Государственные служащие Российской Федерации как социально-профессиональный слой (На материалах Республики Татарстан) Михеев Дмитрий Александрович

Содержание к диссертации

Введение

Раздел 1. Государственные служащие как объект исследования социологической науки 19

Раздел 2. Место государственных служащих РФ в социальной структуре общества 55

Раздел 3. Условия и факторы, детерминирующие эффективность деятельности государственных служащих 89

Раздел 4. Основные направления повышения эффективности деятельности государственных служащих РФ в трансформирующемся обществе 122

Заключение 155

Список использованных источников и литературы 163

Приложение 177

• Государственные служащие как объект исследования социологической науки
• Место государственных служащих РФ в социальной структуре общества
• Условия и факторы, детерминирующие эффективность деятельности государственных служащих

Введение к работе

Актуальность исследования

В развивающемся обществе особенно значимой и актуальной является роль государства как прямого или косвенного орудия осуществления большинства новых крупномасштабных программ развития политической, социальной, экономической и иных сфер общества, организатора и гаранта реализации нововведений.

Государство, взятое само по себе, - это некая абстракция. Во многом его делают тем, чем оно в действительности является, люди, которые своей жизнедеятельностью придают ему вполне определенные содержание и форму. В данном контексте можно сказать: каковы служащие государства, таково, в сущности, и само государство. То есть, эффективность деятельности государства, благополучие общества определяется качеством администрации, системой и структурой созданных органов во всех ветвях государственной власти, стройностью иерархической структуры, а, в конечном счете — именно работники аппарата государства, или государственные служащие определяют облик данного конкретного государства.

А поскольку кадры государственных служащих, непосредственно выполняющих управленческие функции государства, рекрутируются из числа граждан данного же государства, то качество персонала органов государственной власти и местного самоуправления в значительной степени зависит и от человеческого потенциала этого общества.

Современное Российское государство фактически не имеет в своем составе такого государственно-правового института как высокоэффективная государственная служба, движущей силой которой выступают ее кадры. Распад СССР, уход с политической арены Коммунистической партии (с ее мощным аппаратом управления), кризисное состояние всех ветвей государственной власти, противостояние законодательной и исполнительной ветвей власти - вот основные детерминанты нынешнего неэффективного государственного аппарата.

Политические, экономические, социальные и иные реалии нашего времени невольно отражаются на судьбах многочисленного аппарата государственной службы. Государственное управление в период трансформации общественного строя, находится в стадии становления, поиска и апробирования новых форм и методов. Этот социальный процесс в России характеризуется практически полным отсутствием системности и последовательности в проведении государственной кадровой политики, что ощущается и в федеральных и в региональных органах государственной власти, от эффективной деятельности которых во многом зависит успех проводимых в нашем обществе реформ.

Нынешнее функционирование и развитие всей системы государственного управления настоятельно требуют сегодня формирования такой кадровой политики, которая сможет создать эффективно работающий корпус профессиональных чиновников - аппарат высокопрофессиональных государственных служащих.

То есть, огромная роль, которую играют государственные служащие в жизнедеятельности нашего государства, актуализирует необходимость всестороннего систематизированного научного изучения данного социально-профессионального слоя, его места в социальной структуре общества, условий и факторов, детерминирующих эффективность его деятельности.

Степень разработанности проблемы

В последние годы проблема качества кадрового потенциала государственной службы приобретает особую значимость, так как становление демократического федеративного правового государства в России во многом зависит и от него. Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года было принято Положение о федеральной государственной службе. Это стало официальным началом реформирования государственной службы.

И сегодня для государственного строительства нет актуальнее задачи, чем формирование специального социально-профессионального слоя государственных служащих, способных гарантировать высокую эффективность и безупречность работы органов государственной власти в Российской Федерации.

Актуальность разработок в этой области настолько велика, что исследования ведутся в контексте различных научных дисциплин: философии, права, социологии, политологии и психологии.

