Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ АНАЛИЗА УПРАВЛЕНИЯ ЭТНИЧЕСКИМИ ПРОЦЕССАМИ 16
1. Современные теории государственного управления: выбор метода ... 16
2. Региональные модели этнических процессов 46
3. Государственная национальная политика на федеральном и региональном уровне: сущность и содержание 74
ГЛАВА II. СОДЕРЖАНИЕ И ПУТИ ОПТИМИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ЭТНИЧЕСКИМИ ПРОЦЕССАМИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ 102
4. Региональный опыт управления этническими процессами (на примере Ставропольского края) 102
5. Управление в ситуации этнического конфликта 121
6. Механизмы совершенствования и перспективы управления этническими процессами на региональном уровне 145
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 162
- Современные теории государственного управления: выбор метода
- Региональный опыт управления этническими процессами (на примере Ставропольского края)
- Управление в ситуации этнического конфликта
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Политический процесс в большинстве современных государств является результатом многочисленных разнофак-торных взаимодействий, в том числе и региональных. Исследование регионального уровня политических процессов в России приобретает особое значение в связи с неопределенностью смысла постсоветских трансформаций и их результата. В децентрализованном и нестабильном пространстве современной России региональные политические процессы достаточно автономны, что делает необходимым определение их специфики с целью принятия адекватных управленческих мер со стороны федерального центра. Для стратегического планирования и принятия управленческих решений в области национальной политики необходим взвешенный, научно обоснованный подход.
В течение последних пятнадцати лет проблема управления этническими процессами стала одной из наиболее острых на всем постсоветском пространстве, включая Россию. Социально-экономические и политико-правовые перемены в современной России и странах СНГ находят своё выражение в коренной ломке общественных отношений, глубинных изменениях во всех сферах жизни и деятельности людей. В большинстве национально-территориальных образований на территории бывшего Советского Союза и постсоветской России быстрыми темпами происходил процесс формирования национальных элит титульных народов, оформление ими своих требований к федеральному центру о разделе властных полномочий.
Управление этническими процессами в полиэтничном государстве является деятельностным выражением государственной национальной политики, направленным, в первую очередь, на гармонизацию и мирное развитие межэтнических отношений. Реализация управления этническими процессами носит во многом организационно-управленческий характер и в определенной степени оторвана от концепции содержания национальной политики, ее целей, задач и приоритетов, что делает значимой тему исследования.
Научная актуальность данного исследования обусловлена недостаточной разработанностью в отечественной теории управления ее концептуальных оснований на фоне доминирования подходов, направленных на решение прикладных задач государственного администрирования. В случае, когда объектом управления выступает столь сложное общественное явление, как этнические процессы, характеризующиеся динамичностью и в то же время потенциально высокой конфликтогенностью, концептуализация научного знания становится обязательным условием эффективной социальной исполнимости управления.
Исторически сложившаяся множественность подходов к феномену эт-ничности, к идеологии и способам реализации управления этническими процессами показывает всю сложность проблемы и требует концептуального осмысления в рамках политической науки.
Степень научной разработанности проблемы. В современной политической теории выделяются несколько исторически сложившихся направлений и школ государственного управления. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая.
Классиком теории административно-государственного управления во Франции считается Анри Файоль, который в рамках своей «теории администрации» дал следующее определение научному управлению: «Управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать»1.
Ж. Ведель, М. Дюверже, А. Ориу, М. Прело в рамках институционального подхода занимались разрешением проблем фактической реализации юридических норм в государственном управлении2.
А. Маслоу в рамках «школы человеческих отношений» (Э. Мэйо, М. П. Фоллет) разработал иерархию потребностей, определяющих мотивацию потенциальных исполнителей, широко востребованную в научном управлении1.
1 Управление — это наука и искусство /А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тейлор, Г. Форд. - М.: Рес
публика, 1992.
2 Демишель А. Институты и власть во Франции. - М, 1987. Prelot М. La science politique. -
Paris, 1961.P.80. Duverger M. Institutions politique et droit constitutionnel. - Paris, 1970. P. 7. Du-
verger M. Sociologie politique. - Paris, 1970.
В рамках поведенческого подхода, основными представителями которого являются Р. Даль, К. Дейч, Ф. Герцберг, Д. Истон, Д. Макгрегор, Д. Трумэн, Д. Уолдо, Ч. Хайнеман, разработаны принципы практического применения методик поведенческих наук к государственному управлению. Методологическое значение поведенческого подхода состояло в общей ориентации на превращение теории администрирования в «точную» науку2.
