Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ, КЛАССИФИКАЦИЯ, ВНУТРЕННЯЯ СТРУКТУРА И ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ... 16
1. Понятие, классификация и внутренняя структура неправительственных организаций..: 16
2. Юридическая природа неправительственных организаций 28
ГЛАВА II. ВКЛАД НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РАЗВИТИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА В ПРОЦЕССЕ СОТРУДНИЧЕСТВА С МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ 35
1. Консультативный статус неправительственных организаций в ООН и в ее специализированных учреждениях 35
2. Роль неправительственных организаций в развитии принципов и норм современного международного права 80
3. Вклад неправительственных организаций в разработку международно- правовых норм о защите прав человека 104
4. Неправительственные организации и проблема защиты прав национальных меньшинств и коренных народов 133
5. Неправительственные организации и проблемы оказания помощи в случае стихийных бедствий и катастроф 149
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 157
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 161
- Понятие, классификация и внутренняя структура неправительственных организаций..:
- Юридическая природа неправительственных организаций
- Консультативный статус неправительственных организаций в ООН и в ее специализированных учреждениях
Введение к работе
На рубеже веков мы имеем уникальную возможность оценить прогресс человечества, достигнутый в области международного мира и безопасности в XX веке, и определить основные цели и задачи на будущее. Решающая роль в поддержании международного мира и безопасности, несомненно, будет и дальше принадлежать Совету Безопасности ООН, действующему на основе Устава ООН, а также входящим в ООН государствам-членам.
Однако ныне человечество вступило в стадию такого развития международных отношений, когда государства осознанно утрачивают монополию единственных субъектов таких отношений1. Их активными участниками становятся другие субъекты, включая неправительственные организации (НПО) .
Если XIX век характеризовался увеличением числа национальных государств, то конец XX века — активизацией НПО, получившей название «революция ассоциаций»3.
Активность НПО, устойчивая тенденция к увеличению их числа — характерная черта нынешнего этапа развития человечества, ведет к росту популярности НПО в глазах правительств и межправительственных организаций (МПО). Это — важный фактор в политических воззрениях и, следовательно, он нуждается в научном осмыслении. Научному осмыслению подлежит также вопрос о том, что стоит за активностью НПО.
1 See: CamiHeri J., Falk J. The End of Sovereignty? The Politics of a Shrinking and Fragmenting World,
Aldershot, UK, 1992.
2 See: Spiro P. New global communities: nongovernmental organizations in international decision making
institutions//Washington Quarterly, 18(1), 1995.
3 See: Salamon L. The global associational revolution: The rise of the third sector on the world scene. Occasional
Paper 15. Baltimore: Institute for Policy Studies, Johns Hopkins University, 1993, p. 1.
Уже сейчас известны достоинства, присущие НПО в системе международных отношений. Перечислим некоторые из них:
через НПО лучше оказывается помощь в тех областях, где невозможно применить рыночные механизмы. Помощь, например, стран-членов ОЭСР, оказываемая через НПО, за период с 1975 по 1999 гг. в процентном отношении выросла с 0,7 до 5,0% и составила в сумме 2,3 млрд. долл. США;
процедура оказания помощи со стороны НПО менее бюрократична, чем аналогичная процедура правительственных учреждений или межправительственных организаций, которая к тому же нередко характеризуется высокой политизированностью;
НПО выступают в качестве нового механизма, в противовес государственной власти, в демократизации общества, в деле защиты прав человека, открывая двери для широкого участия масс и способствуя плюрализму в обществе. Это привело, в частности, к созданию Всемирного союза (форума) за гражданское участие (CIVICUS);
НПО являются лучшим средством мобилизации общества, однако степень мобилизации напрямую зависит от того, насколько деятельность НПО нацелена на демократизацию данного общества.
Рост влияния НПО в международных отношениях чаще всего связывают с окончанием «холодной войны». Это действительно так, хотя и не является единственной причиной такого роста. В этом большую роль сыграли и другие факторы. Во-первых, НПО являются альтернативой правительствам в решении сложных проблем (по сути, эти организации частные, однако по целям — публичные)1; во-вторых, НПО действуют более гласно (Интернет, электронная почта)2; и, в-третьих, в финансовом отношении они укрепились и стали работать более профессионально.
1 See: Spiro P. New global communities: nongovernmental organizations in international decision making
institutions II Washington Quarterly, 18(1), 1995.
