Содержание к диссертации
Введение
Глава первая. Измерение социального развития как часть научного управления обществом
1.1. Современное общество и необходимость научного управления
1.2. История измерения социального развития 15
Глава вторая. Основные подходы и общие проблемы измерения социального развития 25
2.1. Измерение субъективного благополучия 26
2.2. Измерение объективных условий жизни 56
2.3. Общие проблемы измерения социального развития 67
Глава третья. Государственный аудит и измерение социального развития
3.1. Основные характеристики и функции государственного аудита
3.2. Государственный аудит как метод измерения некоторых аспектов социального развития России 131
Заключение I63
Список литературы 1""
- История измерения социального развития
- Измерение объективных условий жизни
- Общие проблемы измерения социального развития
- Государственный аудит как метод измерения некоторых аспектов социального развития России
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современное общество часто характеризуется как «общество знания». В этом понятии отражено существенное расширение в обществе роли знания, под которым понимается в самом общем виде способность к социальному действию.
Однако расширение возможностей социального действия не делает современное общество автоматически более стабильным или безопасным. Основная проблема состоит в том, что расширение возможностей социального действия происходит в первую очередь на уровне индивидов и среднем уровне малых групп, социальных движений и небольших корпораций, и гораздо медленнее идет на институциональном уровне национальных обществ, политических систем и экономик в силу их большей инертности. Результатом является общее падение управляемости, возрастание роли факторов случайности и неопределенности.
Существующая система общественного управления во многом основана на волюнтаризме и часто функционирует методом проб и ошибок. В современном мире эта система превратилась в анахронизм и фактор, ведущий к дестабилизации общества и ухудшению условий жизни людей. На повестке дня остро стоит вопрос о переходе к научному управлению обществом.
Научное управление обществом невозможно без системы достоверных данных, поставляемых социальными науками. В качестве средств мониторинга социального развития используются социальные индикаторы, дающие представление о текущем состоянии общества, его трансформациях, тенденциях, кризисных явлениях, а также качестве принимаемых управленческих решений.
Важными сферами социального развития, измеряемыми с помощью
социальных индикаторов, являются функционирование системы
государственного управления, адекватность институционального устройства,
эффективность использования общественных ресурсов. Сбор такой
информации и предоставление ее обществу входит в задачи государственного
аудита, организация которого и статус в системе государственной власти ориентированы на выполнение этой функции.
Степень научной разработанности проблемы. Термин «социальные индикаторы» появился в США, где в 1966 г. под редакцией Р.Бауера вышло первое издание по данной тематике. В 1970-е годы издаются статистические справочники, содержащие социальные показатели (например, «Social indicators», «Status»). Правительство США стало регулярно публиковать данные по этой тематике, в 1974 г. создан научный журнал «Social Indicators Research». Позднее эти подходы используются международными организациями, прежде всего Организацией Объединенных Наций (ООН) и
Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) .
В СССР в 1970-е годы реализация исследовательской программы отделения философии и права АН СССР «Социальное развитие советского общества: показатели и тенденции» создала широкую социально- статистическую базу, позволив получить количественно-качественное выражение процессов развития, происходящих как в индустриально развитых, так и в некогда отсталых регионах страны. В 1979 - 1985 годах Институтом социологии Академии наук СССР проводились исследования по теме «Показатели и индикаторы социального развития советского общества».
В середине 1980-х годов стало ясно, что оценка социального развития страны на основе среднестатистических показателей вводит в заблуждение, поэтому Отдел социологических исследований ИС АН СССР возглавил работу по подготовке новой системы индикаторов с использованием не применявшихся до этого социальной статистикой методов. В 1989 г. подготовлен информационно-аналитический доклад «Социальная и
социально-политическая ситуация в стране: анализ и прогноз» .
В результате проведенной работы создана гибкая система показателей и индикаторов социального развития общества, отражающая: степень удовлетворенности работой, образованием, материальным положением, жилищными условиями, общественной работой, способом проведения свободного времени, отношениями с людьми, отношениями с членами семьи, состоянием здоровья, жизнью в целом и др.
