Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций (ФАО): история становления и международно-правовой статус 19
1. Предпосылки и история создания ФАО 19
2. Цели, функции, членство, структура и международно-правовой статус ФАО 25
3. Роль ФАО как специализированного учреждения системы ООН по решению глобальной продовольственной проблемы 60
Глава II. Реформирование ФАО в условиях новых вызовов 78
1 .Роль всемирных встреч по обеспечению продовольственной безопасности 78
2. Основные направления реформирования ФАО 87
3. Стратегическая программа развития ФАО 103
Глава III. Сотрудничество ФАО с профильными международными организациями и партнерами по вопросам сельского хозяйства и продовольствия 123
1. Взаимодействие ФАО и ВТО по аспектам международной торговли продовольствием 123
2. Глобальные форумы ФАО/ВОЗ по вопросам обеспечения безопасности пищевых продуктов 135
3. Координация деятельности ФАО, ИФАД и ВПП в решении проблем, связанных с сельским хозяйством и продовольствием 153
а) Координация деятельности ФАО, ИФАД и ВПП по достилсению цели развития Декларации тысячелетия 155
б) Координация деятельности ФАО, ИФАД и ВПП на региональном уровне 166
в) Координация деятельности ФАО, ИФАД и ВПП по преодолению последствий цунами в Азии 172
Заключение 180
Библиография 187
- Предпосылки и история создания ФАО
- .Роль всемирных встреч по обеспечению продовольственной безопасности
- Взаимодействие ФАО и ВТО по аспектам международной торговли продовольствием
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Продовольственная и
сельскохозяйственная организация Объединенных Наций (ФАО), являясь специализированным учреждением ООН по вопросам питания, продовольствия и сельского хозяйства, вот уже более 60 лет стремится к расширению главных целей своей деятельности: к повышению качества питания и уровня жизни людей во всем мире; обеспечению роста эффективности производства и распределения всех продовольственных и сельскохозяйственных продуктов; улучшению положения сельского населения и содействию тем самым росту мировой экономики и избавлению человечества от голода и недоедания.
Как подтверждают международные встречи на высшем уровне, в том числе, встреча лидеров государств «G 8» в Окинаве (Япония) в июле 2008 г., и встреча глав государств и правительств в рамках АТЭС (Перу) в ноябре 2008г., продовольственная безопасность наряду с военной, политической, экономической, экологической, информационной и энергетической безопасностью стала в настоящее время важным фактором создания и эффективного функционирования всеобъемлющей системы международной безопасности. В своем послании участникам встречи по случаю 60-летия присутствия Организации Объединенных Наций в России Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун отметил: «Сегодня мы все осознали опасности, с которыми сопряжен нынешний этап. Международное сообщество стоит перед лицом глобального финансового кризиса, усугубленного вызовами в области мировой энергетики, климата и продовольственной безопасности» (октябрь 2008 г.).
Продовольственная безопасность в мировом масштабе на современном этапе развития цивилизации приобрела статус многоаспектной и труднейшей проблемы. Один из ее аспектов заключается в обеспечении достаточного количества и качества пищевых продуктов. Эта сложнейшая задача представляет собой одну из главных целей ФАО, которой придется работать в весьма непростой ситуации: в 2020 г. численность населения в мире, вероятно, достигнет 7,6 млрд чел., что составит увеличение населения на 31% по сравнению с показателем середины 90-х гг. XX века. Примерно 98% предполагаемого роста численности населения за указанное время будут иметь место в развивающихся странах. При этом, по оценкам, в период между 1995 и 2020 г. городское население развивающегося мира удвоится и достигнет 3,4 млрд чел.1 Такое увеличение населения планеты в целом и
1 См.: Отдел народонаселения ООН. 1998. World Population Prospects: The 1996 Revision. Нью-Йорк.
в городских районах, в частности, ставит серьезные задачи перед международным сообществом в сфере обеспечения продовольственной безопасности. Для того чтобы улучшить доступность продовольствия в целях удовлетворения потребностей растущего в количественном отношении населения, потребуется интенсифицировать земледелие и животноводство, повысить эффективность систем обработки, переработки и распределения пищевых продуктов, а также внедрять новые технологии. Следует особо подчеркнуть, что некоторые из существующих методов и технологий уже в настоящее время могут создавать потенциальные проблемы, связанные с безопасностью продовольствия и качества питания, что, в свою очередь, потребует дополнительных мер для защиты прав потребителей.
С точки зрения диссертанта, немаловажным представляется и другой аспект продовольственной безопасности: ФАО прогнозирует сокращение глобального производства зерновых в 2009-2010 гг. по сравнению с предыдущим аграрным годом. Запасы зерновых составят 496 млн. тонн. Обращается внимание на сокращение посевов озимой пшеницы в Европе и США. При этом в Европе большая часть этого сокращения приходится на страны СНГ. Эксперты ФАО усматривают причину в сокращении стоимости сельскохозяйственной продукции на мировых рынках при одновременном сохранении высоких затрат на ее производство. Более того, в марте 2008 г. ФАО заявила, что до 80% всех сортов пшеницы, которые культивируются в странах Азии и Африки, подвержены воздействию весьма агрессивным видам грибка - «стеблевой ржавчины». Предвидя потенциальные опасности и риски в данной сфере, Россия выступила с инициативой создания мировых запасов пшеницы (Российская Федерация по производству пшеницы вышла на третье место в мире после США и Канады). В этом заинтересованы все страны, прежде всего, беднейшие, расходы которых на импорт зерна выросли на 14% по сравнению с 2007 г. (развивающиеся страны в целом израсходовали рекордную сумму на импорт зерна - 52 млрд долл. США). ФАО отмечает, что сочетание высоких экспортных цен и рост стоимости услуг по грузовым перевозкам приводят к подорожанию хлеба и других основных продуктов во всех странах мира. Повышение цен на продовольствие уже вызвало всплеск недовольства (почти в 40 развивающихся странах были отмечены массовые демонстрации протеста)1. По данным ФАО на сегодняшний день 32
1 См.: Croft J. Employers may have to become providers II Financial Times. 2008. 18 Nov. P. 4.