В работах Г. Алмонда, Д. Истона, Т. Парсонса представлен структурно-функциональный метод анализа государственного управления. Американские политологи сосредотачивают внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы административно-государственного управления3.
Социологическое направление в теории государственного управления в Великобритании представлено работами таких исследователей, как И. Берлин, Э. Берч, У. Риз, Р. Роуз. По мнению И. Берлина, основным в философии государственного управления является «повиновение и насилие», поэтому не следует обходить вопрос о необходимости оправдания и подчинения власти4.
В работах представителей немецкой школы А. Гелена, X. Куна, Э. Форст-хоффа, Э. Хиппеля разработан философско-антропологический подход к государственному администрированию5.
Р. Дарендорф в «теории социального конфликта», или конфликтологии рассматривает способы регулирования и «канализирования» конфликтов на различных уровнях административно-государственного управления, разработав
1 Дизель П.М., Раньян У.М. Поведение человека в организации. - М, 1993.
2 Easton D. Behaviouralism II Contemporary Political Analysis. - N.Y. - L., 1967; Truman D. The
Governmental Progress. Poltitcal Interests and Public Opinion. - N.Y.: Knopf, 1974; Easton D. The
Political System: an Inquiry into the State of Political Science. - N.Y.: Knopf, 1974. McGregor D.
ф From Human Side of Enterprise. McGraw-Hill Book Company, 1960.
3 Parsons T. Essays in Sociological Theory. - N.Y. - L., 1965.
4 Bertin J. Four Essays an Liberty. - L.: Oxford Univ. Press, 1989.
5 Kuhn X. Der Staat. Eine pholosophische Darstellung. - Munchen, 1967; Gehlen A. Moral und
Hypermoral. Frankfurta.M. - Bonn, 1979; Gehlen A. Die Seel un technischen Zeitalter. Sozialpsy-
chologische Probleme in der industriellen Gesellschaft. - Hamburg, 1987.
программу либерального высокомобильного общества, признающего конфликты и формализующего их протекание1.
В современной России теория государственного управления находится на стадии становления. Традиционно сохраняется близость отечественной теории государственного управления административному праву, что является наследием еще советских времен. В последние годы в рамках этого направления появились работы Г.В. Атаманчука, Д.П. Зеркина, В.Г. Игнатова, А.В. Пикулькина, А.И. Радченко, М.С. Солодкой, О.Ф. Шаброва, Ф.И. Шамхалова и других . В целом отечественная теория вполне традиционна. В основе своей она представляет собой системный подход, обогащенный выводами, полученными с помощью компаративистских практик. Теория государственного управления как наука еще не сложилась в России. Статус ее трактуется неоднозначно. А.И. Радченко не считает теорию государственного управления самостоятельной наукой, рассматривания ее частью науки социального управления. Ф.И. Шам-халов, например, вообще не упоминает отечественную школу управления, опираясь при решении прикладных проблем на западную методологию. Г.В. Ата-манчук также не вдается в методологические дискуссии о предмете и статусе теории государственного управления.
При рассмотрении управления этническими процессами, помимо анализа феномена управления, необходимо рассмотреть современные концепции эт-ничности и уточнить используемый категориальный аппарат. Наиболее часто в концепциях понимания этничности выделяют три направления: примордиа-лизм, инструментализм и конструктивизм3. Обычно в теориях примордиалист-ского подхода (П. ван ден Берге, Ю.В. Бромлей, Р. Гамбино, К. Гирц, У. Кон-
1 Dahrendorf R. Konflikt und Freihait auf dem Wege zur Dienst-Klassengesellschaft. - Munchen,
1972.
2 Атаманчук Теория государственного управления. - М, 1997; Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Ос
новы теории государственного управления. - Росттов-на-Дону, 2000; Пикулькин А.В. Систе
ма государственного управления. - М, 1997; Радченко А.И. Основы государственного и
муниципального управления: системный подход. - Ростов-на-Дону, 1997; Солодкая М.С. К
единству социального и технического: проблемы и тенденции развития научных подходов к
управлению. - Оренбург, 1997; Шабров О.Ф. Политическое управление. - М., 1997; Шамха-
лов Ф.И. Основы теории государственного управления. - М., 2003.
