Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1 Теоретико-методологические основы изучения информационной политики муниципальных образований 18
Раздел 2 Нормативно-правовые основы формирования информационной политики муниципальных образований 63
Раздел 3 Механизмы формирования информационной политики: опыт муниципальных образований Республики Татарстан 109
Заключение 154
Список использованных источников и литературы 161
Приложения 175
- Теоретико-методологические основы изучения информационной политики муниципальных образований
- Нормативно-правовые основы формирования информационной политики муниципальных образований
- Механизмы формирования информационной политики: опыт муниципальных образований Республики Татарстан
Введение к работе
Актуальность исследования. В последнее время органы государственной власти в центре и в регионах все более осознают необходимость построения информационного общества в России как главного условия ее политического и социально-экономического движения вперед. Сегодня информация превратилась в инструмент власти, который используется как товар, а последние достижения в области информационных технологий делают ее структурным элементом стратегии государства.
Средства массовой информации играли и играют важную роль в жизни человека, так как в них отражаются социально-экономические и политические требования общества. На сегодняшний день масс-медиа - это не только средства трансляции и переработки определённой информации, но и активные субъекты, выразители, аккумуляторы различных точек зрения общественного сознания. Именно через средства массовой информации до широких кругов населения доводится информация о важнейших реформах последнего времени: монетизация льгот, реализация приоритетных национальных проектов, становление местного самоуправления, модернизация ЖКХ, развитие малого бизнеса и другие. Главная сложность состоит в том, что населению трудно понять происходящее, поскольку скорость вступления в силу новых законов значительно превышает скорость информирования населения. Население не всегда понимает суть новых законов, а это, в свою очередь, порождает в общественном сознании чувство неопределённости и недоверия к государственным органам власти.
Проводимая в настоящее время реформа муниципального управления отчасти направлена на решение проблемы более объективного и достоверного информирования населения муниципальных образований о происходящих в обществе событиях. Возникает особого рода информационное пространство муниципального образования, связанное с развитием информационного общества, которое предполагает появление специфических форм поведения и деятельности людей, характерных именно для него правил игры, нового типа субъ-
4 ектов деятельности. Это создает базовые условия для возникновения информационной политики муниципальных образований. Если ранее государственная информационная политика охватывала, главным образом, проблемы, связанные с деятельностью средств массовой информации, то в последние годы её содержание расширено. Главной стратегической целью государственной информационной политики является обеспечение перехода к новому этапу развития России, построению информационного общества и вхождению страны в мировое информационное сообщество, Для реализации этих целей необходимо согласованное регулирующее воздействие органов власти, местных в том числе, на главные составляющие информационной политики, обеспечивающие этот переход: социально-политическую и технико-технологическую.
Проблема взаимоотношений между средствами массовой информации и органами власти на протяжении достаточно длительного периода выступает в качестве предмета множества исследований. Авторы этих исследований выявили и сформулировали множество факторов, которые накладывают отпечаток на все аспекты деятельности СМИ; от институциональной структуры до особенностей информационного влияния. Однако в последние годы в этой проблематике выявились новые аспекты, особенно в свете муниципального реформирования, которые нуждаются в углубленном исследовании, Опыт стран с демократическим устройством показывает, что сама по себе свобода и независимость рынка средств массовой информации от органов власти не гарантирует сохранения плюрализма в обществе, а зачастую их вмешательство в дела прессы, напротив, необходимо для сохранения существующих идей, мнений и интересов. Таким образом, проблема изучения информационной политики муниципальных образований, взаимодействия новых органов власти на местах со средствами массовой информации, общественными организациями и населением весьма актуальна.
Степень разработанности темы. Междисциплинарный характер и многоплановость поставленной проблемы, а также сложность таких понятий, как «информационная политика», «информационное пространство», «информаци-
5 онное общество», обуславливает неоднозначность их толкования в научной литературе. Имеется значительное количество концепций по средствам массовой информации, разработанных в рамках различных теоретических подходов.
Первое направление научных исследований составляют работы по единой теории массовой коммуникации, которая исторически складывалась и до сих пор формируется из научных подходов, позиций и исследований многих ученых. Она вызревала в русле исследований по социологии и психологии, в соответствии с ключевыми периодами, дававшими толчки и новые импульсы теории в соответствии с новыми социальными реалиями. Среди авторов необходимо отметить Г. Лебона1, Г. Тарда, которые придали историческую глубину и ценностно-определенное измерение понятию «массовая коммуникация» и разрабатывали термин «публика»; Т. Адорно, М. Хоркхаймера , развивавших концепции о массах и их месте в культурно-коммуникативных процессах; П. Ла-зарсфельда и Р. Мертона , изучавших «психологическую монополию» масс-медиа и выявивших при этом существование в социологии значительного нонконформистского потенциала; Г. Лассуэлла , давшего описание линейной модели коммуникационного процесса, ставшей классической; Ю. Хабермаса5, который рассматривал пространство коммуникации как основной политический фактор современного мироустройства.
Среди отечественных исследователей, затрагивающих методологические и социокультурные аспекты массовой коммуникаций, следует выделить таких
См.: Тярд Г. Публика и толпа / Г, Тард. - М., 1998; Лебон Г. Психология народов и масс / Г. Лебоп -СПб., 1989.
2 См.: Адорно Т. Новый подход к индустрии культуры / Т. Адорно, Контексты современности / Хрестоматия, -Казань, 1998; Адорно Т. Исследования авторитарной личности /Т. Адорно. -М.,2001; Хоркхаймер М. Диалектика просвещения: философские фрагменты / М. Хоркхаймер, Т. Адорно. - М., 1997.
J Лазарсфельд П., Мсртон Р. Массовая коммуникация, массовые вкусы, и организованное социальное действие / П. Лазарсфельд, Р. Мертон // Назаров М.М. Массовая коммуникация в современном мире: методология анализа и практика исследований / М.М. Назаров. - М., 2000; Лазарсфельд П. Наркотизирующая дисфункция средств массовой коммуникации. Средства массовой коммуникации и социальный проблемы / П. Лазарсфельд, Р. Мертон - Казань: Изд-во КГУ, 2000. -С. 138-149.
