Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические основы построения и развития системы правовой информации минюста России
1.1. Понятие системы правовой информации Минюста России 17
1.2. Классификация системы правовой информации Минюста России, принципы ее построения и функционирования 26
1.3. Становление и основные тенденции развития системы правовой информации Минюста России 35
1.4. О концепции совершенствования системы правовой информации Минюста России 53
ГЛАВА II. Информационные ресурсы системы правовой информации минюста россии и проблемы их развития
2.1. Информационные ресурсы правовых актов Россииской Федерации и направления их совершенствования 67
2.2. Информационные ресурсы судебной практики, правовой статистики и направления их совершенствования 84
2.3. Информационные ресурсы правотворчества субъектов Российской Федерации и направления их совершенствования 93
2.4. Проблемы формирования единого информационного пространства Минюста России 102
ГЛАВА III. Комплексное обеспечение функционигования системы правовой информации минюста России
3.1. Организационное обеспечение функционирования системы правовой информации Минюста России 118
3.2. Кадровое обеспечение функционирования системы правовой информации Минюста России 131
3.3. Техническое и программное обеспечение функциюнирования системы правовой информации Минюста России 144
3.4. Финансовое обеспечение функционирования системы правовой информации Минюста России 164
3.5. Правовое обеспечение функционирования системы правовой информации Минюста России 177
ГЛАВА IV. Взаимодействие системы правовой информации минюста россии с аналогичными системами органов государственной власти российской федерации и международными системами правовой информации
4.1. Взаимодействие системы правовой информации Минюста России с информационными системами правоохранительных органов 193
4.2. Взаимодействие системы правовой информации Минюста России с информационными системами государств -участников СНГ 211
4.3. Взаимодействие системы правовой информации Минюста России с международными системами правовой информации
ГЛАВА V. Обеспечение информационной безопасности системы правовой информации минюста России как составной части информационной безопасности российской федерации
5.1. Источники угроз информационной безопасности 251
5.2. Комплекс мероприятий по обеспечению информационной безопасности 272
5.3. Защита права интеллектуальной собственности на программы для ЭВМ, базы данных и другие информационные ресурсы Минюста России 285
5.4. Направления развития законодательства Российской Федерации в сфере информационной безопасности 293
5.5. Деятельность Минюста России в составе Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по информационной безопасности 308
Заключение 317
Список использованных источников и литературы 327
Приложение 378
- Классификация системы правовой информации Минюста России, принципы ее построения и функционирования
- Информационные ресурсы правовых актов Россииской Федерации и направления их совершенствования
- Организационное обеспечение функционирования системы правовой информации Минюста России
- Взаимодействие системы правовой информации Минюста России с информационными системами правоохранительных органов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях значительно повышается роль информации в развитии общества. Информация наряду с природными, трудовыми, финансовыми и другими ресурсами во многом определяет его прогресс. Для рационального управления информационными ресурсами создается достаточно сложная, наукоемкая инфраструктура, включающая современные ЭВМ, их программное обеспечение. По оценкам экспертов, через 5-8 лет объем продаж программных продуктов превысит объем продаж нефти и нефтепродуктов. Учитывая возрастающую роль информационной сферы в развитии общества, государство активно формирует национальную политику в сфере информатизации, разрабатывает концепции, законодательные акты. Так, в 1993 г. принята Концепция правовой информатизации России, в 1995 г. - Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации". Многие вопросы развития правовой информатизации регламентируются указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Наметилась тенденция создания единого информационного пространства России, его интеграции в единое информационное пространство Европы и мира.
Важная роль в формировании информационной инфраструктуры общества принадлежит Министерству юстиции Российской Федерации. В данном министерстве впервые в стране в середине 70-х гг. был образован Научный центр правовой информации, который за свою историю создал уникальную автоматизированную систему правовой информации; потребности в информационных ресурсах этой системы возрастают на всех уровнях государственного управления: федеральном, субъектов Федерации, муниципальном. Минюст России определен в качестве ведущего ведомства по вопросам обмена правовой информацией между государствами - участ-
никами Содружества Независимых Государств. Министерство также выполняет функции полномочного органа, осуществляющего координацию работ по созданию национальных банков данных, используемых для межгосударственного обмена правовой информацией; перед Минюстом России поставлены задачи создания и ведения баз данных нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Нельзя также не учитывать, что за последние годы задачи Минюста России существенно расширились: в его ведение передана уголовно-исполнительная система, созданы служба судебных приставов, системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации и контроля за общественными и религиозными объединениями и др. Это обусловливает разработку единого распределенного банка данных указанных подсистем.