Доклады по данной теме ежегодно издаются Институтом социально- политических исследований Российской академии наук (ИСПИ РАН) под руководством академика Г.В.Осипова на протяжении 20 лет. В них проводится комплексный анализ социальных последствий трансформации российского общества.
В 1995 году в ИСПИ РАН поставлена и решена задача разработки системы предельно критических или пороговых показателей развития общества. Необходимо отметить, что впервые разработка указанной системы (концепции) поставлена как научная проблема. Этот методологический подход к индикативной оценке состояния российского общества признан научным и политическим сообществом. В русле этого подхода разработаны различные шкалы предельно критических показателей, в том числе перечень основных показателей экономической безопасности.
В настоящее время дискуссии по проблемам социальных индикаторов получили дополнительный толчок в связи с пониманием необходимости дополнения традиционных объективистских подходов, ориентированных на измерение условий жизни, измерением субъективной удовлетворенности жизнью. Это нашло отражение в докладе Комиссии по измерению экономической эффективности и социального прогресса, созданной в 2008 году по инициативе Президента Франции Н. Саркози.
Большое значение для измерения социальных явлений, процессов, построения систем, шкал социальных показателей и индикаторов имеют богатое наследие классиков и труды зарубежных и отечественных современных ученых: Р.Бауера, С.Райса, О.Дункана, П.Хенриота, Н.Штера,
-
Сена, Д.Дьюсенберри, Р.Истерлина, Л.Лейярда, Э.Динера, Г.В.Осипова,
-
В.Локосова, В.И.Жукова, В.Л.Шульца, В.Н.Иванова, Левашова В.К. и др.
Теоретические основы использования государственного аудита в
качестве метода измерения социального развития развиты С.В.Степашиным .
Целями исследования являются: обоснование необходимости научного управления обществом на современном этапе развития общества; анализ основных подходов к измерению социального развития, существующих в настоящее время в мировой практике; применение государственного аудита в качестве способа измерения социального развития; определение сфер деятельности Счетной палаты для эффективного применения социологических исследований, а также выбора критериев и показателей социального развития (на основе изучения деятельности Счетной палаты и теоретических проблем государственного аудита).
Задачами исследования. В соответствии с указанными целями необходимо решить следующие задачи:
обобщить исторический опыт измерения социального развития;
теоретически обосновать необходимость измерения социального развития в современных условиях;
систематизировать теоретические подходы и задачи измерения социального развития;
исследовать проблемы и трудности измерения социального развития, отразить неадекватность отдельных существующих инструментов;
рассмотреть конституционную модель государственного аудита в России;
определить особенности государственного аудита, способствующие выполнению им функций измерения социального развития;
исследовать деятельность Счетной палаты для эффективного применения социологических исследований, а также выбора критериев и показателей социального развития.
Объектом исследования является измерение социального развития.
Предметом исследования являются социальные индикаторы, критерии и показатели социального развития, особая роль и возможности государственного аудита в измерении социального развития.
Гипотеза, на которой строится исследование, заключается в том, что организационные особенности и особый статус государственного аудита в системе государственной власти позволяют ему служить эффективным методом измерения социального развития.
Методологической базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных авторов, посвященные социальным индикаторам, проблемам измерения социального развития общества; теоретические основы научного управления обществом, сформулированные академиком Г.В.Осиповым в книге «Введение в социологическую науку», и теоретические основы использования государственного аудита в качестве инструмента измерения социального развития, сформулированные в работах С.В.Степашина «Конституционный аудит» и «Государственный аудит и экономика будущего».
Эмпирическая база исследования. Информационную базу диссертационного исследования составили статистические материалы, литературные источники, данные отечественных и зарубежных социологических исследований, нормативные законодательные акты.
Основными источниками информации послужили данные Федеральной службы государственной статистики России, Статистического офиса Европейского Союза, Американской ассоциации статистики, Национального института статистики и экономических исследований Франции, международных организаций (Организации Объединенных Наций, Организации экономического сотрудничества и развития, Всемирного банка, Международной организации органов государственного аудита и др.).