Lass well Н. Structure et functions de Із communications dans la societe I H, Lasswell II Sciences de 1'information etde la communication, Textes essentials. Paris. 1993.
Хабермас Ю. Производительная сила коммуникации І Ю. Хабермас // Демократия, разум, нравственность. - М., 1992; он же: Моральное сознание и коммуникативное действие / Ю. Хабермас. - СПб., 2000.
ученых, как М.М, Назаров, А.И. Соловьев, В.П. Терин6, а также работы казанских ученых B.C. Басина, А.Г. Большакова, P.P. Гарифуллина, Ю.Ю Комлева, А.Р. Тузикова, Г. Ясавеева.
Второе направление составляют работы, связывающие теорию массовой коммуникации с теорией информации и новой наукой - кибернетикой, и рассматривающие информацию в контексте процессов управления и развития, которые обеспечивают устойчивость и выживаемость систем. В этой области не-обходимо отметить работы таких авторов, как С. Вир, Н. Винер, К. Шеннон .
Определенный интерес в рамках исследования в этом направлении для нас представляют работы зарубежных ученых по теории «информационного общества»: Д. Белла, описывавшего переход к новому обществу под воздействием перераспределения значимости различных экономических сфер, при котором происходит коренное изменение социальной структуры и формируется само информационное общество; П. Дракера, М. Кастельса9, разработавших но-
й См.; Назаров М.М. Массовая коммуникация в современном мире: методология анализа и практика исследований / М.М. Назаров. - М„ 2000; Соловьев Л.И. Политическая коммуникация; к проблеме теоретической идентификации / А.й. Соловьев // ПОЛИС - 2002. - № 3; он же: Коммуникация и культура: противоречил поля политики / А.И. Соловьев // ПОЛИС - 2002. - № б; он же: Политический дискурс медиакратий: проблемы информационной эпохи / А.И. Соловьев // ПОЛИС - 2004 - № 2, он же: Массовая коммуникация: структура процесса и роль основных, субъектов / А.И. Соловьев. - БГУ. - Минск, 1999; Терин В.П. Массовая коммуникация. Социокультурные аспекты политического воздействия. Исследования опыта Запада / В.П. Тернн. - М.; Изд-во Ин-та социологии, 1999; он же: Основные направления исследования теории массовой коммуникации / В.П. Терин // СОЦИС - 1997, - № П.
7См.: Басни B.C. Теория и практика изучения аудитории массовой коммуникации в рамках деятельно-стного подхода / B.C. Басин // Учебное пособие. Казань, 2002; Большаков А.Г. Становление института местного самоуправления как составная часть реформы российской государственности (на примере Республики Татарстан) / А.Г. Большаков // Власть и общество в постсоветской России; новые практики и институты / Отв. ред. М.Н. Афанасьев. Серия "Новая перспектива", выпуск XII. - М.: Московский общественный научный фонд, 1999; он же: Местное самоуправление в контексте федерализации российского государства: перспективы ин-ституционализации // Перспективы самоуправления и самоорганизации в России. (Отв. ред. И.А. Бутекко.) -Серия "Новая перспектива", выпуск XVIII. - М: Московский общественный научный фонд, 2000; Ком лев Ю.Ю. Органы внутренних дел и средства массовой информации от общественной осведомленности к оптимальному взаимодействию / Ю.Ю. Комлев. - Казань, 2001; Тузиков А.Р. Западная теория идеологии: от критики «ложного сознания» к анализу дискурса масс-медиа / А.Р. Тузиков. - М., 2002; ои же: Масс-медиа; идеология видимая и невидимая / А.Р. Тузиков // ПОЛИС. - 2002. - Да 5; Ясавєев И.Г. Социальные проблемы трансформирующейся России; побочные продукты социального изменения или атрибуты активного общества? / И.Г. Ясавеев // Тонус.-1998.-№4.
6 См.: Винер Н. Кибернетика / Н. Винер. - М.: Наука., 1983; Бир С. Мозг фирмы / С. Бир. - М., 2005. См.: Баталов Э.Я. Реферативное изложение книги Алвииа Тоффлера «Третья волна» / Э.Я, Баталов II США. - 1982. - № 8;.Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество / Д. Белл. - М„ 1999; Белл Д. Социальные рамки информационного общества / Д. Белл К Новая технократическая волка на Западе. Под ред. П. С. Гу-резича. - М.: Прогресс, 1986. - С. 330; Дракер П. Посткапиталистическое общество. Новая постиндустриальная волна на Западе: Антология / П. Дракер. - М.: Academia, 1990; Кастельс М, Могущество самобытности. / М. Кастельс / Новая постиндустриальная волна на Западе: Антология. Под ред. В.Л. Иноземцева. - М.; Academia, 1990; Кастельс М. Становление общества сетевых структур. / М, Кастельс / Новая постиндустриальная волна на Западе; Антология, Под ред. В.Л. Иноземцева, - М.: Academia, 1990; Кастельс М. Становление общества сете-
7 вейшие концепции в русле постиндустриализма; М. Маклюэна, рассматривавшего технологии коммуникации в качестве решающего фактора процесса формирования той или иной социально-экономической системы; Д. Рисмена, введшего в научный оборот термин «постиндустриальное общество»; О. Тоффлера, применившего волнофронтальный анализ социальных процессов для анализа технико-экономических и информационно-коммуникативных факторов общественного развития.
Среди российских ученых, исследующих проблемы трансформации общества с позиций постиндустриализма, концепций информационного общества и развития информационной цивилизации, следует отметить Р.Ф. Абдеева, И.М. Дзялошинского, Т.В. Закупень, Л.М. Землянову, В.Л. Иноземцева, А.И. Ракитова,10
В третью группу объединяются работы, уделяющие внимание различным моделям взаимоотношений государства и средств массовой информации, как за рубежом, так и в России. Данным исследованиям посвящены работы Л. Баррета, К. Бертрана, В. Верина, В. Гаспаряна, И. Засурского, Я. Засурского, А. Кузнечевского, Н. Леонтьева, И. Мещана, О. Медведева, А. Политковской, Е. Прохорова, И. Фомичевой, А. Чичановского, Л. Шевцовой и ряда других.''