2 See: Garner M. Transnational alignment of nongovernmental organizations for global environmental action II
Vanderbilt Journal of Transnational Law, 23(5), 1991.
Около 25% всей помощи в развитии, оказываемой США, проходит через НПО1. В 1993 г. 30% всей помощи МБРР осуществлял через НПО.
Последнее десятилетие характеризуется тем, что НПО стали полноценными участниками международной жизни. Этому способствовало, в частности то, что экономические, социальные и культурные проблемы перестали рассматриваться с идеологической точки зрения. Проблемы в этих областях предстают все более в их истинном виде, и НПО становятся основной формой участия населения в их решении. Это подтверждается участием НПО в международных межправительственных организациях. Такое положение, в свою очередь, привело к возникновению новых НПО и увеличению их числа на всех континентах2. Например, с 1987 г. во Франции было создано 54 тыс. НПО. За 15 лет в Италии число новых НПО выросло на 40%. За короткое время в Бангладеш были созданы 10 тыс. НПО, на Филиппинах — 21 тыс., в Чили — 27 тыс. НПО. За период 1990-1993 гг. число НПО в Непале выросло с 220 до 12103. В Боливии число НПО со 100 в 1980 г. достигло 530 в 1992 г.4 В Тунисе число НПО с 1988 по 1991 г. выросло с 1886 до 51865.
Характерной чертой нынешнего развития является и то, что деятельность НПО охватывает новые области: здравоохранение, образование, охрану окружающей среды, помощь беженцам и жертвам катастроф и т.д.6 Например, в сфере деятельности Комитета по проблемам развития деревень в Бангладеш находится около 3 млн. населения.
Более того, НПО все больше вовлекаются в области развития и связанные с ними решения. По данным ОЭСР, число НПО, которые вносят
1 See: NGOs and conflict: three views II Humanitarian Monitor, 2, February 1995, p.32-33.
2 See: Stremlay C. NGO coordinating bodies in Africa, Asia and Latin America II World Development, 15,
Supplement, 1987.
3 See: Rademacher A., Tamang D. Democracy, development and NGOs. Katmandu: SEARCH, 1993, p.34.
4 See: Arellano-Lopez S., Petras J. NGOs and poverty alleviation in Bolivia. Development and Change. 25(3),
1994, p.562.
5 See: Marzonk M. The associative phenomenon in the Arab World: Engine of democratization or witness to the
crisis? II In too close for comfort? NGOs, States and Donors. Ed., by D. Hulme and M. Edwards. London,
Macmillan, 1996.
6 See: Mezzalama F., Schumm S. Working with NGOs: Operational Activities of the United Nations System
with Non-governmental Organizations and Governments at the Grassroots and National Levels, Geneva: Joint
Inspection Unit, 1993, document Jiu/REP/93/1.
существенный вклад в развитие, за период с 1980 по 1993 г. выросло с 1600 до 2970. Их вклад в этот период увеличился с 2,8 до 5,7 млрд. долл. США1.
В целом взаимоотношения НПО и правительств характеризуются соперничеством, сотрудничеством или параллельной деятельностью. Их сотрудничество во многом зависит от воли самих правительств и осознания ими потенциальной конструктивной возможности НПО в различных областях жизни2. Практика подтверждает, что когда объединяются усилия правительств и НПО, то успех в решении проблем гарантирован. В этом деле большое значение имеет также общественный вес самих НПО. Число авторитетных НПО увеличивается. По данным Союза международных ассоциаций (Брюссель), около 15 тыс. НПО действуют не менее чем в 3 странах и финансируются более чем из одной страны3. Все большее число НПО задействовано в работе правительственных конференций. Например, в Конференции ООН по окружающей среде, проходившей в Рио-де-Жанейро, участвовали 1400 НПО, из которых лишь несколько имели консультативный статус
экосос.
Постепенно НПО играют все большую роль в ООН. На этом этапе развития стало необходимым, чтобы сферы деятельности НПО вышли за рамки традиционной социально-экономической и гуманитарной областей, а также областей защиты прав человека и содействия развитию. К сожалению, мало кто обращает внимание на то, что НПО могут преуспеть в области сохранения мира и безопасности — главной цели ООН. В условиях взаимосвязанного мира необходимо шире трактовать проблему сохранения мира, ее нельзя привязывать лишь к полномочиям Совета
1 See: Smillie I., Helmich H. Non-governmental organizations and governments: Stakeholders for development.
Paris: OECD, 1993.
2 See: Boutros-Ghali B. Foreword II NGOs, the UN, and Global Governance. Ed., G. Thomas G. Weiss, Leon
Cordenker. London, 1996.
' See: Yearbook of International Associations. Brussels: Union of International Associations. 1993/1994.
Безопасности ООН или правительств. В этот процесс также должны быть вовлечены и другие субъекты международных отношений, и в первую очередь НПО. Они, например, могут успешно справляться с такими задачами, как исследование проблемы мира, выработка средств оказания помощи государствам, мобилизация общества и ускорение демократических процессов.
В условиях существования внутренних конфликтов и этнических
столкновений понятие «миротворчество» необходимо расширять1. ООН в
этих конфликтах все труднее соблюдать баланс между суверенитетом
государств и мандатом правомерного вмешательства. Более того, роль
ООН в разрешении этих конфликтов не может ограничиваться лишь
нейтральным присутствием между воюющими сторонами. Цель новых
операций ООН — содействовать установлению мира путем
восстановления разрушенной инфраструктуры, содействовать
демократизации общества, обеспечивать защиту прав человека и т.д. Эти меры ООН предполагают широкое привлечение НПО к «миротворчеству». НПО являются лучшим средством, например, превентивной дипломатии, а именно в деле раннего предупреждения конфликтов, привлечения внимания к ним правительств и международных организаций. В целом мобилизация международной общественности, правительств, государств и международных организаций с помощью НПО является существенным элементом современных международных отношений.
Вопрос взаимоотношений системы ООН и НПО настолько актуален, что ни один доклад Генеральных секретарей ООН не обходит его стороной. Не стал исключением и годовой доклад Генерального секретаря ООН Кофи Аннана об итогах работы Организации за 2000 год2. Из 345 пунктов, составляющих этот доклад, 9 пунктов затрагивают НПО.
See: Crossette В. UN Leader to Call for Changes in Peacekeeping II New York Times, 3 January 1995, A3. 2 См.: Аннан К. Общая судьба — новая решимость. ООН. Нью-Йорк, 2000.
Пункт 43 доклада, в частности, гласит: «Опыт показывает, что успех Организации Объединенных Наций в деле содействия предотвращению конфликтов определяется тесным сотрудничеством с государствами-членами и широким кругом других субъектов, включая региональные организации, неправительственные организации и т.д. После совещания высокого уровня, проходившего в Нью-Йорке в июле 1998 года, мы разработали программу координации действий в области предотвращения конфликтов с региональными организациями и стремились развивать свои контакты с самыми различными неправительственными организациями...». В пункте 83 доклада, касающегося гуманитарной деятельности в Косово, говорится, что «Комиссар Организации Объединенных Наций по дела беженцев и ее сотрудники в Косово совместно с основными партнерами в рамках системы Организации Объединенных Наций, Международной федерацией обществ Красного Креста и Красного Полумесяца и неправительственными организациями успешно решали трудные задачи, связанные с удовлетворением потребностей в чрезвычайной помощи в Косово на протяжении зимнего периода...».
В пункте 108 доклада Генерального секретаря ООН упоминается о беспрецедентных возможностях НПО довести свое мнение до сведения государств-участников на Конференции участников Договора о нераспространении ядерного оружия 2000 г., и на Оттавской конференции по противопехотным минам. Такая активность НПО предполагается и на Конференции по стрелковому оружию в 2001 г.
В пункте 132 доклада речь идет о гуманитарной помощи и защите более чем 48 млн. детей и женщин со стороны ЮНИСЕФ совместно со своими партнерами по ООН и НПО в таких странах, как Сьерра-Леоне, Демократическая Республика Конго, Ангола, Косово, Восточный Тимор, Албания, Македония, Турция.
В пункте 138 доклада говорится об активном участии НПО в программе Фонда ООН в области народонаселения (ЮНФПА) по пропаганде руководящих указаний по вопросам охраны репродуктивного здоровья в ситуациях, связанных с беженцами. А в пункте 147 отмечается активная роль НПО в оказании помощи со стороны Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ) вынужденным переселенцам и беженцам из Чечни.
На основе совместных мероприятий, таких как всемирный
телевизионный форум и всемирный день борьбы со спидом, ООН
продолжает разрабатывать инициативы по установлению партнерских
отношений с НПО. Эти мероприятия, а также прямые трансляции через
Интернет позволили ООН резко повысить эффективность контактов с 1600
ассоциированными с Департаментом неправительственными
организациями (пункт 286).
Согласно пункту 291 доклада информационные центры ООН имеют решающее значение для предоставления информации о деятельности и задачах ООН во всем мире. Эти центры обеспечивают прямую связь ООН с представителями НПО.
В стремлении увязать практическую деятельность частного сектора с целями ООН Управление по обслуживанию проектов создало другие механизмы заключения контрактов на закупку товаров и предоставление услуг, открывающие дополнительные возможности для достижения новых партнерских договоренностей с НПО, что будет способствовать повышению эффективности работы ООН, говорится в пункте 334 доклада Генерального секретаря ООН.
В целом призыв Генерального секретаря ООН о том, что «мы должны научиться лучше сотрудничать между собой, с другими
учреждениями ООН, с правительствами и НПО» является актуальным вопросом деятельности ООН.
На протяжении всего периода после создания ООН происходит рост числа НПО и расширяется их сотрудничество с ООН и ее специализированными учреждениями. Если в 1948 г. Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС) предоставил консультативный статус 41-й неправительственной организации, а в 1968 г. — 377-ми, то в настоящее время число НПО, имеющих консультативный статус, превышает 2000.
По мнению Генерального секретаря ООН: «С точки зрения чистого притока реальных ресурсов все НПО вместе взятые составляют второй крупнейший источник финансирования и помощи в целях развития»2.
Подходы к НПО кардинально меняются не только в международных отношениях.
В Концепции внешней политики Российской Федерации, принятой Указом Президента РФ в июле 2000 г., указывается: «При подготовке решений о проведении внешнеполитического курса государства федеральные органы исполнительной власти по мере необходимости взаимодействуют с неправительственными организациями России. Более широкое вовлечение неправительственных организаций в сферу внешнеполитической деятельности страны отвечает задаче обеспечения максимальной поддержки гражданским обществом внешней политики государства и способно внести вклад в ее эффективную реализацию»".
Данная диссертация не ставит задачу глубокого изучения НПО как активного и неотъемлемого элемента международных отношений. Имеется достаточное число фундаментальных исследований различных аспектов
1 См.: Аннан К. Проблемы вмешательства. Выступление Генерального секретаря ООН. Нью-Йорк, 2000.
2 См.: Док. ООН. А/53/170, 10 июля 1998. Генеральная Ассамблея. Пятьдесят третья сессия. Пункт 58
предварительной повестки дня. Укрепление системы Организации Объединенных Наций. Механизмы и
практика взаимодействия неправительственных организаций в рамках всех мероприятий системы
Организации. Доклад Генерального секретаря.
' Независимая газета. 2000, 11 июля.
НПО, включая и недавно опубликованные . В международно-правовой литературе НПО рассматриваются в основном с точки зрения их вклада в дело защиты прав человека, оказания помощи жертвам вооруженных конфликтов и катастроф, в экономические и социальные сферы и область развития . Однако при этом отсутствует специальное международно-правовое исследование, всесторонне охватывающее вклад НПО в прогрессивное развитие современного международного права.
В процессе работы над диссертацией были использованы в основном на труды следующих российских ученых: Барчуковой Н.С., Бекяшева К.А., Блищенко И.П., Капустина А.Я., Карташкина В.А., Лукашука И.И., Матвеевой Л.Н., Нешатаевой Т.Н., Тихвинского Т.Г., Тункина Г.И., Шатрова В.П. и др.
В целом в российской правовой литературе НПО уделено недостаточное внимание — имеется несколько исследований монографического характера и небольшое количество научных статей.
Первое обстоятельное исследование правовых вопросов деятельности НПО провел известный российский специалист Г.И.Морозов. В своей монографии «Международные организации: некоторые вопросы теории» автор достаточно полно исследовал широкий круг вопросов: понятие и правовая природа НПО; влияние НПО на международные проблемы и политику отдельных государств; консультативные связи НПО с межправительственными организациями; внутренняя структура, членство и финансирование НПО и др. В меньшей
1 See: Clark J. Democratizing Development: The Role of Voluntary Organizations. Hartford, CT: Kumarian
Press, 1991; Princen Т., Finger M. Environmental NGOs in World Politics. London, Rout ledge, 1994; Wolch J.
The Shadow State: Government and Voluntary Sector in Transition. New York, 1990.
2 See: Cynthia Price Cohen. The role of non-governmental organizations in the drafting of the convention on the
rights of the child II Human Rights Quarterly, 12(1), 1999, p.137-147; Mark Duffield. NGOs, disaster relief and
asset transfer in the Horn: political survival in a permanent emergence II Development and Change, 24, 1993;
Shestack J. Sisyphus endures: the international human rights NGO II New York Law School Law Review,
XXIV(l), 1978, p.89-123; Fisher J. The Road from Rio: Sustainable Development and the Non-governmental
Movement in the Third World. Westport, CT: Praeger, 1993; Farrington J., Bebbington A. Reluctant Partners:
Nongovernmental Organizations, the State and Sustainable Agricultural development. London, 1993; Stienstra
D. Women's Movements and International Organizations. New York, St. Martin's Press, !994.
' См.: Морозов Г.И. Международные организации: некоторые вопросы теории. М., 1974.
степени уделено внимание вкладу НПО в прогрессивное развитие международного права.
Кандидатская диссертация и ряд публикаций подготовлены в начале 70-х годов И.И. Коваленко1. Несмотря на то, что в них проведен анализ не юридического, а историко-политического характера, труды И.И. Коваленко представляют определенный интерес для юристов-международников.
Ряд исследований монографического плана посвящен отдельным НПО или группам межпарламентских организаций. Среди них следует отметить монографию В.Л. Швецова «Межпарламентский союз»", а также диссертацию С.А. Хабарова «Международные межпарламентские организации»J. В работе В.Л. Швецова дается конкретный анализ правового положения Межпарламентского союза, его структуры и деятельности. Достоинством работы С.А. Хабарова является разработка четкой классификации межпарламентских организаций и глубокий анализ специфики правового статуса этих организаций.
Важным шагом в деле дальнейшей разработки проблематики НПО является диссертация Д.Ю. Шестакова «Международно-правовые аспекты деятельности неправительственных организаций, связанных с ООН»4. Одним из положительных качеств этой работы является анализ эволюции консультативного статуса НПО в ООН.
Анализ роли НПО в мировой политике и развитии международного права в своей статье о Всемирном федералистском движении провел видный юрист-международник профессор Р.А. Тузмухамедов3.
1 См.: Коваленко И.И. Международные неправительственные организации: Автореф. дисс. на соискание
уч. степени канд. юрид. наук. М., 1977.
2 См.: Швецов ВЛ. Межпарламентский союз. М., 1969.
J См.: Хабаров С.А. Международные межпарламентские организации: Автореф. дисс. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. М., 1979.
4 См.: Шестаков Д.Ю. Международно-правовые аспекты деятельности неправительственных
организаций, связанных с ООН: Автореф. дисс. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. М., 1997.
5 См.: Тузмухамедов Р.А. Всемирное федералистское движение добивается успеха // Московский журнал
международного права, 1996, №3.
Весьма интересной представляется статья профессора А.Х. Абашидзе «Проблемы во взаимоотношениях между ООН и неправительственными организациями по вопросам защиты прав национальных меньшинств», в которой выявлены особенности деятельности неправительственных организаций в области защиты прав национальных меньшинств .
Политическим аспектам деятельности НПО посвящена диссертация А.И. Камынина «Международные неправительственные организации в современных международных организациях»2.
Ценной представляется диссертация Т.Д. Матвеевой «Неправительственные организации в системе защиты конституционных прав и свобод человека» .
Предметом исследования, подготовленного членом Европейской комиссии по правам человека М.А. Новицким, стали неправительственные организации, сотрудничающие с Европейской комиссией по правам человека. В нем дается определение НПО, рассматриваются формы помощи, оказываемой правозащитными организациями гражданам, обращающимся в Европейский суд по правам человека, взаимоотношения между НПО и европейскими учреждениями, роль правозащитных организаций в соблюдении и развитии международно-правовых норм, посвященных защите прав человека.
Значительное количество работ по избранной тематике написано зарубежными авторами, среди которых, наряду с вышеупомянутыми, следует отметить таких специалистов, как: Бовен Т., Буасер Л., Бутрос Г.,
1 См.: Абашидзе А.Х. Проблемы во взаимоотношениях между ООН и неправительственными
организациями по вопросам защиты прав национальных меньшинств II Вестник РУДН. Серия:
юридические науки, 1997, №1.
2 См.: Камынин А.И. Международные неправительственные организации в современных международных
организациях: Автореф. дисс. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. М„ 1992.
См.: Матвеева Т.Д. Неправительственные организации в системе зашиты конституционных прав и свобод человека: Дисс. на соискание уч. степени доктора юрид. наук. М., 1998.
4 См.: Новицкий М.А. Неправительственные организации перед лицом Европейской комиссии по правам человека. М.. 1999.
Дуффилз М., Кларк Дж., Кохен С, Лейв У., Рейнхард М., Робинсон Ж., Стошич Б., Томас С, Фариган Дж., Фишер Дж., Шестак Дж., Эрмакора Ф. и др.
Б. Стошич в своей монографии «Неправительственные организации и Объединенные Нации» провел достаточно подробный анализ правовой проблематики НПО: понятие, правовая природа, критерии отнесения организаций к НПО и др.1
Весьма ценной представляется статья М. Рейнхарда «Миротворчество и неправительственные правозащитные организации»2, в которой автор сделал попытку дать ответ на вопрос о том, как правозащитные организации должны относиться к довольно сложной проблеме гуманитарной интервенции.
Из вышеуказанного явствует, что международно-правовая проблема деятельности НПО не получила широкого освещения. Источники либо устарели, либо в них анализируются историко-политические вопросы, либо отдельные международно-правовые вопросы деятельности НПО. А вклад НПО в прогрессивное развитие международного права исследован крайне недостаточно.
Такая постановка вопроса и определила актуальность избранной темы. При этом в диссертации показан вклад НПО в прогрессивное развитие современного международного права в тех областях, где они больше преуспели. Этим и определяются цели и предмет данного исследования:
раскрыть содержание понятия НПО и исследовать их правовой статус;
показать роль НПО в международных отношениях;
1 См: Stojc В. Les Organisations non-governmentales et les Nations Unies. Geneve-Paris. 1964.
2 См.: Рейнхард M. Миротворчество и неправительственные правозащитные организации // Российский
бюллетень по правам человека, 1999, вып.П, с.28-37.
проанализировать формы воздействия НПО на международное право;
выявить конкретные международные соглашения, в разработку которых внесли свою лепту НПО.
При написании диссертации использованы формально-догматический, историко-правовой и сравнительный методы анализа.
Источниковую базу диссертации составили Устав ООН, учредительные документы специализированных учреждений ООН, документы других межправительственных, а также неправительственных организаций.
Данная диссертационная работа представляет собой первое в международно-правовой литературе комплексное исследование, касающееся вклада НПО в прогрессивное развитие международного публичного права.
Понятие, классификация и внутренняя структура неправительственных организаций
Понятие «неправительственная организация» само по себе является как бы вызовом, альтернативой понятия «правительственная организация». Таким образом подчеркивается независимость от правительств, добровольность участия членов НПО, тесная связь с такими категориями, как гражданское общество, широкие массы и т.д. Не случайно Институт всемирного гражданского наблюдения называет неправительственные организации «властью народа».
Различие между правительственными и неправительственными организациями лежит в их правовой основе. Однако в реальности большое многообразие этих организаций делает трудно различимыми их категории и сложным проведение четких границ между ними. В связи с этим была предпринята попытка провести разграничение между ними на основе суверенитета: правительственные организации, «связанные с суверенитетом» государств, и неправительственные организации, «не связанные с суверенитетом» государств". В этом случае другие ученые предпочитают говорить не об организациях, а о «действиях, свободных от суверенитета» .
Правовые основы признания неправительственных организаций в системе ООН закреплены в ст. 71 Устава ООН, которая, в частности, гласит: «Экономический и Социальный Совет уполномочивается проводить надлежащие мероприятия для консультаций с неправительственными организациями, заинтересованными в вопросах, входящих в его компетенцию». Таким образом, Устав ООН в отличие от прежних лет зафиксировал связь между ООН и НПО .
Вместе с тем следует отметить, что в ст. 71 Устава ООН упоминается лишь понятие «неправительственные организации», при этом не разъясняется, какие категории этих организаций подпадают под это понятие. И исторический опыт не помогает внести ясность в данный вопрос, если не считать исключением трехстороннее представительство, включая национальные НПО, в Международной организации труда (МОТ). Хотя и этот вопрос трактовался по-разному, особенно после того, как профсоюзы из социалистических стран, представленные в МОТ, стали полностью контролироваться государством и правящей в стране партией1.