Качественные и количественные изменения информационных ресурсов Минюста России предполагают поиск новых подходов к их формированию и использованию. Данные вопросы находят свое отражение в программах информатизации системы юстиции, в Концепции информатизации Министерства юстиции Российской Федерации, одобренной коллегией и утвержденной приказом Минюста России от 21 января 2000 г. № 10. В указанных документах речь идет о путях совершенствования информатизации Минюста России в целом. Естественно, что в них нашли отражение и вопросы развития создаваемой в течение десятка лет системы правовой информации как наиболее важной.
Степень разработанности темы исследования. Научному сопровождению системы правовой информации Минюста России всегда уделялось повышенное внимание. Это объективно обусловлено сложностью и многоаспектностью проблемы, что предполагает использование достиже-
ний различных отраслей знаний: права, информатики, управления, эконо
мики, математики и др. Методологические вопросы этого научного на
правления разрабатывались в трудах таких ученых, как А.Б. Агапов,
С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, В.Г. Афанасьев, И.Л. Бачило, СЕ. Вицин,
В.Н. Иванов, А.К. Караханьян, А.Г. Мамиконов, Ю.А. Тихомиров,
Г.А. Туманов, и других. Значительное внимание уделяется исследованию
прикладных вопросов развития информационных правовых систем. Весо
мый вклад в их разработку внесли А.П. Алехин, А.Б. Венгеров,
В.З. Веселый, Л.М. Колодкин, А.Ф. Майдыков, А.Я. Минин,
А.Х. Миндагулов, С.С. Москвин, М.М. Рассолов, Д.П. Шеин и многие другие ученые. Основополагающие научные результаты по разработке автоматизированных информационных систем содержатся и в работах зарубежных ученых: Н. Винера, В. Кнаппа, А. Мартино, У. Эшби и других. Несмотря на то, что имеется немало работ, посвященных проблематике информационных систем, в том числе и в правоохранительной сфере, до настоящего времени специальных монографических исследований по вопросам развития системы правовой информации Минюста России не проводилось.
Таким образом, необходимость поиска новых подходов к развитию системы правовой информации Минюста России, неразработанность многих теоретических вопросов в этой области предопределили выбор темы настоящего диссертационного исследования, его направленность и содержание.
Объектом исследования является система правовой информации Минюста России, а также отношения, связанные с формированием и использованием ее информационных ресурсов. Данный объект в силу его многоплановости можно изучать в различных аспектах. В настоящем исследовании предмет ограничен изучением актуальных проблем совершен-
ствования построения и функционирования системы правовой информации Минюста России.
Цель исследования заключается в обосновании теоретических основ развития системы правовой информации Минюста России и разработке на этой основе новых подходов к формированию ее информационных ресурсов, комплексному обеспечению функционирования данной системы, взаимодействию с аналогичными системами других федеральных органов исполнительной власти, а также международными информационными правовыми системами.
Для достижения указанной цели в диссертации были решены следующие задачи:
обоснована перспективная концепция развития системы правовой информации Минюста России;
предложены пути совершенствования имеющихся, а также формирования новых информационных ресурсов системы правовой информации Минюста России;
разработаны теоретические положения, а также конкретные направления комплексного обеспечения функционирования системы правовой информации Минюста России;
определены пути совершенствования взаимодействия системы правовой информации Минюста России с аналогичными системами правоохранительных органов, международными системами правовой информации;
раскрыты направления и формы обеспечения информационной безопасности системы правовой информации Минюста России.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания, комплексный и системный подходы. Исследование базируется на принципах и теоретических положениях теории государства и права, конституционного права,
гражданского права, кибернетики и информатики, прикладной математики и системотехники, математической статистики и социологии. При подготовке диссертации использовались положения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, а также ведомственных нормативных актов, имеющих отношение к теме диссертации.
При формировании теоретических положений и практических результатов автор опирался на труды ведущих ученых в области теории права, информатики, теории государственного управления, системного анализа, кибернетики.
Исследование проводилось с учетом отечественного и зарубежного опыта разработки информационных систем, в том числе и в правоохранительной сфере. В работе широко использовались международно-правовые стандарты по вопросам правовой информатизации, анализировались возможности применения в отечественной практике опыта действующих систем правовой информации зарубежных стран.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется избранной методологией исследования, широким применением конкретных методов исследования, включая экспертные оценки, опросы. В процессе подготовки диссертации изучено большое количество общетеоретической литературы, правовых актов, включая правовые акты международного права (всего более 500 источников). В работе использованы методы сравнительного правоведения, а также функционально-структурного анализа сложившейся системы правовой информации Минюста России, особенности ее развития с учетом историко-сравнительного анализа.