Управленческие аспекты формирования информационной политики в регионах отражены в работах В. Анниковой, М. Ахмедова, М, Ведяшкина, Л. Да-
вых структур. / М. Кастельс / Новая постиндустриальная волна на Западе; Антология. Под ред. В.Л. Иноземцева. - М.: Academia, 1990; Тоффлер Э. Третья волна / Э. Тоффлер,- М: ACT, 1999; Тоффлер А, Мои мысли по природе власти / А. Тоффлер //Экономика, политика, идеология,- 1992-№6-С. 90-91; Баталов Э,Я, Реферативное изложение книги Алвина Тоффлера «Третья волна» / Э.Я, Баталов // США. - 1982. - № 8,
10 См.: Дзялошинский И.М. Информационное пространство России: структура, особенности функционирования, перспективы эволюции / И,М. Дзялошинский. - М., 2001; Землянова Л.М. Зарубежная коммуника-тивистика в преддверии информационного общества: Толковый словарь терминов и концепций / Л.М, Землянова. - М., 1999; Закупень Т.В. Правовые и организационные аспекты фомирования информационного пространства государств-участии ко в СНГ / Т.В. Закупень, ~ М., 1998.
п См.: Леонтьев Н. Своя ниша не тянет или как найти себя га рынке информации/Н. Леонтьев//Журналист, - 1997 —Ли б; Мещан И. Первая кнопка остаётся государственной / И. Мещан. // Деловые люди. - 1998. - № 88; Мещан И. Свобода прессы - источник дохода / И. Мещан. // Деловые люди. - 1998. - № 92; Прохоров Е. Власть ли пресса? / Е. Прохоров//Журналист,- 1995.-№ 5; он же. Введение в теорию журналистики: Учеб. пособие / ЕЛ. Прохоров. 4-е изд., испр. и доп. - М.: РИД-холдинг, 2002. - 322 с; Прохоров Е.П. Журналистика и демократия / Е.П. Прохоров. - М.: РИП-холдинг, 2001. - 268 с; он же: Призрачность бытия; государственная политика в сфере СМИ /Е.П. Прохоров//ЗиП - 1997- № 9; он же: Свобода СМИ и журналистской деятельности на демократических принципах/ Е.П. Прохоров. - М: Пульс, 2001; Система средств массовой информации России/Под ред. Засурского Я.Н. -М., 2001; Чичаиовский А. А. В тенетах свободы / А.А. Чичановский- М: Славянский диалог, 1995; Шевцова Л. Режим Бориса Ельцина/Л, Шевцова. -М.: РОССПЭН, 1999 и др.
8 выдова, В. Зотова, А. Зорина, В. Кемеровского, С. Комиссарова, Ю, Нисневича, В. Попова, М. Чиркова, А. Чичановского, А. Шевченко, С. Юровского и др!2.
Четвертую группу составляют работы, которые касаются изучения непосредственно информационного пространства Татарстана и динамики татарстан-ских средств массовой коммуникации. Это проведенные в республике исследования таких авторов, как И,Г. Ахметзянов, Ю.А. Васильева, А,А. Лебедев, А.Б. Мадияров, Р.Н. Мингалеев, Ч.А. Мисбахова, Л.Р, Низамова, Н.В. Натапова, М.А. Нугаев, P.M. Нугаев, Р.С. Рафикова Л.Г. Толчинский, Л.В. Сагитова, Е.А. Ходжаева,С.К. Шайхитдинова и других, в работах которых представлена трансформация информационного пространства Татарстана в постсоветский период, структура медиаполитической системы республики, а также рассмотрены формирование имиджа Татарстана российскими СМИ, имиджа главы местной администрации средствами массовой информации в Республике Татарстан), механизм коммуникативного взаимодействия государственного лидера Республики Татарстан и общества, манипулятивные технологии управления на муниципальном уровне13.
12 См.: Аниико'ва В, А. Информационная политика із системе властных отношений: региональный аспект, Дисс. .„канд. полит, наук/ В.А. Анникова. - М., 2001; Ахмедов М.Л, Средства массовой информации как фактор стабилизации межнациональных и федеративных отношений, Дисс, ...канд. полит, наук / М.Л. Ахмедов, -М., 1999; Комаровский B.C. Государственная служба и СМИ/B.C. Комаровский. - Воронеж, 2003; Комиссаров С.С. Государственная информационная политика в условиях реформирования российского общества. Дисс. ...канд. полит, наук / С.С. Комиссаров. - М., 1998; Нисневич Ю.А. Государственная информационная политика России сегодня и завтра / Ю.А, Нисневич. // Информационное общество, - 1999, - № 2; он же: Информационная политика России: проблемы и перспективы / Ю.А. Нисневич, - М,, 1999; Попов В.Д. Информациология и информационная политика / В.Д. Попов, - М., 2001; он же. Информационная политика / Под ред. В.Д. Попова. -М., 2003.; он же. Тайны информационной политики: социальный анализ информационных процессов / В.Д. Попов. - М, 2003; Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под редакцией В.Б. Зотова. - СПб.: Лидер, 2005. - 493 с; Шевченко А,В. Идеология формирования государственной информационной политики. Дисс. канд. полит, наук/ А.В. Шевченко. -М., 1999; Юровский С. А. Средства массовой информации в системе государственной политики современной России. Дисс, канд. полит, наук/С. А. Юровский.-М., 2001.
