Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Формирование земского самоуправления России и Нижегородской губернии 2-й половины XIX - начала XX вв 27
1.1. Этапы эволюции земских организационных форм 27
1 .2. Основные направления социально-экономической деятельности земства 87
Глава 2. Общее и особенное в организационных формах современного и земского самоуправления России и Нижегородской области 107
2.1. Становление организационных моделей российского и нижегородского самоуправления конца XX в 107
2.2. Преемственность и различия земских и современных организационно-правовых форм самоуправления 148
Глава 3. Сравнительный анализ социально-экономических принципов земского и современного самоуправления Нижегородской области 184
3.1. Финансово-экономическая деятельность местного самоуправления России и Нижегородской области при рыночном развитии конца XX века 184
3.2. Общественно-хозяйственный опыт земства в современных условиях . 218
Заключение 237
Приложения 243
Примечания 276
Источники и литература 299
- Этапы эволюции земских организационных форм
- Становление организационных моделей российского и нижегородского самоуправления конца XX в
- Финансово-экономическая деятельность местного самоуправления России и Нижегородской области при рыночном развитии конца XX века
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
На протяжении продолжительной российской истории идея народного самоуправления всегда имела важное значение. В драматические периоды национального развития правильно организованная местная жизнь, прежде всего земской ее формы, часто помогала преодолеть общегосударственный хаос и многочисленные кризисы. Не случайно, что самые известные ученые России уделяли изучению самоуправления вообще и земства в частности самое пристальное внимание.
В годы новой российской государственности конца XX - начала XXI вв. интерес к истории местного самоуправления неуклонно возрастает. Это обусловлено и произошедшими в стране политическими изменениями, и повышенным вниманием ученых к темам, ранее замалчивавшимся или имевшим односторонние трактовки. Кроме теоретического интереса, проблема организации местного самоуправления (далее - МСУ) приобретает и особую практическую актуальность при формировании новой конституционной модели России. Так как современная система власти еще не использовала всех своих резервов, это вызывает заинтересованность в поиске действенных форм управления в Российской Федерации вообще и в Нижегородской области в частности. Не случайно в Послании Президента В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 2002 г. подчеркивалось, что "федеральным законодателям необходимо определиться со структурой местного самоуправления. Прежде всего, закрепив законом те его формы, которые доказали свою жизнеспособность на практике. При этом нелишне вспомнить и наш собственный, еще дореволюционный исторический опыт"1.
Все это требует научного анализа организационно-правовых и социально-экономических основ местного самоуправления, что в целом и определило выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность и круг рассматриваемых проблем.
В настоящее время имеется более тридцати различных определений ме-
стного самоуправления. Все они могут быть сгруппированы в теории о самоуправлении, со своим теоретическим обоснованием и практическим опытом воплощения. Мировая научная мысль разработала несколько основополагающих теорий местного самоуправления ("свободной пашни", общественно-хозяйственная, государственная, юридическая, политическая). На примере российского самоуправления 1864-1917 гг. были апробированы две из них - общественно-хозяйственная и государственная.
Правовая модель современного российского МСУ не может быть четко отнесена ни к одной из известных современных западных или исторических моделей самоуправления, хотя и имеет отдельные черты некоторых из них. Так современные теории признают государственное начало в деятельности МСУ, что является модернизированным вариантом старой государственной теории XIX в. Только в отличие от ее принципов они не предусматривают прямого подчинения органов МСУ государству и исходят из необходимости широкой самостоятельности местных органов.
Права и реальные способности органов МСУ регламентировать значительную часть государственных дел нашли отражение в Европейской хартии местного самоуправления, основные принципы которой базируются на государственной теории самоуправления. В настоящее время Европейская хартия местного самоуправления, принятая государствами - членами Совета Европы в Страсбурге, 15 октября 1985 г., содержит эталонное определение местного са-хмоуправления для современного государства: "под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местных органов регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования"2. Европейской Хартией установлено также, что "осуществление государственных полномочий, как правило, должно нрешгущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам". При этом предоставляемые местным
органам полномочия "должны быть, как правило, полными и исключительными"3.
Поскольку в настоящей работе рассматривается взаимосвязь современного МСУ России с предшествующими его формами, то в дальнейшем термин "местное самоуправление" будет рассматриваться в смысле, в котором он определен Европейской Хартией местного самоуправления, т.к. именно ее принципы сегодня являются стандартом определения МСУ и именно они положены в основу действующего законодательства Российской Федерации.
Исходя из этого определения, можно обозначить исторические формы МСУ России, получившие распространение в Нижегородском крае во 2-й половине XIX - начале XX вв., которые имеют аналогичные признаки. В качестве подобных аналогов в диссертационной работе рассматриваются земские органы МСУ России и Нижегородской губернии 1864-1917 гг. Кроме них, в период с 1870 г. по 1917 г. существовали и городские органы самоуправления. Однако приоритетное рассмотрение деятельности земского МСУ обосновывается следующими причинами:
Земские органы являлись первой и ведущей формой самоуправления России 2-й половины XIX - начала XX вв., т.к. появились они раньше городских и охватывали большую часть населения страны и Нижегородской губернии.
Городское население было интегрировано в деятельность земских органов. Горожане - собственники недвижимого имущества входили в земские собрания на правах составной части и принимали участие в работе земских исполнительных учреждений.
По сравнению с городским самоуправлением земское имело больше юридических прав и возможностей в решении местных вопросов. Это связано прежде всего с тем, что земства имели интегрированную вертикальную структуру на уровне губернии и решали стратегические общегубернские вопросы.
Городские органы МСУ по своим функциям и полномочиям были принципиально аналогичны земским. Кроме этого, они находились в фактической соподчиненности земским органам, прежде всего губернского уровня.
При безусловной приоритетности земских органов в системе российского и нижегородского МСУ в диссертационной работе затрагиваются некоторые аспекты развития городского самоуправления:
когда вопросы городского хозяйства тесно соприкасаются с земскими (общегубернскими);
когда показываются отличия в принципах деятельности городских и земских органов;
когда в ходе реформ Временного правительства 1917 г. повышается самостоятельность городского самоуправления, и оно становится полноправной частью российского МСУ.
В связи с тем, что проблема МСУ России и Нижегородской области носит многогранный характер, более детальное рассмотрение деятельности городского самоуправления 1870-1917 гг. может быть осуществлено в дальнейших научных работах автора.
Изучение ведущей - земской формы МСУ России и Нижегородской губернии 2-й половины XIX - начала XX вв. дает возможность для ее сравнительного анализа с современными органами МСУ. Основаниями этому являются несколько условий земского развития, которые схожи с ситуацией конца XX - начала XXI вв.
Это, во-первых, законодательно оформленная самостоятельность органов МСУ от государственной власти в вопросах их формирования и в решении местных вопросов.
Во-вторых, наличие полноценных организационных структур для обеспечения эффективного местного управления. Как отмечается в Европейской Хартии МСУ, "местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление"4. Это определение подходит как к современным, так и земским формам самоуправления.
В-третьих, наличие рыночных отношений, в которых органы МСУ мо-
гут выступать в качестве полноправных участников, иметь полноценную финансовую и имущественную независимость.
Наличие этих условий делает естественным процесс продолжения земских принципов 1864-1917 гг. в системе современного российского самоуправления. Особенно актуальным это стало после отказа от советской модели управления в 1993 г. В этой связи в диссертационной работе не рассматривается подробно советский период самоуправления. Исключение составляют переходные этапы советской и российской истории, когда дореволюционные или современные органы МСУ соприкасались с этим периодом. Объясняется это следующими причинами:
Переходные этапы наглядно демонстрируют весь потенциал органов самоуправления, их способность или неспособность адаптации к новым политическим условиям. Это позволяет дать объективную научную оценку их реальным возможностям.