Труды Платона, Н.Макиавелли, А.Шопенгауэра, Г.В.Ф.Гегеля, К.Маркса, М.Вебера, Н.И.Бердяева, И.А.Ильина по проблемам гражданского общества и правового государства, социального управления, бюрократии, государственной службы и управления персоналом стали уже классическими. Содержащиеся в них основополагающие идеи и положения об общественной системе, государстве как социальном институте, государственном управлении и кадровых процессах служат надежным фундаментом, позволяющим строить теоретические конструкции и определять мировоззренческие подходы формирования кадров государственной службы, анализировать и определять основные направления повышения эффективности их управленческой деятельности.

Уровень научной разработанности проблемы эффективности деятельности государственных служащих в отечественной социологии, по нашему мнению, недостаточно высок. Несмотря на наличие большого количества научных работ, касающихся вопросов формирования, подготовки, подбора и расстановки государственных служащих, попыток системного подхода к исследуемой проблеме предпринималось мало. В настоящее время ощущается недостаток фундаментальных как социологических, так и правовых, психологических исследований, дающих целостное представление о месте государственных служащих в социальной структуре нашего современного общества, о факторах и условиях, детерминирующих эффективность их управленческой деятельности.

На взгляд автора это можно объяснить тем, что многие годы вопросы, связанные с анализируемой проблемой, изучались, как правило, в контексте их исторического анализа, что в целом слабо способствовало выработке общесоциологических обобщений.

Начиная с 20-х годов XX века в России господствовала концепция формирования кадрового аппарата государственной службы на основе принципов классности и партийности, в соответствии с которыми при подборе, замещении вакантных государственных должностей, прежде всего, учитывались партийная принадлежность и классовое происхождение, а не профессионализм и образование. Причем, кадровую политику рассматривали как средство борьбы за власть, ее укрепление и реализацию интересов определенных социальных классов и групп. Поэтому авторы научных работ этого периода в роли главных источников формирования кадров государственной службы видели представителей рабочих и крестьян, считавшихся наиболее активными и передовыми политическими классами советского общества, а также «политически благонадежных» представителей научно-технической интеллигенции и служащих (Н.А. Бухарин, А.Х. Митрофанов).1

В этот же период появилось много исследовательских работ, подготовленных на высоком теоретическом и эмпирическом уровне, в которых отмечалась необходимость внесения элементов рационализации в решение вопросов подбора, подготовки и расстановки кадров государственной службы -можно отметить труды А.К. Гастева, Э.И. Дрезеи, М.П. Керженцева, Е.Ф. Розмирович.2

Ряд научных работ 50-60-х годов было посвящено порядку формирования кадров органов советского государственного управления, созданию советского государственного аппарата (А.А. Жданов, В.М. Манохин, Б.М. Морозов, С.С. Студеникин), его месту в социальной структуре общества, анализу (критике) состояния государственной службы некоторых капиталистических стран (И.С. Крылова).

В 70-80-е годы появились работы, в которых содержится анализ социологических и правовых аспектов подготовки, подбора и расстановки государственных служащих, условий и факторов, влияющих на их управленческую деятельность, места госслужащих в структуре общества -работы Б.Д. Лебина, Ю.А. Розенбаум, К.У. Черненко.4 Авторы этих работ, используя статистический и сравнительно-исторический методы анализа кадрового состава государственных служащих в советском обществе и его социально-правовых проблем, делали выводы о необходимости выработки и реализации научно обоснованных методов подготовки, формирования и трудового стимулирования корпуса госаппарата.

В 90-е годы интерес к анализируемой проблематике в научной среде значительно возрос. Это было в первую очередь связано с необходимостью реализации конституционного принципа равного доступа граждан к государственной службе и, как следствие, со значительным расширением источниковой базы формирования ее кадров в условиях становления правового государства.