См.: Ахметзянов И,Г. Развитие периодической печати Татарстана в условиях демократизации общества (1990 - 1997). Дисс, ...канд. ист. наук / Й.Г. Ахметзянов. - Казань, 1996. - 186 с; Васильева Ю.А. Формирование государственной региональной информационной политики в республике Татарстан, Автореф. дисс. ...канд. полит, наук/ Ю,А. Васильева,- Казань, 2005; Лебедев А, А. Периодическая печать Татарстана в общественно-политической жизни республики: идеологический аспект. Дисс. ... канд. ист. наук / А.А. Лебедев, -Казань, 2000. - 247 с. прил.; Мадияров А.Б. Средства массовой информации и межнациональные отношения / А.Б, Мадияров. - Казань: ООО РИЦ «Дом печати». - 1999; Мингалеев Р.Н. Конструирование имиджа региона российскими СМИ (на примере Республики Татарстан), Дисс. ...канд. соц. наук / Р.Н. Мингалеев. - Казань, 2004; Мисбахова Ч.А. Коммуникации государственного лидера и общества: технологии и механизм реализации (на примере Республики Татарстан). Автореф. дисс...канд. соц. наук / Ч.А. Мисбахова. - Казань, 2005; Натапова Н.В, Формирование имиджа главы местной администрации средствами массовой информации {на примере Республики Татарстан): Автореф. дисс, „.канд. соц. наук /Н.В. Натапова, -Казань, 2003; Нугаев М.А. Средства массовой информации как фактор формирования татарстанской идеологии / М.А. Нугаев, P.M. Нугаев, А.Б. Мадияров // Социальная сфера трансформирующегося общества. Сборник...- Казань, 1997; Рафикова Р,С. Ма-
9 Завершая обзор литературы, можно сказать, что рассмотренные работы и теории при всей их вариативности направлены, в основном, на изучение роли средств массовой информации в функционировании институтов жизнедеятельности общества. Последние исследовательские тенденции в этой области направлены на изучение феномена медиавоздействия и последствий, к которым уже привели технологии, используемые СМИ при передаче информации. Опираясь на положения, разработанные в рамках перечисленных исследований, автор отмечает, что за рамками внимания исследователей остается вопрос формирования информационной политики в процессе становления муниципального управления. Так как проблема изучения взаимодействия новых органов власти в лице муниципальных образований и масс-медиа, имеющихся на их территории, не стала темой специального изучения и практически отсутствуют специальные работы, посвященные информационной политике муниципальных образований, восполнение указанного пробела, особенного в свете проводимой муниципальной реформы, является актуальным.
Цель и задачи работы. Цель данного исследования состоит в том, чтобы выявить механизмы и условия формирования информационной политики муниципальных образований (на примере Республики Татарстан).
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
используя концептуальные основы понятий «массовая коммуникация», «информационное общество», «информационное пространство», «информационная политика» дать определение категории «информационная политика муниципального образования» и выделить её функции;
изучить нормативно-правовые основы формирования информационной политики муниципальных органов власти;
иипулятивные технологии управления на муниципальном уровне. Автореф. дисс..,.канд. соц. наук / Р.С. Рафи-кова. - Казань, 2006; Толчинский Л.Г. Современные СМИ как фактор, определяющий специфику духовного влияния на процессе социально-экономического реформирования (по материалам Республики Татарстан). Дисс. ... канд. социол. наук / Л.Г. Толчинский. -Казань, 1996; он же: ГТРК «Татарстан»; взгляд на проблемы. Казань. 1996; Ходжаева Е.А. Культурные стратегии региональных средств массовой коммуникации в постсоветский период (на примере Республики Татарстан). Автореф. дисс. ...канд. соц. наук / Е.А. Ходжаева. - Казань, 2003.
исследовать организационные ресурсы и механизмы формирования информационной политики муниципальных образований;
охарактеризовать особенности формирования информационной политики муниципальных образований на примере городского и сельского поселения Республики Татарстан.
Объектом диссертационного исследования является информационная сфера деятельности муниципальных образований.
Предметом исследования выступают условия и механизмы формирования информационной политики муниципальных образований.
Теоретико-методологические основы исследования.
В основе исследования лежит методология структурного
функционализма. Теория структурного функционализма представляет
коммуникации частью социального процесса, характер которого зависит от
отношения членов общества с реальными (или потенциальными)
реципиентами и с источниками коммуникативных сообщений. Все социальные процессы структурный функционализм рассматривает как следствие комбинаций и рекомбинаций постоянно меняющихся коммуникативных факторов. Информационные (кибернетические - Т. ГТарсонс) отношения оказывают влияние на все остальные подсистемы, и испытывают, в свою очередь, воздействие всех социальных институтов общества. Таким образом, структурный функционализм рассматривает масс-медиа как структуры, функционально связанные с другими общественными подсистемами. Стабильность функционирования масс-медиа обеспечивается тем, что социальные агенты, включенные в эти структуры, выполняют определенные ролевые практики, следуя четким ролевым предписаниям, которые устанавливаются в результате согласования интересов и ресурсов. Использование структурно-функционального видения общества позволяет рассматривать любое социальное явление, учреждение или институт с точки зрения их вклада в развитие общества. Этот вклад, или польза, называется функцией.
11 Работа выполнена в соответствии с общенаучными принципами объективности и историзма. В ней применены сравнительно-исторический, комплексный, логический, системный и типологический методы анализа. В качестве эмпирических методов были использованы количественные и качественные методы: экспертный опрос в виде формализованного интервью глав муниципальных образований, их заместителей, а также руководителей исполнительных комитетов муниципальных образований, который позволил выявить наиболее важные и существенные аспекты формирования информационной политики муниципальных образований, содержательный анализ, контент-анализ муниципальных изданий с целью исследования того, каким образом социальные процессы, происходящие в обществе, затрагивают муниципальные образования и каким образом это преподносят местные масс-медиа. Эмпирические исследования позволили повысить надежность, достоверность, обоснованность информации, выводов и практических рекомендаций, сформулированных в диссертации. Также были использованы статистический метод, анализ документов, метод вторичного социологического анализа.