страны (включая Таджикистан) нуждаются в срочной международной помощи в деле обеспечения населения продовольствием.
Стабильность мирового рынка продовольствия является неопределенной: до тех пор, пока переговоры с ВТО не завершатся заключением соответствующего специального соглашения, торговая практика останется, по-прежнему, неопределенной по отношению к развивающимся странам и странам с переходной экономикой. Несмотря на то, что в 2007 г. было собрано на 26% больше урожая кукурузы по сравнению с 2006 г., цена на кукурузу также значительно выросла, вследствие роста ее использования для производства биотоплива.
Сохраняется диспропорция между развитыми и развивающимися странами. В совокупности страны ОЭСР в 2007 г. выделили 365 млрд долл. США на поддержку сельскохозяйственного сектора, т.е. в десятки раз больше, чем они направляют в качестве финансовой помощи развивающимся странам. При этом годовые потери доходов развивающихся стран (по причине отсутствия доступа к рынкам) составляют 100 млрд долл. США.
Высокие цены на продовольствие, растущее беспокойство по поводу экономических последствий изменения климата, кризис в глобальной финансовой системе и медленные темпы продвижения в процессе многосторонних торговых переговоров ставят ряд новых задач перед системой ООН, включая ФАО. Расчеты последней подтверждают, что по причине роста цен на продовольствие число бедных в 2007 г. увеличилось на 75 млн чел. и общее их число в мире по сравнению с 2006 г. составило 923 млн чел. (в 2006 г. — 848 млн чел.). 907 млн бедных живут в развивающихся странах (89% — в странах Азии и в странах, расположенных на юге Сахары).
Сложившаяся ситуация в рассматриваемой сфере непосредственно затрагивает права человека. В связи с этим Совет ООН по правам человека (заменивший Комиссию ООН по правам человека в 2006 г.) 10 сентября 2008 г. провел специальную сессию, посвященную угрозе глобального продовольственного кризиса.
В ежегодных докладах ФАО о состоянии продовольственной безопасности, которые публикуются со времени Всемирного продовольственного саммита 1996 г., сообщается о результатах борьбы с голодом во всем мире. Например, в докладе за 2006 г. ФАО заявила, что данная борьба может быть проиграна. Этот прогноз подтверждается тем фактом, что в развивающихся странах число страдающих от голода снизилось лишь на 3 млн чел (с 823 млн в 1990-1992 гг. до 820 млн в 2001-
2002 гг.). В докладе Генерального директора ФАО от 7 ноября 2006 г. отмечается, что количество голодающих в мире растет со скоростью 4 млн чел. в год. Такая тенденция явно противоречит обязательствам международного сообщества сокращать на 31 млн голодающих каждый год в течение всего периода до 2015 г. К сожалению, эта негативная тенденция сохраняется, что дало повод разработчикам назвать доклад ФАО за 2008 г. как «Состояние продовольственной необеспеченности в мире». На титульном листе Доклада вынесено такое предупреждение: «Высокие цены на продовольствие и продовольственная обеспеченность - угрозы и возможности»1.
Как показывают постоянные инфекционные вспышки (например, птичьего гриппа или губкообразной энцефалопатии крупного рогатого скота («коровьего бешенства»)), безопасность глобального продовольственного рынка постоянно находится под реальной угрозой . Чем больше звеньев в пищевой цепи, тем больше возможностей для заражения. Подтверждением данного тезиса может служить поставка Китаем молочной продукции, содержащей миланид, заразивший детей опасной для их жизни болезнью. Мировое сообщество должно осознать, что в случае попадания аналогичного инфекционного заболевания в глобальную цепочку поставок продовольствия, последствия могут быть катастрофическими как для здоровья людей, так и для состояния национальных экономик и благополучия сельских производителей3.
В целях производства безопасного для потребителя продовольствия сельским производителям необходим доступ к чистой воде и строгое соблюдение надлежащих санитарных норм. Около 90% потребления пресной воды приходится на счет сельского хозяйства, которое является крупнейшим в мире потребителем воды. (Чтобы получить необходимый одному человеку дневной рацион продовольствия, требуется от 2 до 5 тысяч литров воды). Однако один миллиард человек, большинство из которых проживает в сельских районах развивающихся стран, испытывает дефицит питьевой воды4, а в два раза больше людей живут в неадекватных санитарных условиях5. Проблемы, связанные с управлением ресурсами пресной воды обсуждались на пятом Всемирном водном форуме,
1 См.: Состояние продовольственной необеспеченности в мире. ФАО. Рим, 2008.
2 См.: Animal production and health. Manual. Good practices for the meat industry. FAO, Fondation Internationale
Carrefour. Rome, 2004.
3 См.: Strengthening national food control systems. A quick guide to asses capacity building needs. FAO. Rome. 2007.
4 См.: Our Waters: Joining hands across borders. First assessment on transbourdering rivers, lakes and
groundwaters. United Nations, New York and Geneva, 2007.