До начала 1990 года в СССР и РСФСР существовала система организации власти, в рамках которой можно было констатировать отсутствие полноценного местного самоуправления. Наглядным проявлением этого является то, что городские и сельские формы власти РСФСР официально именовались местными органами государственной власти; их собственность являлась государственной, а хместные бюджеты были частью общегосударственного5. В существующей системе отсутствовали взаимоотношения государственной власти и МСУ, т.к. последняя являлась ее составной частью. По сути, классические Советы 1918-85 гг. не могут рассматриваться как полноценные органы МСУ в их современном понимании.
После слома прежней системы советского управления в 1993 г. главным направлением развития российского самоуправления становится поиск новых форм, отвечающих современным политическим и социально-экономическим условиям.
При анализе МСУ Нижегородской области основное внимание в диссертационной работе обращается на социально-экономические и организационные
принципы развития органов МСУ. Важность этого объясняется тем, что наличие прочной экономической базы является основным условием эффективной деятельности организационных форм МСУ. В этой связи вопрос становления экономической самостоятельности современных органов МСУ России и Нижегородской области является первоочередным. При этом следует отметить, что органы МСУ 1864-1917 гг. продемонстрировали за время своего существования явные положительные результаты в этом направлении. Всесторонний анализ экономической деятельности органов МСУ 2-й половины XIX - начала XX вв. дает возможность использовать их принципы в условиях активного поиска новых социально-экономических направлений. С другой стороны, необходимо реально представлять себе складывающиеся или уже сформированные условия развития современного МСУ, особенно после 1993 г., когда в условиях российского федерализма формируются различные региональные формы МСУ. Обладая общероссийскими принципами, они в тоже время отличаются внутрирегиональными особенностями. Анализ условий становления МСУ в Нижегородской области конца XX в. в этом случае позволяет более точно использовать ретроспективные принципы в современной политической ситуации. Только в этом случае исторический опыт может быть реально востребован для решения конкретных социально-экономических задач. Этим и объясняется главная направленность диссертационной работы.
Хронологические рамки исследования.
В исследование включается Нижегородская губерния периода 1864-1917 гг. и Нижегородская область конца 1980-90-х гг.
Период 1864-1917 гг. позволяет выявить потенциал дореволюционного МСУ за все время его существования и проанализировать накопленный опыт социально-экономической деятельности на примере типичной губершш дореволюционной России.
Период конца XX в. дает возможность лучше понять конкретные условия становления и актуальные проблемы современных органов МСУ, т.к. именно в это время закладывались их основополагающие принципы развития.
Возможность использования в исследовании этих территориально-хронологических рамок объясняется также следующим:
Социально-экономические и организационные условия развития нижегородского МСУ в указанное время в целом совпадали с аналогичными общероссийскими.
В то же время это позволяет более полно проанализировать региональную специфику становления органов МСУ.
Демографические и территориальные показатели Нижегородского края 1864-1917 гг. в сравнении с современными не являются принципиально отличными, т.к. за прошедшие почти 80 лет расширение территории и увеличение населения Нижегородского края не было столь значительным, чтобы это затруднило осмысление социально-экономических принципов местной жизни. При этом большую роль в сравнительном анализе нижегородских органов самоуправления разных периодов играют не столько территориально-демографические показатели, сколько принципы их организационного и социально-экономического развития.
Объектом диссертационного исследования является местное самоуправление Нижегородской области, складывающееся в условиях рыночных отношений Российской государственности 2-й половины XIX - начала XX вв. и конца XX в.
Предмет исследования составляют организационные формы местного самоуправления и социально-экономические направления их развития.
Цель диссертационной работы заключается в сравнительном анализе земства Нижегородской губернии 2-й половины XIX - начала XX вв. и современных нижегородских органов самоуправления.
Степень научной разработанности темы исследования.
Первые научные монографии, исследующие вопросы местного самоуправления России, появились в первые годы существования новых земских и городских органов самоуправления, в 1864-70-х гг. Прежде всего это труды И.А. Андреевского "О наместниках, воеводах и губернаторах"6, А.В. Лохвицко-
го "Губерния, ее земские и правительственные учреждения"7 и князя А.И. Ва-сильчикова "О самоуправлении"8, А.А. Головачева "Десять лет реформ 1861-1871"9.
И.Е. Андреевский впервые сделал попытку проанализировать историко-политические основы МСУ и государственного права России и осветить их с точки зрения западноевропейской науки. В 1864 г. появилась его докторская диссертация "О наместниках, воеводах и губернаторах". В предисловии автор писал о благотворном значении только что вводившегося "Положения о земских учреждениях". С его точки зрения, великое начало самоуправления должно было во всех отношениях изменить к лучшему характер губернаторской власти.
В отличие от И.Е. Андреевского А.В. Лохвицкий в своей монографии более сдержанно оценивает новые органы местного самоуправления. Комментируя "Положение о земских учреждениях", он усматривает в земской реформе вступление на путь децентрализации.
Одной из первых фундаментальных работ по русскому земскому самоуправлению является работа князя А.И. Васильчикова. Приветствуя земские преобразования, он отмечал, что МСУ в России, будучи "основано", еще не "устроено"10. В работе "О самоуправлении" А.И. Васильчиков впервые дает определение нового самоуправления России и решает вопрос, что нужно сделать для осуществления условий, при которых реформа 1864 г. принесла бы ожидаемые плоды. Для ответа на этот вопрос автор использует сравнительный подход к институтам самоуправления России и других стран. Отдавая преимущество в этом отношении Англии, А.И.Васильчиков определяет самоуправление "как участие народа в местном внутреннем управлении"11. Существенным элементом самоуправления А.И. Васильчиков признает полную самостоятельность местных органов в пределах закона. Вопрос о том, возможно ли самоуправление на русской почве, А.И. Васильчиков разрешает утвердительно и находит, что лозунгом земства является не социальное "братство" или политическое равенство, а земское уравнение. Правильное развитие земской организа-
ции должно, по его мнению, привести к мирному разрешению всех социальных, аграрных и политических вопросов1".
Большинство первых российских исследователей местного самоуправления были представителями общественной теории самоуправления, родоначальником которой были Ж.-Ж. Руссо, Л. Токвиль13, затем Гирке и Шеффле. Наиболее последовательными ее сторонниками в России, кроме А.И. Василь-чикова, были Б.Н. Чичерин и В.И. Летков14.
Первоначально, согласно этой теории, земские учреждения рассматривались не как органы публично-правовой власти, а как местные частные союзы, учреждаемые ради удовлетворения особых общественных интересов, отличных от интересов государственных. Предполагалось, что этим противопоставлением лучше обеспечивается независимость и самостоятельность земских учреждений. Однако практика внесла свои коррективы в теоретические обоснования. Местный признак не мог оказаться пригодным "по причине того, что любой общий вопрос является в то же время и местным для каждой местности, и, наоборот, в разрешении многих местных вопросов участвует общегосударственный интерес"15. Поэтому в конечном итоге общественная теория была скорректирована. Полномочия земства определялись не местом их разрешения и степенью независимости от государственной власти, а внутренним irx содержанием. Ведению земства должны были подлежать хозяйственные дела, важные как для местного населения, так и для государственной системы в целом.16 Таким образом, общественная теория местного самоуправления была соединена с "хозяйственной" теорией17.
По мере эффективного развития земства в российской политической системе, появились теоретические основания расширения их властных функций. Они оформились в "государственную теорию" самоуправления. Ее основоположниками были немецкие ученые XIX в. Рудольф Гнейст и Лоренц Штейн. В России первым сторонником этой теории был А.А. Головачев. Анализируя первые годы деятельности земских учреждений, он признавал, что их нельзя признать органами подлинного самоуправления, так как они являются
лишь особой ветвью государственного управления, заведующей определенными отраслями хозяйства18.
