Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Особенности международно-правового положения междуна родных неправительственных организаций
1. Понятие и виды международных неправительственных организаций (МНПО) 21
2. Концепции международной правосубъектности МНПО в доктрине международного права 50
3. Различия в правовой природе международных межправительственных (ММПО) и международных неправительственных организаций (МНПО) 70
ГЛАВА II Формирование международно-правового регулирования сотрудничества ММПО с МНПО
1. История возникновения и эволюция характера консультативных связей МНПО с ММПО 112
2. Современные формы сотрудничества ММПО с МНПО 129
ГЛАВА III. Практика сотрудничества мнпо с отдельными ММПО
1. Правовые основы сотрудничества МНПО с отдельными органами организации Объединенных Наций 141
2. Сотрудничество МНПО со специализированными учреждениями организации Объединенных Наций 165
3. Сотрудничество МНПО с международными региональными организациями (ОАГ, СЕ) 198
Заключение 214
Библиография 220
- Концепции международной правосубъектности МНПО в доктрине международного права
- Различия в правовой природе международных межправительственных (ММПО) и международных неправительственных организаций (МНПО)
- Современные формы сотрудничества ММПО с МНПО
- Сотрудничество МНПО со специализированными учреждениями организации Объединенных Наций
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современный период развития международных отношений наблюдается существенный количественный рост международных неправительственных организаций (МНПО), желающих получить официальный статус (консультативный, участника, партнера, ассоциированный и иной) при международных межправительственных организациях (ММПО). Вместе с тем в XXI веке чрезвычайно усиливается роль международных неправительственных организаций в решении глобальных проблем и в целом возрастает их позиция на международной арене, что обусловливает стремление межправительственных организаций к сотрудничеству с неправительственными структурами.
Отличительной чертой современных международных отношений также является участие в них значительного количества международных организаций, посредством которых осуществляется сотрудничество между государствами. При этом, как справедливо отметил К. Кольяр, наиболее многочисленной группой международных организаций являются неправительственные организации. Так, по данным журнала Союза международных ассоциаций «Ежегодник международных ассоциаций» в 2000 году количество международных межправительственных организаций составляло 1 839, в то время как число международных неправительственных организаций существенно превышало эту цифру и насчитывало 17 077, при этом с учетом национальных подразделений МНПО, их представительств в разных государствах эта цифра увеличивалась до 43 958.
Актуальность темы исследования обусловлена возрастанием значения и роли МНПО в системе современных международных отношений. Как отмечается в юридической литературе, активность НПО, устойчивая тенденция к их увеличению – характерная черта нынешнего этапа развития человечества, ведет к росту популярности НПО в глазах правительств и межправительственных организаций.
Будучи Генеральным секретарем ООН, К. Аннан четко заявил в докладе 2002 года о программе дальнейших преобразований, что улучшение отношений между Организацией Объединенных Наций и гражданским обществом представляет собой важный элемент программы реформ. Данная задача остается одной из главных в политике ООН и сегодня.
На современном этапе развития международных отношений укрепляется сотрудничество международных межправительственных и международных неправительственных организаций. В настоящее время отношения сотрудничества с международными неправительственными организациями в той или иной форме осуществляет большинство универсальных и региональных международных межправительственных организаций. Официальный статус предоставляется международным неправительственным организациям как Организацией Объединенных Наций, так и специализированными учреждениями ООН. Кроме того, ряд международных региональных организаций - Совет Европы, Организация американских государств, Африканский союз - также осуществляют сотрудничество с МНПО.
При этом интерес к взаимодействию исходит от обеих сторон. ММПО разрабатывают новые формы сотрудничества и совершенствуют действующие механизмы взаимосвязи с международными неправительственными организациями. МНПО стремятся к сотрудничеству с целью получить право быть вовлеченными в работу межправительственных организаций.
Сотрудничество международных межправительственных организаций с международными неправительственными организациями может облекаться в различные формы: предоставление официального статуса (консультативного, партнера, участника и иного), аккредитация для участия в отдельных мероприятиях ММПО, регистрация МНПО, заключение соглашения о сотрудничестве, предоставление статуса наблюдателя и др.
Международные неправительственные организации, являясь частью гражданского общества, обладают в настоящее время огромным авторитетом. Они оказывают действенное влияние на развитие международного права, принимая непосредственное участие как в разработке норм международного права, так и в их реализации. Гражданское общество активно участвует при формировании приоритетных вопросов глобальной повестки дня. Огромна роль представителей гражданского общества в решении глобальных проблем: борьбы с бедностью, болезнями; защиты окружающей среды; защиты прав человека и др.
Ныне всем мировым сообществом, в том числе и международными межправительственными организациями признается колоссальный потенциал международных неправительственных организаций, поддерживаются инициативы установления более продуктивных и эффективных партнерских отношений с ними.
