базе государственного учреждения - задача бессмысленная, хотя можно говорить о стратегии, роль которой в данном случае выполняет проектный и программный подход в государственном управлении.
В настоящее время проектный подход уже признан российской властью в качестве эффективного инструмента реализации социальной политики государства. В частности, на сегодняшний день объявлено четыре приоритетных национальных проекта: по доступному жилью, здравоохранению, образованию и АПК. Но предварительный анализ и оценка качества реализации этих проектов показали, что они пока «пробуксовывают».
Так, в конце февраля 2006 г. Первый вице-премьер правительства России Д. Медведев заявил на заседании президиума Совета при президенте по реализации приоритетных проектов, что работа «пока организована не на должном уровне». По мнению Д. Медведева, в ходе реализации проектов проявились все недостатки российской бюрократии: «Слабая административная дисциплина, формальное исполнение сроков по данным поручениям. Давно наметилось отставание по принятию нормативных актов правительства и ведомств по отдельным позициям. Этот разрыв мы пока преодолеть не смогли».1 Как сказал вице-премьер, несмотря на то, что «все необходимые решения были приняты, поручения даны», существует много тормозящих факторов. Среди важнейших проблем он назвал организационное, кадровое и техническое обеспечение этой работы, а также взаимодействие с субъектами федерации: «На местах постоянно ставится вопрос об избыточности форм отчетности, дублирования контрольных механизмов».2
Как обычно, когда дело не идет, выход видится в создании еще одной контролирующей или координирующей структуры. Такая стратегия решения проблем типична для бюрократической машины. И приведенный случай не исключение. В начале марта 2006 г. Д. Медведев объявил о формировании в аппарате правительства специального департамента приоритетных национальных проектов, несмотря на скептические высказывания некоторых политиков. В частности, бывший заместитель главы аппарата правительства А. Волин, считает, что формирование профильного департамента по нацпроектам означает профанацию этих программ, потому что т.о. с остальных правительственных департаментов снимается всякая ответственность за их продвижение .
Созданный департамент стал тринадцатым в структуре аппарата прави-тельства РФ. 19 апреля 2006 г. был назначен его руководитель - Б. Ковальчук , в мае департамент, как предполагается, будет полностью укомплектован кадрами и начнет полноценную работу. По словам Б. Ковальчука, главными задачами новой структуры станет «обеспечение реализации приоритетных национальных проектов, организация взаимодействия министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, контроль за сроками и целевыми показателями проектов, а также подготовка вопросов для рассмотрения на заседаниях правительства, совещаниях, проводимых в Белом доме. Масштаб поставленных задач таков, что решения не находятся в ведении какой-то одной структуры, и на эти цели должны быть направлены усилия всех ветвей и органов власти. Для контроля и организации этого процесса и создан департамент»3. В структуре департамента предусмотрен сводно-аналитический отдел, в обязанности которого входит аналитическая работа, контроль и мониторинг мероприятий, связанных с национальными проектами, анализ и оценка их эффективности. Штатная численность департамента составляет 25 человек.
Инновационный потенциал органов государственной власти в РТ (по материалам прикладного социологического исследования)
Как уже отмечалось в предыдущем параграфе, при внедрении инновационных методов работы с гражданами (клиентами) в государственных организациях, наиболее эффективным является программный подход и создание инициативных рабочих групп, которые, собственно, и будут выступать разработчиками и агентами нововведений. Такие инновационные трудовые коллективы, созданные специально для работы над конкретным проектом, и выступают носителями свойств самообучающейся организации, иначе они просто не смогут справиться с поставленными задачами. Как правило, разрабатывают три типа государственных программ по оказанию услуг населению: национальные программы, ориентированные на потребности всех граждан страны; программы по оказанию услуг отдельным социальным группам (пенсионеры, безработная молодежь); программы для отдельных регионов страны в области образования, занятости, медицины, возрождения отдельных районов, и т. д.
Одной из структур, стремящейся реализовать инновационный потенциал административной реформы в Татарстане, стала Общественная приемная Полномочного Представителя Президента Российской Федерации в Приволжском Федеральном Округе по Республике Татарстан (ОП ППП РФ в ПФО по РТ), которая выступила инициатором и исполнителем проекта «Клиентооориентиро-ванные технологии в государственном управлении».