Наибольший вклад в развитие государственной теории самоуправления внесли русские представители В.П. Безобразов19, Л.Д. Градовский20, Н.М. Кор-кунов21, А.Л. Кизеветтер22, М.И. Свешников23 и др. Широкое развитие эта теория получает с начала 90-х годов XIX в. и служит теоретической основой реформирования земских и городских органах самоуправления 1890-92 гг.
Представители государственной теории видели в МСУ не самостоятельное заведование местным сообществом его собственными делами, отличными от государственных дел, а возложение на местное сообщество осуществления задач государственного управления. Хотя, согласно воззрениям сторонников данной теории, самоуправляющиеся местные единицы входят в состав государства и подчинены ему, они, тем не менее, являются особыми субъектами прав, юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения и имеющими соответствующие права и обязанности24.
Академик В.П. Безобразов, развивая положения А.Л. Головачева, считал, что земства еще не настоящие органы МСУ, главный их недостаток заключается в том, что они еще не введены в общую систему государственного управления, а стоят рядом с этой системой25. В своих трудах о земских учреждениях В.П. Безобразов указал на основной, по его мнению, недостаток земской реформы: "земские учреждения не введены в общую систему нашего государственного управления, а поставлены подле них как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с этой системой, а без этих связей они не могут продолжать развиваться здоровым образом"'.
В конце XIX - начале XX в. большое внимание уделяется практической деятельности российского земского и городского самоуправления. По этой теме выходят в свет работы Г.П. Сазонова и В.И. Чарнолусского'.
Политической стороне земской деятельности уделяют внимание В.Д.Кузьмин-Караваев, С. И. Шидловский и Б. Н. Чичерин23.
В период с 1900 но 1914 гг. появляются работы исследователей либе-
рального направления: Г.Л. Джаншиева, B.C. Голубева, К.Л. Пажитнова, И.П.Белоконского . Эти авторы рассматривают перспективы расширения политических прав, прежде всего, земских органов самоуправления.
Кроме этого, можно отметить работу СЮ. Витте "Самодержавие и земство". С его точки зрения, противоположность земского самоуправления верховной власти "неизбежна в том смысле, что здесь означенная власть основана на одном принципе - единой и нераздельной воле монарха", а земство - "на принципе самостоятельной деятельности выбранных населением представителей"30. При этом СЮ. Витте верил в исключительную силу неограниченной бюрократии, пока располагал всеми ее ресурсами, когда был премьер-министром; он привлекал к работе под ее руководством общественных и научных деятелей, ставя пред ними крупные задачи, разрешение которых зависело всецело от правительства31.
Все перечисленные работы основное внимание обращают на политические и организационные принципы развития российского местного самоуправления. Наиболее полным научным исследованием истории главной формы российского МСУ - земств, затрагивающим социально-экономические его принципы, явилась четырехтомная монография Б.Б. Веселовского "История земства за сорок лет". Эта работа была написана на основе большого фактического материала. Автор приводит детальные данные о различных сторонах земского хозяйства до 1904 г. и дает обзор их последующей деятельности, завершая его 1910 г. . Подробный анализ практической деятельности российского земства позволил впервые обобщить его опыт и определить перспективы местного самоуправления России. В этой связи заслуживают внимания и другие работы этого автора о конкретных направлениях деятельности земства, а также планов его политического реформирования в 1917 г.33 Поэтому исследования Б.Б. Веселовского очень актуальны в современный переходный период становления российского самоуправления.
До 1918 г. появилось несколько сотен различных по характеру и научному уровню работ о земстве. Попытки обобщения историко-политического
опыта МСУ в дореволюционной России предпринимались и на уровне историографического анализа. Однако работ подобного рода было немного. Особое внимание заслуживает исследование П.П. Тройского, не лишенное, однако, тенденциозности в изучении теории самоуправления и в оценке влияния прусской исторической мысли на русскую науку34.
После фактического прекращения существования в 1918 г. системы земского и городского самоуправления проблемы истории МСУ отступили на задний план. Советские исследователи обратились прежде всего к истории освободительного движения. Период до 1941 г. отмечен появлением единичных, критического содержания, работ35. При этом в качестве методологической основы исследования называлась статья В.И. Ленина "Гонители земства и Анни-балы либерализма". С точки зрения ее автора, земство являлось "пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось"36.
Во второй половине 1940 - начале 1950 гг. исследования МСУ носили уже иной, не сугубо критический характер. Постепенно стало входить в советскую историческую пауку понимание глубокой научной значимости подобных исследований37.
Наиболее серьезное изучение местного самоуправления . советскими учеными началось в конце 1950-х-1960-е годы. В это время появились работы В.В. Гармизы и Л.Г. Захаровой, посвященные, главным образом, земским реформам 1860-90-х гг.38 Появившаяся возможность заниматься историей МСУ до 1917 г. во многом была связана с происходившими политическими переменами в стране, в том числе с открытием архивов. Работы по истории МСУ этого периода "дали отечественной науке прочную основу как в методологии, так и в отношении фактографической базы"39.
В 1970-1980 гг. советские ученые активно исследовали вопросы земского либерального движения, отношение царского правительства к земству в начале XX в.40. Весьма существенны выводы советских историков о том, что либеральное оппозиционное движение начала XX века "целиком и полиостью
трансформировалось из движения земского и городского самоуправления" .
Создание крупного обобщающего исследования по истории местного самоуправления, написанного с позиций современной науки, стало одной из важных задач с конца 1980-х гг. В это время появляются обобщающие работы Г.Л. Герасименко и JI.E. Лаптевой, анализирующие историю основной формы МСУ России - земской42. Особым вкладом Г.А. Герасименко в изучение земства явилось введение анализа по трем его моделям - 1864, 1890 и 1917 гг. Это позволило более качественно выявлять положительные и отрицательные результаты земской деятельности.
Изучение нижегородского местного самоуправления началось с трудов А.И. Богдановича и В.Е. Чешихина. Работа А.И. Богдановича представляла анализ первых лет развития земского самоуправления43.
Известный земский публицист и общественный деятель В.Е. Чешихин (Ветринский) создал обобщающий труд о земстве - главной форме нижегородского самоуправления. Широко используя материалы земского официального делопроизводства, В.Е. Чешихин подробно анализирует многообразные как политические, так и социально-экономические направления деятельности нижегородского земства44. Являясь наиболее серьезным исследованием, эта работа, однако, не избежала некоторых фактологических недочетов, что требует тщательного сравнения се статистического материала с архивными источниками.
Кроме этих двух работ, истории нижегородского самоуправления в дореволюционный период был посвящен ряд небольших по объему трудов, посвященных отдельным отраслям местной жизни45.
В советский период основное внимание в изучении нижегородского МСУ уделялось отдельным периодам деятельности земских учреждений.
Первой работой в этом направлении является диссертация Л. М. Побережной, посвященная анализу земской реформы 1864 г. в Нижегородской губернии, рассмотрению функционирования земского хозяйства до периода контрреформ46. Изучение нижегородского земства было продолжено в статьях и диссертации А.П. Лиленковой . В ее кандидатской диссертации был иссле-
дован период развития нижегородского земства с 1890 по 1904 гг. Главное внимание обращалось на общие направления деятельности нижегородского земства, социальный состав земских собраний, а также на практическую деятельность земства по разным направлениям хозяйственной и культурной жизни Нижегородской губернии. Несомненной ценностью этой работы является то, что впервые в советский период были проанализированы губернские и уездные бюджеты нижегородских земств, показана их структура и быстрая динамика роста в период общего экономического подъема России в конце XIX - начале XX вв.49 Как отмечалось в исследовании, "в период с 1890 по 1904 гг. наблюдается значительный рост уездных доходных смет"50. В некоторых из них "доходы выросли более чем на 200 %". Следует добавить, что все это происходило в период контрреформ конца XIX в.