Состояние научной разработанности темы. Проблема правосубъектности МНПО, несмотря на присущую данному вопросу актуальность, является все еще недостаточно изученной в доктрине международного права. Фундаментальных комплексных трудов по данной теме как в отечественной, так и зарубежной литературе чрезвычайно мало. При этом основная часть отечественных исследований относится ко второй половине прошлого века. Среди них особо стоит выделить монографические работы Г.И. Морозова «Актуальные проблемы деятельности международных организаций» (1982) и «Международные организации. Некоторые вопросы теории» (1974), И.И. Коваленко «Международные неправительственные организации» (1972), кандидатские диссертации: А.И. Камынина «Международные неправительственные организации в современных международных отношениях» (1992), Д.Ю. Шестакова «Международно-правовые аспекты деятельности неправительственных организаций, связанных с ООН» (1997). Среди современных исследований представляется необходимым указать диссертации Д.А. Урсина «Международные неправительственные организации и прогрессивное развитие международного права» (2000), Э.Н. Николаевой «Международно-правовые проблемы международных неправительственных организаций» (2001), И.Б. Малкиной «Международные неправительственные организации в современном международном праве» (2001), А.В. Шиянова «Международно-правовые аспекты взаимодействия Всемирной торговой организации (ВТО) с международными межправительственными и неправительственными учреждениями» (2004), работу А.Х. Абашидзе, Д.А. Урсина «Неправительственные организации: международно-правовые аспекты» (2002), С.А. Подшибякина «Правовой статус международных неправительственных организаций» (2006), Е.В. Кузнецовой «Международные неправительственные организации. Правовые вопросы» (2009). Среди современных публикаций иностранных авторов обращают на себя внимание работа А.-К. Линдблом «Неправительственные организации в международном праве», исследования, проведенные С. Чарновицем («Неправительственные организации и международное право»; «Участие в международном управлении: вопрос легитимности»), И. Росси («Правовой статус неправительственных организаций», «Необходимо ли усиливать ответственность НПО на международном уровне?»), К. Нортоном («Правовые последствия глобализации: статус неправительственных организаций в соответствии с международным правом») и др.
Объектом диссертационного исследования является совокупность международных отношений, возникающих в связи с осуществлением сотрудничества ММПО и МНПО, предоставлением различных видов официального статуса МНПО (консультативного, участника, партнера, ассоциированного, др.).
Предметом исследования является содержание международно-правовых норм, регламентирующих международно-правовой статус субъектов международного права, и их реализация, а также применение международных документов, устанавливающих рамки сотрудничества ММПО с МНПО, судебная практика национальных и международных судебных учреждений, теоретические положения, выдвигаемые в отечественной и зарубежной доктрине.
Цель диссертационной работы состоит в анализе правовой природы МНПО, выявлении форм их отношений сотрудничества с международными межправительственными организациями и влияния на положение МНПО в международном праве, углублении тем самым разделов науки международного права, касающихся международной правосубъектности МНПО.
В соответствии с указанной целью в диссертации решаются следующие задачи:
выделение признаков МНПО;
определение характерных черт правовой природы МНПО;
выявление роли МНПО в международной жизни;
установление особенностей официального сотрудничества международных неправительственных структур с межправительственными организациями;
дифференциация консультативного статуса МНПО и статуса наблюдателя;
установление юридического содержания соглашений о сотрудничестве, заключаемых между МНПО и ММПО и их правовой природы ;
формулирование принципиальных отличий правового статуса ММПО и МНПО.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологическую основу диссертации составили комплекс общенаучных, а также специальных методов познания, в том числе формально-юридический, логический, исторический, сравнительно-правовой и статистический. Применялись такие общенаучные методы познания, как метод системного анализа, научного абстрагирования, прогностический, сравнительно-сопоставительный.
Теоретическую основу диссертации составили труды многих специалистов в области международного права. При написании диссертации использовались труды советских и российских ученых: А.Х. Абашидзе, Л.П. Ануфриевой, Б.М. Ашавского, К.А. Бекяшева, Р.Л. Боброва, Г.М. Вельяминова, Л.Н. Галенской, Г.В. Игнатенко, Р.А. Каламкаряна, А.И. Камынина, А.Я. Капустина, А.А. Ковалева, Т.М. Ковалевой, И.И. Коваленко, Е.А. Коровина, В.С. Котляра, Н.Б. Крылова, Э.Л. Кузьмина, И.И. Лукашука, С.А. Малинина, Л.А. Моджорян, Е.Г. Моисеева, Г.И. Морозова, Т.Н. Нешатаевой, А.Н. Талалаева, О.И. Тиунова, Г.И. Тункина, Е.Т. Усенко, Д.И. Фельдмана, В.Н. Федорова, С.В. Черниченко, Е.А. Шибаевой, В.М. Шумилова и др. В научно-теоретическую базу исследования были включены также и труды дореволюционных авторов П.Е. Казанского, М.Н. Капустина, Н.М. Коркунова, Ф.Ф. Мартенса, В.А. Уляницкого.
В ходе исследования было уделено внимание работам следующих зарубежных авторов: Ф. Алстона, Ж. Альвареса, А.И. Бойла, Д. Бовета, Я. Броунли, П.-М. Дюпюи, Д.Л. Виеруччи, М. Диксона, М.Д. Иванса, Г. Клейна, А.-К. Линдблом, А. Оста, П. Сандса, А. Рейнич, Р. Хиггинса, С. Чинкина, С. Чарновица, Г.Г. Шермерса, М. Шоу, др.
Нормативную основу диссертации составили международно-правовые и иные документы: международные соглашения, акты международных организаций, решения международных судебных органов, а также отечественные и зарубежные национально-правовые акты.