Результаты исследования опираются на продолжительный опыт работы автора руководителем структурных подразделений (в настоящее время Департамента правовой информатизации) Министерства юстиции
СССР и Российской Федерации, а также в Научном центре правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации, директором которого он одновременно является с 1993 г.
При подготовке диссертационной работы использовались результаты исполнения приказов Министра юстиции Российской Федерации от 17 июня 1994 г. № 19-01-90-94 "О порядке обеспечения судов, органов и учреждений юстиции средствами вычислительной техники", от 23 июня 1995 г. № 19-01-71-95 "О повышении эффективности внедрения информационных технологий в деятельность судов и органов юстиции", от 11 августа
1998 г. № 94 "О деятельности учреждений Министерства юстиции Россий
ской Федерации по правовой информатизации", от 23 декабря 1996 г.
№ 19-01-189-96 "Об организации автоматизированного учета правовых
актов субъектов Российской Федерации", решений коллегии Минюста
России от 24 декабря 1992 г. № 16-2 "О мерах по правовой информатиза
ции судов, органов и учреждений Российской Федерации", от 21 января
г. № 1-1 "О программе информатизации системы юстиции на 1994-
годы", от 6 февраля 1998 года № 2 "О реализации соглашения между Министерством юстиции Российской Федерации и Федеральным агентством правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации о создании Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России", от 6 сентября
1999 г. № 10 "О Концепции информатизации Министерства юстиции Рос
сийской Федерации", в подготовке которых автор принимал непосредст
венное участие.
Научная новизна исследования определяется прежде всего тем, что в диссертации впервые в теории правовой информатики и государственного управления предпринята попытка комплексного монографического
исследования проблемы построения и функционирования системы правовой информации Минюста России.
В результате проведенного исследования получены следующие конкретные новые научные результаты:
обоснована концепция совершенствования системы правовой информации Минюста России, включая создание ее новых информационных ресурсов, комплексного обеспечения ее рационального функционирования;
определены направления и формы взаимодействия системы правовой информации Минюста России с аналогичными системами правоохранительных органов, а также вновь создаваемыми автоматизированными информационными системами;
раскрыт международный опыт решения подобного рода проблем, определены возможные направления его использования в отечественной практике, а также формы взаимодействия с зарубежными системами правовой информации;
определены новые подходы к решению проблем безопасности системы правовой информации Минюста России как составной части информационной безопасности Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту:
1. Концепция совершенствования системы правовой информации Минюста России, которая разработана с учетом требований преемственности, комплексного подхода, правовых стандартов и международного опыта решения подобного рода проблем, тенденций ее развития, а также современных информационных технологий. Конкретная новизна концепции заключается в том, что в ней обоснованы перспективы развития информационных ресурсов системы правовой информации, определены условия, обеспечивающие эффективность их использования, включая информационную безопасность, а также направления и формы взаимодействия с ана-
логичными системами правоохранительных органов и возможности ее интеграции в международную систему правовой информации.
Перспективными направлениями совершенствования информационных ресурсов системы правовой информации Минюста России следует считать расширение их аналитических возможностей, включая поддержку управленческих решений на всех уровнях государственного управления. С учетом новых задач Минюста России обосновываются предложения по созданию перспективных информационных ресурсов системы правовой информации Минюста России, а именно: контроля над правотворчеством субъектов Российской Федерации; единого реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним; уголовно-исполнительной системы; службы судебных приставов; Государственного регистра населения, межведомственной государственной системы "Доход". Обосновываются принципы интеграции существующих и создаваемых информационных ресурсов в рамках системы правовой информации Минюста России.
Успешное функционирование системы правовой информации Минюста России во многом зависит от ее комплексного обеспечения. Это предполагает решение вопросов, связанных с совершенствованием структуры управления системой правовой информации, подготовкой квалифицированных кадров, а также ее технического, программного, лингвистического и финансового обеспечения.
Существенных изменений требует и правовое обеспечение системы правовой информации Минюста России. В этих целях целесообразно дополнение действующих законодательных актов (федеральных законов "Об информации, информатизации, защите информации", "Об участии в международном информационном обмене"), а также принятие ряда новых ("О правовой информации", "Об электронной цифровой подписи", "О праве на информацию"). Целесообразно также принятие ведомственных право-
вых актов, регулирующих режим работы с информацией в Минюсте России.
В современных условиях важное значение приобретает интеграция системы правовой информации Минюста России с аналогичными системами государственных, прежде всего, правоохранительных, органов. Предлагаются меры по разработке Концепции создания единого информационного пространства правоохранительных органов, а также обосновываются этапы реализации данной Концепции.