Перестройка конца 1980 - начала 1990-х гг. и последующие события естественным образом вызвала повышенный научный интерес к проблемам МСУ. Однако в России исторический анализ МСУ, с учетом современных политических тенденций, возник с некоторым опозданием. Большинство научных исследований этого периода, осуществленных как правоведами (Л. Гильченко, Л. Лаптева, И. Умнова и др.), так и политологами (М. Афанасьев, В. Гельман, Г. Марченко и др.), либо основывались на эмпирических данных, либо носили характер "хроники современности". Очевидно, что выход российских ученых за рамки чисто правовых аспектов современности был обусловлен объективной невозможностью полноты описания предмета в строгих дисциплинарных рамках юридической науки. При законодательном оформлении МСУ исходили не из стремления к чистоте воплощения теоретических идей, а из особенностей сложившегося политического положения 1993-1995 гг., стремления быстрее отойти от старых форм управления на местах. Но отсутствие серьезной теоретической проработки и игнорирование традиционных принципов самоуправления вызвало много недостатков и известную двойственность в определении сущности местного самоуправления России и его полномочий.
В этой связи не случайно, что наибольшее количество научных трудов
по проблемам российского и регионального МСУ появляется с начала 1994 г. В этих работах делаются попытки осмысления как проблемы становления современного МСУ, так и его исторических истоков. Работа В.И. Фадеева "Муниципальное право в России", выпущенная в 1994 г., стала наиболее полным и универсальным введением в проблему. В ней через призму современной ситуации были рассмотрены практически все принципы организации местного самоуправления, включая политические51.
В течение 1994-96 гг. выходили работы С.А. Лвакьяна52, В.И. Васильева53, Л.Ф. Болтенковой54, В.И. Фадеева55 и др., посвященные политико-правовому анализу принципов организации МСУ, на которых базировались новые законопроекты о местном самоуправлении. Объединял все эти работы политико-правовой акцент в изучении МСУ.
С другой стороны, с начала 1990-х гг. наблюдается стремительный рост исследований региональных органов МСУ до 1917 г., прежде всего земских56. При этом можно отметить стремление некоторых политиков в сотрудничестве с учеными разрабатывать теоретические проблемы российского самоуправления, опираясь на его исторический опыт57.
Особый интерес вызывают работы 1990-х гг., посвященные дореволюционному МСУ губерний, соседних с Нижегородской, т.к. они имели схожие условия становления самоуправленческих структур58.
В этот период появляются научные исследования, посвященные главной форме нижегородского самоуправления - земствам. Изучение разных аспектов земской деятельности в Нижегородской губернии представлено в статьях Л.В. Седова59. По-новому осмысливалась роль земства в событиях между двумя революциями 1917 г. в работах Т.Л. Медведевой60.
Появляются научные статьи, которые анализируют деятельность нижегородского земства во взаимосвязи с другими государственными институтами. Это, например, работа Ю.Л. Перчикова о губернском земском комитете в годы I мировой войны61.
Значительной работой в изучении земского самоуправления Нижегород-
ской губернии стала диссертация Д.Л. Николаева "Нижегородское земство в 1865-1918 гг.: обзор хозяйственной деятельности и анализ социально-политических инициатив". В ней автор впервые проанализировал все этапы развития нижегородских земств, сделав основной акцент на социально-политических аспектах земской деятельности . Изучение истории нижегородского земства было активно продолжено Д.Л. Николаевым в его дальнейших научных статьях63.
При несомненной ценности представленных работ основное внимание в них уделялось по преимуществу политическим аспектам или отдельным отраслям земской деятельности. Однако актуальным в настоящее время является и изучение финансово-экономических основ местного самоуправления 1864-1917 гг., а также соотношение земского опыта с современными политическими условиями. Это важно в связи с тем, что с 1990-х гг. происходит углубление в изучении отдельных аспектов современного МСУ. Важную роль в научном понимании его становления в 1994-99 гг. стали играть исследования финансовых основ общероссийского местного самоуправления. Это прежде всего работы С.С. Митрохина и Л.И. Прониной**.
Главным событием современного периода следует считать появление трудов, в которых предприняты попытки обобщения материала и осмысление опыта, накопленного на предыдущих стадиях, прежде всего земского самоуправления. Начинает приобретать осмысленность традиционный для России историко-генетический подход к проблемам местного самоуправления. Это относится к произведениям В.Ф. Абрамова и А.Н. Дементьева65.
Работа В.Ф. Абрамова "Российское земство: экономика, финансы и культура" является наиболее серьезным исследованием социально-экономического опыта земского самоуправления, который проецируется на современные условия.
Что касается изучения истории нижегородского местного самоуправления 1990-х гг., то можно констатировать отсутствие комплексных сравнительных исследований по этому вопросу. Появившиеся в последнее время работы
можно разделить на три группы:
Публицистические, имеющие выраженный политический характер66.
Юридические, касающиеся разных аспектов муниципального права67.
Политологические, отражающие только отдельные аспекты практической деятельности современных органов нижегородского МСУ, наиболее часто -избирательных68.
Такое разнообразие и разброс направленности в изучении современного нижегородского, как, впрочем, и общероссийского МСУ, дает возможность, с одной стороны, углубить специализацию освещения этого многопланового явления. Не случайно в последнее время, помимо традиционных, появляются новые темы и методы исследований российского МСУ - социологические (Ж. Тощенко69), аксиологические (Ф. Бородкин'0), развиваются вспомогательные дисциплины и подходы (лингвистический, справочно-информационный, электорально-технологический, планово-прогностический).
С другой стороны, усиление специализации дисциплин, имеющих дело с МСУ, вызывает необходимость междисциплинарных исследований. Это позволяет более полно обобщать разнообразный, как исторический, так и современный политический, материал для понимания всесторонности становления МСУ регионов России. Примером изучения Нижегородского МСУ, на стыке нескольких наук, может являться диссертация СМ. Сапожникова "Земская реформа 1864 года в Нижегородской губернии", выполненная по специальности "Теория и история права и государства; история правовых учений". Эта работа синтезирует исторический и юридический аспекты становления нижегородского земства, проецирует принципиальный его опыт на современные условия71.
Таким образом, степень изученности местного самоуправления Нижегородской области позволяет сделать несколько выводов:
В настоящее время существует явный недостаток работ, которые соединяют исторический опыт МСУ с современными политическими условиями его становления и развития.
Недостаточно исследованы наиболее актуальные на сегодняшний день ери-
нансово-экономические принципы как дореволюционного, так и современного МСУ.
Как следствие этого отсутствуют научно-практические подходы к развитию организационных форм современного МСУ.
Исследования современного самоуправления в сравнительно-политологическом контексте требуют новых подходов, в частности, усиления междисциплинарных исследований в области МСУ.
Исходя из научной разработанности проблемы, в диссертационной работе ставятся следующие основные задачи:
- исследовать этапы и закономерности становления местного самоуправления Нижегородской губернии 2-й половины XIX - начала XX вв.;
раскрыть основные организационные и социально-экономические принципы нижегородского земского самоуправления;
проанализировать общее и особенное в развитии МСУ России и Нижегородской области конца 1980-х - 90-х гг. XX в., выявив специфику нижегородских форм в условиях российского федерализма;
отразить наиболее актуальные направления и проблемы социально-экономического развития современного МСУ Нижегородской области;
дать сравнительный анализ дореволюционного (2-й половины Х1Х-начала XX вв.) и современного самоуправления по организационно-правовому обеспечению, функциям и полномочиям деятельности;
сделать выводы и дать научные рекомендации, применимые для современной теоретической и практической деятельности МСУ.