Помимо международных договоров нормативную базу исследования составили положения резолюций Генеральной Ассамблеи ООН; Совета Безопасности и Экономического и социального совета (ЭКОСОС); доклады Генерального секретаря ООН; акты, принятые специализированными учреждениями ООН (ВОЗ, ФАО, ЮНЕСКО, МОТ, ИМО, др.) и иными ММПО (ОАГ, Советом Европы, Африканским союзом), а также документы международных судебных органов.
В процессе работы над темой проанализированы международные документы, заключаемые между межправительственными организациями. В частности, в диссертационном исследовании рассматриваются Соглашение о взаимоотношениях между Организацией Объединенных Наций и Международным органом по морскому дну, Соглашение между Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры и Карибским сообществом, Соглашение о сотрудничестве между Азиатско-африканским правовым консультативным комитетом и Всемирной организацией интеллектуальной собственности, Соглашение о сотрудничестве между Продовольственной и сельскохозяйственной организацией Объединенных Наций и Международной организацией труда, Меморандум о взаимопонимании Всемирной организации интеллектуальной собственности и Лиги арабских государств, др.
В ходе выполнения диссертационной работы подверглись анализу соглашения, заключаемые международными межправительственными с неправительственными организациями: модельное соглашение о сотрудничестве Программы развития Организации Объединенных Наций и неправительственных организаций, рамочное соглашение о рабочем сотрудничестве между Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев и неправительственными организациями, соглашения между ЮНЕСКО и Международным советом музеев, ЮНЕСКО и Международной ассоциацией университетов; привлечены к изучению положения законодательства Российской Федерации, Швейцарии, Бельгии, других стран, регулирующие деятельность неправительственных организаций. Значимым явился анализ саморегулирующих документов, разрабатываемых МНПО, таких как: Кодекс поведения Движения Красного Креста и Красного Полумесяца и неправительственных организаций при оказании чрезвычайной помощи; Международная хартия ответственности НПО; проект Этического кодекса НПО; проект Гуманитарной хартии и минимальных стандартов при оказании помощи в чрезвычайной ситуации, а также годовые отчеты МНПО о проделанной работе, отражающие информацию о достигнутых результатах деятельности и раскрывающие сведения о получаемых взносах доноров и иных лиц для целей развития МНПО.
Научная новизна исследования работы состоит в том, что впервые на сопоставительной основе анализируется сотрудничество межправительственных организаций между собой и их взаимоотношения с МНПО через призму предоставления последним соответствующего юридического статуса. У каждой ММПО, в том числе организаций семьи ООН, есть свои особенности взаимодействия с международными неправительственными организациями. Зачастую это обусловлено как историческими обстоятельствами, так и спецификой и сферой деятельности той или иной ММПО.
В рамках рассмотрения сотрудничества ММПО с МНПО подверглись анализу модельные соглашения о сотрудничестве с неправительственными организациями, разрабатываемые международными межправительственными организациями; проведено сопоставление целей деятельности и выявление отличий отношений по сотрудничеству, осуществляемых между международными межправительственными организациями, и таковых между ММПО и МНПО.
В диссертации раскрываются механизмы взаимодействия международных неправительственных организаций с отдельными международными межправительственными организациями (ООН, ВОЗ, ИМО, ЮНЕСКО, ОАГ, Советом Европы, др.).
В ходе исследования проводится сопоставление статуса наблюдателей и консультативного статуса, в результате чего выявлен ряд отличий.
Проведена периодизация истории развития международных неправительственных организаций. Выделено пять этапов: первый этап – становление МНПО (середина XIX – начало XX века); второй этап – период между мировыми войнами, этап поступательного развития деятельности МНПО (20 – 30-е гг. XX века); третий этап – послевоенный период, спад, количественное сокращение международных неправительственных организаций (40-60-е гг.); четвертый этап – расцвет МНПО, увеличение их числа и возрастание роли в международной жизни (70-90-е гг. XX века); пятый этап – современный период (начало XXI века), количественный рост, усиление взаимодействия МНПО с межправительственными организациями, признание их значимости в развитии международных отношений.
Научная новизна диссертационного исследования раскрывается в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. В связи с тем, что термин «международная неправительственная организация» подразумевает различные значения, в целях обобщения основных качественных характеристик, которыми обладает МНПО, важной представляется выработка дефиниции данного понятия. Международная неправительственная организация – это инициативное объединение частных лиц (физических и юридических), заинтересованных в решении глобальных проблем, независимое от государств, формируемое на добровольных началах и некоммерческой основе, имеющее, как правило, представительства на территории двух и более соответствующих государств. МНПО, осуществляющее деятельность международного характера, в отличие от международных межправительственных организаций, является объединением национальных организаций различной государственной принадлежности, которые создаются в соответствии с национальным правопорядком какой-либо страны.