Для более предметного анализа степени разработанности данной проблематики, автор диссертационного исследования объединил теоретические работы этого временного периода в две группы.

К первой группе были отнесены работы отечественных ученых советского периода, в которых государственные служащие, их место и роль в социальной структуре общества, обеспечение рациональности государственного управления анализировались преимущественно в рамках разработки кадровой политики КПСС, методических основ социального управления и вопросов социально-правового статуса человека в системе государственного управления. В этой группе можно отметить труды ученых Г.В. Атаманчук, В.Г. Афанасьева, ИЛ. Бачило, Н.М. Клуниченко, В.П. Макаренко, А.В. Оболонского, A.M. Омарова, Р.В. Мартанус, А.В. Филипова, В.А. Шаховой, В.А. Ядкова и др. Во вторую группу вошли работы современных ученых, которые были опубликованы в постсоветский период развития российского общества. Особо следует отметить труды, рассматривающие методологические предпосылки и основные положения концепции реформирования и развития государственной службы, принципы государственной кадровой политики (Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, В.И. Лукмненко, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев). Идея издания единого нормативного акта по вопросу организации и совершенствования государственного управления уже довольно длительное время обсуждается в правовой литературе.1 В ней содержится достаточное количество аргументов и обоснований необходимости принятия такого нормативного акта о государственной службе. И не согласиться с высказанными предложениями нельзя, так как принятие такого законодательного акта будет способствовать правовому закреплению гарантий демократического процесса в России.

СП Атаманчук, И.А. Василенко, Е.В. Охотский, СВ. Пирогов, В.Г. Игнатов считают, что сфера кадровой политики также должна быть связана с законодательством о государственной службе, в котором нужно четко прописать принципы, технологии и механизмы реализации государственной кадровой политики, методы планирования, привлечения и профессионального отбора кадров, их мотивации, оценки и продвижения по карьерной лестнице.

Проблемы формирования кадров государственного аппарата затрагивают в своих работах А.Л. Бурмистров, В.И. Никонов,3 а вопросы профессионализма, подготовки и переподготовки, повышения квалификации госслужащих поднимали Б.Н. Габричидзе, В.Д. Граждан, В.Г. Игнатов, А.П. Лаптев, А.Г. Киселев, В.И. Кушлин, Н.С. Слепцов, А.И. Турчинов. Большое внимание В.Э. Бойков, Н.Л. Захаров, Г.П. Зинченко, В.Т. Игнатов, Н.. Комарова, Ю.В. Новоселов уделили характеристике государственной службы как социального института, как социально-профессионального слоя и его роли в управлении различными аспектами общественной жизни, анализу трудовой деятельности государственных служащих, влиянию различных объективных условий и субъективных факторов на эффективность их управленческой деятельности, проблемам мотивации и стимулирования труда, профессиональной культуре и ценностным ориентациям.1

Анализ социальных механизмов формирования чиновничества, бюрократии, советской номенклатуры как социального института, современной административно-политической элиты изложен в трудах М.С. Восленского, А.Г. Каратуева, Т.П. Коржихиной, В.П. Макаренко, А.В. Оболонского, Е.В. Охотского.2 Коррупцию, как негативную составляющую часть бюрократии, номенклатуры, госслужбы в целом, рассматривали Н.Л. Захаров, В.В. Лунеев, А. Кучвальская.1

В целом анализ зарубежной и отечественной научной литературы по проблемам государственной службы показал, что в обществознании достаточно глубоко проработаны целые пласты теоретико-методологического осмысления генезиса, функционирования, развития этого социально-профессионального слоя. Тем не менее, крупных мониторинговых исследований, целостно отражающих сложные проблемы формирования кадрового аппарата госслужбы, его места и роли в социальной структуре общества, недостаточно. В основном этой проблематике посвящены работы правоведов, политологов, которые мало уделяют внимание социальным детерминантам госслужащих, а чаще рассматривают госслужбу как социальный институт. Очень мало работ, акцентирующих внимание на объективных условиях и субъективных факторах, обуславливающих эффективность управленческой деятельности государственных служащих, но именно от качества кадров государственной службы, их профессионализма в значительной мере зависит положение дел в обществе в целом.

