Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы анализа девиаций в социальном управлении .
1.1. Основные теоретические концепции анализа девиаций. 13
1.2. Анализ социального управления в рамках системного подхода . 24
1.3. Система социального управления в России: структура, принципы, законы, функции и девиации .
Глава 2. Девиации в системе социального управления в современной России и их виды .
2.1. Бюрократизация как девиация в системе управлении. 45
2.2. Коррупция как основной вид девиаций в системах социального управления .
2.3. Лоббирование как один из теневых процессов в социальном управлении.
Глава 3. Коррупция как основной вид девиаций, возникающих в системе социального управления в России .
3.1. Причины возникновения коррупции и ее последствия. 80
3.2. Анализ мирового опыта борьбы с коррупцией . 94
3.3. Анализ методов противодействия коррупции в России. 106
Заключение. 138
Список использованной литературы. 142
- Анализ социального управления в рамках системного подхода
- Система социального управления в России: структура, принципы, законы, функции и девиации
- Коррупция как основной вид девиаций в системах социального управления
- Анализ мирового опыта борьбы с коррупцией
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В любом обществе, в любой социальной системе существуют отклонения от установленных норм поведения и принятых формальных и неформальных правил взаимодействия, как между личностями, так и между социальными группами.
На данный момент изучением таких отклонений занимаются несколько дисциплин. К таким дисциплинам можно отнести социологию, психологию, криминологию. В общем виде такие отклонения представляют собой девиации.
В тоже время современное общество представляет собой совокупность социальных систем, эффективное функционирование которых определяет стабильность всего общества. Возникновение девиаций в таких системах может приводить к совершенно непредсказуемым последствиям.
Особое внимание следует уделять системам социального управления, так как отклонения, возникающие в этих системах, наиболее опасны для всего общества. На данный момент при изучении отклонений в системах социального управления используется криминалистический подход, который представляет эти отклонения как преступления. И методом борьбы с этими отклонениями выступает система наказаний, предусмотренная административным и уголовным правом, то есть, меры принимаются только после того, как отклонение уже произошло.
В тоже время, при рассмотрении таких отклонений в системах социального управления, не используется социологический подход, что не позволяет выявить причины возникновения девиаций и разработать превентивные меры по их снижению. При этом основные социологические подходы не адаптированы к изучению девиаций в системах социального управления, так как в основном они направлены на изучение отклонений отдельных социальных групп или субкультур.
Исходя из вышесказанного, можно заключить, что исследование девиаций в системах социального управления в рамках социологического подхода является важным и актуальным.
Проблема исследования состоит в противоречии между необходимостью социологического изучения девиаций в системе социального управления в России и недостаточной степенью адаптации имеющихся социологических подходов для рассмотрения отклонений, возникающих в системе социального управления страной.
Степень разработанности проблемы. В трудах ученых и практиков, в периодических печатных изданиях достаточно широко обсуждаются вопросы, связанные как с девиацией, так и со становлением системы социального управления в России.
В социологии можно выделить несколько направлений изучения девиаций, среди которых необходимо обозначить, как классические теории возникновения девиации, так и подходы, рассматривающие девиации и девиантное поведения с точки зрения смежных наук.
Среди классических подходов можно выделить «теорию аномии». К авторам, рассматривавшим девиацию, исходя из этой теории, можно отнести Э. Дюркгейма, который и основал эту теорию, К. Шоу, Г. МакКейна, Т. Хирши, Р. Мертона. В рамках этой теории было выдвинуто понятие социальной дезорганизации, под которой понимается состояние общества, когда культурные ценности, нормы и социальные взаимосвязи отсутствуют, ослабевают или противоречат друг другу, что и приводит к возникновению девиаций. Второй подход при изучении девиации можно обозначить как «культурологический», так как авторы рассматривали девиацию во взаимосвязи с культурными нормами. К ним можно отнести Т. Селлина, Р. Клауорда, Л. Оулина. Причинами девиаций в этом подходе служат конфликты между нормами культуры. То есть, различия в культурных ценностях между группами разного социального статуса приводят к тому, что группы, относящиеся к более низкому социальному статусу, или группы, имеющие культурные ценности, отличные от остального общества, и будут больше подвержены девиантному поведению. Третьим подходом является теория «стигматизации» (или теория наклеивания ярлыков). Основоположником этой теории был Г. Беккер. Также она рассматривалась следующими авторами: И. Гоффманом, Р. Коллинзом, Э. Лемертом. В рамках данного подхода причиной девиации выступает то, что влиятельные группы присваивают статус девианта членам менее влиятельных групп, вне зависимости от того совершено ли отклонение или нет. Также при изучении данного подхода было учтено мнение У. Гоува. Он указывает на то, что в этом подходе преувеличена пассивность девиантов и их неспособность борьбы с правящими группами. Четвертым подходом можно считать так называемую радикальную криминологию. Авторами, рассматривающими эту теорию, были: О. Турк, Р. Квинни, Л. Козер. Основной идеей этого подхода является не то, почему люди нарушают законы, а анализ сущности самой законодательной системы.