2. Поскольку в настоящее время не существует универсальных вариантов механизма построения сотрудничества ММПО с МНПО, вследствие чего межправительственные организации осуществляют мероприятия по сотрудничеству с МНПО на основе принципов, устанавливаемых ими дифференцированно, необходима разработка международно-правового документа, закрепляющего основы единообразных механизмов сотрудничества. Такой документ может носить наименование «Модельные принципы, определяющие сотрудничество ММПО с МНПО» и включать следующие положения: 1) вводная часть (преамбула), содержащая определение термина МНПО, цели, руководящие принципы сотрудничества; 2) формы сотрудничества; 3) требования, предъявляемые к МНПО; 4) права, обязанности, ответственность МНПО; 5) основания приостановления, прекращения сотрудничества; 6) дополнительные положения. Данный документ способен сформировать более четкое международно-правовое регулирование официальных отношений ММПО с МНПО. Его разработка возможна в рамках ООН и конкретно такого главного ее органа, осуществляющего тесное сотрудничество с МНПО, как Экономический и социальный совет (ЭКОСОС).
3. В отечественной доктрине международного права существует несколько направлений в отношении концептуального решения вопроса о международной правосубъектности МНПО: а) традиционная концепция отрицания международной правосубъектности у международных неправительственных организаций; б) противоположное указанному мнение, в основе которого лежит безоговорочное признание международных неправительственных организаций субъектами международного права, базирующееся на учете расширяющегося объема полномочий МНПО во многих сферах международной жизни; в) «теория ограниченной (специальной) правосубъектности» как компромиссный вариант подходов к международной правосубъектности МНПО; г) позиция, согласно которой международные неправительственные организации, приобретая официальный, в частности, консультативный статус при ММПО, подпадают под регламентацию международного права и в силу этого наделяются элементами международной правосубъектности. В связи с этим закономерен вывод, что в с учетом природы международного права, которое регулирует межгосударственные, межвластные отношения, МНПО, создаваемые частными лицами, не могут быть признаны субъектами международного права. Консультативный статус или наличие иных официальных отношений с ММПО не меняет природу международных неправительственных организаций, сущность которых принципиально отличается от межгосударственных (межправительственных) организаций. Международные акты, принимаемые межправительственными организациями и направленные на установление взаимоотношений с МНПО, определяют лишь рамки и в известной степени основы данного сотрудничества, но непосредственно правосубъектность международных неправительственных организаций с позиции международного права не оформляют и менять не могут.
4. Формы сотрудничества между международными межправительственными и международными неправительственными организациями отличаются многообразием. Наиболее часто взаимодействие устанавливается путем предоставления межправительственными организациями официального статуса МНПО. Данный статус вариативен: «консультативный», «партнерства», «участия», «ассоциированный статус», иные. Деятельность МНПО регулируется нормативными положениями различного порядка: нормами международного права, национального права, внутренними нормами ММПО и МНПО. Вместе с тем в основе официальных отношений ММПО с МНПО, как правило, лежит заключаемое между ними соглашение, в связи с чем встает вопрос юридической природы и квалификации такого соглашения. Заключаемые между ММПО и МНПО соглашения о сотрудничестве носят качественно иной характер, нежели соглашения, заключаемые между международными межправительственными организациями. Если сотрудничество между ММПО строится на их равноправной основе как субъектов международного права, то о взаимоотношениях межправительственных организаций с МНПО этого сказать нельзя. Соглашения ММПО с МНПО имеют «асимметричный», «диагональный» характер, закрепляя сугубо вспомогательную функцию, которая осуществляется международными неправительственными организациями при взаимодействии с межправительственными организациями. Хотя данные соглашения обладают международным характером, оказывая существенное воздействие на развитие международных отношений, с позиций норм Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями от 21 марта 1986 г. они не являются международно-правовыми договорами. Квалифицировать данные соглашения как гражданско-правовые сделки также нельзя с учетом целей, во имя которых они заключаются, предмета, обязательств, принимаемых сторонами, предусматриваемой ответственности. Стороны соглашений о сотрудничестве ММПО с МНПО выступают не в качестве хозяйствующих субъектов; данные соглашения направлены не на обеспечение экономического оборота или извлечение прибыли, в их задачи входит успешное проведение гуманитарных и иных совместных мероприятий. Соглашения, заключаемые между МНПО и ММПО, не носят коммерческого характера, а направлены на достижение эффективных партнерских отношений между сторонами. Поскольку заключаемые между ММПО и МНПО соглашения о сотрудничестве обладают специфическими чертами, отличающими их как от договоров гражданско-правового характера, так и международных договоров, представляется, что они должны быть отнесены к договорам особого рода - так называемым «договорам sui generis».
5. Международные неправительственные организации обладают определенными обязательствами международного характера. Однако данные обязательства не могут быть квалифицированы в качестве международно-правовых, поскольку возникают не на основе норм международного права, а налагаются на МНПО путем их собственного волеизъявления: либо в результате заключения соглашений с ММПО, либо принятия саморегулирующих документов (кодексов поведения, кодексов этики, стандартов отчетности, стандартов ответственности и т.п.). С точки зрения правовой природы саморегулирующие документы представляют собой внутренние нормы МНПО. В отношении деятельности МНПО данными документами формулируются такие требования, как соответствие принципам подотчетности, прозрачности, эффективности. Посредством их принятия МНПО добровольно возлагают на себя определенные обязательства, необходимые для исполнения.