5 См.: Абашидзе А., Кислицына H. Доступ к питьевой воде — неотъемлемое право человека // Обозреватель —
Observer. 2004. № 7 (174). С. 86-93; Meeting the MDG Drinking Water and Sanitation Target: The Urban and
Rural Challenge of the Decade. UN1CEF,'2007.
который состоялся в Стамбуле 16-22 марта 2009 г. В мире существует и другая, не менее острая проблема, но имеющая зеркально иной характер: многие продукты питания, насыщенные жиром и холестерином, являются причиной всемирной эпидемией ожирения.
Известно, если нерационально использовать потенциальные возможности сельского хозяйства, то оно может быть существенным источником парниковых газов. С сельским хозяйством связано 17% всех эмиссий парниковых газов, а с обезлесиванием и деградацией лесов — 14%. Однако при рациональном подходе оно, наоборот, дает человечеству реальные шансы и надежду на сдерживание проблемы глобального потепления. В этом процессе немаловажную роль играет здоровое состояние леса. В отчете ФАО «О состоянии мировых лесов за 2007 г.»1 отмечается тенденция снижения темпа сокращения лесных площадей в Азиатском и Тихоокеанском регионах, Европе, Северной Америке, Карибском бассейне и Северной Африке. Вместе с тем, чистая убыль лесов в мировом масштабе сохраняется на уровне 7,3 млн га в год (или 200 км2 в день).
В процессе разрешения имеющихся серьезных проблем, образующих (по выражению ФАО) «продовольственную небезопасность» на главную роль среди существующих на данный момент международных межправительственных организаций претендует ФАО. Способна ли она справиться с поставленными задачами, в том числе к 2015 г. сократить вдвое число голодающих в мире? В качестве ответа на этот и другие важные вопросы предпринята попытка в рамках настоящей диссертации провести международно-правовой анализ деятельности ФАО на современном этапе развития и в перспективе. Актуальность темы исследования усиливается фактом недавней ратификации Российской Федерацией Устава ФАО, что требует от отечественной правовой науки адекватного и глубокого изучения всех процессов и тенденций в сферах, находящихся в компетенции ФАО.
Степень научной разработанности темы исследования. Неподписание Советским Союзом Устава ФАО отразилось на состоянии отечественной науки международного права, характеризующимся слабой изученностью различных аспектов деятельности указанной организации. Первые немногочисленные работы
В настоящее время леса занимают около 4 млрд га, т.е. 30% суши Земли. 2/3 части лесов находятся на территории Австралии, Бразилии, Канады, Китая, Демократической Республики Конго, Индии, Индонезии, Перу, России и США.
советских авторов, посвященные ФАО, носили преимущественно информационно-справочный характер .
В монографическом исследовании Г.Н. Прохоровой основное внимание уделено двум аспектам: деятельности ФАО, направленной на нужды развивающихся стран, и содействию в области научно-технического прогресса в сельском хозяйстве. В работе названного автора освещены достижения ФАО в указанных сферах периода ее становления, когда деятельность Организации ограничивалась главным образом сбором и анализом информации о состоянии сельского хозяйства и мировой торговли продовольствием. В монографии Г.Н. Прохоровой не исследовалась деятельность ФАО в таких важных областях, как лесоводство и рыболовство .
В фундаментальной работе профессора К.А. Бекяшева рассмотрены компетенция и функции главных органов и специализированных структур ФАО в сфере рыболовства, а также подвергнута анализу деятельность международных организаций, подпадающих под ст. VI и XIV Устава ФАО и специализирующихся в области рыболовства. Особое внимание уделено исследованиям ФАО в сфере живых ресурсов и сотрудничеству ФАО с другими международными организациями по вопросам защиты морской среды. В указанной монографии нашли отражение положения ранней работы автора по проблемам защиты мирового океана от загрязнения4. В 1973 году К.А. Бекяшев защитил кандидатскую диссертацию, которая стала первым отечественным международно-правовым исследованием в рассматриваемой сфере5.
В 1983 году была защищена кандидатская диссертация (по специальности 12.00.06), которая явно в недостаточной степени осветила международно-правовые аспекты деятельности ФАО6.
В кандидатской диссертации Джасима Уддина Ахмеда (по международно-правовой специализации) основное внимание акцентировано на различных аспектах деятельности ФАО в области рыболовства в свете Конвенции ООН 1982
См.: Орнатский И.А., Пальников М. ФАО. Организация Объединенных Наций по вопросам продовольствия и сельского хозяйства. М, ИМО, 1959.
2 См.: Прохорова Г.Н. Продовольственная и сельскохозяйственная Организация ООН. М., 1972.
3 См.: Бекяшев К.А. ФАО и правовые вопросы охраны живых ресурсов открытого моря. М., 1976.
4 См.: Бекяшев К.А. ФАО и предотвращение загрязнения мирового океана // Мировое рыболовство.
Экономические и международно-правовые вопросы: обзорная информация. Вып. 5. М., 1973. С. 34-54.
5 См.: Бекяшев К.А. ФАО и правовое регулирование промысла ресурсов открытого моря: Автореф. дне. ...
канд. юрид. наук. Л., 1973.
6 См.: Петрова Т.В. Организационно-правовые формы деятельности Продовольственной и
сельскохозяйственной организации ООН (ФАО) в области развития сельского хозяйства: Дис. ... канд.
юрид. наук. М., 1983.