В ходе анализа автор опирался на результаты мониторинга и исследований, осуществленных в 1979 - 1985 гг. Института социологии Академии наук СССР, материалы исследований, проведенных ИСПИ РАН в 1987 - 2010 гг., и обобщенных в ежегодных аналитических докладах, данные Комиссии по измерению экономической эффективности и социального прогресса под руководством Д. Стиглица, А. Сена и Ж.-П. Фитусси.
В работе использованы внутренние нормативные документы Счетной палаты Российской Федерации (Регламент Счетной палаты, стандарты финансового контроля (СФК), приказы, распоряжения, положения, инструкции и методики), итоговые материалы (отчеты и аналитические записки) о результатах контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществленных Счетной палатой. Автором изучен и проанализирован массив нормативных документов, информационных и аналитических материалов Минздравсоцразвития России, Минэкономики России, Банка России и др.
Научная новизна исследования. На базе проведенного исследования получены следующие результаты содержащие прирост научной новизны:
систематизированы и обобщены основные подходы к измерению социального развития;
проанализированы существующие социальные индикаторы, выявлены основные проблемы измерения социального развития;
обосновывается, что рост знания должен вести к уверенности и стабильности, а не к возрастанию хаотичности, случайности и неопределенности;
определены организационные и статусные особенности института государственного аудита, позволяющие ему служить эффективным инструментом измерения социального развития;
проанализирована конституционная модель государственного аудита в России, показаны ее особенности с точки зрения измерения социального развития;
определены сферы деятельности Счетной палаты для эффективного применения социологических исследований.
В качестве примеров осуществления Счетной палатой функции измерения социального развития подробно проанализированы такие направления ее деятельности, как аудит эффективности управления общественными ресурсами, оценка итогов приватизации 1993 - 2003 годов, борьба с коррупцией и профилактика коррупционных правонарушений. В указанных контрольных мероприятиях автор принимал непосредственное участие в качестве ревизора, а также участвовал в обобщении и анализе итоговых документов. Кроме того, под руководством и при непосредственном участии автора были разработаны Методические рекомендации по заполнению федеральными государственными гражданскими служащими аппарата Счетной палаты Российской Федерации форм справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также ряд других внутренних нормативных документов Счетной палаты по вопросам профилактики коррупционных правонарушений и борьбы с коррупцией.
Основные положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие положения.
Переход к научному управлению обществом требует адекватных инструментов измерения социального развития.
Измерение социального развития должно основываться на комплексном подходе, включать в себя как объективные оценки, так и субъективные показатели.
Институт государственного аудита в силу особенностей своей
организации и статуса в системе государственной власти может служить эффективным инструментом измерения социального развития в таких областях, как функционирование системы государственного управления, адекватность институционального устройства, эффективность использования общественных ресурсов.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его выводов и собранного теоретического материала в повышении эффективности и результативности работы органов государственного финансового контроля, дальнейшем совершенствовании методики проведения аудита эффективности реализации программ противодействия коррупции, критериев и показателей оценки эффективности реализации программ противодействия коррупции, в преподавании лекционных курсов «основы государственного аудита» и «индикаторы социального развития», в качестве методических пособий, а также для дальнейшей разработки и совершенствования внутренней нормативной базы Счетной палаты по вопросам профилактики коррупционных правонарушений.
Апробация исследования. Основные положения диссертации доложены автором на совместном круглом столе Отдела социологии знания ИСПИ РАН и Счетной палаты «Показатели и индикаторы социальной реальности».
Материалы диссертации, выводы и предложения обсуждались в структурах Счетной палаты, нашли отражения в ее нормативных документах, итоговых документах о результатах контрольных и аналитических материалах, в том числе в разрабатываемых методике проведения аудита эффективности реализации программ противодействия коррупции, а также критериях и показателях оценки эффективности реализации программ противодействия коррупции. Содержание работы отражено в научных публикациях автора.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
История измерения социального развития
Термин «социальные индикаторы» стал впервые использоваться в 1960-е годы в США. Представление о системе социальных индикаторов были выдвинуты Американской академией искусств и науки, которая выполняла заказ NASA. Считалось, что такая система индикаторов поможет не только определить и приблизить социальные изменения, но и вырабатывать более осмысленную политику в условиях новых вызовов и возможностей.