Все это в совокупности и делает актуальным настоящее исследование, определяет его цели и задачи.

Цель исследования: выявить комплекс основных социальных факторов, детерминирующих эффективность деятельности государственных служащих РФ в трансформирующемся обществе.

В соответствии с указанной целью ставятся следующие задачи:

• с позиции социологического подхода уточнить сущность, содержание, виды, особенности функционирования и развития кадрового потенциала госслужбы;

• определить место государственных служащих в социальной структуре общества;

• выявить объективные условия и субъективные социальные факторы, детерминирующие эффективность деятельности госслужащих;

• наметить основные научно-практические направления совершенствования управленческой деятельности государственных служащих в трансформирующемся обществе.

Объектом исследования являются государственные служащие Российской Федерации как особая социально-профессиональная группа, занимающая одну из значимых позиций в социальной структуре общества.

Предметом выступают социальные факторы, детерминирующие эффективность деятельности государственных служащих в трансформирующемся обществе.

Теоретико-методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам гражданского общества, правового государства, социального управления, государственной службы и бюрократии. В исследовании диссертант опирался на методологические принципы:

• системного и комплексного подхода как направления методологии научного познания социальных процессов, общества как социального целого - Г.С. Батыгин, В.В. Иванов, Э.Г. Юдин, В.А. Ядов.1

• деятельностный подход к формированию личности - В.Г. Афанасьев, А.И. Леонтьев, B.C. Швырев.1

В ходе исследования применялись следующие методы: общенаучные - сравнительно-типологический, логический, с помощью которых выявлены общее и особенное в изучаемом явлении; структурно-функциональный анализ, позволивший определить взаимосвязь элементов социальной структуры общества; сравнительно-исторический, показавший тенденции развития государственной службы; статистические методы обработки полученной социальной информации; анализ литературы по изучаемой проблематике; приемы описания, объяснения, сравнения; социологические - анкетирование и интервьюирование государственных служащих; экспертное интервью руководителей отделов администрации, префектур; анализ статистических документов Государственного комитета по статистике и средств массовой информации.

Эмпирической базой исследования являлись государственные учреждения (республиканские министерства и администрации городов Казань и Набережные Челны), в которых автором диссертационной работы было проведено социологическое исследование, в котором использовалась многоступенчатая (министерство, администрация, префектура, отдел), квотная (по признакам: пол, возраст, стаж работы в органах государственной службы) выборка. Тип и объем выборочной совокупности определялся задачами и аналитическими требованиями исследования и составлял 527 человек. Предельная ошибка выборки составила 5%.

В информационную базу работы так же включены результаты других социологических исследований по проблемам организации, формирования государственной службы Российской Федерации; профессионализма и эффективности управленческой деятельности государственных служащих.

Документальной основой исследования являлись Конституция Российской Федерации, Конституция Республики Татарстан, Федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О государственной службе: Закон Республики Татарстан», «Об институте государственной службы при Президенте Республики Татарстан», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и др.

Научная новизна диссертационного исследования сводится к следующему:

• на основе изучения опыта исследования проблемы формирования аппарата

государственной службы отечественными и зарубежными учеными, изложены некоторые теоретико-методологические основы формирования кадров государственной службы в период трансформации общества. В частности, уточнены сущность, содержание, виды, особенности функционирования и развития кадрового потенциала госслужбы;

• охарактеризовано реальное состояние кадров государственной службы как особого социально-профессионального слоя общества в части, касающееся методов его подготовки, подбора и расстановки, стимулирования и мотивации деятельности;

• на основе эмпирического материала определены основные социальные факторы, детерминирующие эффективность деятельности госслужащих в трансформирующемся обществе;

• представлены научно-практические рекомендации для органов государственной власти, призванные обеспечить действенность подготовки, подбора и расстановки государственных служащих;

• намечены основные научно-практические направления совершенствования деятельности государственных служащих;

• в научный оборот введены данные ряда социологических исследований проблем формирования, мотивации, стимулирования эффективности деятельности государственных служащих.