Система правовой информации Минюста России также должна быть интегрирована в информационно-правовое пространство государств -участников СНГ. Данную работу целесообразно проводить на взаимовыгодной основе, с учетом общих и национальных интересов. В диссертации обосновываются принципы создания информационно-правового пространства государств - участников СНГ, структура баз данных правовых актов, формы их использования.
Вступление Российской Федерации в Совет Европы обусловливает включение ее системы правовой информации в информационное пространство европейских государств. Это предполагает изучение опыта построения национальных информационных правовых систем в государствах - членах Совета Европы. С учетом данного опыта обосновываются стратегия (создание системы электронного обмена правовой информацией, статистическими данными, относящимися к уголовному правосудию и др.), а также технология взаимодействия системы правовой информации Минюста России с аналогичными международными системами правовой информации.
Успешное развитие системы правовой информации Минюста России во многом зависит от обеспечения ее безопасности. Данная проблема рассматривается в качестве составной части информационной безопасности Российской Федерации. Ее решение предполагает классификацию
угроз информационной безопасности и разработку на этой основе комплекса мероприятий по ее профилактике, включая технические, правовые и административные меры.
Теоретическая и практическая значимость работы. Многие проблемы, исследуемые в работе, либо не подвергались ранее всестороннему изучению, либо требуют переосмысления применительно к новым тенденциям развития мирового сообщества и условиям развития нашей страны в XXI в.
Проведенное исследование позволило разработать ряд новых важных предложений по совершенствованию построения и перспектив развития системы правовой информации Минюста России: концепции, принципов и направлений информатизации Минюста России в целом, а также методы управления информационными ресурсами, являющимися составной частью государственных информационных ресурсов, которые обеспечивают решение стратегических и оперативных задач социального, политического и экономического развития Российской Федерации.
В результате проведенного исследования предложен ряд новых понятий (система правовой информации), обоснованы принципы ее построения и функционирования. В научный оборот введены новые данные об истории развития правовой информатизации в России, а также опыте создания аналогичных систем за рубежом.
Прикладное значение диссертации состоит в том, что в ней обоснованы направления и совершенствования деятельности созданных при непосредственном участии автора 44 учреждений Минюста России в субъектах Российской Федерации - центров по правовой информатизации, даны предложения по уточнению их функций и компетенции. В работе обоснованы также предложения по вопросам профессиональной подготовки кадров по правовой информатике. В результате проведенного исследования
определены меры по совершенствованию законодательных актов, регулирующих отношения в сфере правовой информатизации, обоснованы предложения по принятию ряда новых нормативных правовых актов.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что предложения по совершенствованию системы правовой информации Минюста России применимы для построения аналогичных систем федеральных органов исполнительной власти и могут быть использованы для построения общегосударственной системы правовой информации. В результате решена крупная теоретическая и практическая проблема, имеющая значение для совершенствования государственного управления. В условиях вхождения России в информационное общество компьютерных технологий XXI в. на стыке юриспруденции и информатики разработана методология создания и управления информационной системой федерального органа исполнительной власти Российской Федерации.
Многие проблемы, исследуемые в работе, либо не подвергались ранее всестороннему изучению, либо требуют переосмысления применительно к новым тенденциям развития мирового сообщества и условиям развития нашей страны в XXI в.
В результате проведенного исследования предложен ряд новых понятий (система правовой информации), обоснованы принципы ее построения и функционирования. В научный оборот введены новые данные об истории развития правовой информатизации в России, а также опыте создания аналогичных систем за рубежом.
Апробация и внедрение результатов исследования. Учитывая комплексный и теоретико-прикладной характер проведенного исследования, его апробация и внедрение осуществлялись по многим направлениям.
Во-первых, результаты диссертационного исследования использовались при подготовке Концепции информатизации Министерства юстиции
Российской Федерации, одобренной решением коллегии и утвержденной приказом Минюста России; Концепции развития законодательства об информационной безопасности, одобренной Межведомственной комиссией Совета Безопасности Российской Федерации по информационной безопасности; Рекомендаций, принятых Комитетом экспертов Совета Европы по информационным технологиям и праву.
Во-вторых, материалы диссертации использованы при подготовке и реализации ряда федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, решений Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по информационной безопасности, а также нормативных правовых актов Министерства юстиции Российской Федерации по правовой информатике.
В-третьих, теоретические и практические результаты диссертации внедрены в учебный процесс Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, Международного юридического института, Российского института государственных регистраторов, Национального университета Екатерины Великой, Российско-германского института Кора-Москва. По теме диссертации опубликовано 55 печатных работ, получено 5 авторских свидетельств.
В-четвертых, отдельные результаты диссертации реализованы в технологиях создания и поддержания в актуальном состоянии информационных ресурсов Минюста России и способах организации доступа к ним различных категорий пользователей.