В 1966 году под редакцией Р. Бауера выщло первое издание по данной тематике [74], в котором впервые был использован термин «социальный индикатор». Согласно Бауэру, «разработка системы социальных индикаторов позволяет «оценить, где мы находимся и что делаем относительно наших целей и оценок, а также оценить конкретные программы и обусловленные ими коллизии» [74, 76, 9].
После этой первой публикации появился целый ряд работ, направленных на выявление функций и специфических характеристик социальных индикаторов. Так, С. Райс рассматривал социальные индикаторы как инструменты, необходимые для нахождения путей в лабиринте общественных связей. Они устанавливают «социальное состояние, определяют социальные проблемы и прослеживают социальные тенденции, которые посредством социальной интеграции могут успешно регулироваться в соответствии с социальными целями, сформулированными социальным планированием» [65, 173].
О. Дункан выделил ряд специфических черт, характеризующих социальные индикаторы. Согласно Дункану, социальные индикаторы позволяют: а) создать систему социального счета; б) выявить «статистику непосредственного нормативного интереса, который позволяет выработать краткие, сравниваемые и сбалансированные положения об условиях функционирования основных аспектов общества»; в) создать основы «социальной статистики», фиксирующей все то, что не относится к экономике» [32, 3-5]. П.Хенриот полагал, что социальные индикаторы являются количественными данными, которые выполняют функцию измерения социально значимых условий жизни общества. Эти индикаторы могут измерять как «объективные условия общества и личности (т.е. здоровье, образование, преступность, мобильность и т.д.), так и «субъективные» представления жизненного опыта (то естъ удовлетворение, стремление, отчуждение и т.д.)» [50,3].
Работы этих ученых дали толчок серии исследований и публикаций по проблемам социальных индикаторов, их измерения, методов построения и т. д., которые пробудили интерес американских политических кругов к данной тематике. Созданная в 1966 году Национальная комиссия по технологии, автоматике и экономическому прогрессу в целях изучения влияния технологии на производство, занятость и потребление пришла к выводу о необходимости количественного учета социального фактора в различных сферах жизнедеятельности американского общества. Комиссия сформулировала задачи измерения «социальных целей» инноваций, «социальных болезней», создания системы индикаторов социальных потребностей и т.д. [62,96-97].
В 1967 г. по инициативе сенатора У.Мондейла на рассмотрение Конгресса США был предложен законопроект об учреждении «социальных счетов нации» и включении в Президентское послание, наряду с экономическим отчетом, отчета о социальном состоянии общества. Все это было воспринято как официальное поручение социальным наукам критически переосмыслить существующую систему социальной статистики. Был поставлен вопрос о разработке системы социальных индикаторов.
Постепенно в США утвердилась официальная точка зрения на задачи социальных индикаторов, которая была сформулирована следующим образом: «устанавливать социальные цели» [81], «выявлять, как развиваются различные аспекты национального благосостояния» [82], «создавать возможности для лучшей оценки выполнения социальных программ» [83].
В 1970-е годы тематика социальных индикаторов получила новый импульс развития. Стали регулярно издаваться объемные статистические справочники, содержащие социальные показатели (например, «Social indicators», «Status»). Правительство США стало регулярно публиковать данные по этой тематике, в 1974 году был создан научный журнал «Social Indicators Research». Наконец, эти подходы стали использоваться международными организациями, прежде всего ООН и ОЭСР (см., например [72]).
В 1980-е годы произощел резкий спад интереса к тематике социальных индикаторов. Этому способствовали объективные обстоятельства, прежде всего кризис бюджетных обязательств с которым столкнулись правительства большинства западных стран. Но главная причина заключалась в выявившейся бесполезности социальных индикаторов при выработке текущей политики. В ответственный момент власть и научное сообщество потеряли способность слышать друг друга. С одной стороны, органы власти продемонстрировали предельно упрощенный взгляд на роль и место науки, требуя немедленных практических рекомендаций; с другой стороны, социальные ученые оказались не способны оценить объективно формирующиеся социальные тренды и не смогли представить конструктивных рекомендаций при выработке политических решений.