Методологическая основа исследования.
Для реализации поставленных в диссертационной работе задач применялись современные методы познания политических, правовых и социально-экономических отношений в процессе развития нижегородского местного самоуправления.
Методологическую основу настоящего исследования составил принцип историзма, неразрывно связанный с диалектическим методом познания, кото-
рый в науке относится к категории всеобщего. Это позволило осмыслить процесс развития органов МСУ середины XIX - XX вв. в связи с конкретными условиями данного времени. Применение же диалектического метода предоставило возможность исследовать поставленные задачи в динамике, анализировать становление нижегородских органов МСУ разных периодов.
При написании работы диссертантом использовались общенаучные методы исследования - системный, причинно-следственный, анализа и синтеза источников и материалов, а также индукции и дедукции. Главная направленность работы потребовала широко использовать сравнительный метод исследования, имеющий важную роль в современной политологии. Он позволяет обнаруживать суть исследуемых явлений в тех случаях, когда она не очевидна, выявлять общее и повторяющееся, с одной стороны, и качественно отличное, с другой. Многие явления российского МСУ принципиально близки внутренней сутью и отличаются лишь пространственной или временной вариацией форм, а одни и те же сходные формы могут выражать разное содержание. Поэтому в процессе сравнения и открывается возможность для объяснения рассматриваемых процессов и по сходству, и по различию присущих им свойств.
Кроме этого, при работе с источниками потребовалось использование метода текстологического анализа, что позволило произвести отбор достоверного материала. Был применен и сравнительно-статистический метод. Его использование позволило систематизировать статистические данные о конкретных социально-экономических направлениях деятельности органов МСУ. В силу специфики темы исследования потребовалось обращение к теории и истории государства и права, а также конституционному и муниципальному разделам права.
Совокупность использованных методов исследования позволила решать задачи, поставленные в диссертационной работе в междисциплинарном направлении.
Эмпирическая база исследования.
Для репрезентативности сравнительного анализа двух периодов нижего-
родского самоуправления в исследовании использовались как архивные, так и опубликованные материалы. Они подразделяются на несколько групп.
Прежде всего это группа источников законодательно-нормативного характера, раскрывающая организационные и социально-экономические принципы нижегородского МСУ середины XIX- конца XX вв.
По периоду 1864-1917 гг. к ним относятся Положения о земских учреждениях 1864, 1890, Городовые Положения 1870 и 1892 гг., законодательные акты Временного правительства по реформе МСУ 1917 гг., а также сопутствующие им нормативные акты по социально-экономическим аспектам деятельности органов МСУ этого периода.
По периоду конца 1980-х-1990-х гг. основными источниками являются нормативно-правовые акты Российской Федерации, определяющие становление МСУ. Это Конституции РСФСР, с внесенными изменениями до 1993 г., и Конституции Российской Федерации 1993 г., Указы Президента РФ 1991-99 гг., Постановления Правительства РФ, федеральное законодательство по вопросам МСУ, прежде всего, основополагающие законы: Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства" от 9 апреля 1990 г., Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991г., Закон РФ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г.
Кроме этого, эмпирическую базу диссертации составили законодательные акты государственных органов Нижегородской области, регулирующие деятельность МСУ (Устав Нижегородской области 1995 г. и Закон "Об организации местного самоуправления в Нижегородской области" 1996 г.), а также нормативные акты, дополняющие их.
Особое внимание в работе уделено такому важному и новому источнику, как уставы муниципальных образований Нижегородской области 1993-99 гг., которые позволяют анализировать различные модели нижегородского МСУ.
Вторая группа источников представлена материалами официального де-
лопроизводства. По истории МСУ 1864-1917 гг. это журналы уездных и губернских земских собраний, которые содержат подробную финансово-хозяйственную документацию нижегородских земств. Важными источниками изучения являются доклады земских управ, публиковавшиеся как в виде приложений к журналам земских собраний, так и отдельными самостоятельными брошюрами, протесты губернатора на постановления земских собраний; ежегодные отчеты земств, касающиеся всех сфер земского хозяйства.
Кроме опубликованных источников официального делопроизводства органов МСУ 1864-1917 гг., в данной работе широко использовались архивные документы, находящиеся в Государственном архиве Нижегородской области (ГАНО). Их подробное изучение объясняется тем, что в научном обращении практически отсутствуют обработанные данные по финансово-экономическим направлениям деятельности нижегородского МСУ 1864-1917 гг. В данном исследовании были использованы материалы архивных фондов ГЛНО нижегородской губернской земской управы и ее отделений (Ф. 42), которые дают подробную информацию о деятельности главных форм МСУ Нижегородской губернии. Информация о последних годах существования нижегородских органов МСУ содержится в фондах нижегородского губернского комиссара Временного правительства (Ф. 1882) и нижегородского губернского исполкома Временного правительства (Ф. 1887). Некоторые частные моменты деятельности местных органов позволили осветить документы Балахнинской уездной земской управы (Ф.45).
Наиболее исчерпывающий материал для представленной темы исследования содержится в фонде нижегородской губернской земской управы и ее отделений за 1860-1918 гг. (Ф. 42). Документы этого фонда позволяют глубоко проанализировать деятельность не только губернского, но и всех уездных земских и городских органов МСУ Нижегородской губернии 1865-1917 гг. по финансовым и социально-экономическим направлениям, что выражается в документации основных отделов губернского земства (распорядительного, статистического, кустарного, страхового, дорожного и др.). Представленные доку-
менты содержат подробнейший материал по истории нижегородского самоуправления, значительная часть которого еще не введена в научный оборот.
По современному МСУ Нижегородской области 1990-х гг. источниками официального делопроизводства являются документы органов МСУ районов'и городов Нижегородской области, которые достаточно разнообразны и в настоящее время в большинстве своем опубликованы. К ним относятся нормативные акты исполнительных, представительных органов МСУ и их выборных должностных лиц - городов Н. Новгорода, Дзержинска, Арзамаса, районных и сельских муниципальных образований.
Отдельную группу источников составляют материалы периодической печати, содержащие материалы о МСУ середины XIX - конца XX вв.
По периоду 1864-1917 гг. это материалы таких изданий, как "Нижегородская земская газета", "Нижегородские губернские ведомости", "Нижегородский вестник", которые позволяют проследить некоторые аспекты социально-экономической деятельности дореволюционного МСУ Нижегородской губернии. Кроме того, в исследовании были использованы материалы общероссийских периодических изданий "Земское дело", "Земство", "Вестник финансов", "Вестник Временного правительства". Помимо информации о нижегородском самоуправлении, периодически попадавшей на страницы этих изданий, большое значение имеют материалы обзорного характера, дающие возможность соотнести политические и институциональные процессы, протекавшие вокруг и внугри МСУ Нижегородской губернии, с общероссийскими.
По современному МСУ Нижегородской области источниками являются материалы областных периодических изданий, прежде всего газеты "Нижегородские новости", в которой с 1994 г. в приложении "Правовая среда" регулярно публикуются материалы по вопросам нижегородского МСУ. Диссертант также анализировал материалы 1990-х гг. таких нижегородских областных изданий, как экономический еженедельник "Курс", еженедельник "Монитор", газеты "Нижегородские губернские ведомости", содержащие различную оперативную информацию по вопросам нижегородского самоуправления.
Кроме этого, важным источником по истории современного МСУ 1990-х гг. является периодическая печать районов и городов Нижегородской области, материалы которой позволили проанализировать многие местные аспекты развития нижегородского самоуправления.
Комплекс всех этих источников обеспечивает необходимую для исследования репрезентативность и достоверность, позволяет решить поставленные задачи через их комплексное и критическое использование.