г. по морскому праву и правовым формам оказания помощи ФАО развивающимся странам в сфере использования живых морских ресурсов Мирового океана . За время, прошедшее после издания указанных ранее работ, деятельность ФАО коренным образом изменилась, вследствие расширения и углубления компетенции, а также сферы ее деятельности, что, по известным причинам, не могло найти своего отражения в упомянутых исследованиях. Позднее появились отдельные статьи в Советском ежегоднике морского права, посвященные главным образом работе Комитета по рыболовству ФАО (за период с 1983 по 1989 г.), а также публикации, освещающие отдельные аспекты деятельности ФАО в контексте других проблем или сотрудничества ФАО с другими международными организациями3.
Из последних по времени выхода в свет исследований отечественных ученых, затрагивающих сферы деятельности ФАО, следует назвать две работы, анализирующие положения Кодекса ведения ответственного рыболовства ФАО4.
В монографии, выполненной профессором М.Н. Копыловым в соавторстве, в сжатом изложении освещена деятельность ФАО в различных сферах, в том числе в области охраны объектов флоры и фауны5.
В недавно опубликованной монографии Р.А. Азходжаевой в краткой форме отражено международно-правовое взаимодействие ВТО и ФАО в сфере охраны здоровья .
Объектом исследования являются отношения, возникающие в результате взаимодействия ФАО с другими специализированными учреждениями, программами и фондами системы ООН, а также с членами ФАО, по реализации ее полномочий и достижению целей, поставленных Декларацией тысячелетия и Стратегической программой развития ФАО.
См.: Джасіш Уддии /bated. Международно-правовые аспекты оказания помощи ФАО развивающимся странам в области исследования и использования живых ресурсов моря: Дне. ... канд. юрид. наук. Баку, 1988.
2 Беляева З.С. Продовольственная безопасность как условие обеспечения прав человека // Права человека
как фактор устойчивого развития / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2000. С. 136-153.
3 См.: Шинное А.В. Международно-правовые формы взаимодействия Всемирной торговой организации
(ВТО) с Продовольственной и сельскохозяйственной организацией (ФАО) // Актуальные проблемы
современного международного права: Материалы научно-практической конференции. Москва, 9 апреля
2003 г. - 10 апреля 2004 г. / Под ред. А.Я. Капустина, А.Х. Абашидзе. М., РУДН, 2004. С. 186-191.
4 См.: Вылегжатт А.Н., Этапов В.К. Международно-правовые основы управления морскими живыми
ресурсами: Теория и документы. М., 2000; Вылегжатт А.Н., Гуреев С.А., Иванов С.Э. Международное
морское право. М., 2003.
5 См.: Копылов М.Н., Копылов СМ., Кузьменко Э.Ю. Прогрессивное развитие и кодификация
международного экологического нрава. М., 2007. С. 104-110.
6 Азходжаева Р.А. Международно-правовое регулирование охраны здоровья в рамках ВТО. М., 2008. С. 25-
34.
Предмет исследования составляют международно-правовые проблемы деятельности ФАО в таких важных областях, как производство и потребление продовольствия, сельское хозяйство, рыболовство, лесоводство и избавление человечества от голода.
Цель исследования заключается в системном и всестороннем (комплексном) международно-правовом анализе деятельности ФАО на современном этапе ее развития и в перспективе.
В соответствии с указанной целью в диссертации решаются следующие задачи:
проследить основные этапы становления ФАО;
раскрыть цели, функции, организационно-правовую структуру и международно-правовой статус ФАО;
показать роль ФАО как специализированного учреждения системы ООН по решению глобальной продовольственной проблемы;
раскрыть роль всемирных встреч по обеспечению продовольственной безопасности;
обозначить основные направления и проблемы процесса реформирования ФАО;
показать стратегические направления действующей программы развития ФАО;
выявить степень взаимодействия ФАО с профильными международными организациями, фондами и программами, такими как ВТО, ВОЗ, ИФАД и ВПП и показать основные сферы этого взаимодействия: по достижению цели развития Декларации тысячелетия; по решению проблем в системе международной торговли продовольствием; по вопросам обеспечения безопасности пищевых продуктов; по преодолению последствий цунами в Азии, и т.д.
Теоретическая и нормативная основа исследования. В качестве теоретической основы исследования были использованы научные разработки следующих отечественных ученых: А.Х. Абашидзе, СВ. Бахина, К.А. Бекяшева, И.П. Блищенко, В.Д. Бордунова, А.Н. Вылегжанина, Л.Н. Галенской, И.Н. Герчиковой, О.В. Гликман, Г.П. Жукова, О.Г. Зайцевой, Б.Л. Зимненко, B.C. Иваненко, Г.В. Игнатенко, А.Я. Капустина, В.А. Карташкина, А.А. Ковалева, Т.Н. Ковалевой, А.Л. Колодкина, Ю.М. Колосова, М.Н. Копылова, Е.И. Каркищенко, Э.С. Кривчиковой, Н.Б. Крылова, Г.И. Курдюкова, Е.Г. Моисеева, А.А. Моисеева, В. Моравецкого, Г.И. Морозова, М.И. Лазарева, И.И. Лукашука, Т.Н. Нешатаевой,
Г.С. Стародубцева, О.И. Тиунова, Б.Р. Тузмухамедова, В.Н. Федорова, Л.Н. Шестакова, Е.А. Шибаевой, Г.В. Шармазанашвили, О.Н. Хлестова, СВ. Черниченко, М.Л. Энтина, и др.
В диссертации также широко использованы труды иностранных авторов, таких как: М. Кларк, Т. Харнон, А.Т. Ямамото, Ф. Кайхура, М. Стокинг, М. Брукфилд, X. Рагсон, Ф. Боид-Орр, А. Бойль, Д. Фристон, Р. Такур, Е. Ньюмен, Б. Бирне, К. Прадо, П. Харис, X. Браттон, Д. Мекормик, М. Макауана, Л. Дженски, X. Круз, П. Риддел, М. Вестленк, Дж. Бурк и др.