Положения, выносимые на защиту

1. Становление демократического правового государства в России предполагает создание высокоэффективной государственной службы, движущей силой которой являются ее кадры. Государственные служащие рассматриваются нами как особая социальная общность со своими качественными параметрами, корпоративными интересами, общими ценностями, нормами и традициями, связями и авторитетом.

2. Государственная служба - один из видов службы в обществе. В России государственная служба, выступая одним из элементов структуры общества, имеет характерные черты, свойственные ей как социальному институту. Особенность государственной службы заключается в том, что она осуществляется в масштабе всего общества и занимает ведущее место в системе видов служб. Государственные служащие, как исполнители государственно-управленческих функций, занимают особое место в социальной структуре общества - место организаторов жизнедеятельности всего общества, а основным средством реализации ими своих задач и функций является государственная служба.

3. Государственное управление не может осуществляться без профессионально подготовленного аппарата. Однако низкий престиж чиновников, отсутствие достаточно эффективного механизма материального стимулирования их труда, социальной и правовой защиты отрицательно влияют на становление кадрового потенциала государственной службы, мешают притоку и закреплению перспективных, профессионально подготовленных сотрудников.

4. Преодоление возникшего в новых условиях противоречия между снизившимся уровнем профессионализма и компетентности кадров государственных органов и возросшим к ним требованиям вызывает необходимость качественно нового подхода при решении задач профессионального развития персонала государственной службы. Профессиональное развитие государственных служащих зависит от овладения ими предметно значимыми знаниями, навыками, умениями, наличия личностных качеств, необходимых для эффективного исполнения функций, должностных прав и обязанностей.

5. Действенным фактором и средством повышения эффективности деятельности государственных служащих является такое совершенствование управления государственной службой, которое отражает и выражает потребности как внешней среды (общества), организации (государства), так самого государственного чиновника как личности. Ведь именно в процессе и результате управления, на основе изучения социально-профессионального состава служащих, их количественных и качественных характеристик, основных тенденций развития можно выявить скрытые резервы и способности кадров государственного аппарата.

Научно-практическая значимость

Данное диссертационное исследование вносит определенный вклад в разработку социологической теории государственной службы, который состоит в приращении знаний в области социологии управления, социологии политики.

В работе проанализированы актуальные аспекты проблемы эффективности деятельности государственных служащих, намечены перспективные направления как для последующего изучения этого социально-профессионального слоя, так и для принятия комплекса управленческих решений по формированию кадров госсаппарата и повышению его профессионализма.

Предлагаемые идеи и аналитика могут быть использованы при разработке стратегии формирования кадров государственной службы, при составлении долгосрочных и оперативных программ реализации реформирования государственной службы, направленных на обеспечение профессионализма государственных служащих, повышение их авторитета в обществе.

Диссертационная работа представляет и определенный интерес для научных и педагогических работников при подготовке и чтении спецкурсов: «Социология управления», «Управление персоналом», «Муниципальный менеджмент», «Социальное управление», «Система государственного управления» и др.

Апробация исследования

Основные положения, результаты, выводы диссертационной работы докладывались на ряде научно практических конференций всероссийского и регионального уровней; отражены в ( количество ) научных публикациях.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех разделов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.

Государственные служащие как объект исследования социологической науки

Становление демократического правового государства в России предполагает создание высокоэффективной государственной службы, движущей силой которой являются ее кадры. Государственные служащие рассматриваются нами как особая социальная общность со своими качественными параметрами, корпоративными интересами, общими ценностями, нормами и традициями, связями и авторитетом. В настоящее время происходит формирование института государственной службы, ее современной системы как особой составной части государственного аппарата в центре и на местах.