Источниковая и эмпирическая база исследования включает в себя следующие группы источников:
законодательные и нормативные акты органов государственной власти РФ и РТ, регулирующие вопросы деятельности средств массовой информации;
социологические данные, полученные по проекту «Общественная экспертиза: анатомия свободы слова», осуществленному при поддержке гранта Агентства Международного развития США АНО «Интерньюс»;
информационные ресурсы сети Интернет;
материалы социологических исследований и социологических опросов;
эмпирические данные, полученные в результате социологического исследования, проведенного в рамках диссертации в виде формализованного
12 интервью глав муниципальных образований, их заместителей, а также руководителей исполнительных комитетов муниципальных образований. Всего было опрошено 30 человек. Список лиц, давших интервью, дан в приложении;
- эмпирические данные, полученные в результате проведения контент-анализа печатных изданий, выходящих на территории муниципальных образований. В качестве объекта исследования выступили газеты «Челнинские известия», «Вечерние Челны», издающиеся в г. Набережные Челны и районная газета Камско-Устьинского района «Волжские зори». Г. Набережные Челны был избран, постольку он имеет свое информационное пространство, не имеет на своей территории республиканских органов власти, но является крупным промышленным центром, вторым по величине городом республики; Камско-Устьинский район - потому, что представляет собой муниципальный район, в составе которого имеются различные сельские поселения (поселки городского типа, села, деревни) и в котором преобладают проблемы развития сельского хозяйства. Анализу подвергались номера газет, вышедшие в период с октября по декабрь 2005 года и с января по март 2006 года, то есть в период возникновения муниципальных органов власти. Из всего количества газет «Челнинских известий» проанализировано - 49 номеров, «Вечерних Челнов» - 24, газеты «Волжские зори» -50.
Эмпирическую базу диссертации составили также статистические материалы по средствам массовой информации Республики Татарстан, в обобщении которых принимал участие автор. Это аналитическая справка по периодической печати Республики Татарстан (на 01.01.2001), аналитическая справка по периодической печати Республики Татарстан (по языкам); аналитическая справка по электронным средствам массовой информации (телевидение и радио) и обобщённые статистические данные по электронным средствам массовой информации в Республике Татарстан, Данные по периодической печати в 2001 г. были получены в результате рассылки печатным средствам массовой информации карты периодического издания.
13 Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
разработано теоретико-методологическое обоснование и сформулировано понятие «информационная политика муниципального образования», выделены основные функции информационной политики муниципальных образований;
выявлены основные тенденции изменений в отношениях между средствами массовой информации и органами власти в контексте формирования информационной политики муниципальных образований;
определены нормативно-правовые основы формирования информационной политики муниципальных образований;
выявлены организационные ресурсы формирования информационной политики муниципальных образований;
на основе эмпирического материала показаны механизмы формирования информационной политики муниципальных образований на примере городского и сельского поселения Республики Татарстан;
охарактеризовано современное состояние муниципальных средств массовой коммуникации в Республике Татарстан.
Теоретическая значимость работы определяется тем, что в ней впервые сформулирована категория «информационная политика муниципального образования», определены её основные функции, выявлены особенности формирования и взаимодействия средств массовой информации и муниципальных органов власти в условиях становления новой системы организации местного самоуправления на примере Республики Татарстан, предложены реальные механизмы для формирования информационной политики муниципальных образований. Отдельные выводы могут послужить исходным пунктом специальных научных исследований, например, изучения опыта взаимодействия новых органов власти и масс-медиа на территории муниципальных образований. Материалы, выводы и предложения работы представляют собой определенное приращение знаний в области взаимодействия муниципальных органов власти и масс-медиа.
14 Практическая значимость состоит в том, что основные положения исследования могут быть использованы при дальнейшем изучении состояния информационной политики муниципальных органов власти как социального института, проблем социологии массовых коммуникаций, при разработке различных концепций и программ в сфере информации и информатизации на муниципальном уровне. Выводы данного исследования дают широкие возможности для моделирования и прогнозирования информационной ситуации и поведения субъектов информационного пространства, для использования их в качестве информационной, методологической и методической основы дальнейшего изучения происходящих в обществе процессов. Кроме того, материалы исследования могут быть востребованы в практике преподавания таких дисциплин, как «Социология управления», «Социология массовых коммуникаций», «Коммуникационный менеджмент», «Политическая социология», при подготовке управленческих и журналистских кадров, а также при разработке учебных курсов и спецкурсов по теории и практике массовой информации и коммуникации. Положения, выносимые на защиту.
1. Под информационной политикой муниципального образования понимается управленческий процесс, суть которого заключается в направлении имеющихся информационных потоков и ресурсов на реализацию реальных и декларируемых информационных позиций как органов местного самоуправления, так и иных общественных сил, действующих на территории муниципального образования в рамках обозначенных им границ информационного пространства.
2. Процесс взаимодействия средств массовой информации и муниципальных образований представляет собой взаимоотношения между средствами массовой информации и органами местного самоуправления, обусловленные экономическим, политическим и социокультурным контекстом, по формулированию целей и задач информационной политики, разработке способов и методов её реализации, распределению имеющихся ресурсов.
3. Основными функциями информационной политики муниципаль
ных образований являются: социальная (социальной адаптации) - ориентация
людей в событиях и явлениях окружающего мира; управленческая - руково
дство информационной сферой на территории муниципального образования;
культурно-идеологическая (г^енностно-ориеитационпая) - формирование об
щественного сознания, системы ценностей и установок, прежде всего - в сфере
общественного мнения; посредническая - соблюдение баланса интересов всех
участников местного сообщества; артикуляционная - выявление и выражение
интересов различных групп муниципального образования; коммуникативная
функция - соблюдение требований информативности (информационной насы
щенности), главными из которых является новизна, оригинальность, а также
объективная и субъективная ценность сведений, новизна и доступность инфор
мации, соответствие их действительным потребностям населения муниципаль
ных образований, его интересам, запросам; пропагандистская функция - изме
нение или поддержание установки аудитории, превращение их в убеждения;
теоретико-прогностическая - выработка концепции, курса развития информа
ционного пространства муниципального образования.
4. Формирование информационной политики муниципальных
образований - это организационный, социально-экономический и научно-
технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения ин
формационных потребностей и реализации прав граждан, органов местного са
моуправления, организаций, общественных объединений на основе формиро
вания и использования муниципальных информационных ресурсов. Реализация
правовой компоненты информационной политики муниципальных образований
может осуществляться по следующим основным направлениям: разработка но
вых законов, дополняющих и развивающих существующее законодательство в
муниципальной информационной сфере; согласование существующих и вновь
разрабатываемых законов в муниципальной информационной сфере с законо
дательством в других областях; разработка подзаконных актов и руководящих
16 документов, обеспечивающих эффективное правоприменение существующего и разрабатываемого законодательства.