Научная новизна диссертации заключается в том, что:
Работа является одним из первых исследований, в котором процессы становления нижегородского местного самоуправления разных периодов анализируются с учетом их исторической преемственности и современных политических условий.
Исследование предусматривает сравнительный анализ эволюции дореволюционного и современного МСУ Нижегородской области для выявления организационных и социально-экономических принципов их развития. Подобный политологический анализ позволяет раскрыть общие и особенные черты, положительные и отрицательные результаты, использование которых может быть полезным для выработки целостной концепции самоуправленческих преобразований.
Раскрывается слабоизученная проблема регионального масштаба - финансово-экономическая деятельность нижегородского МСУ 1864-1917 гг., что углубляет понимание происходящих актуальных политических процессов современности.
Выявлено общее и особенное в становлении и функционировании современных органов МСУ России и Нижегородской области.
В научный оборот вводятся новые источники, позволяющие полнее осмыслить этапы развития нижегородского МСУ.
Практическая значимость диссертации.
Полученные автором результаты исследования можно использовать в сфере современной общественной политики при анализе актуальных проблем
местного самоуправления России и Нижегородской области. Глубокое и всестороннее осмысление деятельности земских учреждений 2-й половины XIX -начала XX вв. существенно обогатило бы современную политическую практику, способствовало бы восстановлению исторической преемственности в системе местного самоуправления.
Материалы диссертационного исследования могут быть применены в научно-исследовательской работе, в преподавании отдельных тем и спецкурсов, разработке научно-методических и учебных пособий по прикладной политологии, отечественной истории, теории и истории местного самоуправления. Выводы исследования могут быть использованы для подготовки государственных и муниципальных служащих, а также в практической деятельности работников управленческой сферы.
Апробация исследования. Основные положения диссертации изложены в докладах и выступлениях автора на региональных и всероссийских научных конференциях: Межрегиональная научно-практическая конференция: "Исторический город в контексте современности" (г. Н. Новгород, 1999 г.); Региональная конференция: "Власть и общество: история и современность" (г. Н. Новгород, 2001 т.); П-й Региональная конференция: "Пути развития общества в эпоху перемен" (г. Н. Новгород, 2001 г.); XXI Всероссийская заочная научная конференция: "Актуальные вопросы истории России на пороге XXI века" (г. С.-Петербург, 2001 г.); Научная конференция ННГУ им. Н.И. Лобачевского: "Мининские чтения" (г. Н. Новгород, 2001 г.); Межвузовская научно-практическая конференция: "История России XIX - XX веков: историография, новые источники" (г. Н. Новгород, 2002 г.).
Этапы эволюции земских организационных форм
Местное самоуправление России имеет продолжительную историю. Его традиции относятся еще к вечевым формам Киевской Руси. В истории российского самоуправления до середины XIX в. можно отметить разные модели развития.
Прежде всего, это первоначальные формы местного самоуправления (далее - МСУ), которые создавались "сверху", центральной российской властью. К ним можно отнести местные органы управления, создаваемые в ходе реформ Ивана IV в середине XVI в.1 Именно в это время широкое распространение получает термин "земство".
Следующим этапом развития местной власти России являются реформы Петра I начала XVIII в.2
Более глубокие следы как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских учреждений оставила реформа Екатерины II конца XVIII в.3 Это связано с появлением наиболее значительных до второй половины XIX в. законодательных актов, развивающих и закрепляющих отдельные принципы местного управления на территории Российской Империи: Учреждение о губерниях (1775 - 1780 гг.)4 и Жалованная Грамота на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое Положение) 1785 г.5
В целом реформы, проводимые центральной российской властью на местном уровне до середины XIX в. отличались определенными особенностями.
Во-первых, они имели ярко выраженный сословный характер. Законодательные акты этого периода рассматривали местное управление как "внутреннее государственное управление", под которым подразумевались функции, осуществляемые определенным сословием и в интересах этого сословия. В этом смысле элемент местного управления в общей системе власти России не имел широкого значения и в этой связи, по мнению исследователей, не может рассматриваться как полнопенная форма МСУ6.
Во-вторых, у органов местной власти отсутствовала реальная самостоятельность, т.к. в условиях абсолютизма элементы местного управления лишь дополняли аппарат правительственной власти, выполняя вспомогательные функции, делегированные им "сверху". Показательно, что до XIX в. сам термин "самоуправление" не употреблялся ни в русском законодательстве, ни в научной литературе.
В качестве реальных форм самоуправления России, соответствующих современным стандартам, можно рассматривать местные органы, введенные в ходе реформ Александра II с начала 1860-х гг.
Во 2-й половине XIX в. в России появляются принципиально новые органы местного самоуправления. Отмена крепостного права в 1861 г. и последующее стремление российской власти реформировать общество, вызвало ряд взаимосвязанных задач:
1. Выход из сословных рамок предшествующего периода и вовлечение общественных сил в политический процесс развития страны. Поэтому в последующих реформах, прежде всего в земской 1864 г., принцип всесословности присутствовал как один из самых главных.
2. Отмена власти помещиков над крестьянами требовала создания учреждений, которые могли бы эффективно решать вопросы местной хозяйственной жизни, т.е. необходимо было провести реформу местного самоуправления.
Все эти задачи были реализованы в земской, а затем в городской реформах МСУ Александра II.
В связи с этим главными отличительными особенностями реформ МСУ 1860-х годов являлись:
всесословный принцип формирования; предоставление широкой самостоятельности в решении местных вопросов;
распространение на значительную часть населения и территорию России.
В развитии МСУ России 2-й половины XIX - начала XX вв. можно выделить несколько этапов развития. Что касается главной его формы - земского самоуправления, то, как отмечает известный исследователь российского земства Г.А. Герасименко, "в России в разное время действовало, по меньшей мере, три их разновидности: первая возникла в соответствии с "Положением о губернских и уездных земских учреждениях" 1864 г., вторая появилась в 1890 г. и третья - в 1917 г. в результате земской реформы Временного правительства" . Это можно отнести и к городскому самоуправлению России, которое повторяло основные земские принципы организации и функционирования.
Наиболее важное значение имеет первый этап развития российского самоуправления 1864-1890 гг., т.к. он заложил основы реального МСУ и сформировал основные принципы его деятельности в дальнейшем.
1 января 1864 года в России появился закон - "Положение о земских учреждениях", - определивший возникновение принципиально новых, никогда ранее не существовавших органов местного самоуправления. Самоуправление устанавливалось в границах административно-территориальных единиц - уезда, губернии и отдельного города.
В состав земского самоуправления входили губернские и уездные земские собрания, наделенные распорядительными функциями, и губернские и уездные земские управы с функциями исполнительными. Уездные земские собрания избирались из представителей основных сословий России, губернские собрания формировались из представителей уездных земств.
Земское самоуправление не затрагивало волостной уровень, основу которой составляла сельская община. Это в последующем дало повод противникам земства говорить о "здании без фундамента"9. Однако критика по этому поводу не состоятельна, потому что у разработчиков земской реформы была своя естественная логика.
Прежде всего следует отметить, что в центральных российских губерниях крестьянская община была сословной единицей, а одной из центральных задач реформы самоуправления и всех последующих за ней являлся принцип все-сословности. В документах комиссии, созданной для подготовки земской реформы, отмечалось: "сословное деление, доныне признаваемое и принятое законом, не согласно с характером земских учреждений, имеющим в принципе не сословные, но общие хозяйственные интересы известной местности"10.