Нормативную основу настоящего исследования формируют: Устав ООН, Устав ФАО, международные соглашения по различным аспектам сельского хозяйства: продовольствию; рыболовству; проблемам борьбы с сельскохозяйственными вредителями; оказанию технической помощи членам ФАО, итоговые документы всемирных встреч по обеспечению продовольственной безопасности, итоговые акты, принятые на саммитах (например, Декларация тысячелетия), Стратегическая программа развития ФАО, акты, принятые руководящими органами ФАО, доклад, подготовленный Группой независимых экспертов о ходе реформ ФАО, законодательные акты государств, включая Россию, по проблемам обеспечения безопасности продовольствия для населения и т.д.
Методологическую основу диссертационного исследования составили
общенаучные (диалектический, формально-логический, структурно-
функциональный, анализ, синтез) и специальные (историко-правовой, сравнительно-правовой) методы познания. Также использовался метод моделирования и научного прогнозирования.
Научная новизна исследования состоит в том, что она является первым в российской правовой доктрине комплексным и всесторонним исследованием международно-правовых проблем деятельности ФАО на современном этапе ее развития и в перспективе.
Впервые в доктрине международного права исследовано взаимодействие ФАО с профильными международными организациями, программами и фондами по вопросам сельского хозяйства и продовольствия системы ООН.
Впервые в юридической науке предпринята попытка показать решающую роль ФАО как специализированного учреждения системы ООН в достижении одной из важных целей Декларации тысячелетия - сокращения вдвое числа голодающих в мире к 2015 г.
В научный оборот отечественной юридической литературы впервые введен ряд важных актов, касающихся стратегии развития ФАО и основных направлений ее реформирования.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Диссертантом предложена периодизация становления и развития ФАО:
первый этап — 1945-1970 гг. — ФАО выполняет преимущественно функции
информационного центра по продовольствию и сельскому хозяйству; второй этап
— 1970-1995 гг. — этап расширения сферы деятельности в области рыболовства и
лесоводства, а также налаживания партнерских отношений с профильными
организациями; третий этап — с 1996 г. по настоящее время — ФАО несет
основную нагрузку ООН в деле сокращения вдвое числа голодающих в мире к 2015
г.
Анализ деятельности ФАО в рамках предложенной автором периодизации позволяет отметить существенные достижения ФАО в деле реформирования ее структуры и методов деятельности по сравнению с другими специализированными учреждениями системы ООН.
2. Уставные цели и компетенции ФАО постоянно расширялись, опираясь на
собственные инициативы, а также по инициативе государств-членов и
непосредственно ООН. На основе обобщения положений международных актов,
принятых под эгидой ФАО или в рамках ООН, диссертант выделяет
дополнительные цели ФАО, не закрепленные в ее Уставе, которые направлены на
содействие государствам-членам в реализации следующих задач:
а) обеспечение на постоянной основе доступа всех людей к достаточному
объему пищи, обладающей необходимыми питательными свойствами и
безопасными по своей природе с тем, чтобы не позднее 2015 г. количество
хронически недоедающих людей на планете снизилось вдвое;
б) рациональное использование природных богатств, включая землю, воду,
леса, рыбные и генетические ресурсы в интересах обеспечения населения
продовольствием и развития сельского хозяйства.
3. Обосновывается, что План действий по всемирной продовольственной
безопасности, принятый на Всемирном продовольственном саммите в 1996 г.,
следует рассматривать в качестве неотъемлемой части уставных задач
деятельности ФАО на современном этапе. Наряду с этим у ФАО имеются
глобальные обязательства перед ООН в сфере оказания помощи в выполнении
решений, зафиксированных в «Повестке дня на XXI век», принятой Конференцией
ООН по окружающей среде и развитию 1992 г., а также по реализации решений целого ряда конференций ООН, посвященных проблемам женщин, детей и развития.
Установлено, что благодаря инициативе ФАО о созыве всемирных встреч по обеспечению продовольственной безопасности, в мире сформировалось общее понимание по вопросу о необходимости проведения согласованных мер, направленных на борьбу с нищетой. ФАО четко осознает тот факт, что голод представляет собой одновременно и причину и следствие нищеты. В принятых итоговых актах всемирных встреч вопрос об обеспечении продовольственной безопасности был выдвинут в качестве одной из приоритетных задач в новом тысячелетии. Положения, цели и задачи, принятые на указанных форумах, являются положениями, в первую очередь попадающими в сферу национальной ответственности государств, поскольку они должны быть претворены в жизнь на государственном уровне.
На основе анализа положений ныне действующей Стратегической программы развития ФАО автором выделены два базовых принципа, на которые опирается Стратегическая программа развития, рассчитанная на период с 2000 по 2015 г.:
а) междисциплинарный принцип, на основе которого решаются вопросы,
носящие многоотраслевой характер;
б) принцип партнерства как между отдельными подразделениями внутри
ФАО, так и между ее членами, а также в процессе взаимодействия с другими
международными организациями, фондами и программами (входящими и не
входящими в систему ООН) и НПО.
Установлено, что Стратегическая программа развития ФАО обеспечивает такое положение дел, при котором специфические потребности в сфере производства пищевых продуктов, сельскохозяйственного производства, рыболовства и лесоводства (с учетом экологических, природоохранных и торговых факторов) находят адекватное отражение в международных соглашениях (например, Кодекс ведения ответственного рыболовства), что, в свою очередь, предотвращает негативное последствие для современного международного права, получившее название в исследованиях Комиссии международного права ООН, как «фрагментация» международного права.