В начале 1990-х годов исследования в области социальных индикаторов пережили второе рождение. Это стало возможным, в том числе. благодаря принятию международным сообществом программы устойчивого развития, которая выдвинула на первый план задачу комплексной оценки экономических, социальных и экологических факторов функционирования государств. Так, состоявшийся в 1992 году в Рио-де-Жанейро Саммит ООН поставил задачу создания индикаторов устойчивого развития, аналогичная программа была принята и ОЭСР.
В СССР работы над системой социальных индикаторов начались практически одновременно с американскими исследованиями. В 1970-е годы реализация исследовательской программы отделения философии и права АН СССР «Социальное развитие советского общества: показатели и тенденции» создала достаточно широкую социально-статистическую базу, позволив получить количественно-качественное выражение процессов развития, происходящих как в индустриально развитых, так и в некогда отсталых регионах страны, тем самым репрезентировав процесс социального развития страны в целом.
В 1976 году в Москве под эгидой ЮНЕСКО был проведен Международный семинар «Социальные аспекты экономического и культурного развития и выработка социальных и культурных индикаторов в моделях мира»; в 1977 году в Звенигороде - Всесоюзная конференция «Показатели и индикаторы социального развития и планирования». Были опубликованы монографии, которые и сегодня представляют большой научный интерес. Проводились масштабные всероссийские и региональные исследования по проблемам брака и семьи, аграрной социологии, образа жизни и др. В режиме мониторинга в 1979 -1985 годах Отделом методологии и истории социологии ИС АН СССР проводились исследования по теме «Показатели и индикаторы социального развития советского общества». В результате был накоплен огромный опыт построения систем показателей социального развития, который был обобщен в книге Г.В. Осипова «Социология и социализм» [9].
Проведенные исследования помогли выявить несостоятельность ряда теоретических положений, существовавших в то время в советской социальной науке. Так, считалось, что количественный рост показателей материальных условий и средств производства должен автоматически вести к повышению производительности труда, а рост показателей материальных условий быта, образования и культуры - к повышению качества жизни, уровня образования и культуры.
Эта теория, во-первых, игнорировала опосредующую роль производственных и других общественных отношений во всем процессе развития; а во-вторых, противопоставляла экономику другим сферам жизнедеятельности общества (социальной, политической, духовно-нравственной), скатываясь на позиции экономического детерминизма. Негативные последствия такого теоретического подхода и связанной с ним практики планирования послужили одной из причин стагнации 1970-80-х гг.
Проведенные исследования показали, что общественные условия, создаваемые в результате экстенсивного роста и волюнтаристского планирования, не только не способны активизировать экономику, но, наоборот, все больше сдерживают развитие человеческого потенциала, порождают спонтанные негативные процессы. Стало ясно, что только количественное наращивание материальных условий в сферах труда, быта, культуры без качественного совершенствования отношений в них не ведет к ускорению социального развития.
Измерение объективных условий жизни
Трудности возникают также со сбором данных ввиду роста доли продаж через Интернет. При этом правильно отслеживать качественные изменения крайне важно для получения данных о реальных доходе и потреблении, являющихся ключевыми детерминантами благосостояния людей. Недооценка роста качества может вести к переоценке уровня инфляции и, соответственно, недооценке реального дохода. Так, например, в середине 1990-х в США отмечалось, что недостаточный учет качественных улучшений товаров и услуг привел к годовой переоценке инфляции на 0,6 %, что в свою очередь, привело к ряду изменений в американском индексе потребительских цен. С другой стороны, в Европе официальная ценовая статистика подвергалась критике за недооценку инфляции главным образом из-за неадекватной оценки статистикой роста качества товаров, что в конечном итоге вело к излишне оптимистическому представлению о реальных доходах граждан.
Еще одна проблема связана с асимметрией информации. Чтобы рыночные цены отражали потребительскую оценку товаров и услуг, необходимо, чтобы потребители были свободны выбирать и обладали полной информацией о них. На практике так происходит далеко не всегда. Сложные финансовые продукты и постоянно меняющиеся комплексы услуг, предоставляемых телекоммуникационными компаниями, служат хорошими примерами того, как неосведомленность потребителя лишает рыночные цены их роли проводника верных экономических сигналов [69, 21-2].