Проведение эффективной информационной политики муниципальных образований возможно при оценке реально имеющихся ресурсов и информационных возможностей каждого муниципального образования, а также создания органами власти законодательно-правовых условий по привлечению в сферу информатизации муниципальных образований негосударственных финансовых и материальных ресурсов предприятий всех форм собственности,
Взаимодействие муниципальных властей с муниципальными средствами массовой информации можно охарактеризовать как «управляемая свобода СМИ», которая заключается в наличии большого сектора негосударственных средств массовой информации в городских поселениях и большом региональном бюджете средств массовой информации (особенно дотационная поддержка районных муниципальных газет), наличии потенциального рынка рекламы, создающего определенный противовес мощному государственному воздействию и заставляющего муниципальные образования сосуществовать с независимыми масс-медиа.
Механизмами формирования информационной политики муниципальных образований являются: определение наиболее важных информационных ресурсов, имеющихся на территории муниципального образования, их регистрация, сертификация, определение собственников и владельцев; создание нормативно-правовых и экономических условий для полноценного развития средств массовой коммуникации на территории муниципальных образований; определение гарантированных потребителям социальных услуг, особенно для мелких сельских поселений, в которые могут войти радио, телевизионные каналы, доступ в Интернет, печатные издания. Немаловажным механизмом информационной политики для решения вопроса улучшения приема теле- и радиосигнала на территории муниципальных образований является произведение равномерного с точки зрения инвестиционной привлекательности зонирования территорий муниципальных образований для последующего конкурсного рас-
17 пределения зон среди операторов, обслуживающих системы коллективного телеприема.
Апробация исследования. Основные положения работы обсуждались на конференциях различного уровня, в том числе: на Всероссийских научно-практических конференциях «Коммуникация: бизнес и производство, политика и управление», Нижний Новгород, 2002; «Российское лицо PR», Нижний Новгород, 2003; на постоянно действующей Всероссийской научно-практической конференции «Шестые Вавилонские чтения. Россия и мировое сообщество в поисках новых форм стабильности», Йошкар-Ола, 2002, на региональных конференциях «Государственное и муниципальное управление: история, теория и практика», Казань, 2002; «Социальное управление и регулирование в трансформирующемся обществе», Казань, 2003. Основные положения исследования нашли отражение в шести публикациях автора.
Структура. Работа состоит из введения, трех разделов, заключения, библиографического списка, включающего 238 наименований и приложений. Общий объем диссертации 174 страницы.
Теоретико-методологические основы изучения информационной политики муниципальных образований
Понятие «информационная политика» широко и разнообразно используется в научных исследованиях, государственной сфере, журналистской среде. Чаще всего данный термин подразумевает способ обращения с имеющимися информационными потоками и ресурсами со стороны различных институциональных субъектов (например, государства, или государственных органов, либо отдельных организаций и учреждений, либо органов местного самоуправления, которые могут иметь свои представления и интересы при работе с информацией) . В то же время, в социальных науках пока не сложилось какого-либо общепринятого понимания информационной политики, проводимой на муниципальном уровне, однако использование данного понятия, изучение механизмов и процессов, с помощью которых осуществляется информационная политика в конкретном муниципальном образовании, представляется актуальным. Определение понятия «информационная политика муниципального образования» требует задания его предметных и парадигмальных рамок, определения проблемного поля. Эти задачи будут решены в настоящем разделе.
Исследования массовой коммуникации уже с начала семидесятых годов в странах Запада развиваются, по существу, как единый исследовательский комплекс с концентрацией на управленческих, идеологических и культурных аспектах масскоммуникационного воздействия на человека и общество. Одни исследователи делают акцент на вопросах организации деятельности масс-медиа и обеспечения необходимого в условиях конкуренции уровня профессионализма и сбыта; другие - на изучение символического значения сообщений массовой коммуникации на основе понимания идеологического принуждения; третьи сосредотачиваются на рассмотрении формирующихся посредством масс-медиа коллективных представлений, способных интегрировать индивидов как членов массовых аудиторий через сообщение им чувства солидарности друг с другом17.
Согласно взглядам немецкого философа Ю. Хабермаса, коммуникация является истинной, личностно освоенной социальностью. Но таковой она становится не сразу, а лишь по мере того, как начинает обеспечивать людям возможность совершенно свободного и беспристрастного обсуждения высших ценностей. Последние исторически изменяются, и поэтому требуют постоянного спора о себе. Исходя из этого, у Ю. Хабермаса сама теория познания предстает как коммуникативный процесс, как коммуникация.1Й Другие исследователи в своем анализе не только принципиально не выходят за рамки структурного упорядочивания непосредственно данного в опыте «жизненного мира» масс-коммуникационного сознания, но и рассматривают его в качестве мира «очарованного, наполненного внутренним содержанием и многозначащего», поскольку «в языке, которым пользовались сначала изобретения радио, а затем и телевидения, снова и снова звучало отношение к ним как к чуду, сотворенному современной наукой, и это магическое отношение не исчезло, а, оказавшись поглощенным повседневной жизнью, просто-напросто, ушло на глубину и стало действовать в сознании скрыто» .
Теоретические исследования массовой коммуникации в течение ряда лет претерпели серьезные изменения. Будучи первоначально привязаны к эмпирическому анализу, проводившемуся под влиянием сиюминутного спроса, порождавшегося по-рыночному открытой конкурентной борьбой за массовую аудиторию, они носили преимущественно бихевиористский характер, и не случайно на этом этапе «в поле» работают такие в дальнейшем известные теоретики социологии, как П. Лазарсфельд, Р. Миллс, Р. Мертон20. Затем для теоретических исследований наступает длящийся до сих пор «академический период», когда «рыночный стимулятор» научного поиска как бы отпускает его на свободу: хотя действует он и с отнюдь неослабевающей силой, но при этом, давая теории «выговорится», уходит зачастую на задний план.