Служба является одним из важнейших видов целенаправленной деятельности человека, а также общества и государства. Это понятие употребляется в различных аспектах: как вид деятельности человека, как социально-правовой институт, как система специальных органов государства, как духовная деятельность.

Особым видом службы (и, следовательно, видом общественно полезной деятельности) является государственная служба. Государственная служба представляет собой сложное социальное явление. Она включает ряд аспектов: экономический, политический, правовой, социальный, организационный, кадровый. Все они отражают многогранность государственной службы как сферы профессиональной деятельности государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Как социальный институт государственная служба представляет собой исторически сложившуюся, устойчивую форму организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе государства, обладает рядом свойств, позволяющих ей быть стержнем обеспечения полномочий государственных органов.

Государственная служба также как и государство, политические партии, армия, суд, прокуратура относится к политическим институтам. В своей совокупности они выражают существующие в данном обществе политические интересы и отношения. Через институты государства и права государственная служба тесно связана с экономическими институтами, выступающими в виде собственности, хозяйственных и финансовых объединений различного типа. Механизм такого взаимодействия носит структурно-функциональный характер, что позволяет государству, опираясь на государственную службу, проводить определенную социальную и экономическую политику. В этом плане государственную службу можно рассматривать и как социально-экономический институт.

Государственная служба взаимодействует с институтами духовной сферы жизни общества, она в известной мере опирается на средства массовой коммуникации, общественное мнение. В ходе такого взаимодействия государственная служба приобретает качества социально-культурного института.

Как и любой другой социальный институт государственная служба появилась в системе социальных отношений как необходимое условие нормальной жизнедеятельности общества и как средство обеспечения других видов социальной деятельности.

Служба зародилась и развивалась вместе с обществом, в рамках общества и для общества. Современная российская государственная служба, ее аппарат и чиновничество неразрывно связаны со своими предшественниками - аппаратом Российской империи и Советского Союза. История становления и развития государственной службы в России позволяет проанализировать динамику и содержание изменений в системе государственной службы, в том числе особенности ее кадрового обеспечения, отношение к государственным служащим со стороны общества, государства.1 Россия позже других стран приступила к формированию системы государственной службы. На протяжении XVI - XVII вв. складывался особый тип государственности — «служилое государство», что было обусловлено слиянием государства и общества. Это «служилое государство» определяло статус социальных слоев и групп в общественной иерархии, официально закрепляло за ними соответствующие служебные обязанности в государственных интересах. Таким образом, в силу специфики формирования российского государства и самодержавно-монархической формы правления государственная служба приобрела вид повинности. В условиях петровской абсолютной монархии такой характер государственной службы был доведен до максимума. Именно при Петре I был разработан знаменитый Указ «Табель о рангах». В "Табель" были включены 94 наименования гражданских и воинских должностей, отнесенных к 14 классам. Каждый чиновник должен был пройти определенные ступени бюрократической лестницы. После введения "Табеля о рангах" изменилась форма оплаты труда чиновников - она стала только денежной.

Среди других документов Х\ТП в., регламентирующих карьерные процессы в российской государственной службе, необходимо отметить: «Генеральный Регламент, или Устав» (1720 г.), «О присяге на верность службе» (1719 г.), «О существенных обязанностях всех чиновников и в особенности прокуроров, при исправлении должностей своих в Присутственных местах» (1765 г.), «Об исполнительной дисциплине служащих государственных учреждений» (1724 г.), «Об учреждении при ряде корпусов и Московском университете классов Российской юриспруденции и о приготовлении детей из разночинцев и приказного чина для определения в Присутственные места в копиисты» (1763 г.).1

Место государственных служащих РФ в социальной структуре общества

Общество представляет собой сложную систему необходимым атрибутом которой является структурность. Структура как бы цементирует общество, определяет его устойчивость, стабильность, но при этом дает ему возможность изменяться, развиваться. Общество обретает устойчивость благодаря, прежде всего, таким свойствам социальных структур, как их относительное постоянство и функциональная целесообразность. Все современные общества дифференцированы и стратифицированы (состоят из множества социальных групп, классов, общностей).