Все вышеизложенное, по мнению авторов доклада, побуждает к осторожности при использовании ВВП в качестве показателя экономической продуктивности. Решение проблемы они видят во внесении определенных корректив в измерение ВВП, которые должны осуществляться по пяти основным направлениям [77, 23-39]: 1) ввести, нарядн с уВП, другид индикаторы национальной статистики; 2) улучшить систему эмпирических измерений предоставления услуг, особенно, в сфере здравоохранения и образования; 3) сделать акцент на перспективе домохозяйств как наиболее подходящей для анализа уровня жизни; 4) дополнить данные о средних величинах дохода, потребления и богатства данными об их распределении; 5) расширить диапазон измерений, включив в него нерыночную деятельность. Альтернативные индикаторы дохода и потребления
ВВП измеряет в основном рыночное производство, выраженное в денежных единицах, и именно в таком качестве он и полезен. С другой стороны, уровень материального благосостояния лучше отражается в показателях чистого национального дохода (ЧНП), реального дохода семьи и потребления. Известно, что производство может расширяться, в то время как падает доход. Обратная картина наблюдается в условиях инфляции, когда расчеты делаются исходя из роста денежных потоков и разницы цен на произведенную продукцию и потребительские товары.
По мнению Комиссии, первым шагом к корректировке недостатков ВВП как показателя уровня жизни должен стать перенос фокуса внимания на другие совокупные национальные счета, позволяющими иметь дело с чистыми, а не валовыми показателями экономической деятельности [77, 23-5].
Валовые показатели никак не учитывают амортизацию средств производства. Если большое количество произведенной продукции предназначается для обновления машинных или иных средств производства, общественное потребление снижается. Экономисты предпочитают опираться на ВВП в большей степени, чем на показатели чистого внутреннего продукта (ЧВП), потому что амортизация с трудом поддается оценке. Когда структура производства остается неизменной, ВВП и ЧВП имеют одинаковую общую динамику. Однако с появлением в качестве средств производства быстро устаревающих ИКТ, объем ЧВП может увеличиваться с меньшей скоростью, чем ВВП. Так, реальные показатели ВВП в США возросли за период с 1985 по 2007 гг. на 3%, в то время как амортизация за тот же период увеличилась на 4,4%. В результате ЧВП рос медленнее, чем ВВП.
В эпоху глобализации могут также существовать большие различия между доходом граждан отдельной страны и показателями внутреннего производства, причем первый из них гораздо более уместен для измерения уровня благосостояния граждан. Определенная часть дохода, произведенного гражданами, отправляется за рубеж, а некоторые граждане получают доход из-за рубежа. Эти потоки отражены в стандартном показателе национальных счетов - чистом национальном располагаемом доходе {net national disposable income). Этот показатель может снижаться относительно ВВП, если доля прибыли выводится иностранными инвесторами. Таким образом, хотя эта прибыль включена в ВВП, она не увеличивает покупательную способность граждан. В случае бедной развивающейся страны рост ВВП может не сопровождаться ростом благосостояния граждан, для измерения которого гораздо важнее чистые показатели национального дохода.
Также при оценке жизненного уровня населения должна учитываться различная динамика экспортных и импортных цен. Так, в экспортирующей нефть Норвегии в период роста цен на углеводороды доход возрастал быстрее, чем ВВП, в то время как для многих развивающихся стран, цены на экспорт которых падали относительно импорта, справедливым было обратное утверждение.
Общие проблемы измерения социального развития
«Государственный аудит - это система внещнего, независимого публичного аудита деятельности органов государственной власти по управлению общественными ресурсами (финансовыми, материальными, интеллектуальными» [15].
Институт государственного аудита является сравнительно новым для России, однако в странах с развитыми традициями демократии и контрактуализма уже достаточно давно сложилось представление о внещнем аудите как обязательном элементе управления общественными ресурсами, право на которое власть получает от избирателей.