6. Статус наблюдателя и консультативный статус, предоставляемые МНПО со стороны ММПО, являются формами координации и в известной мере институционализации сотрудничества международных межгосударственных и международных неправительственных организаций, и имеют схожие друг с другом черты, поскольку предполагают наделение их носителя определенными правами. Статус наблюдателя, однако, гораздо уже и в основном подразумевает право присутствия на совещаниях, заседаниях межправительственных организаций, возможность доступа к определенным документам ММПО. Консультативный же статус наделяет его обладателя большими правомочиями: правом предлагать вопросы для включения в повестку дня заседаний, возможностью выступления на заседаниях, также зачастую подразумевает определенные обязанности, в частности, предоставление отчета о проделанной работе в пользу предоставившей данный статус ММПО. Консультативные мероприятия порой подразумевают прямое участие МНПО в подготовке и претворении в жизнь решений ММПО. Таким образом, консультативный статус включает в себя определенную совместную деятельность между международными межправительственными и неправительственными организациями, в отношении которой заключается соглашение о консультациях. Он позволяет МНПО вносить существенный вклад в выработку международной политики. Однако, ввиду того что в рамках отдельных ММПО наличие консультативного статуса подразумевает у его носителя различный набор прав и обязанностей, механизм установления консультативных связей требует выявления наиболее типичных из них и выработки соответствующей регламентации в целях достижения необходимого единообразия.
7. Решение проблемы правовой природы и статуса международных неправительственных организаций, важно не только для международно-правовой науки. Зачастую это требуется и в практическом плане, в частности, когда речь идет о национальном судопроизводстве, и перед судами встает проблема определения наличия или отсутствия судебного иммунитета у международной организации. В связи с этим внутригосударственные суды при рассмотрении споров сталкиваются с необходимостью разграничить международные межгосударственные и международные неправительственные организации, поскольку это составляет ключевое обстоятельство для определения положения, в том числе и процессуального, адекватного их правовой природе. Если международные межправительственные организации обладают на территории Российской Федерации судебным иммунитетом, то МНПО обладают иным процессуальным статусом, не предполагающим изъятия из-под юрисдикции российского государства.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Увеличивающееся влияние МНПО, существенный рост их числа, расширяющееся сотрудничество с ММПО требуют нового научного осмысления. В настоящее время остается нерешенным вопрос о международной правосубъектности международных неправительственных организаций, их правового положения по отношению к субъектам международного права.
Теоретическое значение диссертационного исследования заключается в том, что на основе проведенного анализа объемного массива нормативного материала, а также доктринальных источников делается попытка предложить собственный подход в решение проблемы правового статуса международных неправительственных организаций. Диссертантом отмечается необходимость предоставить международным неправительственным организациям большие возможности для участия в работе международных межправительственных организаций; установить устойчивые и продуктивные отношения сотрудничества с неправительственными структурами.
Проблема международно-правового положения международных неправительственных организаций обусловлена в том числе отсутствием в международной практике единого подхода самих международных межправительственных организаций при осуществлении сотрудничества с неправительственными организациями. Проанализировав взаимодействие межправительственных организаций с международными неправительственными структурами, можно отметить наличие различных принципов и условий сотрудничества с последними, которые установлены отдельными ММПО.
Научная и практическая значимость исследования состоит в том, что подвергнуты анализу деятельность международных неправительственных организаций по их сотрудничеству с ММПО, специфика предоставляемого им официального статуса рядом ММПО, вклад МНПО в развитие правового регулирования международных отношений и налаживание более эффективного и продуктивного сотрудничества с ООН и других ММПО. В научный оборот введены новые данные о деятельности международных неправительственных организаций, связанных с ООН и иными ММПО.
Апробация результатов исследования осуществлена в форме обсуждения различных аспектов темы диссертационного исследования на научно-практических конференциях, проводимых в Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина и Российском университете дружбы народов, а также публикаций по теме диссертационного исследования.
Структура диссертационного исследования обусловлена целями и задачами диссертационного исследования и включает введение, три главы, восемь параграфов, заключение и библиографический список использованных в ходе исследования документов и доктринальных источников.
Концепции международной правосубъектности МНПО в доктрине международного права
И.В. Гетьман-Павлова рассматривает в качестве МНПО объединение национальных общественных организаций, союзов, групп, отдельных лиц из различных государств, которое создается в целях международного сотрудничества в различных областях25.
О.Г. Зайцева считает, что МНПО являются одной из форм деятельности общественных сил в сфере международных отношений, инструментом определенного воздействия этих сил на международную жизнь . А.И. Камынин предлагает наиболее общее, по его собственному замечанию, определение МНПО: «Международные неправительственные организации - это институционализированная форма осуществляемого на постоянной основе многостороннего международного сотрудничества общественности в различных сферах деятельности. Такие объединения обычно формируются на основе общности или сходства идейно политических, социально-экономических, профессиональных, мировоззренческих и других целей и интересов тех или иных общественных слоев, групп или отдельных лиц по меньшей мере в трех станах»" .