Исходной конфигурацией теории массовой коммуникации является само понятие «массовая коммуникация», без которой никакие ее теории вообще невозможны. В научной литературе, как отечественной, так и зарубежной, дается большое количество определений понятия «коммуникация». Оно обозначает феномен, находящийся в фокусе изучения процессов как в области фундаментальных, так и социальных наук, интегрирующих эти процессы через сообщение. Информативно-системные связи составляют основу социальности человечества в создании, сохранении и исторической трансляции для будущих поколений его социально-культурных ценностей и традиций21. Процесс формирования информационной политики муниципальных образований направлен именно на создание и поддержание таких информативно-системных связей, которые бы позволили эффективно осуществлять процессы коммуникации между местными органами власти, населением и общественными организациями, существующими на территории муниципального образования для создания комфортных условий проживания на данной территории, её развития, а также сохранения культурных ценностей и традиций, особенно в условиях сельской местности, где они ещё живы и существуют.
Американский социолог Ч. Кули имел в виду под коммуникацией механизм, с помощью которого осуществляются и развиваются все многообразные человеческие взаимоотношения, символы, заключенные в разуме, а также средства для передачи их в пространстве и сохранения во времени.
Нормативно-правовые основы формирования информационной политики муниципальных образований
Анализ нормативно-правовых основ формирования информационной политики муниципальных образований необходимо начать с Конституции Российской Федерации в которой содержится ряд статей, регулирующих эту сферу как прямо, так и косвенно. В ней непосредственно закрепляются основные права и обязанности субъектов в сфере информационных отношений, базирующиеся на свободе личности и презумпции открытости информации (ст. 23, 24, 29, 41, 42). Отношения в сфере информатизации, в области производства и применения новых информационных технологий Конституция закрепляет косвенно, создавая предпосылки для такого регулирования в текущем законодательстве (ст. 15, 33,45,46 и др.).
Большое значение при формировании информационной политики государства и информационной политики муниципальных образований, в частности, имеет Закон РФ «О средствах массовой информации» от 27.1.2.91 № 2124-1. Принятие этого закона в начале 90-х годов было просто необходимо. Тогда это был прогрессивный и актуальный документ, поскольку не было экономической платформы, которая сейчас сложилась в средствах массовой информации, никто не понимал, как соотносятся учредитель и главный редактор, на какие средства должна жить газета или журнал, как вообще регулировать отношения в этой сфере. Таким образом, Закон «О средствах массовой информации» явился основополагающим нормативным актом в сфере масс-медиа, все иные законодательные акты должны были и издаются в соответствии с ним. В случае возникновения противоречий приоритет должен отдаваться Закону «О средствах массовой информации».
Вместе с тем, на федеральном уровне принято достаточно много законов, прямо или косвенно регламентирующих статус средств массовой информации. Кроме того, ряд важных норм, определяющих статус средств массовой информации, содержится в гражданском, уголовном, налоговом, бюджетном и других кодексах. Помимо законов, на федеральном уровне действует достаточно большое количество подзаконных актов, регламентирующих правовое положение средств массовой информации. В их числе указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты министерств, государственных комитетов, федеральных служб, агентств, надзоров и комиссий."1 Принятие ряда из них предусмотрено в самом Законе «О средствах массовой информации». В частности, закон относит к компетенции Правительства Российской Федерации определение размера и порядка уплаты регистрационного сбора (часть первая статьи 14), гютиражного сбора с продукции рекламных и эротических СМИ (часть третья статьи 29), платы за лицензию на вещание (часть шестая статьи 31).
По смыслу Закона, в общий массив законодательства о СМИ также входит законодательство субъектов Российской Федерации. Конституция РФ разграничивает законодательную компетенцию между Федерацией в целом и ее субъектами путем определения перечня вопросов, входящих в исключительную компетенцию Федерации (ст. 71), и вопросов, находящихся в совместном ведений Федерации и субъектов Федерации (ст. 72). Вне пределов исключительного ведения Федерации и совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73, 76 п. 4). Согласно ст. 16 Конституции, по предметам совместного ведения могут издаваться как федеральные законы, так и нормативные акты субъектов Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопросам совместного ведения. Если соответствующий федеральный закон не принят, субъект Федерации вправе осуществить опережающее законотворчество и принять собственный закон по данному вопросу. Однако если закон субъекта Федерации вступит в противоречие с вновь принятым федеральным законом, он подлежит приведению в соответствие с последним. Таким образом, по одним вопросам, относящимся к средствам массовой информации, издание нормативных актов относится исключительно к компетенции Российской Федерации, по другим вопросам - к компетенции Российской Федерации совместно с её субъектами. Например, вопросы о содержании права на информацию относятся к ведению РФ. Вопросы регистрации, контроля за деятельностью средств массовой информации - к ведению, как РФ так и субъектов РФ.
Для нас представляют интерес те статьи Закона «О средствах массовой информации», где прямо или косвенно затрагиваются органы местного самоуправления.
Законом «О средствах массовой информации» определяется круг субъектов, имеющих право выступать учредителями средства массовой информации. Ими могут быть: гражданин, объединение граждан, предприятие, учреждение, организация, государственный орган. Понятие (государственный орган) в действующем законодательстве отсутствует. В юридической литературе государственный орган обычно определяют как должностное лицо или организацию, выступающие составной частью государственного аппарата, действующие от имени государства и наделенные государственными властными полномочиями.
Поскольку на момент принятия настоящего Закона местные органы власти относились к числу государственных органов, органы местного самоуправления также вправе выступать в качестве учредителей средств массовой информации .
Если говорить о реальной ситуации то во многих регионах и на местах до сих пор работают по принципу дотирования местной прессы. Получается, что чем хуже работает редакция, тем больше она получает денег. Как результат -снижение тиражей, ухудшение качества газет. Но властям на местах необходимо осознать, что сегодня в средствах массовой информации естественным образом сложились рыночные отношения. Затрагивают они и муниципальные средства массовой информации. Поэтому необходимо, в соответствии с новым законодательством, освобождать муниципальные газеты от государственной опеки. Именно опеки, а не поддержки. Властям как региональным, так и местным необходимо смелее идти на изменение организационно-правовых форм существования муниципальных средств массовой информации.