Кроме этого, на уровне волости функции, аналогичные земским, исполняли сельские самоуправляемые общины. Юридическая регламентация их деятельности была осуществлена еще в 1861 г. Именно с этого времени можно говорить о реальном начале МСУ в России. Манифест 19 февраля 1861 г., кроме провозглашения отмены крепостной зависимости, устанавливал принципы существования крестьянской общины, которые позволяют говорить о введении действительных элементов МСУ для подавляющей части населения России. Это отразилось во втором разделе Манифеста "Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления"11. Манифест 19 февраля 1861 г., дополненный различными и сопутствующими законодательными актами, создавал правовое пространство для закрепления традиций народовластия, существовавших в русском обществе для удовлетворения основных политических потребностей крестьянства.
Становление организационных моделей российского и нижегородского самоуправления конца XX в
Современное местное самоуправление России и Нижегородской области, как и самоуправление 2-й половины XIX - начала XX вв., прошло несколько этапов развития.
До конца 1980-х гг. в СССР вообще и в РСФСР в частности существовала система организации власти, в рамках которой отсутствовало полноценное местное самоуправление, т.к. в существующей системе бессмысленно было говорить о разделении государственной власти и МСУ1. По сути, надзор за деятельностью мест осуществляли партийные органы, которые обладали широчайшими полномочиями при отсутствии какой либо ответственности. За системой Советов скрывалось централизованное, бюрократическое, однопартийное государство2.
На рубеже 1980 - 90-х годов делаются первые попытки разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Это было вызвано провозглашенным М.С. Горбачевым курсом на демократизацию советского общества. Реальным выражением этого является принятие закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" 9 апреля 1990 г.3 Именно он определил первоначальную деятельность обновленных Советов на территории Российской Федерации. В рамках закона предусматривались дифференциация единой системы Советов и осуществление принципа их независимости, подкрепляемого правом судебной защиты и хозяйственной самостоятельности4. Тем самым на местном уровне открывалась возможность осуществить принцип разделения властей. При этом следует отметить, что все преобразования в области МСУ в период конца 1980-Х-1990 гг. строились в рамках "обновления современного социализма" путем "развития социалистического самоуправления народа"5. В этой связи особенно примечательной в законе 1990 г. оказалась статья, в которой говорилось, что "граждане, проживающие на соответствующей территории, непосредственно решают важнейшие вопросы местного значения, избирают органы местного самоуправления, принимают решение об их роспуске"6. Напрашивается аналогия с практикой функционирования Советов после Октябрьской революции 1917 г. с их безбрежным "демократизмом", например, с их правом, отмеченным в Конституции 1918 г., в любой момент проводить перевыборы по требованию "трудящихся масс"7.
С другой стороны, несмотря на весь этот демократизм, приоритет государственных задач над вопросами местного значения в этом законе являлся еще ярко выраженным. Как отмечает известный исследователь союзного законодательства С.Л. Лвакьян, "речи об отказе от природы местных Советов, как органов государственной власти, в этом законе еще не было. Он отражал теорию, распространенную в СССР, но которой Советы воплощают в себе два начала: органов государственной власти и местного народного самоуправления"8.
Становилось очевидным, что изменение местного управлення в рамках существующей системы и расширяющегося политического и экономического кризиса требует принципиально новых подходов. Появляются разнообразные альтернативы реформирования всей советской системы. Самой заметной и кардинальной из них в 1990 г. явился манифест А.И. Солженицына "Как нам обустроить Россию". Он был опубликован в "Комсомольской правде" тиражом 27 миллионов экземпляров в сентябре 1990 г. Известный-диссидент предлагал в обновленном Российском Союзе предоставить местному самоуправлению "полную свободу хозяйственного и культурного дыхания"9. Впервые в СССР Солженицыным были высказаны аргументированные предложения по реформированию местной жизни па основе опыта дореволюционного земства. В своей работе он предлагал заменить "советы депутатов" земской системой, состоящей из четырех уровней: от местного земства, включающего некрупный город или район, до всероссийского (всесоюзного) земства10. При этом предусматривалось проведение многоступенчатых выборов из положительно зарекомендовавших себя представителей земств разных уровней. Именно они, напрямую ответственные перед местным населением, должны были составить новую "школу управления Россией"11. Главная идея, высказанная Солженицыным, -это создание новой структуры управления, где государственная власть разумно сочетается с общественным и сословным представительством. К сожалению, в начале 1990-х гг. мысли писателя оказались невостребованы советскими-реформаторами местного самоуправления. Впрочем, надо отметить, что и закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" 1990 г. не оказал непосредственного практического влияния на местную власть в России.
Причины этого были связаны прежде всего с резкими политическими изменениями, происходящими на территории РСФСР в конце 1980-х-начале 1990-х гг. и с противостоянием союзной и российской республиканской власти. Олицетворением последней выступал Съезд народных депутатов РСФСР. В июне 1990 г. на своем первом заседании российские депутаты приняли Декларацию о государственном суверенитете. Она провозглашала раздел общенародного достояния СССР и верховенство республиканских законов над законами СССР12. Это был первый правовой акт, означавший начало ликвидации Сою-за .
В таких условиях новые законодательные акты СССР не могли найти реальной основы для реализации. Тем не менее в этот весьма непродолжительный этап эволюции структур местного самоуправления (кон. 1980-1990 гг.) обозначились некоторые характерные черты:
Союзное законодательство обеспечило юридическую основу реформирования МСУ, а российская политическая жизнь поиск новых практических форм эволюции прежней советской системы местного управления.
При сохранении декларативного положения о "двуединой" сущности местных Советов был сделан реальный шаг в сторону обретения ими самостоятельного статуса, поставлена под сомнение традиционная властная иерархизиро-ванная вертикаль.
Впервые прошли выборы в местные Советы на основе демократической избирательной процедуры, в рамках которой в первую очередь следует отметить практическую реализацию принципа альтернативности.
Создана законодательная база для материального обеспечения деятельности местных Советов. Например, в Законе "О предприятиях в СССР" имелась статья, регламентирующая взаимодействие на договорной основе местных Советов и предприятии по экономическому и социальному развитию территорий14. В Законе СССР "О кооперации в СССР" 1990 г. налоги с доходов кооперативов полностью вносились в местные бюджеты и использовались на экономическое и социальное развитие соответствующих территорий15.
В то же самое время в условиях "паралича" радикальной экономической реформы финансовая самостоятельность Советов оставалась сугубо номинальной.
Следующий этап развития МСУ России и Нижегородской области относится к 1991 - 1993 гг.
Советские органы власти на территории России получают новые права. Особенно этот процесс активизировался после событий августа 1991 г., когда произошел слом партийной системы управления страной. В условиях властного вакуума 1991 г. Советы пытаются выстраивать новые политические взаимоотношения. Но в этом они сталкиваются с исполнительной властью. Борьба за сферы влияния, передел собственности приводит ситуацию к событиям октября 1993 г.
Эволюция местной власти 1991-93 гг. связана с принятием и признанием российского законодательства в качестве основного источника реформирования МСУ. Первоначально это выразилось в изменениях действующей Конституции РСФСР, которые утверждали "систе.\гу представительных органов государст Ill
венной власти РСФСР" - от Съезда народных депутатов и Верховного Совета до областных и краевых Советов. Впервые нижестоящие Советы включались в систему местного самоуправления16. Переработанная Конституцию РСФСР 1991 г. послужила основой для Закона "О местном самоуправлении в РСФСР", принятым 6 июля 1991 г. Этот закон "форлгулировал другую, противоположную союзной, модель организации МСУ"18.
Местные Советы вычленялись из системы государственной власти. Под местным самоуправлением в соответствии со статьей 1 указанного Закона понималась "система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения"19. Закон "О МСУ в РСФСР" 1991 г. установил принцип наличия у органов самоуправления собственной компетенции20. При этом полномочия Советов и администраций всех уровней были определены законом исчерпывающим образом . Эта новая компетенция значительно изменяло систему Советов. Как отмечалось в Постановлении ВС РФ № 1551-1 от 06.07.91 г. "О порядке введения в действие закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", данный закон отменял закон от 19 июля 1968 г. "О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР", закон от 29 июля 1971 г. "О районном Совете народных депутатов РСФСР", закон от 29 июля 1971 г. "О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР"22. В результате появлялись обновленные органы МСУ в лице, прежде всего, их представительных органов - Советов.