Еще одно определение присутствует в учебном пособии под редакцией А.Я. Капустина: «Международные неправительственные организации являются различными и многочисленными образованиями, которые участвуют в международной жизни и в международных отношениях, такие как группы давления или транснациональные силы: религиозные объединения (церкви), союзы политических партий, объединения профсоюзов и т.д.»" . Как указано автором, у «МНПО обычно есть четкий правовой статус по внутреннему праву, однако и современное международное право также признает за ними определенный правовой статус. Так, они участвуют в некоторых дипломатических конференциях и даже в заседаниях и обсуждении проблем на Генеральной Ассамблее ООН, а также пользуются статусом наблюдателя в некоторых ММПО (например, Экономический и социальный комитет ЕС; ЭКОСОС ООН в рамках ст. 71 Устава, согласно которой он уполномочивается проводить надлежащие мероприятия для консультации с неправительственными организациями, заинтересованными в вопросах, входящих в его компетенцию)»" .
Как указывает Т.Н. Нешатаева, МНПО участвуют в работе всех организаций и органов системы ООН практически на равных с официальными делегациями государств: предлагают проекты договоров и конвенций, участвуют в их обсуждении, контролируют их соблюдение после принятия и т.д. Так, правозащитная МНПО Международная амнистия -побудила ООН подготовить и принять Конвенцию о запрещении пыток; Международная ассоциация юристов совместно с Международным комитетом Красного Креста выступила инициатором создания дополнительных протоколов к Женевским гуманитарным конвенциям . Как отмечено в работе И.Н. Герчиковой, «международные неправительственные предпринимательские организации (МНПО) играют важную роль в развитии мирохозяйственных связей, оказывая содействие межправительственным организациям в выработке рекомендаций и резолюций, предоставлении деловой информации; разработке и утверждении правил международного бизнеса»31.
По мнению И.Ы. Герчиковой, МЫПО представляют собой объединения национальных союзов предпринимателей (ассоциаций и федераций), торговых палат, представителей деловых кругов в целях оказания содействия международному сотрудничеству в экономической, научно-технической областях, в осуществлении деловой практики и, в частности, в коммерческой, финансовой и других сферах. МНПО это организации, учрежденные на основе собственных уставов и финансируемые за счет взносов своих членов, не ставящие целью своей деятельности извлечение прибыли ".
В.М. Шумилов характеризуя МЫПО указывает, что международные неправительственные организации не являются субъектами международного права и международного экономического права, однако активно влияют на многие стороны международных экономических отношений, представляя собой один из регулирующих механизмов международных экономических отношений33.
Т.Н. Нешатаева отмечает особый правовой статус, которым в системе ООН обладают международные неправительственные организации, и дает следующее определение МНПО - международные объединения национальных групп, союзов и частных лиц, созданные в целях содействия международному сотрудничеству в политической, экономической, научно-технической, культурной и иных областях человеческой деятельности. К ним относятся, например, Всемирная федерация профсоюзов, Международная амнистия, Пагуошский комитет и т. д
Различия в правовой природе международных межправительственных (ММПО) и международных неправительственных организаций (МНПО)
Однако с учетом существенного количества МНПО, их политической роли, принадлежащих им значительных финансовых ресурсов, появляются требования о возложении международной ответственности на международные неправительственные организации . Кроме того, порой в адрес МНПО звучит критика и обвинения в некомпетентности, коррупции, превышении полномочии, отсутствии ответственности перед донорами . В свете этого в международном сообществе все чаще поднимается вопрос о необходимости осуществлять более тщательное наблюдение и контроль за деятельностью МНПО.
Вместе с тем часть исследователей придерживается той позиции, что отсутствие международной правосубъектности МНПО не означает отсутствия у них международной ответственности . В соответствии с данной точкой зрения МНПО имеют определенное количество, хотя и небольшое, юридических обязательств, которые возникают у них как у участников международных отношений. Источником обязательной силы данных обязательств является решение самих МНПО принять их посредством заключения договора о сотрудничестве с ММПО, в результате получения официального статуса при ММПО или в результате принятия саморегулирующего документа.
Действительно, у МНПО появляются определенные обязательства международного характера. Однако утверждение о том, что они могу г признаваться носителями международной ответственности, не будучи субъектами международного права, вызывает сомнение. Международно-правовая ответственность обладает немалой специфичностью, которая определяется особенностями международного права. Международно-правовая ответственность носит не частно-правовой, а публично-правовой
характер . Представляется, что в отношении МНПО возможно формулирование требования подотчетности, ввиду того что деятельность МНПО затрагивает абсолютно всех участников международных отношений и оказывает на них определенное воздействие. Деятельность МНПО должна основываться на таких принципах как прозрачность (транспарентность) и эффективность.
При этом в зависимости от того, перед кем должны быть подотчетны МНПО, исследователи выделяют два вида подотчетности: «внутреннюю» и «внешнюю». «Внутренняя» подотчетность подразумевает необходимость представлять МНПО сведения об осуществляемой деятельности своим членам и работникам. «Внешняя» подотчетность должна осуществляться в отношении доноров, других МНПО, ММПО, государств, а также лиц, на которые оказывает влияние деятельность МНПО .
В целях усиления подотчетности и наложения ответственности на МНПО исследователем данного вопроса И. Росси предлагается три пути решения. Первый вариант состоит в том, чтобы возложить дополнительные меры ответственности на МНПО в рамках консультативных мероприятий, осуществляемых между ММПО и МНПО. Второй способ - возложить международные обязательства на МНПО, признав их субъектами международного права. Данный способ возможен только путем принятия международного договора о признании международной правосубъектности МНПО. Следующий, третий, вариант - разработка саморегулирующих мер самими МНПО190.