В-пятых, материалы диссертации использовались при определении основных направлений и форм взаимодействия системы правовой информации Минюста России с информационными системами органов государственной власти Российской Федерации и субъектами международной системы правовой информации.
В-шестых, апробация результатов работы проведена на международных форумах и семинарах: в 1991, 1998 и в 1999 гг. на международных симпозиумах в США; в 1994 г. в ФРГ и в 1995 г. в Нидерландах на семинарах ООН по компьютеризации уголовного судопроизводства; в 1995 г. в Каире (АРЕ) на IX Конгрессе ООН по предупреждению и борьбе с преступностью; в 1996, 1998 и 1999 гг. во Франции на заседаниях Комитета экспертов Совета Европы по информационным технологиям и праву; в 1998 г. в Вене (Австрия) на XIII Коллоквиуме по обработке правовой информации в Европе; на всесоюзных и всероссийских семинарах и симпозиумах с 1983 по 1999 г.
В-седьмых, рукопись диссертации была обсуждена на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Экспертно-консультативного совета по проблемам систематизации и кодификации законодательства и правовой информации Государственной Думы Российской Федерации, Ученого совета Научного центра правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации, кафедры вычислительной техники и управляющих систем Московского технического университета связи и информатики, кафедры управления и информатики Московского юридического института МВД России, специализированных кафедрах Российской правовой Академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Классификация системы правовой информации Минюста России, принципы ее построения и функционирования
Понятие системы правовой информации, которое было рассмотрено в предыдущем параграфе, является обобщающим. В реальной действительности существуют различные виды таких систем (подсистем)1. В этой связи важное теоретическое и практическое значение имеет классификация систем правовой информации. Ее можно проводить по различным основаниям: элементам, особенностям видов правовой информации и т.п. Поскольку предметом нашего исследования является не просто абстрактная система правовой информации, а реально действующая в рамках Минюста России, то представляется важным рассмотреть данный вопрос более конкретно, увязывая его с системой управления Минюстом России.
В настоящее время система управления Минюстом России включает в себя три уровня: федеральный, субъектов Российской Федерации (региональный) и низовой (муниципальный).
К федеральному уровню относятся: центральный аппарат Минюста России; Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации (НЦПИ); Российский федеральный центр судебных экспертиз (РФЦСЭ); Российская правовая академия Минюста России (РПА); Международный юридический институт; Российский институт государственных регистраторов (РИГР); Федеральное агентство по правовой защите результатов интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения (ФАПРИД); Главный информационно-аналитический центр Минюста России (ГИАЦ); Центр научно-исследовательских работ "Комплекс" ГУИН Минюста России; Государственная регистрационная палата при Минюсте России (ГРП); Российское агентство по патентам и товарным знакам (РОСПАТЕНТ). К уровню субъектов Российской Федерации относятся: министерства юстиции республик в составе Российской Федерации, управления (министерства, отделы) юстиции краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов и службы судебных приставов в них; управления (отделы) исполнения наказания, управления лесных исправительных учреждений; учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; центры правовой информатизации в субъектах Российской Федерации (федеральные учреждения Минюста России); филиалы и центры Российской правовой академии; лаборатории судебных экспертиз. К уровню муниципальных образований относятся: подразделения судебных приставов; филиалы учреждений юстиции по регистрации прав; учреждения исполнения наказаний и следственные изоляторы; юридические консультации; территориальные органы ЗАГС; государственные нотариальные конторы. Многогранность задач управления в сфере юстиции делает неизбежными поиски наиболее совершенных и менее трудоемких форм и методов управленческой деятельности. Одним из действенных рычагов, с помощью которых осуществляется управление, является система правовой информации Министерства юстиции Российской Федерации. Указанные уровни управления во многом предопределяют и систему правовой информации Минюста России. Ее можно анализировать на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Каждый из указанных уровней системы правовой информации имеет свои особенности в массиве банка данных, техническом обеспечении и других параметрах. Основным систематизирующим фактором системы правовой информации являются ее цели и задачи, т.е. для чего данная система предназначается. Поэтому важными классификационными признаками анализа системы правовой информации Минюста России являются ее цели и задачи (См. Рис. 1.2.1.). В общем виде они определяются социальным назначением структурных подразделений Минюста России. Однако специфика Минюста как федерального органа государственного управления заключается в том, что данное министерство призвано обеспечить правовой информацией фактически все органы государственной власти: представительные, исполнительные, судебные. Для реализации данной функции создано специальное подразделение - Научный центр правовой информации. В той или иной мере задачи правовой информатизации решают и отраслевые структурные подразделения Минюста России: службы судебных приставов, уголовно-исполнительной системы и др. Однако ядро, основу системы правовой информации Минюста России составляет система, созданная на базе Научного центра правовой информации. Поэтому в работе основное внимание будет сосредоточено на анализе и направлениях совершенствования данной системы правовой информации.