3 Арутюнян Ю.В., Дробижева Л.М., Суколоков А.А. Этносоциология. - М. 1998;
7 нор, Э.Стюарт,) выделяются два направления: социобиологическое и эволюци-онно-историческое. Сторонники первого рассматривают этничность как объективную данность . Авторы второго подхода рассматривают этносы как социальные сообщества, глубинно связанные с социально-историческим контекстом. Примордиалистское представление об этносе до 60—70-х годов XX в. практически доминировало в мировой науке, а в отечественной было един-ственным до начала 90-х годов .
Инструментализм, представленный работами Л. Белла, А. Коэна, Дж. Окамура, М.П. Фишера, К. Янга, рассматривает этничность как артефакт, который конструируется отдельной группой людей, где этничность ситуативна, мотивирована и служит для достижения определенных целей .
Конструктивистское направление в зарубежной научной мысли представлено работами Б. Андерсона, Р. Брубейкера, Р. Бурдье, Э. Геллнера, В. До-минигеза, Р. Липшуца, Э. Хабсбаума, Э. Эриксона и других. Здесь этничность рассматривается как конструкт, созданный из объективно существующих элементов (язык, культура, обычаи, традиции), тесно связанных с социальными признаками4.
Этнические процессы в отечественном обществоведении рассматриваются в работах В.П. Алексеева, С.А. Арутюнова, Ю.В. Бромлея, С.Н. Брук, М.Н. Губогло, Л.Н. Гумилева, В.И. Козлова, М.В. Крюкова, П.И. Кушнер, В.А. Тишкова, Н.Н. Чебоксарова и других5.
1 Keyes F The Dialectic of Ethnic Change II Etnic Change \ Ed. By Ch. F. Keyres. - Seattle. - Lon
don, 1981; Van den Berger P. The Ethnic Phenomena. - New York, 1987.
2 Бромлей Ю.В. Очерки теории этноса. - М. 1983; Бромлей Ю.В. Современные проблемы эт
нографии. - М, 1981; Бромлей Ю.В. Этнические процессы в современном мире. - М., 1987;
Бромлей Ю.В. Этнос и география. - М.,1972.
3 Coher A. Two - dimensional Man; Bell D. Ethnicity and Social change //Ethnicity: Theory and
Experience; Okamura J. Situational Ethnicity II Ethnic and Racial Studies, 1981.- Vol. 4; Fisher
M.P. Creating Ethnic Identity: Asian Indies in the New-York Area II Urban Anthropology, 1978. -
Vol. 7.
4 См.: Геллнер Э. Нации и национализм. - М, 1991; Эриксон Э. Идентичность: юность и кри
зис. - М., 1996.
5 Авксентьев А.В. Вопросы теории и практики национально-этнических отношений. Ставро
поль, 1984; Авксентьев А.В., Авксентьев В.А. Этнические проблемы современности и куль
тура межнационального общения. - Ставрополь, 1993; Авксеньтев А.В., Авксентьев В.А.
Этнические проблемы современности и культура межнационального общения. - Ставрополь,
8 В изучение региональных этнических процессов большой вклад внесли: С.А. Абдоков, А.В. Авксентьев, В.А. Авксентьев, М.А. Аствацатурова, И.О. Бабкин, А.В. Баранов, B.C. Белозеров, А.А. Вартумян, СМ. Воробьев, Г.С. Денисова, Л.М. Дробижева, A.M. Ерохин, А.Ю. Коркмазов, СЮ. Иванова, Э.Т. Майборода, О.С. Новикова, В.Ш. Нахушев, А.Г. Плиев, М.В. Савва, Е.В. Савва, Л.Л. Хоперская, А.Ю. Шадже, В.В. Шнюков, В.М. Юрченко1.