Автором предлагается, что процесс реформирования ФАО, официально берущий свое начало с 2005 г., следует оценивать в контексте общего состояния
реформы самой ООН и всей ее системы, поскольку проблемы процесса такого реформирования непосредственно затрагивают и ФАО, которая являясь специализированным учреждением ООН, представляет собой один их важных элементов всей системы ООН.
По мнению диссертанта специфика и сложность процесса реформирования ФАО заключаются в том, что:
а) он происходит на фоне растущей взаимозависимости стран, связанной с
продовольственным кризисом регионального и глобального масштабов;
б) он имеет место быть на фоне растущего глобального финансового
кризиса;
в) обновленная организационная структура ФАО должна иметь более
слаженный и сбалансированный (и в то же время) децентрализованный характер.
Установлено, что в прошлом ключевое внимание в системе контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов уделялось лишь стимулированию торговли. Благодаря усилению партнерских отношений в системе ООН, вектор данного подхода сместился в сторону достижения безопасности продовольствия и защиты интересов потребителей, ответственность за обеспечение которых несут совместно не только все субъекты, участвующие в процессе производства и сбыта пищевых продуктов, но и непосредственно государства и специализированные учреждения ООН, особенно ФАО и ВОЗ. То обстоятельство, что на Комитет ФАО по всемирной продовольственной безопасности возложены функции контроля над выполнением решений всемирных встреч по продовольственной безопасности, подтверждает, что перед ФАО поставлена задача повышения ее роли и ответственности за осуществление контроля и оценки всех аспектов, связанных с производством продовольствия и сельским хозяйством в общемировом масштабе. В условиях расширения либерализации торговли и возрастания глобального распределения пищевых продуктов и кормов, продовольственная проблема принимает более сложный характер, что предполагает усиление партнерских отношений ФАО и ВОЗ в целях выработки международных стандартов и руководящих принципов, направленных на обеспечение продовольственной безопасности.
Автором обосновывается, что Россия как крупный импортер пищевых продуктов должна на государственном уровне осознать, что обеспечение безопасности пищевых продуктов является ключевым элементом и неотъемлемой частью программы общественного здравоохранения, и, следовательно, данный вопрос
должен рассматриваться на уровне национальной безопасности и решаться соответственно на уровне национальной программы. Для России, как и для многих стран мира, вопрос об обеспечении безопасности пищевых продуктов остается одной из главных общественных проблем, которая требует комплексного подхода. Установлено, что самое слабое звено в этой проблеме — отсутствие дееспособной национальной системы и учреждений по вопросам пищевых продуктов, что делает страну уязвимой в решении вопросов безопасности и качества пищевых продуктов. В сложившейся ситуации, по мнению диссертанта, крайне необходимо: а) выработать государственную стратегию в вопросах национальной безопасности и качества продовольствия и политики; б) совершенствовать законодательство по вопросам, относящимся к пищевым продуктам.
10. Рекомендуется Министерству сельского хозяйства Российской Федерации обратиться с предложением к Министерству иностранных дел Российской Федерации, чтобы оно выступило с инициативой от имени России о создании Международного альянса в интересах развития сельского хозяйства (наподобие существующего Международного альянса против голода). Предлагаемый Международный альянс может быть основан в результате соглашения между ФАО, ВПП, ИФАД и Международным институтом генетических ресурсов растений.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования обусловлена основательным международно-правовым подходом к изучению деятельности ФАО на современном этапе развития в условиях возрастающей угрозы международной продовольственной безопасности.
С теоретической позиции, результаты исследования могут быть использованы для лучшего понимания так называемой «подразумеваемой» компетенции международных межправительственных организаций, каковой является ФАО. Материалы диссертации могут быть применены в процессе преподавания курса «Право международных организаций», особенно его раздела «Специализированные учреждения системы ООН».
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть применены Министерством иностранных дел и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации в их взаимоотношениях с ФАО, а также Федеральным Собранием Российской Федерации в своей законотворческой деятельности в сфере обеспечения безопасности пищевых продуктов для населения Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования. По результатам проведенного исследования был подготовлен научный доклад, заслушанный и обсужденный на заседании кафедры международного права юридического факультета Российского университета дружбы народов 23 декабря 2008 г.
Отдельные положения диссертации нашли свое отражение в публикациях автора по теме диссертации общим объемом 3,1 п.л., а также выступлениях на ежегодных научно-практических конференциях, посвященных памяти профессора И.П. Блищенко, по теме «Актуальные проблемы современного международного права» (М., РУДН, 2007 и 2008 годы).
Структура работы определяется задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов (три подпараграфа), заключения и списка источников и использованной литературы.
Предпосылки и история создания ФАО
Вторая мировая война нанесла разрушительный ущерб сельскому хозяйству многих стран, вызвавший, в свою очередь, продовольственный кризис во всем мире. В сложившейся ситуации возникла крайняя необходимость создать специальную международную организацию в целях решения общих для мирового сообщества проблем в области сельского хозяйства и продовольствия. Государства (прямо или косвенно пострадавшие во время Второй мировой войны) выражали надежду при помощи новой такой международной организации восстановить национальное сельское хозяйство, а также снизить зависимость от импорта продовольствия.
Идея создания международного механизма для решения проблем аграрного характера в истории международных отношений не являлась новой, поскольку возникала ранее по различным причинам, но только в начале XX века были предприняты конкретные шаги в этом направлении. В 1905 году в Италии (Рим) был создан Международный сельскохозяйственный институт, проведший в 1930 г. весьма важную для того времени Всемирную сельскохозяйственную перепись, на основе которой были получены полезные статистические данные по сельскому хозяйству и продовольствию. С 1935 года указанный Институт в сотрудничестве с Лигой Наций и Международной организацией труда (МОТ), стал заниматься конкретными продовольственными проблемами в мировом масштабе.
В ходе Второй мировой войны проходили международные переговоры по созданию послевоенных межгосударственных структур в банковской, финансовой (Бреттон-Вудские переговоры, завершившиеся созданием в 1944г. МБРР и МВФ)1, в торговой сферах (завершившиеся созданием в 1947г. ГАТТ). Еще раньше, а именно в период с 18 мая по 3 июня 1943 г. в городе Хот-Спрингсе (Hot Springs, штат Вирджиния, США) состоялась Международная межправительственная конференция, главным вопросом повестки дня которой был вопрос о создании международной продовольственной и сельскохозяйственной организации. В работе названной конференции принимали участие представители 44 государств антигитлеровской коалиции, включая СССР. Роль будущей новой международной организации представителями различных государств на этой Конференции понималась по-разному: одни настаивали на учреждении международной межправительственной организации, которая бы занималась всеми вопросами, связанными с сельским хозяйством и продовольствием, другие (особенно представители тех государств, которые в гораздо большей степени пострадали от последствий Второй мировой войны), видели в предполагаемой структуре международную межправительственную организацию, занимавшуюся бы исключительно проблемами борьбы с голодом и нищетой. Ряд государств на Конференции (включая США) выступили против идеи создания специальных продовольственных резервов под контролем новой международной межправительственной организации. При этом они настаивали на том, чтобы будущая организация поощряла международные усилия, направленные на создание благоприятных условий для сбыта сельскохозяйственной продукции, которой, по их мнению, в перспективе будет в избытке.
Несмотря на значительные расхождения во мнениях относительно целей и задач новой международной организации, представители всех государств были едины в вопросе о необходимости создания такой организации. Конференцией был принят ряд важных рекомендаций для государств по развитию национального сельского хозяйства и снижению тарифных барьеров для сельскохозяйственных продуктов. Конференция одобрила также согласованное название предполагаемой новой международной организации - «Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций» (ФАО).1
На конференции в Хот-Спрингсе была создана Временная комиссия для выработки проекта учредительного акта ФАО,которая заседала в Вашингтоне и в свою очередь, создала Комитет (председателем которого был Франк Л. Макдугал, Австралия), подготовивший доклад по проблемам сельского хозяйства и продовольствия и представивший его Временной комиссии в июне 1945 г. Также был подготовлен проект учредительного акта ФАО - Устав, в котором нашли закрепление два следующих основных подхода: Организация должна содействовать ликвидации голода и развитию сельского хозяйства; Организация должна выполнять функции статиста, т.е. обрабатывать статистические данные в области сельского хозяйства и давать соответствующие рекомендации государствам-членам в данной сфере.2
.Роль всемирных встреч по обеспечению продовольственной безопасности
Всемирные встречи на высшем уровне по продовольственной безопасности состоялись в 1996 и 2002 годах. Последняя встреча полностью учла согласованные меры, одобренные на саммите в 1996 году. Исходя из этого целесообразно, чтобы основное внимание было уделено положениям, принятым на саммите в 2002 году, которые нашли отражение в плане реформирования ФАО.
10-13 июня 2002 г. в Риме под эгидой ФАО состоялся Всемирный продовольственный саммит, в котором участвовали представители из 179 стран (из них 73 государства были представлены на уровне глав государств или правительств), а также Комиссия, представляющая Европейское сообщество в качестве организации-члена ФАО.
Саммит единогласно одобрил документ под названием «Декларация Всемирного продовольственного саммита: пять лет спустя»1. (Римская Декларация 2002 г.).
В Римской Декларации 2002 г. подтверждено право каждого на доступ к безопасной и питательной пище, что согласуется с правом на получение достаточной пищи и основополагающим правом каждого быть свободным от голода.
Представители государств-участников саммита торжественно обещали проявить политическую волю, общую и национальную готовность в достижении всеобщей продовольственной безопасности, а также предпринимать постоянные усилия в борьбе с голодом во всех странах.
В Римской Декларации 2002 г. подчеркнута недопустимость того, чтобы свыше 800 млн чел. во всем мире (и особенно в развивающихся странах) не получают в достаточном количестве пищи. Проблема голода имеет глобальные масштабы и, вероятно, будет существовать и далее, а в некоторых регионах даже критически возрастать, если не будут приняты срочные решительные и согласованные действия, особенно принимая во внимание ожидаемый прирост мирового населения и все увеличивающуюся нагрузку на природные ресурсы.
В рассматриваемой Декларации перечисляются главные причины отсутствия продовольственной безопасности:
ограничение доступа к пищевым продуктам и сохраняющаяся недостаточность семейного и национального бюджетов для приобретения таких продуктов;
нестабильность предложения и спроса;
природные и техногенные бедствия.
Государства-участники саммита отметили, что стабильная политическая, социальная и экономическая среда представляют собой основу, позволяющую государствам в процессе реализации своей внутренней политики придавать приоритетное значение продовольственной безопасности, а также искоренению бедности. Демократия и защита всех прав человека и основополагающих свобод, включая право на развитие и равноправное участие мужчин и женщин в социально-экономической и политической жизни государства, являются важнейшими факторами в достижении устойчивой и всеобщей продовольственной безопасности.