Социальная структура общества — это его внутреннее устройство, она представляет собой определенный способ связи элементов (индивидов, занимающих определенные социальные позиции и выполняющих предписанные этими позициями социальные функции в соответствии с принятой в данной социальной системе совокупностью норм, ценностей). Социальные структуры возникают не моментально и не на пустом месте. Они — результат закрепления устойчивых взаимодействий и отношений, результат целенаправленного отбора оптимальных принципов и норм регулирования совместной жизни, позволяющих индивидам наиболее эффективно решать как свои собственные задачи, так и задачи общества. Каждая структура регламентирует и воспроизводит определенные виды жизнедеятельности и взаимосвязи.

В основе социальной структуры лежит система укоренившихся в обществе отношений между управляющими и управляемыми, между всеми классами и группами общества. На этой основе возникает силовое поле, которое находится в устойчивом равновесии и превращает общество в единый механизм, функционирующий под давлением сил поля. Переход общества из одной систему в другую сопровождается трансформацией и социальной структуры.

В социологии нет общепринятого определения понятия «социальная структура», оно имеет несколько трактовок. Ученые, анализируя социальную структуру, делают акцент либо на «неравенстве между собой социальных субъектов», либо на «четырех основных сферах - экономической, социальной, политической, духовной (идеологической)», либо на «характеристике различных видов социальных общностей и отношений между ними», «устройстве частей, которое контролирует все многообразие феномена», «отношениях между группами и индивидами, которое проявляется в их поведении»1 и др. Все эти определения дополняют друг друга, позволяя создать интегральное представление об элементах и свойствах социальной структуры.

Для решения задач нашего исследования наиболее приемлемым считаем такое определение понятия социальной структуры: «это совокупность относительно устойчивых связей между элементами социальной системы, отражающая ее существенные характеристики, фиксирующая присущие данному обществу способ разделения и кооперации труда, уровень развития производительных сил и производственных отношений».2

Мерой развитости социальной структуры является гетерогенность -степень разнообразия социальных групп и институтов, видов и форм деятельности, способов связей между людьми. Социальная структура по своей сути всегда многомерна, поэтому, в зависимости от задач исследователя, может быть выбран любой срез: материально-экономический, профессиональный, образовательный, статусный, генерационный, тендерный и т.д.

Сейчас в России идет процесс становления современной социальной структуры и происходит это не столько путем замещения старых структурных элементов новыми, сколько в результате наложения одной структуры на другую, их взаимодействия и противостояния. Отсюда и неустойчивость социальной структуры, ее аморфность, фрагментарность. Видимо, складывающаяся социальная структура, даже если она приобретет более определенные, устойчивые формы, далеко не во всех чертах будет повторять структуры, существующие в развитых странах Запада.

Изменения, происходящие в социальной структуре российского общества, обусловлены, на наш взгляд, рядом факторов:

- во-первых, это глобализация мирового пространства - то, что происходит в других странах, во всем мире, не может не сказаться на социальных процессах в России;

- во-вторых, существует группа факторов общих для стран, находящихся в процессе трансформации, то есть, перехода от одной общественной системы к другой;

- третья группа факторов имеет исключительно внутренний российский характер, так как у нас в стране некоторые важные процессы обладают существенными особенностями.

В итоге современная структура российского общества характеризуется крайней социальной неустойчивостью, как на уровне процессов, происходящих внутри социальных групп и между ними, так и на уровне осознания личностью своего места в системе социальной иерархии. Идет активный процесс «размывания» традиционных групп населения; происходит становление новых видов межгрупповой интеграции по доходам, формам собственности, включенности во властные структуры, социальной самоидентификации.