Также ряд авторов изучают девиации и девиантное поведение как преступные действия. В данных работах носителями девиаций рассматриваются преступники. К этим авторам относятся: Аванесов Г. А., Антонян Ю. М., Блувштейн Ю. Д., Долговой А. И., Забрянский Г. И., Игошев К. Е., Карпец И. И., Пирожков В. Ф., Саркисова Г. С., Яковлев А. М. Также стоит отметить, что практически все вышеупомянутые авторы опираются в своих работах на «классические» подходы изучения девиации.
Следующее направление, которое можно выделить, это рассмотрение девиаций и девиантного поведения в рамках такой проблемы как алкоголизм и наркомания. Среди авторов можно отметить: Быкова С. В., Габиани А. А., Гурвича И. Н., Заиграева Г. Г., Комлева Ю. Ю., Позднякова М. Е. В данных работах рассматриваются как психологические, так и социологические причины возникновения девиаций, а также уделено внимание вопросам борьбы с девиантным поведением.
Особо стоит выделить работы, посвященные изучению девиантного поведения в семьях. Авторы рассматривают как причины возникновения девиаций и методы борьбы с ними, так и последствия, к которым они приводят. К этим авторам можно отнести: Антонян Ю. М., Голод С. И., Гурвич И. Н..
Большое число работ посвящено девиантному поведению среди молодежи. Данная проблематика раскрыта в работах следующих авторов: Клейберга Ю.А., Петрова А.Б., Пирожкова В. Ф., Шаталова А.И., Шнейдера Л. Б..
Вместе с тем проблема девиаций в системе социального управления в России пока не получила комплексного освещения в социологической литературе. Разрабатываются или отдельные вопросы без учета взаимосвязей между ними, или общие вопросы без привязки к современным реалиям, следствием чего является рассмотрение девиаций как общих явлений, которые одинаковы для всех сфер общества. Не всегда учитываются особенности стран при изучении систем социального управления и девиаций.
Также следует учитывать тот факт, что в основном при рассмотрении девиаций и девиантного поведения в системах социального управления авторы опираются на криминологические или экономические аспекты возникновения девиаций. Соответственно и методы борьбы с этими девиациями опираются на систему уголовного преследования или экономического регулирования.
Выявление пробелов в разработках этих вопросов обусловило выбор темы, цель и структуру настоящего диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования является система социального управления России.
Предметом диссертационного исследования являются девиации в системе социального управления в России
Цель и задачи диссертационного исследования.
Общей целью работы является изучение девиаций в системе социального управления, выявление их видов и причин появления для разработки рекомендаций по уменьшению девиаций в системе социального управления России.
Поставленная цель определила выбор комплекса задач, решаемых в диссертации:
-
Проанализировать теоретические подходы к изучению девиаций и выделить наиболее адаптированные для анализа девиаций в системе социального управления России.
-
Выявить, исходя из теории социальной дезорганизации, основные причины возникновения девиаций в системе социального управления России.
-
Проанализировать систему социального управления России, определить ее структуру, уровни, функции и дать классификацию видов социального управления.
-
Исходя из системного подхода к изучению девиации, выявить девиации, которые возможны в системе социального управления России.
-
Рассмотреть бюрократизацию как социальную девиацию, которая снижает эффективность системы социального управления России.
-
Изучить коррупцию как основную проблему российской власти с точки зрения социальной девиации.
-
Рассмотреть лоббирование как один из теневых процессов в социальном управлении.
Научная новизна работы заключается в том, что на основе проведенного исследования были адаптированы социологические подходы изучения девиаций для рассмотрения отклонений, возникающих в системе социального управления России. Исходя из выбранного подхода, были определены основные виды девиаций, возникающих в системе социального управления России и причины их появления.