В число саморегулирующих мероприятий входит подготовка и принятие кодексов поведения, руководств, стандартов, иных добровольных необязательных мер. За последнее десятилетие работа МНПО по подготовке подобных документов усилилась. Международные и национальные кодексы поведения НПО стали разрабатываться с тем, чтобы определить минимальные стандарты отдельных видов деятельности МНПО .
Саморегулирующие документы принимаются МНПО добровольно для того, чтобы усилить качество выполняемой ими работы. Содержание данных документов включает такие вопросы, как управление, финансовый контроль, ответственность перед теми, в пользу кого осуществляется эта деятельность, отчетная система и другие. Саморегулирующие документы разрабатываются внутри отдельной МНПО или группой МНПО, ММПО или даже государством. Так, Генеральным обществом по надзору (Societe Generale de Surveillance; SGS), организацией, занимающейся независимой оценкой, контролем, проверкой на соответствие качества и сертификацией деятельности, были разработаны Стандарты НПО (NGO Benchmarking standard), направленные на проверку соответствия деятельности НПО требованиям подотчетности, эффективности, устойчивого развития. НПО, успешно прошедшие проверку, получают сертификат на соответствие данным стандартам192.
Самостоятельно МНПО были созданы и приняты следующие подобные документы: «Социальные стандарты ответственности Международной организации стандартизации» (ISO s Social Responsibility Standard), «Стандарты отчетности для организаций гражданского общества» (Keystone s Reporting Standards for Civil Society Organizations), др. Такой МНПО, как «Интерэкшн» (Inter Action), были разработан документ, известный как «Стандарты частной добровольной организации» («the Private Voluntary Organization»; PVO). Условием членства в данной неправительственной организации является ежегодная сертификация на соответствие этим Стандартам.
Современные формы сотрудничества ММПО с МНПО
Представляется, что для обеспечения возможности для заинтересованных в этом МНПО принимать участие в работе межправительственных организаций является необходимой разработка типового документа, закрепляющего основы единообразных механизмов сотрудничества с межправительственными организациями, - например, такого как «Модельные принципы, определяющие сотрудничество ММПО с МНПО». Подготовка подобного документа возможна на базе действующих в рамках ММПО актов. Основные положения такого документа могут включать следующие положения: 1. Вводная часть (преамбула), содержащая определение термина МНПО, цели, руководящие принципы сотрудничества. 2. Формы сотрудничества (виды устанавливаемых отношений). 3. Требования, предъявляемые к МНПО. 4. Права, обязанности, ответственность МНПО. 5. Основания приостановления, прекращения сотрудничества. 6. Дополнительные положения. Данный пункт необходим ввиду того, что взаимодействие с неправительственными структурами в рамках той или иной ММПО имеет определенные особенности.
Сотрудничество международных межправительственных организаций с международными неправительственными организациями может осуществляться в различных формах: посредством предоставления официального (консультативного; ассоциированного) статуса, аккредитации для принятия участия в отдельных мероприятиях ММПО, регистрации МНПО, заключения соглашения о сотрудничестве, участие в конференциях ММПО и др. МНПО также могут получить статус наблюдателя при международных межправительственных организациях (например, при Арктическом совете). Однако именно для сотрудничества с МНПО межправительственными организациями был учрежден специальный механизм взаимодействия - консультативный статус.
В доктрине статус наблюдателя нередко сопоставляют с консультативным статусом. Как отмечает зарубежный исследователь Г. Шермерс, консультативный статус подразумевает более активную роль, чем наблюдатели. Наблюдатель более пассивен. Он предоставляет информацию о происходящем, но не участвует в совещании, на котором присутствует .
Статус наблюдателя существует при всех международных межправительственных организациях (статья 8 Устава Организации Черноморского экономического сотрудничества, статья 14 Хартии Шанхайской организации сотрудничества, др.). При этом, проанализировав отношения сотрудничества между межправительственными организациями, стоит отметить, что наиболее часто взаимодействие между ними устанавливается именно путем обмена наблюдателями.
Статус наблюдателя возник исключительно из практики, в частности, в Уставе ООН о нем ничего не говорится. Вместе с тем в рамках ООН статус наблюдателя впервые был предоставлен в 1946 года, когда Генеральный секретарь признал назначение правительства Швейцарии в качестве Постоянного наблюдателя при Организации Объединенных Наций. Впоследствии своих наблюдателей стали направлять и другие государства, например, Австрия, Италия, Финляндия и Япония, которые не получили членство в Организации Объединенных Наций. Постоянные наблюдатели ООН могут посещать большинство заседаний Генеральной Ассамблеи и имеют доступ почти ко всей соответствующей докумешации. Многие региональные и международные организации также участвуют в качестве наблюдателей в работе Генеральной Ассамблеи и ее ежегодных сессий301. Так, приглашение участвовать в качестве наблюдателей в сессиях и работе
Генеральной Ассамблеи получили Совет Европы, Содружество независимых государств, Карибское сообщество, Организация Черноморского экономического сотрудничества, Межпарламентский союз, Международная организация уголовной полиции, Международный комитет Красного Креста, Международный союз охраны природы и природных ресурсов, Постоянная Палата Третейского Суда, др."