Современное общество структурировано и по параметрам, связанным с расслоением людей по вертикали: по отношению к собственности (имущие и неимущие), по отношению к власти (управляющие и управляемые), по уровню образования (имеющие высшее образование и не имеющие) и т.д.

Условия и факторы, детерминирующие эффективность деятельности государственных служащих

Общественный характер деятельности государственных служащих, наличие властных полномочий и право выступать от имени государства, участвуя в подготовке, принятии и реализации жизненно важных для всего общества или значительной его части решений, обусловливает рост интереса нации и общества к государственной службе. Опыт многих стран свидетельствует о том, что там, где надлежащим образом не организован труд служащих, государство испытывает серьезные трудности. Этим обстоятельством объясняется растущий интерес к личности государственного служащего, условий и факторов, влияющих на эффективность его деятельности.

Эффективность государственных служб рассматривается как соответствие их деятельности потребностям, желаниям и интересам общества. Государственные служащие, независимо, от занимаемого ими социального положения, несут ответственность за результативность того государственного органа, в котором они работают. Оценка государственного чиновника основывается на результатах и эффективности его труда, способности успешно осуществлять возложенные на него функции и полномочия.

Понятие эффективности широко используется наукой для оценки степени полезности затрат в ожидаемом результате. В теории организации и административном управлении эффективность определяется как "отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат".1 Решение можно назвать эффективным, если наилучший результат достигнут при заданных

временных издержках или если результат получен при самых низких издержках выбора.

Довольно распространенной моделью оценки эффективности является следующая схема: «ресурсное обеспечение управленческой деятельности -затраты - результат». Характерная черта этой схемы - выделение роли ресурсного обеспечения и затрат в повышении эффективности управленческой деятельности.

Следует обратить также внимание на модель эффективной организации, разработанную Р. Лайкертом.1 По нашему мнению, выделенные им факторы дают возможность определить эффективность организации:

1) внутриорганизационные факторы - формальная структура организации, экономическая база и социальная политика, профессионально-квалификационный состав персонала;

2) промежуточные переменные - человеческие ресурсы организации, организационный климат, методы принятия решений, уровень доверительности к руководству, способы стимулирования и мотивации деятельности;

3) результирующие переменные - рост или падение производительности труда, степень удовлетворенности запросов потребителей.

При таком подходе эффективность рассматривается как результат сложного взаимодействия различных факторов, среди которых доминирующее положение занимают человеческий и социально-экологический.

На восстановление нормального социально-психологического климата, деформированного мобилизационными и манипулятивными методами, в больших организациях требуется до семи лет. Что же касается восстановления климата в обществе в целом, испытывающем чувство безысходности из-за политических манипуляций, то на это может потребоваться период, необходимый для смены поколений.

Особую значимость имеет также ресурсное обеспечение государственной службы. Значимость ресурсного обеспечения проявляется наглядно при оценке управленческих усилий и решаемых однотипных задач в различных условиях. Особенно это показательно при сопоставлении эффективности деятельности российских управленческих структур по сравнению, например, с западными. Так, в современной географии используется понятие «эффективной территории» - той, что пригодна для длительного проживания людей. И по этому показателю Россия уступает Бразилии, США, Австралии, Китаю, как для достижения уровня благосостояния западных европейцев на каждого россиянина нужно в среднем затратить в три раза больше энергии.1 Естественно, что при сравнительном сопоставлении необходимо вводить поправочный коэффициент, учитывающий экологические условия и другую ресурсную обеспеченность.

Заслуживает внимания еще один подход, согласно которому эффективность оценивается по степени защищенности сбалансированных интересов общества и государства: «Работу госаппарата можно признать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов государства и оптимальной защиты интересов населения, социальных групп и каждого человека. В этой двуединой задаче - важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата».