Содержание к диссертации
Введение
1. Соотношение международного и внутригосударственного права в области прав человека в контексте деятельности конвенционных комитетов 14
1.1. Специфика соотношения международного и внутригосударственного права в области прав человека 21
1.2. Место универсальных договоров, на базе которых функционируют договорные органы, в системе международной защиты прав человека 36
2. Правовой статус и процедура работы конвенционных комитетов 48
2.1. Формирование состава договорных органов и их сессионный порядок работы 48
2.2. Компетенция договорных органов и их функции 62
2.2.1. Представление и рассмотрение докладов государств 67
2.2.2. Подача и рассмотрение индивидуальных сообщений 78
2.2.3. Принятие комментариев общего порядка 89
3. Значение конвенционных комитетов как формы международного контроля за соблюдением прав человека 110
3.1. Место и роль договорных органов в деле защиты и поощрения прав человека 110
3.2. Предложения по повышению эффективности договорных органов и их реформированию 139
Заключение 164
Библиография 171
- Специфика соотношения международного и внутригосударственного права в области прав человека
- Формирование состава договорных органов и их сессионный порядок работы
- Место и роль договорных органов в деле защиты и поощрения прав человека
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Международная защита прав человека представляет собой одну из прогрессивно развивающихся отраслей международного права. В рамках данной отрасли не прекращается создание новых и кодификация уже сложившихся норм права. Это выражается, в частности, в том, что продолжается разработка и принятие международных соглашений в области поощрения и защиты прав человека.
В то же время процесс формирования материально-правовых международных норм, касающихся содержания прав и свобод человека, а также их гарантий, следует признать в целом завершенным. Права человека закреплены в семи основных универсальных международных договорах. На сегодняшний день каждое государство является участником, по крайней мере, одного из них.
В этой связи развитие международной защиты прав человека на современном этапе происходит преимущественно в области усовершенствования существующих и создания новых институтов контроля за соблюдением прав человека.
Данный процесс сопровождается повышением интереса международного сообщества к международному контролю за соблюдением прав человека в целом и к органам, осуществляющим этот контроль, в частности.
Международный контроль за соблюдением прав человека осуществляется на универсальном и региональном уровнях.
Особое место в рамках универсальных институтов контроля занимают конвенционные комитеты. Эти органы оказывают существенное содействие государствам в выполнении договорных обязательств в области защиты прав человека.
В рамках данного диссертационного исследования рассматриваются исключительно договорные органы1 (конвенционные комитеты), действующие на основании универсальных международных договоров о правах человека.
В настоящее время функционируют семь договорных органов в области международной защиты прав человека: Комитет по правам человека, Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам, Комитет по правам ребенка, Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин, Комитет против пыток, Комитет по ликвидации расовой дискриминации, а также Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей.
Договорные органы созданы в соответствии с положениями универсальных договоров по правам человека. Исключение составляет Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам, учрежденный решением Экономического и Социального Совета в 1985 году и приступивший к работе в 1987 году. Таким образом, Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам является вспомогательным органом ЭКОСОС, который наделяет Комитет официальными полномочиями.
Первым договорным органом по правам человека стал Комитет по ликвидации расовой дискриминации, учрежденный в 1970 году в соответствии со статьей 8 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1966 г.). В 1976 году в соответствии со статьей 28 Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.) был создан Комитет по правам человека. Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин был создан в 1982 году в соответствии со статьей 17 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979 г.). Комитет против пыток, учрежденный в 1987 году в соответствии со статьей 17 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.), провел свою
1 Термин «договорные органы» (treaty bodies) активно используется в официальных документах главных органов ООН, в частности, Генеральной Ассамблеи ООН и Секретариатом ООН, а также в доктрине международного права применительно к комитетам, действующим на основе универсальных договоров по правам человека.
первую сессию в апреле 1988 года. Комитет по правам ребенка был учрежден в 1990 году в соответствии со статьей 43 Конвенции о правах ребенка (1989 г.) и приступил к осуществлению своих функций в 1991 году. Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, созданный на основании статьи 72 Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (1990 г.), провел свою первую сессию в марте 2004 года.
Об актуальности выбранной темы свидетельствует тот факт, что система договорных органов в настоящее время является объектом пристального внимания со стороны государств-участников универсальных международных договоров по правам человека и Организации Объединенных Наций, а также других международных межправительственных и неправительственных организаций. Это внимание вызвано несколькими обстоятельствами.
Отмечается недостаточно высокий «коэффициент полезного действия» системы договорных органов, вызванный рядом острых нерешенных проблем, стоящих перед договорными органами.
В этой связи различными должностными лицами, в частности, Генеральным секретарем ООН, делается вывод о необходимости реформирования договорных органов, в первую очередь, процедуры представления и рассмотрения докладов государств. На международной арене сейчас активно обсуждаются вопросы, касающиеся путей и методов реформирования системы договорных органов.
Вместе с тем как в зарубежной, так и в отечественной науке международного права отсутствует комплексное исследование деятельности договорных органов, в том числе в контексте их реформирования.
Определенным исключением можно считать Окончательный доклад по вопросу повышения долгосрочной эффективности договорной системы по правам человека ООН (E/CN.4/1997/74), подготовленный специальным докладчиком по этому вопросу Филиппом Олстоном. Однако данный доклад
6 также не в полной мере отвечает требованиям всестороннего исследования преимуществ и недостатков системы договорных органов, поскольку в нем незначительное внимание уделяется теоретическим аспектам деятельности комитетов, а также некоторым практическим вопросам, в том числе процедуре индивидуальных сообщений. Кроме того, на сегодняшний день указанный доклад частично потерял свою актуальность, так как с момента его написания прошло около 8 лет, в течение которых в системе договорных органов произошли определенные изменения.
Остальные исследования по этой тематике носят в основном выборочный характер, в частности, в них либо рассматриваются определенные аспекты деятельности всех комитетов, например, процедура рассмотрения докладов, либо анализируется правовой статус и практика одного (обычно Комитета по правам человека) или нескольких комитетов. Но наиболее часто встречаются исследования, которые посвящены узкому кругу аспектов деятельности того или иного комитета.
Для отечественной науки международного права данная тема приобретает особую актуальность ввиду того, что Российская Федерация является участником шести из семи универсальных международных договоров по правам человека2, и признала соответствующую компетенцию всех комитетов, которые на сегодняшний день уполномочены получать и рассматривать индивидуальные сообщения3.
Заслуживает внимания также тот факт, что в половине из этих договорных органов экспертами являются граждане России.
Таким образом, деятельность договорных органов в области международной защиты прав человека является актуальной темой исследования как с теоретической, так и с практической точек зрения.
2 Россия нс является участником Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и
членов их семей.
3 По состоянию на 12 мая 2005 г. компетенцией получать и рассматривать индивидуальные сообщения
обладают 4 комитета: Комитет по правам человека, Комитет против пыток, Комитет по ликвидации расовой
дискриминации, Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин.
7 Цель диссертационного исследования
Цель настоящего диссертационного исследования заключается в комплексном и всестороннем анализе правовых аспектов деятельности договорных органов, а также выработке на основе проведенного анализа предложений и рекомендаций по внесению изменений в систему договорных органов, необходимых для достижения удовлетворительного состояния функционирования комитетов.
Задачи диссертационного исследования:
исследовать специфику соотношения международного и внутригосударственного права в области прав человека;
выявить особенности международного контроля, осуществляемого договорными органами в области международной защиты прав человека;
рассмотреть международно-правовую основу избрания членов договорных органов;
провести комплексный анализ функций договорных органов в области международной защиты прав человека;
провести всестороннее исследование процедур, осуществляемых договорными органами, выявить специфические особенности деятельности различных комитетов в рамках данных процедур;
выявить преимущества и недостатки системы договорных органов, дать общую оценку эффективности деятельности комитетов;
проанализировать предложения специалистов в области прав человека, а также позицию органов ООН, договорных органов и государств по вопросу реформирования системы договорных органов;
8) сформулировать и обосновать собственные предложения и рекомендации, которые могут быть использованы в целях повышения эффективности договорных органов.
Объект и предмет исследования
Объектом исследования является теория международного права в области защиты прав человека в контексте деятельности договорных органов.
Предметом диссертационного исследования являются нормы международного права, регулирующие формирование состава и компетенцию договорных органов, а также акты, принимаемые комитетами, и механизм контроля за выполнением государствами этих актов.
Научная новизна и значимость выполненного диссертационного исследования
Настоящая диссертация представляет собой актуальное комплексное исследование правовых аспектов деятельности договорных органов в области международной защиты прав человека. Впервые в отечественной науке международного права подробно анализируются все основные (как теоретические, так и практические) аспекты деятельности договорных органов со ссылками на конкретные документы комитетов.
В настоящей работе исследованы характерные черты контроля, осуществляемого договорными органами, а также правовая природа самих комитетов и принимаемых ими актов.
В результате проведенного анализа выявлены имеющиеся недостатки действующей системы договорных органов по правам человека, выдвинуты предложения, осуществление которых, по мнению диссертанта, может привести к повышению эффективности всей системы. Сделанные диссертантом рекомендации могут также использоваться при формировании позиции Российской Федерации применительно к деятельности договорных органов, в
9 частности, по вопросу внесения изменений в положения договоров. В определенной степени предлагаемая диссертация может быть полезна и для экспертов комитетов, являющихся гражданами России.
Содержащиеся в настоящей диссертации материалы, выводы и рекомендации могут быть использованы в практическом плане специалистами в области защиты прав человека, в том числе сотрудниками неправительственных правозащитных организаций, а также широким кругом лиц, желающих добиться получения эффективного средства правовой защиты путем обращения в договорные органы.
Методология и теоретическая база исследования
При подготовке настоящей работы применялись следующие методы научного познания: диалектический, исторический, юридический, логический (индуктивный и дедуктивный), а также метод сравнительно-правового анализа.
Диссертационное исследование основывается на международных договорах по правам человека, актах и решениях договорных органов, законодательных актах иностранных государств, Конституции Российской Федерации, федеральных законах Российской Федерации, подзаконных актах, а также на судебной практике.
При проведении исследования автором широко использовались труды видных советских и российских ученых, касающиеся вопросов международной защиты прав человека, в том числе международного контроля за соблюдением государствами обязательств в области прав человека. В частности, диссертантом были использованы труды В.В. Гаврилова, Г.К. Дмитриевой, В.А. Карташкина, Ю.М. Колосова, Г.Е. Лукьянцева, В.Г. Манова, Р.А. Мюллерсона, И.В. Николайко, Ю.А. Решетова, СВ. Черниченко, Л.М. Этнина, М.Л. Энтина и других авторов.
Значительное внимание автор также уделил трудам авторитетных зарубежных специалистов в области международной защиты прав человека, в
том числе работам А. Баефски, Ф. Олстона, Э. Эватт, Р. Хански, М. Шейнина и других авторов.
Существенную роль при написании диссертации сыграли аналитические материалы Управления Верховного комиссара ООН по правам человека, касающиеся работы договорных органов, и материалы деятельности самих комитетов.
Положения, выносимые на защиту
Исследование, проведенное автором по теме диссертации, позволило сформулировать следующие положения, выносимые на защиту:
Интенсивное развитие международных связей, в частности, процесс глобализации, влечет за собой усиление взаимодействия международного и национального права, что выражается в постепенном стирании границ между сферами действия «разнопорядковых регуляторов» поведения субъектов права, а также возрастающем воздействии международного права на внутригосудаственные общественные отношения, в том числе путем расширения сферы воздействия за счет областей, ранее регулируемых исключительно нормами национального права.
Органы исполнительной и судебной власти Российской Федерации, фактически игнорируя Конституцию России (в частности, ч. 4 ст. 15), крайне редко применяют непосредственно положения, содержащиеся в международных договорах России, а также общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся прав человека, что зачастую приводит к нарушению прав человека.
3. В целях включения в состав комитетов более компетентных и
беспристрастных лиц следует осуществить «корректирующее» изменение
порядка выборов в договорные органы, например, путем проведения
государственными органами, ответственными за утверждение кандидата на
должность эксперта комитета, предварительных консультаций с
11 национальными уполномоченными по правам человека (омбудсманами), национальными неправительственными организациями и другими заинтересованными представителями общественности или проведение своего рода конкурса, аналогичного тому, который проводится при замещении вакантных должностей на государственной службе.
На сегодняшний день договорные органы, осуществляя свою деятельность, в целом не выходят за пределы полномочий, установленных международными договорами. Вместе с тем дальнейшее расширение полномочий комитетов, особенно в случае существенного реформирования деятельности договорных органов, потребует внесения необходимых изменений в международные договоры по правам человека. В противном случае наделение комитетов дополнительными полномочиями будет неправомерно, в первую очередь, в связи с нарушением принципа невмешательства в дела, входящие по существу во внутреннюю компетенцию государств.
Принятие комитетами заключительных замечаний по итогам рассмотрения докладов государств является следствием расширительного толкования договорными органами своей компетенции. Однако, поскольку практика принятия комитетами заключительных замечаний получила одобрение государств-участников и в целом соответствует объекту и целям универсальных договоров по правам человека, данную практику можно признать правомерной, а полномочие комитетов по принятию заключительных замечаний можно отнести к подразумеваемым полномочиям.
Заключительные замечания комитетов, не являясь юридически
обязательными, отражают мнение единственного в своей области экспертного
органа, правомочного выносить такие постановления. Вместе с тем
игнорирование или несоблюдение государствами-участниками
заключительных замечаний можно рассматривать в качестве факта,
свидетельствующего о недобросовестном выполнении государствами договорных обязательств, способного получить политическое звучание.
6. Одна из возможных мер по повышению эффективности деятельности
комитетов заключается в развитии механизма контроля за исполнением
государствами заключительных замечаний. Препятствие правового характера
на этом пути состоит в том, что международные договоры по правам человека в
принципе не уполномочивают договорные органы осуществлять контроль за
соблюдением государствами заключительных замечаний и не возлагают на
государства обязанность отчитываться перед договорными органами за
исполнение заключительных замечаний.
Таким образом, договорные органы, осуществляя контроль за выполнением государствами заключительных замечаний, уже сейчас в определенной степени выходят за рамки своих полномочий. Для приведения существующей практики в соответствие с нормативной базой и, тем более, для развития этой формы контроля необходимо внести соответствующие изменения в универсальные конвенции.
7. Комментарии общего порядка, принимаемые конвенционными
органами, являются авторитетным коллективным доктринальным толкованием
международных договоров по правам человека и имеют большое значение для
единообразного толкования положений международных договоров по правам
человека, в частности, для достижения универсального понимания содержания
прав и свобод человека. При определенных условиях, например, если
государства будут неукоснительно следовать комментариям общего порядка,
содержащиеся в них положения могут приобрести статус обычных норм
международного права и стать обязательными для государств.
8. Деятельность договорных органов по рассмотрению на предмет
приемлемости оговорок государств к международным договорам по правам
человека представляется правомерной и оправданной. Оценка комитетами
13 оговорок в качестве неприемлемых является авторитетной, но не обязательной с точки зрения международного права.
Апробация и внедрение результатов исследования
Основные положения диссертации нашли отражение в трех публикациях автора. Выводы и рекомендации диссертанта докладывались на заседаниях Российской ассоциации международного права в 2003-2004 гг.
Структура и объем работы
Диссертация выполнена в объеме, предусмотренном ВАК, состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.
Специфика соотношения международного и внутригосударственного права в области прав человека
На основе общих представлений о соотношении международного права и внутригосударственного права рассмотрим специфику этого соотношения в области прав человека, нашедшую отражение в деятельности договорных органов.
В качестве одной из особенностей положений международных договоров, направленных на урегулирование внутригосударственных отношений, в частности, в области прав человека, указывается то, что отсылочных норм, содержащихся во внутригосударственном праве недостаточно для исполнения этих положений. Это объясняется тем, что многие положения международных соглашений по правам человека не являются самоисполнимыми, так как эти положения закрепляют только общие стандарты, минимальные требования в области прав человека без подробного раскрытия содержания прав и свобод человека, их гарантий и механизма обеспечения, а также способов защиты.
Последний факт, в свою очередь, обусловлен, в частности, тем, что при разработке международно-правовых актов по правам человека, происходившей в период «холодной войны», государства с противоположенными общественными системами сознательно не уточняли содержание многих обсуждаемых категорий18. И в настоящее время, характеризующееся отсутствием глобального противостояния двух социально-экономических систем, существующие между государствами серьезные разногласия по ряду вопросов в области прав человека не позволяют таким образом формулировать положения международных договоров по правам человека, чтобы они носили самоисполнимый характер.
Так, Р.А. Мюллерсон в качестве примера признания несамоисполнимости некоторых положений договоров в области защиты прав человека приводит решение Конституционного суда Италии по поводу применения отдельных положений Пакта о гражданских и политических правах. Данному Пакту законом Италии от 25.10.1977 №891 была придана сила закона. Но Конституционный суд Италии отказался признать силу закона за соответствующими положениями Пакта, поскольку Закон определенно имплементировал только самоисполнимые положения Пакта19.
Формирование состава договорных органов и их сессионный порядок работы
Положения о формировании состава договорных органов содержатся в соответствующих международных договорах по правам человека. Порядок избрания членов Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам регулируется резолюцией Экономического и Социального Совета ООН 1985/17.
Согласно соответствующим положениям международных договоров39 в состав договорных органов входят от десяти до двадцати трех экспертов, избираемых сроком на четыре года из списка лиц, представленных государствами-участниками соответствующей конвенции, на совещании государств-участников соответствующей конвенции тайным голосованием. Исключением является Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам, члены которого избираются Экономическим и Социальным Советом ООН из списка лиц, представленных государствами-участниками Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.
В ходе процедуры избрания членов всех договорных органов принимается во внимание справедливое географическое распределение и (за исключением Комитета против пыток) представительство основных правовых систем. При избрании членов Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам наряду с представительством различных правовых систем учитывается также представительство различных социальных систем.
При этом во время избрания экспертов Комитета против пыток и Комитета по правам человека уделяется внимание целесообразности участия нескольких лиц, имеющих юридический опыт. На практике большинство экспертов каждого из комитетов, как правило, имеют высшее юридическое образование.
Кроме того, при избрании членов Комитета по правам человека, Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин и Комитета по ликвидации расовой дискриминации принимается во внимание представительство различных форм цивилизации.
В соответствии с положениями договоров по правам человека в состав договорных органов должны входить лица, обладающие высокими моральными качествами и признанной компетентностью в области прав человека40. Первый критерий - высокие моральные качества - не упоминается в отношении экспертов Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам. Второй критерий (признанная компетентность в области прав человека) не предъявляется в качестве требования к членам Комитета по ликвидации расовой дискриминации. Вместе с тем эксперты Комитета по ликвидации расовой дискриминации и Комитета по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей обязаны обладать признанной беспристрастностью.
Место и роль договорных органов в деле защиты и поощрения прав человека
Исследовав различные аспекты правового статуса договорных органов, перейдем к вопросу о месте и роли договорных органов в деле обеспечения, защиты и поощрения прав человека.
Для ответа на этот вопрос сначала остановимся на успехах договорных органов, которых они добились при осуществлении своей деятельности.
Первым значимым достижением договорных органов следует назвать совершенствование государствами-участниками национального законодательства в области прав человека. При этом понятие «законодательство» в данном случае включает в себя законодательные и подзаконные акты.
Совершенствование государствами своего законодательства заключается в том, что государства устраняют имеющиеся в законодательстве пробелы в области зашиты прав человека посредством принятия новых нормативно-правовых актов или дополнения существующих, а также исключают из законодательных и подзаконных актов положения, противоречащие договорам по правам человека, участниками которых они являются.
Как показывает анализ периодических докладов, представляемых государствами в комитеты, государства вносят изменения в законодательство в части обеспечения прав человека. Причем это зачастую именно те изменения, внесение которых было рекомендовано договорными органами.
Для примера обратимся к мерам, предпринятым Китаем по выполнению рекомендаций Комитета против пыток от 1996 года и нашедшим отражение в третьем периодическом докладе Китая 1999 года. Остановимся на некоторых из них.
Комитет против пыток в заключительных замечаниях, принятых по итогам рассмотрения второго периодического доклада, рекомендовал Китаю принять закон, устанавливающий состав преступления «пытки» в терминах, соответствующих статье 1 Конвенции против пыток77.
С целью выполнения этой рекомендации Китай внес необходимые изменения в Уголовный кодекс КНР, расширив перечень уголовно наказуемых деяний, подпадающих под определение «пытки». Поправки, внесенные в Уголовный кодекс Китая в 1997 г., предусматривают, что, помимо ранее существующего состава преступления «выбивание признания вины под пытками», уголовно наказуемыми также являются «получение свидетельских показаний с использованием пыток» и «грубое физическое обращение с заключенными».
В пункте 4 d) заключительных замечаний 1996 г. Комитет против пыток также выразил озабоченность в отношении того, что некоторые методы приведения в исполнение смертных приговоров могут входить в противоречие со статьей 16 Конвенции против пыток. В пункте 7 (е) доклада Китая 1999 года содержится информация о том, что в новую редакцию Уголовного кодекса Китая внесено положение о применении более гуманных по сравнению с расстрелом способов приведения в исполнение смертных приговоров, в частности, путем использования инъекций79.