Систему правовой информации Минюста России можно классифицировать также и с точки зрения имеющихся здесь правовых информационных ресурсов. Так, базы данных правовых актов формируется на основе Общеправового классификатора, который предполагает разбиение массива законодательства по его отраслям и институтам. Это иерархическая классификационная система юридических понятий с универсальным тематическим охватом. Общеправовой классификатор отраслей законодательства утвержден Указом Президента Российской Федерации1 и является стандартом.
Минюст России участвует в работе по ведению Общеправового классификатора отраслей законодательства Российской Федерации на основании Положения о Минюсте России. В соответствии с этой функцией сотрудники Минюста России и НЦПИ систематически представляют свои предложения и замечания по поводу состава и организации названного классификатора, готовят заключения на его новые версии, участвуют в работе комиссий по подготовке потенциальных новых общеправовых рубрикаторов. При необходимости в рабочем режиме для целей развития Классификатора и поисковых средств системы создатели информационных правовых систем имеют право углублять его рубрики последующими уровнями.
Информационные ресурсы правовых актов Россииской Федерации и направления их совершенствования
Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" определяет информационные ресурсы как отдельные документы и отдельные массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах)1. Анализ данного определения позволяет сделать вывод, что информационные ресурсы - это прежде всего банк данных, который создается для решения тех или иных задач. Датее, информационные ресурсы должны быть упорядочены, поскольку являются составным элементом той или иной информационной системы. С учетом указанных характеристик рассмотрим информационные ресурсы, являющиеся предметом настоящего исследования.
В настоящее время основными информационными ресурсами системы правовой информации Минюста России и подведомственных ему органов и учреждений юстиции являются: комплекс баз данных правовой информации, объединенных в программно-технологический комплекс (ПТК) "Фонд"; база данных действующего российского законодательства "Эталон"; фонды правовых актов на бумажных носителях (См. Рис. 2.1.1.). Как было сказано в предыдущей главе диссертации, базы данных правовой информации формировались с начала 70-х гг. За прошедшие годы они постоянно совершенствовались. Вместе с тем новое правовое поле России, появление современных информационных технологий предопределяет необходимость их дальнейшего совершенствования. Для того, чтобы более обоснованно решить данную проблему, рассмотрим, прежде всего, основные характеристики и возможности указанных информационных ресурсов Минюста России. 1. База данных "Фонд" содержит действующие нормативно-правовые акты бывшего СССР, федеральное российское законодательство, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, международные договоры и соглашения, акты межгосударственного характера государств - участников СНГ, законодательство субъектов Российской Федерации. Для удобства пользователей база данных "Фонд" содержит как действующие на настоящий момент тексты документов со всеми внесенными в них изменениями, так и их ретроспективные версии с изменениями на конкретную дату. Ссылки на изменяющие и дополняющие документы позволяют проследить изменения любого нормативного правового акта, а также выявить более широкий круг документов, регулирующих данный вид правоотношений. Тексты документов имеют записи об источниках и дате их официального опубликования, а документы федеральных органов исполнительной власти, прошедшие регистрацию в Минюсте России, содержат записи о дате и номере регистрации. База данных оснащена мощным и эффективным поисковым аппаратом, являющимся аналитическим инструментом для работы с информацией. База данных "Фонд" содержит ПОЛНУЮ подборку нормативных правовых актов, принятых органами законодательной и исполнительной власти, органами местного самоуправления субъектов Российской Федерации, прошедших юридическую экспертизу в Минюсте России. В силу большого объема хранимой в "Фонде" информации организация доступа к ней осуществляется с помощью удаленного on-line- доступа к серверу НЦПИ по коммутируемым каналам связи или по сети Интернет. 2. База данных "Эталон" является по сути дела усеченным вариантом "Фонда". Ее особенность заключается в том, что в нее включены только актуальные редакции нормативных правовых актов, т.е. последняя версия документа со всеми внесенными в него дополнениями и изменениями. "Эталон" представляет собой полнотекстовую базу данных по действующему российскому законодательству в контрольном состоянии. Это законы, указы и постановления органов государственной власти, приказы и инструкции федеральных органов исполнительной власти, судебная и арбитражная практика. Кроме того "Эталон" содержит полную подборку нормативных правовых актов субъектов Федерации, прошедших юридическую экспертизу в Минюсте России.