Основная функция системы государственного аудита состоит в том, чтобы на максимально ранних стадиях выявлять любые отклонения от принятых стандартов законности, эффективности, результативности и экономичности управления общественными ресурсами с целью скорейшего исправления ситуации [15, 16]. Таким образом, с помощью органов государственного аудита общество получает важную информацию о качестве функционирования государственных институтов, что является важным показателем социального развития.
Обладая уникальными информационными ресурсами, государственный аудит способен выполнять в обществе как регулятивную, так и конструктивную функцию, т.е. может не только способствовать институциональным изменениям, но и помогать в выборе перспективных траекторий социального развития. Этому способствует жесткая регламентация деятельности органов государственного аудита, в соответствии с которой представляемые счетными палатами отчеты должны соответствовать строгим критериям объективности, достоверности и компетентности. Это делает органы государственного аудита, действующие «от имени и по поручению общества», важными инструментами измерения тенденций социального развития и выбора наиболее эффективных решений в области социально-экономической политики [15, 208].
Сфера деятельности
К традиционным направлениям деятельности современного государственного аудита относятся финансовый аудит и аудит соответствия (compliance audit). В последнее время все большее значение в деятельности органов государственного аудита стали приобретать аудит эффективности (performance audit, value-for-money audit) и аудит трансформаций.
1. Финансовый аудит - тт— независимая внешняя проверка правильности ведения, полноты отчетности, законности и целевого характера расходования государственных средств. Это основное и наиболее общее направление деятельности органов государственного аудита.
2. Аудит соответствия - это независимый внешний контроль соответствия финансовой деятельности органов государственной власти законам и регулятивным установлениям. Его цель - выявить нарушение законов при формировании и использовании государственных средств.
3. Аудит эффективности расходования бюджетных средств позволяет обществу убедиться в том, что финансовые ресурсы не только израсходованы целевым образом и в соответствии с законом, но также потрачены экономно и результативно.
4. Аудит эффективности деятельности органов власти позволяет обществу убедиться в том, что они функционируют результативно, а их деятельность действительно отвечает интересам общества.
5. Аудит эффективности внутренних систем контроля позволяет убедиться в правильном функционировании контролирующих систем органов исполнительной власти, местного самоуправления и организаций, использующих бюджетные средства. Этот вид аудита эффективности может быть использован для контроля за деятельностью государственных корпораций и структур государственно-частного партнерства, так как позволяет сочетать принцип невмешательства во внутренние дела организаций с действенным контролем за результатами их деятельности.
6 Аудит эффективности систем национальных счетов (measurement audit) позволяет убедиться в том, что системы национальной статистики, индикаторов и показателей социально-экономического развития действительно сообщают достоверные данные, обеспечивают эффективный мониторинг ситуации и дают возможность выбора перспективной траектории развития.
7. Аудит трансформаций - новое направление деятельности государственного аудита, позволяющее убедиться в том, что проект запланированных институциональных изменений происходит успешно и в соответствии с планом. Этот вид аудита может использоваться, в частности, для мониторинга социально-экономического развития [16, 208-15].
Как видно из этих кратких описаний, все перечисленные направления деятельности государственного аудита так или иначе связаны с измерением социального развития. Данные, полученные в ходе деятельности по традиционным направлениям (финансовый аудит и аудит соответствия), могут косвенно указывать на степень институционального развития системы исполнительной власти, эффективность менеджмента, уровень коррупции, теневой экономики и т.д. Однако особой важностью с точки зрения измерения социального развития обладает аудит эффективности.
Если основой методики финансового аудита и аудита соответствия является нормативный подход, т.е. проверка правильности ведения финансовых операций с общественными средствами и их соответствия законам, то при аудите эффективности анализируются результаты использования этих средств. Особенностью аудита эффективности также является то, что его объектами могут быть не только органы власти или организации, распоряжающиеся общественными средствами, но также социальные группы, на деятельности или условиях жизни которых отражаются результаты использования этих средств. Так, для проверки эффективности использования бюджетных средств, выделенных на профессиональную подготовку и переподготовку безработных, объектами аудита должны стать не только соответствующие учреждения и организации, но также и сами безработные, участвующие в программах профессиональной подготовки и переподготовки [16, 221].