Стоит отметить, что Правила процедуры Генеральной Ассамблеи не содержат положений об участии наблюдателей в работе данного органа. Однако ряд организаций, в том числе и неправительственных, принимают участия на заседаниях Генеральной Ассамблеи в данном статусе. Впервые НПО были приглашены на заседание в 1974 году306. Тогда представители национальных движений за свободу, признанные Организацией Африканского единства, получили возможность принять участие в регулярных заседаниях Ассамблеи, в конференциях, семинарах, других заседаниях, проводимых под эгидой ООН.
Статус наблюдателя предоставляется Экономическим и социальным советом. Так, в правиле 79 Правил процедуры Экономического и социального совета отмечено, что «представители межправительственных организаций, которым Генеральная ассамблея предоставила статус постоянных наблюдателей, и других межправительственных организаций, назначенные Советом по рекомендации Президиума на специальной или непрерывной основе, могут участвовать без права голоса в заседаниях Совета, входящих в сферу деятельности этих организаций» . Присутствовать в качестве наблюдателей на открытых заседаниях
Сотрудничество МНПО со специализированными учреждениями организации Объединенных Наций
Относительно национальных неправительственных организаций, то только в исключительных случаях национальная организация, связанная или не связанная с международной неправительственной организацией, может быть рассмотрена в качестве кандидата для установления с ней официальных отношений или проведения консультаций с учетом рекомендаций директора Регионального бюро ВОЗ и соответствующего государства-члена. Такие национальные организации могут рассматриваться в качесіве кандидата при условии, что большая часть их работы и ресурсов направлена на развитие международного здравоохранения и связанные с данной областью деятельности мероприятия. Такие НПО должны иметь разработанную программу совместной деятельности с ВОЗ и обладать опытом, который представляет ценность и интерес для ВОЗ.
До подачи заявления об установлении официальных отношений с ВОЗ у НПО должен быть как минимум двухлетний опыт сотрудничества с ВОЗ в рамках рабочих отношений.
Процедура допуска НПО к участию в официальных отношениях с ВОЗ является достаточно длительной. В заявочных документах должен быть отражен структурированный план совместной деятельности, согласованный с ВОЗ. Национальным неправительственным организациям кроме того необходимо представить одобрение на установление официальных отношений с ВОЗ директора Регионального бюро ВОЗ, а также согласие заинтересованного в данном сотрудничестве государства-члена. Заявления, как правило, представляются членам Совета Секретариатом ВОЗ за два месяца до начала сессии, на которой они будут рассматриваться.
В ходе январской сессии Постоянный комитет Совета по неправительственным организациям в составе пяти членов рассматривает заявления, представленные НПО, добровольно или по приглашению, и выносит рекомендации Совету; Постоянный комитет может предложить любой такой организации выступить на заседании Совета в поддержку представленного им заявления.
Совет после изучения рекомендаций Постоянного комитета должен решить, является ли целесообразным для ВОЗ установление официальных отношений данной неправительственной организацией. В случае если заявление НПО было отклонено, повторное заявление от данной неправительственной организации не может быть рассмотрено раньше, чем по истечении двух лет с момента принятия решения в отношении первоначальной заявки.
Генеральный директор информирует каждую организацию о принятом Советом решении в отношении представленной ею заявки. Генеральный директор должен вести список организаций, допущенных к участию в официальных отношениях, и этот список и любые поправки к нему должны быть распространены среди членов ВОЗ.
План сотрудничества с изложением мероприятий на предстоящий трехлетний период является основой официальных отношений между ВОЗ и НПО. Данный план должен быть передан также в региональные бюро ВОЗ в целях установления более тесного сотрудничества на региональном уровне.
Каждые три года Совет на основе рекомендаций, представленных Постоянным комитетом по неправительственным организациям, анализирует и оценивает сотрудничество с каждой НПО и определяет целесообразность сохранения данных официальных отношений. При этом наблюдения за деятельностью НПО осуществляются на протяжении всех трех лет. Так, работа одной трети неправительственных организаций, имеющих официальные отношения с ВОЗ, каждый год анализируется Советом. В соответствии с положениями Принципов Совету предоставлены не только полномочия по принятию решения об установлении официальных отношений с НПО, но и по пересмотру данных отношений и статуса неправительственных организаций. Совет осуществляет мониторинг и оценку работы НПО. Он также может инициировать прекращение данного сотрудничества.
На основе вышеизложенного можно сделать вывод, что именно ММПО определяют условия сотруднических отношений с неправительственными образованиями. Деятельность МНПО подотчетна межправительственным организациям, их работа постоянно проверяется и оценивается с точки зрения пользы для ММПО.
Так, если Совет сочтет, что официальные отношения не являются удовлетворительными и деятельность МНПО не представляет ценность в условиях изменения глобальных программ ВОЗ или других обстоятельств, і о он может прекратить отношения с НПО. Также Совет может приостановить или прекратить официальные отношения, если неправительственная организация больше не отвечает тем критериям, которые являлись основанием для установления с нею официальных отношений, или не выполняет свои обязательства в соответствии с согласованной программой сотрудничества.