На мирные конференции 1899 и 1907 гг. неправительственные организации вообще не были допущены. В рамках Лиги наций некоторые неправительственные организации (особенно коренного населения) получили лишь формальное признание путем заслушивания сообщений об их положении и об их просьбах2.
В 1999 г. были опубликованы статистические данные о международных неправительственных организациях начиная с 1875 г. Эта статистика основывается на исследовании данных Союза международных ассоциаций, выпускающего Ежегодник международных организаций. Согласно этим данным, с 1875 г. было зафиксировано около 35 тыс. частных, некоммерческих организаций. Они именовались по-разному: ассоциации, общества, фонды, союзы, комитеты, клубы, лиги, конференции, группы, федерации и т.п. Среди этих организаций были зафиксированы такие, как Международное бюро выставок, Международное детское бюро католиков, Комиссия для геологической карты мира. Среди них известные всему миру: Международный олимпийский комитет, Международный комитет Красного Креста, Всемирный фонд лесной жизни. Было исследовано 5983 организации, возникшие в промежуток между 1875 и 1988 гг. В это исследование не вошли транснациональные корпорации (ТНК) и международные межправительственные организации (МГТО).
НПО различаются по количеству членов — от нескольких членов в трех странах до миллионов членов почти во всех странах мира. Половина из исследуемых организаций имели своих членов в не менее чем в 25 странах, 20% из них — более чем в 50 странах и только 11% имели членов в менее чем 8 странах. Около 70% из них исчезли до второй мировой войны1.
Согласно Резолюции ЭКОСОС 288 В (X) от 27февраля 1950 г., под «неправительственной» подразумевается «любая международная организация, не учрежденная на основании межправительственного соглашения».
Данное понятие в дальнейшем получает признание и в самой системе НПО. Например, в системе международного движения Красного Креста и Красного Полумесяца термин «неправительственная организация» относится к национальным и международным организациям, учрежденным отдельно от правительства страны, в которой они созданы".
Юридическая природа неправительственных организаций
В российской международно-правовой литературе по вопросу о правовой природе неправительственных организаций имеются две точки зрения: 1) НПО не являются субъектом международного права; 2) НПО, не будучи субъектами международного права, представляют собой участников международных правоотношений, и, возможно, в будущем произойдет становление их международной правосубъектности.
По мнению Т.Н. Нешатаевой, обе эти оценки не соответствуют реальностям сегодняшнего дня, ибо в системе ООН международные неправительственные организации действуют как субъекты международного права, обладающие ограниченным объемом правоспособности. Их правовой статус включает достаточно разнообразные права и обязанности, закрепленные в нормах международного права2. Следует согласиться с таким мнением.
Во-первых, многие НПО наделены статусом в самой ООН и в ее специализированных учреждениях. Такой статус имеет договорное происхождение и предполагает, что неправительственная организация обладает в системе ООН соответствующими правами и обязанностями.
Во-вторых, статус НПО дает ей возможность участвовать в международном общении, протекающем в системе ООН, но при этом ее права резко ограничены по сравнению с правами других участников этого общения (НПО не обладают правом голоса).
НПО участвуют в работе всех организаций и органов системы ООН практически на равных правах с официальными делегациями государств: предлагают проекты договоров и конвенций, участвуют в их обсуждении, контролируют их соблюдение после принятия и т.д. Так, например, правозащитная НПО — Международная амнистия побудила ООН подготовить и принять Конвенцию о запрещении пыток; Международная ассоциация юристов совместно с Международным комитетом Красного Креста выступила инициатором разработки дополнительных протоколов к Женевским конвенциям о защите жертв войны и т.д. При этом, как правило, в результате принятия международных конвенций функция контроля за их соблюдением возлагается на НПО, принимавшую участие в ее разработке. Большую роль НПО в системе ООН играют при разрешении международных споров через механизмы ООН. Например, по решению Совета Безопасности при урегулировании карибского кризиса функцию посредника выполнял Международный комитет Красного Креста (МККК). В-третьих, организации системы ООН оказывают материальную и техническую помощь не только государствам-членам, но и международным неправительственным организациям.
В-четвертых, организации системы ООН предусматривают, что к НПО, не выполняющим своих обязательств перед организацией или нарушающим нормы общего международного права, применяются международно-правовые санкции. В ООН эти санкции применяются в отношении деятельности, «идущей вразрез с духом и принципами Устава ООН». Например, в ЮНЕСКО санкции применялись к НПО, имеющим отделения, секции, филиалы в Южно-Африканской Республике и Южной Родезии.