Организационное обеспечение функционирования системы правовой информации Минюста России
Исследования сложных информационных систем, а к таковым в полной мере относится анализируемая система правовой информации, свидетельствуют о том, что их эффективность определяется не только наличием современных банков данных, информационных ресурсов, но и теми параметрами системы, которые обеспечивают ее функционирование. В научных работах, посвященных данной проблеме, основной акцент, как правило, делается на техническое, программное обеспечение. И это вполне объяснимо, поскольку от того, какие технические средства используются в информационных системах, во многом зависит их качество и надежность. Однако такой подход является односторонним, ибо успешное функционирование информационной системы зависит и от других важных элементов.
Учитывая опыт решения подобного рода проблем, в качестве направлений комплексного обеспечения функционирования анализируемой системы правовой информации, можно выделить следующие: организационное, кадровое, техническое, программное, финансовое и правовое обеспечение.
Организационное обеспечение системы правовой информации Минюста России предполагает определение структур (структурных подразделений информатизации), обеспечивающих решение задач правовой информатизации на всех уровнях системы юстиции, включая территориальные органы и учреждения1. Структура управления системой правовой информации, которая является составной частью структуры Минюста России, включает: на федеральном уровне - Департамент правовой информатизации; Научный центр правовой информации при Минюсте России; Главный информационно-аналитический центр; на уровне субъекта Российской Федерации - центры правовой информатизации Минюста России, структурные подразделения информатизации в территориальных органах юстиции; на муниципальном уровне - структурные подразделения информатизации в филиалах и подразделениях учреждений юстиции. Необходимость обеспечения правовой информацией системы юстиции, включающей большое количество органов и учреждений, распределенных на территории всей страны, в том числе службы судебных приставов, уголовно-исполнительной системы, учреждений по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также органов государственной власти, судов общей юрисдикции, физических лиц, заинтересованность которых в правовой информации в последние годы значительно возросла, предполагает структурные изменения в системе правовой информации Минюста России на всех указанных выше уровнях. 1. Как отмечено выше на федеральном уровне в Минюсте России имеется три структуры, которые непосредственно связаны с организацией системы правовой информации: Департамент правовой информатизации, Научный центр правовой информации, Главный информационно-аналитический центр. Поэтому один из важных вопросов, который возникает здесь - это преодоление дублирования в работе данных структур. Решение данного вопроса предполагает четкое закрепление компетенции, определения круга вопросов, которые должны быть отнесены к ведению указанных структур. Создание в Минюсте России самостоятельного подразделения - Департамента правовой информатизации связано с возрастанием роли информационных ресурсов Минюста России, необходимостью координации деятельности всех участников по формированию, использованию, предоставлению информационных ресурсов Минюста России. Под руководством Департамента создаются и внедряются информационно-управляющие технологии сбора и обработки правовой информации, статистики, ведения государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обеспечения деятельности службы судебных приставов, регистрации общественных и религиозных объединений, электронного документооборота, которые должны стать основой для организации внутриведомственного обмена информационными ресурсами. В связи с утверждением Концепции информатизации Минюста России, как представляется, требуют уточнения и задачи, которые решает Департамент правовой информатизации. В качестве таковых здесь можно определить следующие: реализация единой информационно-технической политики Минюста России; организация информационно-телекоммуникационного и технологического взаимодействия территориальных органов юстиции с Минюстом России через НЦПИ и ЦПИ (в субъектах Федерации), а также со структурными подразделениями органа юстиции (подразделения судебных приставов), функционирующими на уровне муниципальных образований, соответствующими подразделениями территориальных учреждений Минюста России, органов государственной власти субъекта Федерации, правоохранительных органов, органов прокуратуры, федеральных судов. Из всех учреждений, составляющих систему учреждений правовой информации Минюста России, особый статус имеет Научный центр правовой информации. Выражается это в объеме возложенных на него задач, системе финансирования, положению, которое занимает НЦПИ по отношению к другим учреждениям и подразделениям указанной системы. Так, НЦПИ содержит собственные информационные базы данных и взаимодействует с субъектами распределенной информационной системой судов и органов юстиции, Главным информационно-аналитическим центром (ГИАЦ), центрами правовой информатизации Минюста России; обеспечивает центральный аппарат Минюста России правовой информацией (базами данных) за счет федерального бюджета по смете расходов НЦПИ в соответствии с планом работ; обеспечивает ГИАЦ, ЦПИ базами данных, программными продуктами поддержки коммуникационных сетей и технологией ведения баз данных по договору. НЦПИ - научное учреждение, давно и прочно завоевавшее высокую репутацию среди организаций, занимающихся проблемами информатизации, имеющее многолетний опыт работы и высококвалифицированные кадры. В настоящее время полномочия НЦПИ определены Уставом, утвержденным приказом Министерства юстиции Российской Федерации1. Данные полномочия определяются теми задачами Центра, о которых было указано выше.