1993; Авксентьев В.А. Этническая конфликтология: в поисках научной парадигмы. — Ставрополь, 2001; Арутюнов С.А. Народы и культуры: развитие и взаимодействие. - М, 1989; Арутюнян Ю.В., Дробижева Л.М., Сусоколов А.А. Этносоциология. - М, 1998; Бромлей Ю.В. Очерки теории этноса. М., 1983; Бромлей Ю.В. Национальные процессы в СССР: в поисках новых подходов. М, 1988; Бромлей Ю.В. Очерки теории этноса. -М., 1983; Бромлей Ю.В. Этносоциальные процессы: теория, история, современность. - М., 1987. Гумилёв Л.Н. Этногенез и биосфера Земли. М., 1993; Денисова Г.С, Радовель М.Р. Этносоциология. - Ростов-на-Дону, 2000; Арутюнян Ю.В., Дробижева Л.М., Сусоколов А.А. Этносоциология. - М., 1998; Кушнер П.И. Этнические территории и этнические границы. - М., 1951; Ланщиков А.Г. Национальный вопрос в России. М., 1991; Лурье СВ. Историческая этнология. М.,1997; Солдатова Г.У. Психология межэтнической напряженности М., 1997; Тишков В.А. Очерки теории и политики этничности в Российской Федерации, М., 1997; Волков В.Н. Этнократия -непредвиденный феномен посттоталитарного мира // Полис, - 1993. - №2; Гумилёв Л.Н., Иванов Н.Г. Этнические процессы: два подхода к изучению // Социс. - 1992. - №1; Драгунский Д.В. Навязанная этничность // Полис. - 1993. - №5; Драгунский Д.В.. Этнополитические процессы на постсоветском пространстве и реконструкция Северной Евразии» // Полис. -1995. - №3; Здравомыслов А.Г. Этнополитические процессы и динамика национального самосознания россиян // Социс. - 1996. - №12; Иванов В.Н., Ладодо И.В., Назаров М.М. Состояние межнациональных отношений в Российской Федерации // Социально-политический журнал. 1996. №3; Линд М. В защиту либерального национализма // Панорама-Форум. 1996. №1; Львов Э.Л., Нам И.В., Наумова И.И. Национально-персональная автономия: идея и воплощение // Полис. -1993. №2; Матвеева СЯ. Возможность нации-государства в России: попытка либеральной интерпретации // Полис. 1996. - №1; Миллер А.И. Национализм как теоретическая проблема (Ориентация в новой исследовательской парадигме) // Полис. - 1995. -№6; Миллер А.И. О дискурсивной природе национализма // Pro et Contra. - М., 1997. Т.2. №4; Мунтян М.А. Национализм в эпоху постиндустриализма: попытка нового прочтения // Кентавр. - 1994. - №1.; Оффе К. Этнополитика в восточноевропейском переходном периоде // Полис. - 1996. - №2-3.; Петров Н.В. Что такое полиэтнизм? (Территориально-этнические притязания и конфликты в бывшем СССР) // Полис. - 1993. - №6.; Печенев В.А. О национально-региональной политике в федеративной России и некоторых проблемах государственного управления территориями // Кентавр. - 1995. - №5.; Празаускас А.А. Этнонациона-лизм, многонациональное государство и процессы глобализации // Полис. - 1997. - №2.; Савва М. В. К вопросу об этническом статусе как факторе конфликта // Философия и социология. Научный и общественно-политический сборник. - Майкоп, 1996. № 4. с. 61-77; Скворцов Н.Г. Этничность в процессе социальных изменений // Социально-политический журнал. -1996. -№1;
1 Авксентьев А.В., Авксентьев В.А. Северный Кавказ в этнической картине мира / Под ред. В.А. Шаповалова. - Ставрополь, 1988; Аствацатурова М.А. Диаспоры в Российской Федерации: формирование и управление (Северо-Кавказский регион). - Ростов-на-Дону - Пятигорск, 2002; Белозеров B.C. Эволюция этномиграционных процессов на Северном Кавказе // Проблемы миграции и способы ее регулирования в полиэтничном Кавказском регионе. - М.
9 Рассмотрением проблемы этнических конфликтов в отечественной науке занимались В.А. Авксентьев, Г.С. Денисова, А.В. Дмитриев, Л.М. Дробижева, СМ. Емельянов, Ю.Г. Запрудский, А.В. Здравомыслов, СЮ. Иванова, В.М. Межуев, Е.И. Степанов, В.Р. Чагилов1.
- Ставрополь, 2003; Коркмазов А.Ю. Этнополитические процессы на Северном Кавказе (ис
тория и современность). - Ставрополь, 1994; Воробьев СМ., Ерохин A.M. Этнополитические
процессы на Ставрополье в оценках и представлениях массового сознания // Этнические
конфликты и их урегулирование: взаимодействие науки, власти и гражданского общества. -
М. - Ставрополь, 2002; Ерохин A.M. Этнополитические аспекты трансформации российско
го общества. - М., 2003: Хопёрская Л.Л. Современные этнополитические процессы на Север
ном Кавказе. - Ростов-на-Дону, 1997.