Финансово-экономическая деятельность местного самоуправления России и Нижегородской области при рыночном развитии конца XX века
Исторический опыт учит, что формирование подлинного, а не формального местного самоуправления невозможно без его финансово-экономического обеспечения.
В отличие от реформ МСУ 2-й половины XIX в. в настоящее время сложилось явное несоответствие между тем масштабом задач, которые решаются на уровне местного самоуправления, и их реальными финансовыми и экономическими возможностями. В этой связи важно проанализировать процесс формирования финансово-бюджетной базы и направления экономической деятельности российского и нижегородского МСУ конца XX в.
Формирование экономической и финансовой системы местного самоуправления России начинается в период 1991-93 гг. Происходило это путем передачи объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурного назначения, выделения закрепленных источников дохода местным органам власти. При этом важнейшим-звеном экономической системы современного МСУ стал бюджет.
В соответствии с законом "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" 1991 г. бюджетная система России включала три звена: республиканский (федеральный) бюджет РФ, бюджеты субъекта РФ (21 республиканский бюджет, 55 краевых и областных, бюджет Еврейской автономной области, 10 бюджетов автономных округов, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга) и местные бюджеты (более 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов). Все они функционировали автономно, что должно было обеспечивать на каждом уровне реализацию функций в соответствии с возложенными на них полномочиями.
С принятием этого закона впервые появляется понятие "бюджет местных органов власти". Однако процесс его законодательного оформления до 1993 г. не был завершен. Местные органы фактически представляли собой территориальные агентства вышестоящих государственных структур. Важнейшие функции местных Советов по формированию и исполнению местного бюджета во многом были лишь обозначены. Па практике было крайне сложно их осуществить из-за "несогласованности действий федеральных и муниципальных органов, нейтрализации по разным причинам решения важных вопросов"1.
Во многом объясняется это тем, что в кризисной макроэкономической ситуации 1991-93 гг. органы МСУ нуждались в финансовой поддержке со стороны федеральных и региональных властей. Однако назвать такую поддержку достаточной и эффективной не было никаких оснований. На это об-ращаег внимание большинство исследователей современного МСУ России". Относительно состояния правовой базы социально-экономической деятельности МСУ после 1993 г. можно утверждать, что до конца 1990-х гг. она была сформирована только в основных чертах и во многих аспектах страдала неполнотой и неопределенностью.
Главные правовые акты, регулирующие социально-экономическую деятельность российского и нижегородского МСУ с 1993 г. выглядят следующим образом.
Прежде всего, это Конституция 1993 г., которая определяла самостоятельность органов МСУ в вопросах формирования местного бюджета, а также установления ими местных налогов и сборов (Ст. 132, п. 1). Кроме того, Конституция обязывала передавать органам МСУ материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления ими отдельных государственных полномочий (Ст. 132, п. 2).
Закон "Об общих принципах организации МСУ в РФ" 1995 г., конкретизировал положения Конституции и утвердил ряд дополнительных полномочий органов МСУ, таких как право на муниципальный заказ, внешнеэкономическую деятельность, формирование целевых внебюджетных фондов. Закон добавил к чисту доходов местных бюджетов штрафы, отчисления от федеральных и региональных налогов, плату за пользование природными ресурсами, поступления от приватизации и аренды лгуниципальных обьектов, часть прибыли муниципальных предприятий, а также различные виды перечислений из бюджетов других уровней3.
В законе указывалось, что необходимые материально-финансовые условия для становления и развития МСУ создают федеральные органы государственной власти субъектов РФ. В главе V "Финансово-экономическая основа местного самоуправления" подчеркивалось, что экономическую основу МСУ составляют: муниципальная собственность; местные финансы; имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам МСУ4.
При этом понятие "муниципальная собственность" имело достаточно широкую трактовку. В ее состав входили "средства местного бюджета, внебюджетные фонды, имущество органов МСУ, муниципальные земли, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и объекты муниципального нежилого фонда, муниципальные образовательные учреждения, учреждения здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество"5. Однако четкого определения понятия местных финансов в данном законе не было дано. В Законе содержалось только несколько статей, посвященных общим принципам местного бюджета и его составным частям. Весьма важным в них являлось положение, по которому "органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают .\гуниципалъ-иым образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов мест 187 ных бюджетов"6. Кроме этого, в законе 1995 г. категорично утверждалось, что органы государственной власти субъектов Федерации отчисляют от федеральных налогов в пользу местного самоуправления необходимые средст-ва . Однако в дальнейшем нормативы минимальной бюджетной обеспеченности на федеральном уровне не были окончательно определены, и это понятие осталось неработающей нормой законодательства. Это косвенно подталкивало субъекты РФ к разработке собственными силами таких нормативов.
Все требования Закона "Об общих принципах организации МСУ в РФ" 1995 г., в той или иной степени отразились в законодательстве субъектов РФ.
Именно на основе этого закона формировалась законодательная основа экономического развития МСУ Нижегородской области.
Первоначальное отражение положений этого федерального Закона произошло в нижегородском законодательстве даже раньше его официальной публикации. Так, в варианте Устава Нижегородской области от 25 апреля 1995 г. использовались положения проекта этого федерального закона. Относительно экономических прав нижегородского МСУ это выразилось в определении их источников (природные ресурсы, м ниципалт ное имущество, непреданное органам МСУ государственными органами). Однако нижегородский Устав 1995 г. не определял бюджетные отношении между органами МСУ и государственной властью на уровне региона. Эти вопросы нашли свое отражение в следующем нижегородском нормативном акте - Законе № 27-3 "Об организации местного самоуправления в Нижегородской области" от 08.04.96. Его положения о финансово-экономической основе самоуправления четко дублировали положения федера.тыюго закона об МСУ 1995 г. Нижегородский Закон имел аналогичную V главу, в которой сохранялась структура и основные формулировки федерального закона9. Одной из важных его частей является статья 43, подробно описывающая основную состав-.тающую муниципальной собственности - местные бюджеты10. Отличительной особенностью нижегородского закона является положение о структурных отношениях между бюджетами разных уровней в области. Закон уста 188 навливал, что "бюджеты районов области и городов Н. Новгорода, Дзержинска, Арзамаса являются составной частью консолидированного бюджета Нижегородской области"11. Тем самым вводилось регулирование бюджетов органов МСУ со стороны государственной власти в Нижегородской области. При этом следует отметить, что подобная практика была общероссийским явлением1". Органы государственной власні субъектов РФ могли устанавливать дифференцированные нормативы отчислений от регулирующих доходов (т.е. процентных отчислений от федеральных налогов) каждо\гу административно-территориальному органу МСУ своего субъекта. Задача, которая славилась при этом, заключалась в том, что необходимо было стабилизировать экономическое положение в регионе. Однако происходило фактическое перераспределение финансовых средств между разными территориальными органами МСУ, что ставило эффективно развивающиеся муниципальные образования в невыгодное положение по сравнению с отстающими.
Закон "О финансовых основах МСУ в РФ", принятый в 1997 г., регламентировал местный бюджетный процесс, регулировал финансовые отношения органов МСУ с органами государственной власти и финансово-кредитными институтами. В отличие от федерального закона 1995 г., данный документ четко определял понятие "местные финансы". Согласно закону, они включали "средства местного бюджега, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам МСУ, и другие финансовые средства"13. Таким образом, эти экономические источники МСУ выводились из перечня составляющих муниципальной собственности в самостоятельную категорию.