Таким образом, аудит эффективности оценивает социальные результаты деятельности учреждений и организаций, т.е. ее последствия для общества или определенных социальных групп, выражающиеся в объеме произведенной продукции или оказанных услуг. Для этого необходима система конкретных, измеримых показателей, отражающих выполнение функции и демонстрирующих результаты. В этом пункте задачи государственного аудита и измерения социального развития полностью совпадают.
Государственный аудит как метод измерения некоторых аспектов социального развития России
Еще одним системным коррупциогенным нарушением, на которое Счетная палата обращает внимание из года в год, являются схемы по уклонению от уплаты налога на добавочную стоимость (НДС). Их использование оборачивается тем, что налоговые вычеты по НДС постоянно увеличиваются, что приводит к существенным потерям для федерального бюджета. Одной из основных причин является несовершенство существующей системы регистрации налогоплательщиков, которая допускает создание «фирм-однодневок». Счетной палатой по данному ВОПРОСУ были подготовлены соответствующие предложения, касающиеся совершенствования нормативной правовой базы. В ней, в частности, указывается на необходимость совершенствования механизма создания, функционирования и ликвидации юридических лиц, а также обеспечения достоверности сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц.
В 2011 году подготовлено два заключения Счетной палаты на проекты федеральных законов «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» (доклады о состоянии поступлений доходов и средств от заимствований в федеральный бюджет), а также заключение на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов».
Подготовлены заключения на проекты федеральных законов о внесении изменений в статьи 7 и 12 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», в настоящее время проводится работа по подготовке проекта федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» в новой редакции.
Подготовлены также заключения на проект федерального закона «О внесении изменений в статьи 6 и 8 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и на проект модельного закона «О контрольно-счетной палате субъекта Российской Федерации».
Счетной палатой разработан проект федералъного закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации», предусматривающий внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О муниципалъной службе в Российской Федерации», «О банках и банковской деятельности» и «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в части дополнения перечня контрольных органов, на которые не распространяется действие данного Федерального закона, - контрольно-счетными органами муниципальных образований.
Помимо развития законодательной и нормативно-правовой базы важнейшей предпосылкой успешного противодействия коррупции является совершенствование соответствующих организационных механизмов. В связи с этим Счетная палата выступила с предложением создать систему показателей для определения эффективности бюджетных расходов на обеспечение мероприятий по борьбе с коррупцией. Данное предложение нашло свое отражение в Национальной стратегии. В ней Правительству рекомендовано совместно со Счетной палатой определить показатели для оценки эффективности реализации программ по противодействию коррупции и обеспечить систематический контроль эффективности использования соответствующих бюджетных ассигнований.
В настоящее время Счетной палатой совместно с Министерством экономического развития проводится апробация системы оценки коррупционных рисков при использовании бюджетных ассигнований и эффективности реализации органами государственной власти программ по противодействию коррупции в 2012 и 2013 годах. Для этих целей используются подготовленные Счетной палатой Российской Федерации показатели для оценки эффективности реализации программ по противодействию коррупции, а также Методические рекомендации по оценке коррупционных рисков при использовании бюджетных ассигнований, К О "НТО О JIIO эффективности реализации программ по противодействию коррупции. В целях отражения вопросов, касающихся предупреждения КОРРУПЦИИ и борьбы с ней, в стандарт финансового контроля СФК 203 «Последующий контроль исполнения федерального бюджета» внесены изменения касающиеся сводной части Заключения Счетной палаты на отчет об исполнении федерального бюджета, которые утверждены Коллегией Счетной палаты 8 апреля 2011 года.
Одним из важных направлений антикоррупционной деятельности является снижение административного давления, которое оказывают на экономику сами контрольные органы. В связи с этим Счетная палата
Минфином, Федеральным казначейством и рядом других органов исполнительной власти проводит работу по внесению изменений в Бюджетный кодекс, которые направлены на создание в России единой системы государственного финансового контроля, на более четкое разграничение полномочий органов внешнего и внутреннего финансового контроля. Это позволит уменьшить дублирование в работе контрольных органов и соответственно, сократить общее количество проверок. Этой же цели служат предложения Счетной палаты по оптимизации деятельности многочисленных контрольных органов, которые учтены при подготовке