Авксентьев В.А. Этнические конфликты: история и типология // Социологические исследования. - 1996. - №12; Авксентьев В.А., Бабкин И.О. Ислам и национальные конфликты на Северном Кавказе // Ab Imperio. Международный ежеквартальный журнал. - 2000. - № 2; Амелин В.В. Вызовы мобилизованной этничности. Конфликты в истории советской и постсоветской государственности. - М., 1997. Дроздов B.C. Чечня: выход из лабиринта конфликтов // Кентавр. - 1995. - №4; Запрудский Ю.Г. Внутри конфликта // Социс. - 1993. - №7; Здравомыслов А.Г. Межнациональные конфликты в постсоветском пространстве. - М., 1997; Иванов В.Н. Межнациональные конфликты: социопсихологический опыт // Социс. - 1992. -№4; Иванов В.Н. Межнациональная напряжённость в региональном аспекте // Социс. - 1993.
№7; Иванова СЮ. Общественные организации Юга России как субъекты партнерства в разрешении и профилактике этнических конфликтов. // Современная конфликтология: пути и средства содействия развитию демократии, культуры мира и согласия. - М. - СПб., 2004; Колосов В.А., Трейвиш А.И. Этнические ареалы современной России: сравнительный анализ риска национальных конфликтов // Полис. - 1996. - №2; Здравомыслов А.Г. Фундаментальные проблемы социологии конфликта и динамика массового сознания // Социс. - 1993. - №8; Крицкий Е.В. Восприятие конфликта как индикатор межэтнической напряжённости // Социс.
1996. - №8; Малашенко А.С. Постсоветское мусульманское пространство: религия, политика, идеология. - М., 1994; Малашенко А.С. Русский национализм и ислам // Этнические и региональные конфликты в Евразии. Т.2. - М., 1997; Мардаров Р. Этноконфессиональные конфликты в регионах распространения ислама: причины и особенности // Этнические и региональные конфликты в Евразии. Т.1. - М., 1997; Мациев А.А. Этнополитические конфликты: природа, типология и пути урегулирования // Социально-политический журнал. - 1996. - №4; Михайлов В.А. Принцип «воронки», или механизмы развёртывания межэтнического конфликта // Социс. - 1993. - №5; Новикова О.С, Бабкин И.О., Хоц А.Ю., Роль региональных элит в динамике этнической конфликтности(по материалам социологических исследований) // Проблемыстановления гражданского общества на Северном Кавказе: материалы региональной научно-практической конференции - Армавир, 2001. - С. 27-32; Савва М. В. К вопросу об этническом статусе как факторе конфликта // Философия и социология. Научный и общественно-политический сборник. - Майкоп. 1996; Степанов Е.И. Конфликтология переходного периода: методологические, теоретические, технологические проблемы / Центр конфликтологии Института социологии РАН. - М., 1996; Тишков В.А. Этнический конфликт в контексте обществоведческих теорий // Социальные конфликты: экспертиза, прогнозирование, технологии разрешения. Вып. 2. 4.1. - М., 1992. Чагилов В.Р. Феномен политизированной этничности и конфликт в контексте процессов глобализации / Социальные конфликты: экспертиза, прогнозирование, технология разрешения. - Москва. - Ставрополь, 2002.
Проблемы российской государственной национальной политики рассматривали Р.Г. Абдулатипов, А.И. Дороченков, Л.М. Дробижева, В.Ю. Зорин, А.Г. Осипов, СВ. Соколовский, В.А. Тишков, В.В. Филиппов, Т.А. Хабриева1.
Таким образом, данная проблема активно исследуется в отечественном и зарубежном обществоведении. Однако динамика этнических процессов ставит перед исследователями новые актуальные вопросы. Так, одной из наименее исследованных является проблема управления этническими процессами на региональном уровне.
Объект исследования: этнические процессы на региональном уровне.
Предмет исследования: содержание и принципы управления этническими процессами на региональном уровне.
Цель исследования: выявление механизмов и особенностей реализации управления этническими процессами на региональном уровне.
Данная цель предполагает решение следующих задач:
проанализировать современные концепции государственного управления;
выявить типологию этнических процессов в связи с российской региональной спецификой;
дать характеристику государственной национальной политике на федеральном и региональном уровне;
рассмотреть и дать оценку региональному опыту управления этническими процессами;
1 Абдулатипов Р.Г. Природа и парадоксы национального «Я». - М., 1991; Абдулатипов Р.Г. Парадоксы суверенитета. - М. 1995; Абдулатипов Р.Г. О федеративной и национальной политике Российского государства. - М, 1995; Доронченков А.И. Межнациональные отношения и национальная политика в России. - СПб., 1995; Дробижева Л.М. Этничность в современном обществе. Этнополитика и социальные практики в Российской Федерации // Русский мир. - №2. - 2001. В.Ю. Зорин. Государственная национальная политика России. - М., 2004; В.Ю. Зорин, Т.А. Хабриева, Государственная национальная политика Российской Федерации: проблемы реализации и совершенствования//Журнал российского права. - № 8. - 2003; Иванова СЮ. Патриотизм в системе социокультурных ценностей современной России. -Ставрополь, 2003; Хабриева Т.А. Правовые и организационные основы национально-культурной автономии в РФ // Журнал российского права. - № 7. - 2003; Шейнис В.Л. Национальные проблемы и конституционная реформа в Российской Федерации // Полис. - 1993. -№3.