Приведенные выше данные свидетельствуют о том, что обширная и разнообразная деятельность НПО в системе ООН базируется на наличии у них ограниченного объема правоспособности. Ограниченность их правового статуса сегодня проявляется в том, что они не могут непосредственно участвовать в международном правотворчестве. Но практика отношений, складывающихся в системе ООН, свидетельствует, что объем полномочий НПО во многих сферах международной жизни неуклонно расширяется, а это не может не сказаться на укреплении их международной правосубъектности.
Особым правовым статусом среди НПО обладает Межпарламентский союз. Юридическая природа Межпарламентского союза как международной организации довольно неопределенна и не укладывается в имеющиеся международно-правовые стандарты.
В изданной в 1957 г. Межпарламентским бюро брошюре «Межпарламентский союз, его организация, его работа»1 дано следующее официальное определение этой организации: «Межпарламентский союз — это международная ассоциация полуофициального характера».
Надо сказать, что термин «полуофициальная организация» употребляется в литературе о Межпарламентском союзе довольно часто и, очевидно, не без оснований. В цитированном выше административном докладе Межпарламентского бюро отмечалось, что «будучи полуофициальной организацией Межпарламентский Союз не является такой же неправительственной организацией, как большинство тех, которые подпадают под категорию А или категорию Б»2.
Консультативный статус неправительственных организаций в ООН и в ее специализированных учреждениях
НПО вносят вклад в развитие международного права в процессе их сотрудничества с МПО, а точнее — благодаря приобретению первыми соответствующего статуса в последних.
Первая попытка установить правовые основы взаимоотношений НПО и МПО предпринималась еще Лигой наций, Статут которой предусматривал, что они будут поставлены под ее руководство (ст. 24). Однако данное дело не было доведено до логического конца.
Международно-правовое признание НПО в системе ООН основывается на вышеприведенной ст. 71 Устава ООН. Первоначально правовые основы НПО были определены резолюциями ЭКОСОС 3(11) 1946 г. и 288 В (X) от 27 октября 1950 г. В дальнейшем эти правовые основы были уточнены и дополнены резолюциями ЭКОСОС 1296(XLIV) от 23 мая 1968 г. и Е/1996/31, принятой в 1996 г.
В системе ООН связь с НПО установлена через предоставление им консультативного статуса. Резолюция ЭКОСОС 1296 (XLIV) 1968 г. гласит, что НПО, желающие получить консультативный статус, должны продемонстрировать, что программа их деятельности имеет прямое отношение к целям ООН.
Процесс предоставления консультативного статуса контролируется Комитетом по неправительственным организациям, избираемым ЭКОСОС каждый год в количестве 19 членов из числа государств — членов ООН. Члены Комитета работают в личном качестве. Однако следует подчеркнуть, что Комитет до предоставления консультативного статуса национальным НПО проводит необходимые консультации с соответствующими государствами.
НПО могут получить консультативный статус категории I, категории II и категории «остальные» (the roster).
Предполагается, что НПО, принадлежащие к категории I, имеют широкие социально-экономические интересы, а также в состоянии охватить большинство вопросов повестки дня ЭКОСОС. НПО, принадлежащие к категории II, имеют более специфические интересы, охватывающие, однако, несколько областей деятельности ЭКОСОС. НПО the roster вносят в деятельность ЭКОСОС небольшой вклад. Такие НПО включаются в Реестр ЭКОСОС. К числу НПО, включенных в Реестр, могут относиться также организации, имеющие консультативный статус при том или ином специализированном учреждении ООН.
НПО категории I имеют широкий доступ в ЭКОСОС. Они, в частности, могут через Комитет по неправительственным организациям предложить ЭКОСОС повестку дня. Однако это не означает, что такие НПО обладают правом определения повестки дня ЭКОСОС. НПО, принадлежащие к категориям I и II, могут послать своих наблюдателей на все заседания ЭКОСОС и представить письменные заявления по предмету обсуждения. ЭКОСОС, в свою очередь, может попросить НПО любой из трех категорий выступить на заседании по интересующим вопросам.
НПО должна пользоваться устоявшейся репутацией в своей области деятельности и носить представительный характер. Если имеется несколько организаций со сходными целями, то они могут образовать совместный комитет или иной орган, уполномоченный проводить эти консультации от имени группы в целом.