Взаимодействие системы правовой информации Минюста России с информационными системами правоохранительных органов
Важной особенностью информатизации органов государственной власти последних лет является стремление к интеграции создаваемых в ведомствах информационных систем1. Особое место при этом принадлежит системе правовой информации Минюста России, базы данных которой ("Эталон", "Фонд", "Правотворчество", судебная и иная правовая статистика) представляют интерес для многих правоохранительных органов. Так, в Генеральной прокуратуре Российской Федерации установлено несколько локальных вычислительных сетей: отдела писем, управления кадров, отдела статистики, обслуживания сотрудников Генпрокуратуры Российской Федерации по вопросам информации о законодательстве. На сервере последней сети установлена база данных правовой информации НЦПИ "Эталон", которая используется также органами прокуратуры второго и третьего уровней.
Для городских и районных прокуратур разработано более 20 автоматизированных рабочих мест, среди которых отметим: автоматизированную систему информационного обеспечения надзора за рассмотрением заявлений и сообщений о совершенных преступлениях "Регистрация"; автоматизированную систему обработки сведений о работе прокурора по надзору за следствием и дознанием "Учет"; автоматизированную систему информационного обеспечения надзора за исполнением законов при производстве предварительного следствия и дознания "Реферат-2"; автоматизированную систему информационного обеспечения надзора за законностью судебных постановлений по уголовным делам "Судебный надзор"; автоматизированную систему обработки информации о жалобах "Жалоба". Значительные возможности имеются и для взаимодействия системы правовой информации Минюста России с автоматизированными информационными системами МВД России. Так, здесь были разработаны автоматизированные системы учета правонарушений и преступлений, создана АИПС "Розыск", предназначенная для содействия оперативному розыску преступников и содержащая данные о разыскиваемых лицах, АИПС "Дорожно-транспортные происшествия (ДТП)" для учета дорожно-транспортных происшествий и анализа их причин и др. В настоящее время в МВД России используются автоматизированные информационно-поисковые системы: "Учет преступлений и лиц, их совершивших", "Вещи" (по украденным вещам), "Ущерб" (по учету нанесенного ущерба), "Дежурная часть", "Розыск", "Тяжкие преступления", "Досье - мошенник", "Папи-лон" (автоматизированная дактилоскопическая система), "Наркотики", "Розыск транспортных средств", "Грузы" (по контролю перевозок грузов) и др. Все указанные системы требуют соответствующего правового обеспечения.
В целях реализации государственной политики в сфере информатизации Министерством внутренних дел России при участии заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, в том числе Минюста России и при непосредственном участии автора, разработана Концепция создания единого информационного пространства правоохранительных органов (далее -Концепция)1.
Указанная Концепция определяет цели, задачи, основные принципы, структуру и этапы создания единого информационного пространства правоохранительных и иных государственных органов Российской Федерации, участвующих в обеспечении правопорядка. Она базируется на нормативных правовых актах, регулирующих вопросы информатизации.
Поскольку информационное состояние общества является определяющим фактором экономики страны и социальной стабильности государства, перестройка политических, социальных, производственно-экономических отношений в обществе в условиях формирования рыночной экономики объективно привела к необходимости существенного изменения организации информационного взаимодействия между участниками обмена информацией и доступа к ней. Возможность доступа к информационным ресурсам в правоохранительных органах, как правило, ограничивается их ведомственной принадлежностью. Функционирование информационных, информационно-телекоммуникационных систем правоохранительных органов необходимо для обеспечения правопорядка в государстве, однако в настоящее время в этой области еще не достигнуто необходимое ведом-ственное взаимодействие.
В связи с этим информационное пространство правоохранительных органов России условно можно представить состоящим из ряда информационных секторов (ведомственных, региональных), которые в силу различных причин остаются слабо связанными между собой и мало доступны в своей совокупности заинтересованным пользователям.
Данное положение дел объективно приводит к дублированию работ по сбору первичной информации, удорожанию разработок и эксплуатации систем. Ведомственная разобщенность создает затруднения в обмене информацией и доступе к ней. Вместе с тем за последние годы наметился определенный прогресс в создании отечественной информационной инфраструктуры взаимодействия правоохранительных органов.
В этой связи целенаправленный переход к широкомасштабному применению современных информационных технологий и систем для обеспечения пользователей наиболее полной, достоверной и своевременной правоохранительной информацией приобретает особую актуальность. Решение этих задач достигается путем формирования единого информационного пространства правоохранительных органов1.