Целью проекта стало повышение эффективности работы федеральных ведомств и учреждений, действующих на территории Республики Татарстан, в сфере оказания государственных услуг населению путем разработки и внедрения инновационных клиентоориентированных технологий.
Для осуществления данного проекта была создана рабочая группа, перед которой была поставлена задача разработать систематизированную базу данных о предоставляемых государственных услугах. Основной миссией систематизации информации стало описание простым и понятным для любого гражданина языком алгоритма оказания услуг, то есть простой последовательности действий, которую должен выполнить гражданин, чтобы получить необходимый результат.
Работа над проектом показала, что его реализация невозможна без налаживания тесного контакта и взаимодействия со всеми государственными учреждениями, оказывающими разнообразные государственные услуги хотя бы потому, что необходимо наладить своевременное информирование исполнителей проекта о всех изменениях в правилах оказания услуг.
В этой связи автором диссертации было проведено прикладное социологическое исследование на тему «Инновационный потенциал органов государственной власти в РТ».
В ходе прикладного социологического исследования были осуществлены (1) опрос клиентов, то есть граждан - потребителей государственных услуг, а также (2) опрос экспертов - руководителей и ведущих специалистов федеральных и региональных органов государственной власти, а также их городских и районных подразделений.
Главной целью опроса среди граждан, являющихся клиентами государственных учреждений и потребителями государственных услуг, было выяснение уровня их удовлетворенности качеством государственных услуг, а также потенциальной заинтересованности и готовности пользоваться такими инновационными технологиями оказания государственных услуг, как, например, электронные услуги (ИКТ). Опрос проводился методом интервью среди заявителей в Общественной приемной полномочного представителя Президента РФ в Поволжском Федеральном округе по РТ в Казани, а также в филиалах Общественной приемной в Набережных Челнах и Нижнекамске в течение 3-х месяцев 2005 г. Были опрошены все граждане, обращавшиеся в указанный период. Всего было опрошено 748 человек (261 человек в Казани; 245 человек в Набережных Челнах и 242 человека в Нижнекамске). Социально-профессиональный, возрастной и тендерный состав выборки выглядит следующим образом: 1) по полу: 51,83% -женщины и 48,17%о - мужчины; 2) по роду занятий: 24,31% - служащие, 10,09% -учащиеся (студенты); 19,27% - пенсионеры, 17,31% - рабочие; 10,09% -предприниматели; 6,88% - домохозяйки; 10,09% - безработные; 2,75% - другие категории (так себя определили, в частности, некоторые учителя и преподаватели); 3) по возрасту: 22,94% - 18-29 лет; 38,53% - 30-44 года; 27,52% - 45-59 лет и 11,01% - свыше 60 лет. (Анкету см. Приложение № 7).
Целью опроса экспертов было проведение организационной диагностики на предмет способности и готовности органов государственной власти (территориальные подразделения федеральных министерств и ведомств, республиканские министерства и ведомства) внедрять инновации, в частности, клиентоориентиро-ванные технологии. В ходе этого исследования были опрошены руководители высшего и среднего звена 82 территориальных подразделений федеральных министерств и ведомств, республиканских министерств и ведомств, а также их городских и районных подразделений по г. Казани. (См. анкету в Приложении № 8 и список обследованных учреждений в Приложении № 9).
По результатам опроса граждан и экспертов были полностью подтверждены выдвинутые гипотезы о том, что (1) уровень удовлетворенности качеством государственных услуг у населения находится на низком и среднем уровнях; (2) население пока в полной мере не готово к использованию ИКТ, чему способствуют как субъективные, так и объективные причины; (3) территориальные подразделения федеральных министерств и ведомств, а также республиканские министерства и ведомства имеют средний инновационный потенциал и способность к самообучению; (4) в республике уже начаты работы по внедрению кли-ентоориентированных технологий, но они находятся на самой начальной стадии.
Исходным пунктом исследования стала идея о том, что уровень удовлетворенности клиентов, в данном случае граждан, является очень важным и одновременно универсальным показателем качества услуг и одновременно показателем эффективности деятельности государственных учреждений, оказывающих эти услуги. Подразумевалось, что чем выше удовлетворенность граждан, тем выше уровень эффективности, и напротив - чем выше уровень неудовлетворенности клиентов, тем ниже эффективность.