В процессе реализации цели диссертационного исследования и связанных с ней задач в диссертации были обоснованы следующие положения, имеющие научную новизну и выносимые на защиту:
-
Теория аномии и социальной дезорганизации является наиболее адаптированным подходом для изучения девиаций в системе социального управления. В этом подходе девиация объясняется исторически обусловленным процессом разрушения базовых элементов культуры, прежде всего, в аспекте социальных норм. При достаточно резкой смене общественных идеалов и определённые перестают чувствовать свою причастность к данному обществу, происходит их отчуждение, новые социальные нормы и ценности отвергаются членами этих групп, а вместо установленных средств достижения индивидуальных или общественных целей, выдвигаются собственные.
-
Основными причинами девиаций в системе социального управления являются несогласованность между целями, которые ставят перед собой государство и общество, а также отсутствие у общества средств влияния на систему социального управления для достижения своих целей.
-
Системный подход позволяет определить снижение девиаций в системе социального управления на уровне страны в целом как перевод социальной системы в состояние, соответствующее целям ее функционирования или развития, путем воздействия на элементы системы для изменения организации системы в статике и динамике. И данное определение позволит наиболее четко выделить основные типы девиации в системе социального управления.
-
Основными формами социальных девиаций, которые возможны в системе социального управления в России, выступают излишняя бюрократизация, коррупция и лоббирование, а причинами их возникновения являются нарушения законов, принципов и функций социального управления.
-
Бюрократия не является девиацией в системе социального управления в России. К девиации можно отнести излишнюю бюрократизацию, под которой понимается процесс роста численности служащих и уровней иерархии в субъекте социального управления, узкой специализации функций служащих, усложнение формальной регламентации деятельности при отсутствии в этом необходимости.
-
Коррупция носит характер самой распространенной девиации в системе социального управления в России и является фактором дестабилизации системы и возникновения излишней бюрократизации. При этом излишняя бюрократизация также может являться причиной коррупции. С социологической точки зрения коррупцию можно определить как использование субъектом управления своих полномочий и доверенных ему в целях личной выгоды, противоречащее установленным и нормам.
-
Лоббирование - это процесс влияния объекта управления, заинтересованного в достижении каких-либо целей, на субъект управления, с использованием определённых приёмов. В России лоббирование взаимосвязано с понятием коррупции, и в системе социального управления является формой коррупции.
Теоретические и методологические основы исследования. Диссертационное исследование основывалось на классических и современных теоретических и прикладных положениях социологической науки, теории социального управления. В работе использовался комплекс методов и методик научного исследования. Это, прежде всего, общенаучные методы –анализ и синтез, обобщение и сравнение, качественный анализ теоретических и эмпирических исследований по проблеме диссертации и смежной тематике. Автор опирался в исследовании на теорию аномии и системный подход.
Эмпирическая база диссертационной работы. В диссертации в аналитических целях проведен вторичный анализ данных эмпирических исследований уровня и причин коррупции, выполненных «Трансперенси Интернешнл – Россия», «Барометр Мировой Коррупции 2005» и «Барометр Мировой Коррупции 2009». В ходе каждого из исследований было опрошено более 70000 человек в 69 странах мира, в том числе 1500 россиян.
Теоретическая значимость работы заключается в обосновании социологического подхода к исследованию девиаций в системе социального управления, что позволило внести определенный вклад в развитие теории социального управления.
Практическая значимость работы. Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы для разработки мер противодействия коррупции в России. А также могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов по социологии управления.
Апробация научных результатов исследования. Диссертация была обсуждена на кафедре теории и истории социологии МПГУ и рекомендована к защите. Основные положения и выводы работы обсуждались на научно-практических конференциях студентов и аспирантов в 2008-2009 гг. в МПГУ. Материалы исследования изложены в пяти научных публикациях в открытой печати. Особую значимость представляет статья Моруги А.В. «Девиации в системе социального управления», опубликованная в журнале «Преподаватель XXI век», 2009, № 1, рекомендуемом ВАК РФ. Основные выводы используются в процессе чтения учебных дисциплин.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы. В заключении представлены выводы, отражающие научную новизну работы. Список литературы насчитывает 256 источников на русском и английском языках.
Анализ социального управления в рамках системного подхода
Прежде чем начать рассматривать социологические подходы к изучению девиации, необходимо упомянуть о том, что само понятие девиации как отклоняющегося поведения рассматривается и в других науках. Например, существуют теории, объясняющие девиацию с биологической и психологической точек зрения. Но в рамках выбранной темы их рассмотрение не является обоснованным, так как они предполагают появление девиаций вследствие каких либо генетических отклонений или половых и возрастных факторов, либо как болезнь.