Однако необходимо учитывать, что количество населения в муниципальных образованиях разное, а на селе - большое количество пенсионеров. Некоторые районные газеты выходят малым тиражом, но и без этой газеты район не может обойтись. Других доступных средств массовой информации нет, и поэтому естественно - такому изданию без поддержки не выжить.
Механизмы формирования информационной политики: опыт муниципальных образований Республики Татарстан
Но в последнее время руководство республики вновь вернулось к проблемам информатизации, понимая, что без современных технологий и открытых СМИ не возможно полноценное развитие республики, ее вхождение в мировое информационное пространство, а также поддержание того уровня развития, которого она достигла и его увеличение. В целях реализации принципа открытости информации для граждан, защиты их информационных прав, установления эффективного взаимодействия органов государственной власти и общества, дальнейшего развития средств массовой информации всех форм собственности, издательской и полиграфической деятельности в Республике Татарстан, а также реализации Основ государственной политики Республики Татарстан в области информатизации и связи на 2003-2007 годы в части развития средств массовой информации, Президентом Республики Татарстан был подписан Указ «О создании Агентства Республики Татарстан по массовой коммуникации «Татмедиа» 30 апреля 2003 г. № УП-303.
Идея создания такого агентства витала в воздухе года два-три - с тех пор, как было упразднено Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций Республики Татарстан, а в журналистской среде республики активно обсуждался вопрос объединения государственных средств массовой информации под одной финансовой и организационной крышей. Бюджетные же средства массовой информации после упразднения Минпечати находились под крылом Министерства связи Республики Татарстан, однако оказались там в роли пасынков. По заявлению вице-премьера Зили Ва леевой, государство контролировало не более 28 % суммарного тиража газет и журналов республики, и это его не устраивало. Поэтому власти республики все острее чувствовали, что влиять на информационное поле становится сложнее. Многие подконтрольные средства массовой информации стремительно теряли свою аудиторию, не выдерживая конкуренции с коммерческими изданиями. Моделей развития медийного рынка республики было два: - первый - государству уйти в принципе с этого рынка, как в Соединенных Штатах Америки, в случае же необходимости просто размещать на платной основе необходимую информацию; примерно таких радикальных взглядов придерживался Премьер-министр РТ Рустам Мииниханов, с легкой руки которого, кстати, было ликвидировано «антирыночное» Минпечати; - второй - это создание государственного медиа-холдинга, который на втором этапе должен быть акционирован; в итоге государство получило бы крупнейшего игрока на рынке масс-медиа, который, с одной стороны, был бы ему идеологически близок, а с другой - экономически эффективен. Это был сложный, но чрезвычайно эффективный путь. Главным идеологом этой модели была вице-премьер Зиля Валеева, отвечавшая в то время в Кабинете Министров Республики Татарстан за идеологию и средства массовой информации. Агентство «Татмедиа» было призвано стать рабочим инструментом, который позволил бы республике проводить свою информационную политику и полноценно информировать население через СМИ о деятельности государственных структур. По мнению 3. Валеевой, главной задачей Агентства стало бы совершенствование рынка масс-медиа в республике: 1. через агентство должны были субсидироваться государственные сред ства массовой информации, которым ставилась задача скорейшего выхода на самоокупаемость, но речь в этом случае не шла о районных и городских изда ниях - их судьба по-прежнему всецело находилась в руках местных властей; 2. через агентство должна была проводиться государственная полити ка в частных средствах массовой информации путем размещения в них на ком мерческой основе (посредством проведения тендеров) необходимых материа лов. Таким образом, «Татмедиа» в то время был компромиссом, который устроил почти все заинтересованные стороны. С одной стороны, бюджетные средства массовой информации вместо жесткого хозяина опять получили «няньку» 113 от власти, которая заботилась о них. У власти же появился орган, с которого снова, как в добрые времена с Минпечати, можно было что-то спрашивать в плане информационной политики. В настоящее время работа Агентства осуществляется по следующим основным направлениям: работа со средствами массовой информации и организациями, осуществляющими издательскую деятельность; работа с пресс-службами и отделами по связям с общественностью исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан; работа с электронными СМИ и информационными технологиями145. Агентство «Татмедиа» определено государственным заказчиком по разработке, формированию и реализации республиканских целевых программ в сфере массовой коммуникации, в том числе - по поддержке и развитию материально-технической базы редакций средств массовой информации, издательств и полиграфических предприятий, изданию и распространению учебной и художественной литературы, другой социально значимой печатной продукции, производству и распространению телерадиопродукции и социальной рекламы . На Агентство «Татмедиа» возложена реализация раздела 5 «Средства массовой информации» «Основ государственной политики Республики Татарстан в области информатизации и связи иа 2003-2007 гг.» о которых будет сказано ниже. Через Агентство «Татмедиа» проводится финансирование республиканских средств массовой информации, распределение бюджетных средств, выделяемых на государственную поддержку средств массовой информации, включая телерадиопрограммы, информационные и издательские проекты.
Организацию работы со средствами массовой коммуникации министерствам, государственным комитетам и ведомствам Республики Татарстан, их территориальным органам, органам местного самоуправления Республики Та 114 тарстан, федеральным территориальным органам государственной власти и управления, функционирующим на территории Республики Татарстан, разработку и реализацию планов постоянного сотрудничества со средствами массовой коммуникации, а также планов распространения обязательной информации и социальной рекламы, проведение крупных медиа-акций рекомендовано осуществлять при взаимодействии с Агентством «Татмедиа».
Основными задачами Агентства по Указу Президента «О создании Агентства Республики Татарстан по массовой коммуникации «Татмедиа» от 30 апреля 2003 г. № УП-303 являются: - участие в развитии и совершенствовании инфраструктуры информационного пространства в Республике Татарстан; - разработка и создание механизмов формирования и реализации государственной политики Республики Татарстан в сфере массовой коммуникации, издательской и полиграфической деятельности; - участие в разработке и формировании в соответствии с законодательством государственного заказа на производство и распространение социально значимых телерадиопрограмм, информационных и издательских проектов, обеспечение всем субъектам информационного рынка равных условий для участия в конкурсе на размещение государственного заказа;