В Римской Декларации 2002 г. зафиксировано, что бедность выступает в качестве главной причины отсутствия продовольственной безопасности. Следовательно, серьезный прогресс в искоренении бедности имеет важнейшее значение в облегчении доступа широких слоев населения к продовольствию. Конфликты, терроризм, коррупция и ухудшение экологической ситуации1 также существенно подрывают основы продовольственной безопасности. В связи с этим необходимо организовать увеличение производства пищевых продуктов, в первую очередь, производство базовых таких продуктов. Данное увеличение должно произойти в рамках устойчивого (разумного) использования природных ресурсов, устранения неравномерного потребления и производства, особенно в промышленно развитых странах. Восстановление сельских районов должно стать приоритетным направлением в укреплении социальной стабильности и в сдерживании растущих темпов внутренней миграции (между городом и деревней), с которой столкнулись многие страны.
Взаимодействие ФАО и ВТО по аспектам международной торговли продовольствием
В конце XX века объем мировой торговли продовольствием в финансовом выражении составил более 450 млрд долл. США и ежегодно возрастает, благодаря расширению мировой экономики, либерализации торговли продовольствием, росту потребительского спроса, научным и технологическим достижениям, касающимся продовольствия, а также в области транспорта и коммуникаций1. Кроме того, международная торговля продовольствием играет все возрастающую роль в обеспечении продовольственной безопасности для многих стран. Преимущества международной торговли проявляются во внедрении более широкого разнообразия пищевых продуктов на рынке, что способствует их более широкому выбору. В свою очередь, это обеспечивает странам, экспортирующим продовольствие, постоянный приток иностранной валюты, содействующей их экономическому развитию и таким образом повышению уровня жизни широких слоев населения2.
Доступ развивающихся стран на рынки экспорта продовольствия в целом и на рынки развивающегося мира, в частности, будет зависеть от их способности удовлетворять требования импортирующих стран в отношении регулирования. Долговременные решения для развивающихся стран по поддержанию или расширению спроса на их продукцию требуют, чтобы они снискали доверие со стороны импортирующих стран к качеству и безопасности экспортируемых пищевых продуктов.
Изучение проблем, связанных с ограничением импортируемых пищевых продуктов в различных странах, включая Россию, показывает, что многие из проблем, с которыми сталкиваются соответствующие страны, не связаны с требованием высокой и сложной технологии. В перечне проблем гигиены пищевых продуктов лидирует заражение продовольствия насекомыми и грызунами. Микробиологическое заражение идет следом, а затем - несоблюдение требований в отношении регистрации консервируемых продуктов с низким содержанием кислоты, потом - маркировка. Более половины случаев отказа объясняются отсутствием элементарной гигиены и несоблюдением требований, предъявляемых к маркировке.
Уругвайский раунд многосторонних торговых переговоров завершился в апреле 1994 г. подписанием Марракешского соглашения и дал стимул появлению ряда многосторонних торговых соглашений, которым привержены все члены Всемирной торговой организации (далее - ВТО)1. Уругвайский раунд расценивается как поворотный пункт в эволюции сельскохозяйственной политики. Впервые подавляющее большинство стран согласилось принять ряд принципов и регламентов, которые будут способствовать гармонизации как национальной, так и международной сельскохозяйственной политики. Успех Уругвайского раунда отражен в ряде договоров и решений на министерском уровне, а также в декларациях, прилагаемых к Марракешскому соглашению о создании ВТО.
К основному Соглашению об учреждении ВТО прилагаются многосторонние соглашения, многие из которых имеют прямое или косвенное отношение к сферам деятельности ФАО. К ним относятся:
Соглашение по сельскому хозяйству;
Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных мер (СФС);
Соглашение по техническим барьерам в торговле (ТБТ);
Соглашение по правилам происхождения;
Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС);
Договоренность о правилах процедурах, регулирующих разрешение споров.
Соглашение по сельскому хозяйству (далее - Соглашение) было заключено 15 апреля 1994 г. в рамках ВТО в результате Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров2. Данное соглашение следует рассматривать как составную часть процесса реформы в сфере торговли сельскохозяйственными товарами, начало которого было положено Декларацией, принятой на переговорах в Пунте-дель-Эсте. На Уругвайском раунде было подтверждено, что долгосрочной целью, «является установление справедливой и ориентированной на рынок системы торговли сельскохозяйственной продукцией, и что процесс реформы должен быть инициирован путем переговоров по обязательствам в области поддержки и защиты, а также путем установления более строгих и эффективных в оперативном плане норм и правил ГАТТ»1.
В преамбуле Соглашения напоминается, что долгосрочная цель заключается в обеспечении значительного постепенного сокращения поддержки и защиты в аграрном секторе в течение согласованного периода. Государства подтвердили свои намерения выполнить конкретные обязательства в каждой из следующих сфер: доступ к рынку, внутренняя поддержка, экспортная конкуренция.
При выполнении обязательств по доступу к рынку развитые страны-члены ВТО будут полностью учитывать специфические потребности и условия развивающихся стран-членов, обеспечивая значительное улучшение возможностей и условий доступа для сельскохозяйственных продуктов, представляющих существенный интерес для них, включая максимальную либерализацию торговли тропическими сельскохозяйственными товарами2 и для продуктов, имеющих особое значение для диверсификации производства и замены незаконно выращенных наркотических культур.
Особо было отмечено, что обязательства по программе реформы должны быть справедливо распределены между всеми членами, учитывая неторговые вопросы, в том числе продовольственную безопасность и необходимость охраны окружающей среды. При этом учитывается возможное негативное влияние выполнения программы реформы на экономики наименее развитых стран и развивающихся стран, которые являются нетто-импортерами продовольствия.