В социологии существует несколько подходов к изучению девиаций. Среди них можно выделить четыре основных, которые группируют в себе теории разных авторов. Первый из таких подходов можно обозначить как теорию аномии и социальной дезориентации. Авторами, которые рассматривали эту теорию, были Э. Дюркгейм , Р. Мэртон , Ф. Трэшер, К. Шоу, Г. МакКейн4, У. Уайт, Т. Хирши5. Основной проблемой в этом подходе была указана утрата общепризнанных ценностей в результате резкой смены социальных норм и правил в критический период жизни общества. Второй подход, «культурологический», изучали в своих работах Т. Селлин6, Д. Миллер, Э. Сатерленд, Р. Клауорд, Л. Оулин7. Эти авторы дополнили предыдущий подход тем, что выделили в качестве основной причины девиаций различие в культурных нормах. Третьим подходом является теория
Следует рассмотреть эти подходы, проанализировать возможность применения их в рамках системы социального управления в России, и выбрать наиболее подходящий для изучения выбранной проблематики.
Первая концепция, которую необходимо рассмотреть, это теория аномии и социальной дезорганизации. Основоположником данного подхода является Э. Дюркгейм , который в своей работе "Самоубийство" проследил взаимосвязь между социальными фактами и различиями в показателях самоубийств между группами, регионами, странами и разными категориями людей и предложил термин «аномия» для обозначения одного из важнейших факторов, способствующих росту самоубийств.12 Аномия, в буквальном смысле «разрегулированность» — это состояние, наступающее вследствие разрушения системы общественных норм и ценностей. Рассматривая это явление, он выделял тот факт, что социальные правила играют важную роль в регуляции жизни людей и социальные нормы, принятые в обществе, управляют их поведением. Но стоит произойти чему-то незапланированному, не соответствующему социальным нормам, как люди начинают испытывать состояние запутанности и дезорганизации. В своей работе Э. Дюркгейм14 показал воздействие аномии на поведение людей. Как пример он приводил то, что во время экономических спадов или подъемов уровень самоубийств
Э. Дюркгейм рассматривал аномию не как одномоментное событие, а как исторически обусловленный процесс разрушения социальных норм. То есть при достаточно резкой смене общественных идеалов и морали определенные социальные группы перестают чувствовать свою причастность к данному обществу, происходит их отчуждение, новые социальные нормы и ценности отвергаются членами этих групп, а вместо общественных средств достижения индивидуальных или общественных целей выдвигаются собственные.16 Также стоит отметить, что явление аномии при социальных потрясениях затрагивает все слои населения.
При дальнейшем рассмотрении теории аномии можно сказать, что социальная дезорганизация является основной причиной девиантного поведения. Под социальной дезорганизацией мы будем понимать состояние общества, когда социальные ценности, нормы и социальные взаимосвязи отсутствуют, ослабевают или противоречат друг другу.17
Р. К. Мертон в своей работе «Социальная структура и аномия»18 внес некоторые изменения в теорию аномии, предложенную Дюркгеймом. Он рассматривал причину девиаций как разрыв между культурными целями общества и социально одобряемыми средствами их достижения. То есть, при стремлении к своей цели человек, исчерпав одобренные обществом возможности, может прибегнуть к незаконным способам ее достижения.19 Как пример можно привести дачу взяток, когда человек не может достичь своей цели официальным путем, ему приходится платить деньги. Новое видение теория аномии получила в работе Т. Хирши" , посвященной теории социального контроля. Он вводит понятие «социальных обручей», то есть факторов, которые удерживают человека от девиантного поведения. К таким факторам он относил привязанность людей к родителям, школе и сверстникам, а также веру в правильность норм и ценностей, принятых в обществе. Т. Хирши утверждал что такие факторы сдерживают и снижают вероятность девиантных поступков."
Своё развитие эта теории получила в исследовании Шоу и Маккейя, в котором они установили причины социальной дезорганизации. К ним, с их точки зрения, можно отнести смешения религиозных, этнических и расовых групп, имеющих различные верования, проявляющих верность различным идеалам, и по-разному смотрящих на обыденные вещи.
Теперь следует рассмотреть так называемые «культурные теории девиации». Их главным отличием от предыдущего подхода является то, что вместо социальных норм и ценностей в качестве центра внимания будет выступать анализ культурных ценностей, которые способствуют девиантному поведению. В этом подходе рассматриваются культурные нормы отдельных групп населения, где эти нормы оказывают негативное влияние.23
Первым автором, который рассматривал данный подход, был Т. Селлин. Основной идеей, которую он предложил, было то, что девиации возникают в результате конфликтов между нормами культуры. То есть различия в культурных ценностях между группами разного социального статуса приводят к тому, что группы, относящиеся к более низкому социальному статусу, или группы, имеющие культурные ценности, отличные от остального общества, будут больше подвержены девиантному поведению.
Данную концепцию также рассматривал У. Миллер, который полностью поддержал идею Селлина о взаимосвязи между культурой и девиантным поведением. Он также дал более глубокое ее объяснение, утверждая, что существует ярко выраженная субкультура низшего слоя общества, которой присуще девиантное поведение.25
Эти авторы считали, что одной из причин девиаций является идентификация человека с группой людей, чьи культурные нормы противоречат нормам, принятым в остальном обществе. Также они рассматривали причины, по которым люди становятся приверженцами «девиантной культуры», или, наоборот, отторгают ее. В качестве таких причин они выделили то, что люди воспринимают девиантные культурные нормы от своего окружения26, то есть, если люди общаются с приверженцами такой культуры, то со временем они воспринимают эти нормы и начинают считать их своими.
Система социального управления в России: структура, принципы, законы, функции и девиации
Итак, первое использование термина "коррупция" применительно к политике приписывается еще Аристотелю, который определял тиранию как неправильную, испорченную, то есть коррумпированную форму монархии.12 В римском праве этим термином обозначалась деятельность нескольких лиц, направленная на нарушение нормального хода судебного процесса или управления обществом.
Одно из наиболее коротких современных определений принадлежит Дж. Сентурия: злоупотребление публичной властью ради частной выгоды. При этом остается неясным, относится ли это деяние к разряду законных или противозаконных, задевает ли оно общественное мнение, подрывая чувство справедливости, имеет ли измеримые последствия или нематериальный результат.13 Также, с точки зрения социального управления, это определение не раскрывает всю суть вопроса.
Большинство исследователей сводят определение коррупции к взяточничеству и злоупотреблению служебным положением. В этом же ключе определяют коррупцию и международные организации. Например, в Кодексе поведения должностного лица по поддержанию правопорядка, принятого Резолюцией 34/169 Генеральной ассамблеи ООН 17 декабря 1979 г., коррупция определена как "злоупотребление служебным положением для достижения личной или групповой выгоды, а также незаконное получение Г. Мюрдаль и С. Роуз-Аккерман отмечали в качестве важного признака коррупции скрытый, тайный характер действия. То, что не скрывается от глаз общественности и является допустимым с точки зрения общества, не имеет ничего общего с коррупцией.
Определения, которые можно обнаружить в современной отечественной литературе, принадлежат, в первую очередь, правоведам. Наиболее приемлемое определение дано Л. В. Астафьевым: "Незаконное использование должностными лицами своего статуса или вытекающих из него возможностей в интересах других лиц с целью получения личной выгоды".16 Определения коррупции с позиции права имеют как достоинства, так и недостатки. Так, по словам И. Мени, поскольку коррупция не является банальным правонарушением, наподобие нарушения правил дорожного движения, в ее определении необходимо выйти за пределы собственно права.17 В частности, И. Мени обращает внимание на то, что в социологическом определении коррупционного поведения на первый план может быть выдвинуто отношение к данному явлению граждан и элит. Он ссылается при этом на известное определение и классификацию коррупции А. Хайденхаймера.18
Исходя из вышесказанного, коррупция будет определяться как использование субъектом управления своих властных полномочий и Коррупцию нельзя определить как однотипное явление, поэтому необходимо также рассматривать классификацию коррупции. В зависимости от выбранного основания коррупционные действия могут быть разделены на бюрократическую и политическую коррупцию; принудительную и согласованную, централизованную и децентрализованную , чисто уголовную и политическую, которую, в свою очередь, делят на отклоняющееся и преступное поведение.
Более сложную классификацию предложил М. Джонстон. Он выделил несколько типов коррупции: взятки чиновников в сфере торговли; отношения в патронажных системах, в том числе покровительство "боссов" на основе земляческих, родственных, партийных принципов; дружба и кумовство; а также так называемая кризисная коррупция, обусловленная тем, что предприниматели вынуждены работать в условиях чрезвычайного риска, когда решения органов власти могут привести к существенным для бизнеса изменениям и потому эти решения становятся предметом торговли.
А. Хайденхаймер подразделил коррупцию на белую, серую и черную. Первая обозначает практики, относительно которых в общественном мнении существует согласие: данные действия не считаются предосудительными. Они, по существу, интегрированы в культуру и не воспринимаются как проблема. Черная коррупция напротив осуждается всеми слоями общества. Серой коррупцией А. Хайденхаймер назвал те практики, относительно которых никакого согласия не существует. Именно вокруг серой коррупции возникают скандалы.21
При рассмотрении коррупции нельзя не упомянуть об исследованиях на эту тему. Существует функциональная зависимость между масштабом коррупции и интересом к исследованию данного социального явления. Эта связь проявляется тогда, когда коррупция достигает критической черты, а она сама и ее последствия осознаются обществом как социальная проблема. Общество начинает искать ответ на вопрос о причинах роста коррупции, пытаясь выработать практические меры борьбы, а точнее, контроля над ней.
Первые исследования коррупции, в первой половине XX в., были связаны в основном с анализом функционирования американской политической машины в крупных городах США, а также с реформами муниципального управления. В этих работах отмечена важнейшая характеристика коррупции — дополнительность по отношению к формальным институтам. При этом "побочным" продуктом этих исследований оказались симпатия и сочувствие, с которым описывались деятельность некоторых легендарных "боссов" крупных американских городов. В дальнейшем констатация определенной положительной составляющей в характеристике их деятельности получила обоснование в рамках структурно-функционального подхода. Здесь необходимо упомянуть предложенную Р. Мертоном модель анализа функционирования американской политической машины. Р. Мертон пишет о структурном контексте исследования, основным элементом которого он считает диффузию и фрагментацию власти и ответственности. Речь идет о крупных, быстро растущих городах США с их специфическими проблемами и конфликтами. В них возникали неформальные центры ответственности — власть "боссов", лидеров неофициальных исполнительных структур,
Коррупция как основной вид девиаций в системах социального управления
Седьмой. В качестве реальной цели борьбы с коррупцией необходимо рассматривать снижение распространенности последней до уровня не препятствующего прогрессивному развитию общества.
После того, как определены принципы, которым необходимо следовать, нужно учесть те факторы неудач которые определились исторически. История дает примеры множества неудачных попыток совершения антикоррупционных реформ: начиналось все с грандиозных обещаний, а кончалось очевидной неспособностью их осуществить. Иногда намерения бывают искренни: новоизбранные руководители приходят к власти, преисполненные решимости искоренить коррупцию, но вскоре масштабы стоящих перед ними проблем подавляют их. Другие просто имитируют активность: произносят речи, подписывают законы, но при этом ждать от них каких-либо значимых изменений не приходится. Время от времени преисполненные надежд избиратели вновь и вновь приводят к власти правительства, обязующиеся противостоять коррупции твердо и эффективно. Одни правительства сходят со сцены, доказав свою неспособность противоборствовать коррупции; избираются другие, и снова появляется надежда на то, что у них получится лучше. Тем не менее, совсем немногие могут похвастаться, что смогли добиться успеха, а их действия имели сколько-нибудь продолжительный эффект. К основным причинам неудач в борьбе с коррупцией можно отнести: 1. недостаток власти «наверху» (новый президент хочет решительно взяться за дело, но получает в наследство коррумпированную правительственную машину, сопротивляющуюся любым переменам); 2. отсутствие решимости «наверху» (политики и чиновники среднего и низшего звеньев могут желать перемен, но им мешает отсутствие решительных действий руководства); . слишком громкие обещания, ставящие нереальные и недостижимые цели (те, кто обещает невыполнимое, быстро теряют доверие со стороны как своего окружения, так и тех, кто заинтересован в практических результатах их деятельности); 4. предпринимаемые реформы половинчаты и совершаются без должной координации, так что в конечном счете невозможно определить «хозяина» реформ — того, кто лично заинтересован в их эффективном осуществлении и несет ответственность за результат; 5. реформаторы чересчур полагаются на то, что законы будут действовать сами по себе, а это крайне ненадежный способ изменить поведение людей; или наоборот, ставка делается на принуждение, что ведет к репрессиям, явным злоупотреблениям властью и становлению нового коррумпированного режима; 6. реформаторы «смотрят сквозь пальцы» на деятельность «верхов» и уделяют основное внимание «мелким рыбешкам», исходя из предположения, что «верхи» либо «не нуждаются» в реформе, либо отнесутся неприкрыто враждебно по отношению к любому, кто попытается ее осуществить. В результате закон применяется избирательно и несправедливо, а потом и вовсе теряет силу; 7. реформы не имеют четко определенной и достижимой цели, поэтому они не ведут к реальным изменениям в жизни людей. После этого реформаторы быстро теряют доверие общества, без чего успех реформ невозможен; 8. при осуществлении реформ, даже там, где реальное реформирование вполне достижимо, не создаются необходимые для этого институты, способные продолжить процесс реформирования после ухода со сцены его инициаторов; 9. частный сектор, общество и государство не имеют опыта некоррупционных технологий взаимодействия или «забыли» его; 10. нарушение баланса репрессивных и предупредительных мер борьбы с коррупцией в пользу первых.
Реформа также должна учитывать столкновение различных имущественных интересов: в ходе их осуществления возникает потенциальная опасность для тех, кто прежде совершал противоправные действия - будь то ради изыскания небольшой добавки к скудным доходам или ради увеличения солидного банковского счета за границей. Многие из них имеют возможность мешать процессу осуществления реформы: некоторые настолько могущественны или настолько решительны, что могут прибегнуть к насилию. Потенциальная опасность для реформаторов в таких странах становится реальной. Всесторонний и действенный пересмотр системы общенациональной этики поведения в конкретной стране может привести к столь значительным переменам, что они потребуют специальных политических и управленческих навыков.
Рассматривая антикоррупционную реформу также необходимо выделить основные правила которым стоит следовать при ее проведении:23
Первое. Не следует пытаться добиться невозможного. Попытки разом и полностью очиститься от грехов прошлого часто приводят лишь к созданию дополнительных препятствий — и это в лучшем случае. Важно определить, в каких сферах реформы дадут наилучший результат, и сконцентрировать на них основное внимание. Несколько "быстрых побед" будут означать больше, чем простое изменение к лучшему: они наглядно продемонстрируют всему обществу, что изменения реально происходят.
Второе. Следует постоянно подчеркивать, что реформы осуществляются в интересах потребителя. Это позволит уменьшить страх общества перед реформами. Поняв, что правила изменились, люди пойдут за реформами, и это приведет к предотвращению коррупции в будущем.
Третье. Необходимо создать атмосферу поощрения честности в обществе. Если сами реформаторы нечестны, то усилия, направленные на борьбу с коррупцией, могут потерпеть крах, а общество разочаруется в реформах. Однако честность — это еще не конечная цель. Скорее, это -средство добиться от правителей, чтобы они оказывали обществу те услуги, каких общество вправе ожидать от них.
Помимо представленных в рассматриваемом исследовании правил, также можно выделить определенные принципы антикоррупционной деятельности. Данные принципы были разработаны Комиссией Нолана (Великобритания, 1995 г.), применимые ко всем аспектам общественной жизни:24 1. Бескорыстие. Должностные лица должны принимать решения только с учетом общественных интересов. Они не должны руководствоваться целями достижения финансовой или иной материальной выгоды для себя, своей семьи или друзей. 2. Неподкупность. Должностные лица не должны ставить себя в финансовую или иную зависимость от отдельных лиц или организаций, которые могут повлиять на исполнение ими профессиональных обязанностей. 3. Объективность. При принятии решений, например, о назначении на ответственные посты, о предоставление контрактов, о представлении к наградам и т. п., должностные лица обязаны руководствоваться только достоинствами кандидатов.
Анализ мирового опыта борьбы с коррупцией
Финансы структурообразующих компаний - «Газпрома», РАО «ЕЭС», АО «Российские железные дороги» остаются крайне непрозрачными не только для внешних наблюдателей, но и для совладельцев-акционеров. Это касается как издержек, так и финансовых потоков, анализ которых затруднен сложной и во многом запутанной системой внутреннего учета, перекрестным субсидированием, большим количеством дочерних и аффилированых структур, непрофильных активов. Многое остается неясным и в части мотивов принимаемых инновационных решений. В то же самое время происходит постоянное давление со стороны этих монополий, направленное на регулярное и значительное повышение цен и тарифов на их продукцию и услуги. В связи с этим внедрение финансовой и административной прозрачности в работу естественных монополий позволит оздоровить их финансовое состояние, навести порядок в их финансовой отчетности, отсечь структуры, которые заняты коррупционной деятельностью. Обстановка финансовой и административно-управленческой прозрачности позволит затем заняться реструктуризацией РАО «ЕЭС», «Газпрома», «РЖД», «Связьинвеста» и т.д. Только гласность и открытость деятельности российских монопольных гигантов станет условием их разукрупнения и частичной приватизации.
Разделение сектора, в рамках которого будет сохраняться государственная монополия, и секторов, в которых будет поощряться частная конкуренция, должно быть проведено на первом этапе реформ специальным уполномоченным правительственным органом на основе четко определенных критериев и при публичном контроле со стороны Государственной думы и Совета Федерации. Приватизация активов в этих секторах должна проводиться гласно и на конкурсной основе независимой государственной структурой на основе специальных законов, которые должно принять Федеральное Собрание.
В реформе ЖКХ, так же как и в реформах естественных монополий, первоочередным шагом должно быть обеспечение прозрачности этой сферы. Это позволит обществу контролировать и вести анализ функционирования жилищно-коммунального хозяйства. Следствием общественного контроля станет неизбежная ликвидация бизнес-структур, паразитирующих на объектах ЖКХ. Следующий шаг — отмена любых льгот для коммерческих организаций, оказывающих коммунальные услуги населению. Это должно быть обязательным условием лицензирования подобных организаций, так как они эксплуатируют теневые отношения в этой сфере услуг.
Необходимо также обеспечить формирование системы учета реальных объемов потребляемых населением услуг, определение минимального набора услуг, при отсутствии которого не может взиматься плата за коммунальные услуги. Прозрачность деятельности ЖКХ, таким образом, является основой всей реформы, суть которой в ликвидации причин коррупции, теневых отношений в этой сфере. Предлагается акционировать предприятия ЖКХ и передать в частные руки. На сегодня, в России доля убыточных предприятий ЖКХ достигает 60 процентов. Налоговая реформа
Настоящая налоговая реформа в современных условиях — это система мер, которые обеспечивают для налогоплательщика открытость и прозрачность всех форм налогообложения. Необходимо создать эффективные антистимулы для неплательщиков, вплоть до фактического блокирования их предпринимательской активности. Следует способствовать снижению налогового бремени до оптимального уровня. Налоговая система должна стимулировать создание новых рабочих мест, новых производств, малого и среднего бизнеса. Одним из главных условий налоговой реформы является повышение эффективности налоговых служб, искоренение коррупции в их рядах. Решить эти проблемы возможно только в условиях гласности и открытости их деятельности.
Президент России на экономическом форуме в Красноярске заявил, что закон о новой ставке НДС должен быть принят "как можно быстрее".
Второй блок - инновационный. Медведев пообещал налоговые послабления компаниям, которые вкладываются в переоснащение производства. В частности, более гибкую систему амортизации и стимулирование расходов на опытно-конструкторские разработки путем более быстрого списания затрат на них.
Третий блок - социальный. Медведев предложил полностью освободить от обложения НДФЛ, ЕСН и налога на прибыль расходы на образование, пенсионное обеспечение и медицинское обслуживание.45
Важной сферой, где существующие институты требуют срочных усилий со стороны государства по искоренению условий для коррупции, является финансовый сектор. В этой сфере необходимо быстрее добиваться большей прозрачности кредитных учреждений, включая перевод их на международную систему финансовой отчетности в бухгалтерском учете. Следует раскрывать информацию о структуре собственности, о владельцах банков, открытой оценки капитала. Это будет способствовать устранению теневых финансовых операций в банковском секторе. Между тем в настоящее время в Москве функционирует свыше 700 банков, а в Нью-Йорке только 60.
Необходимо внести в законодательство требования о четко определенной ответственности владельцев за обязательства их кредитных учреждений, начать работу по сбору информации о кредитной истории заемщиков. Принципиально важно работать по восстановлению доверия вкладчиков к банковской системе, в том числе и ведя отбор банков для включения в систему гарантирования вкладов населения. Между тем многие частные банки не умеют, да и не желают трудиться для достижения такого доверия. Поэтому люди в этих условиях выбирают крупные государственные банки для хранения своих сбережений. Частным банкам, чтобы выстоять в конкурентной борьбе, придется радикально улучшать свое корпоративное управление и следовать принципам открытости и прозрачности.
Совершенно очевидно, что коррупция в России носит системный характер, являясь симптомом более глубоких проблем нашего общества. В связи с этим, борьба с коррупцией также должна носить системный характер. Особую роль в борьбе с коррупцией играют организации, которые ведут постоянный контроль, регулируют, просвещают, прилагая все усилия для противостоянию коррупции. Рассматривая меры по противодействию коррупции нельзя не упомянуть об общественных и государственных организациях, которые ставят целью борьбу с коррупцией.