исследовать и оценить способы профилактики и управления этническим конфликтом на региональном уровне;
определить способы совершенствования механизмов управления этническими процессами.
Теоретико-методологическую основу исследования, проводившегося в рамках междисциплинарного подхода с привлечением методологии политических, этнологических и юридических наук, составляют, прежде всего, системно-структурный, сравнительный, формально-логический методы.
Также при анализе управления этническими процессами применялись методы системного анализа, разработанные такими исследователями, как Л. фон Берталанфи, И. Блауберг, В. Казарян, И. Пригожий, В.Садовский, В. Тюхтин, Б. Юдин.
Управление этническими процессами рассматривалось как политическое и юридическое явление. При анализе законодательства, регулирующего управление этническими процессами, использовались юридико-герменевтический и юридико-компаративистский методы.
Этнические процессы рассматриваются на основе синтеза социально-исторической примордиалистской идеологии этничности и современного конструктивистского инструментария, более пригодного для анализа социальных процессов в информационном обществе.
Нормативно-правовую базу исследования составили тексты федеральных и региональных концепций и государственных программ, нормативно-правовые акты международного права, зарубежных государств, российского федерального и регионального законодательства, акты Конституционного Суда РФ, федеральные и региональные законопроекты по вопросам национальной политики, данные Госкомстата и Сети этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов Ставропольского края.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
на основе синтеза политологических и юридических подходов к изучению государственного управления предложена структурная модель управления этническими процессами;
современные концепции этничности рассмотрены с точки зрения их практической применимости в теории государственного управления; определены способы преодоления поливариативности этнологического категориального аппарата в политико-правовом дискурсе;
предложена типология региональных этнических процессов;
уточнены определения государственной национальной политики и управления этническими процессами и определены общие и особенные задачи, цели и механизмы реализации государственной национальной политики на федеральном и региональном уровне;
использованы специальные юридические методы для анализа правового регулирования и выявления препятствий эффективному управлению этническими процессами на региональном уровне;
рассмотрены способы профилактики и конструктивной деэскалации этнического конфликта на региональном уровне;
обозначены перспективы и способы совершенствования регионального управления этническими процессами.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Государственное управление есть планомерное, сознательное, целенаправленное властно-волевое воздействие государства на участников социальных отношений для достижения определенных целей. Предлагается следующая структурная модель управления:
построение сценария управления, или сценарной модели;
определение целеполагания и построение древа целей управления;
маркирование рамок (правовых границ) управления;
определение технологии управления;
определение пространства управления;
реализация сценарной модели;
выявление и оценка результатов.
2. Регионы в России характеризуются многообразием социально-
экономических, географических и других условий, фактически находясь на
разных стадиях экономического и цивилизационного развития. Социальные и в
том числе этнические процессы протекают в существенно отличающихся усло
виях, подвергаются воздействию различных внешних факторов и имеют неоди
наковую интенсивность и вектор направленности. Региональные этнические
процессы происходят в рамках нескольких сценарных моделей:
этническая стагнация;
региональная полиэтнизация;
этническая диаспоризация;
этническая мобилизация;
политизированная этничность;
межэтническая конфронтация (конфликт).
Национальная политика - это целенаправленная стратегия регулирования этнонациональных отношений, содержащая в своей основе теорию, принципы, главные направления, систему мер и механизмов реализации. Национальная политика - стратегическая позиция по этническим вопросам, которая может быть реализована и процессом управления, и отказом от управления -путем невмешательства. Управление этническими процессами - основное средство осуществления деятельностнои национальной политики, выражающееся в оперативном властно-волевом воздействии на участников этнических процессов для реализации целей и задач национальной политики. Современная государственная национальная политика требует юридического закрепления на уровне специального нормативно-правового акта. Федеральный закон о государственной национальной политике должен закрепить этнолого-правовой терминологический каталог (категориальный аппарат), принципы, цели и механизмы государственной национальной политики.
Управление этническими процессами на региональном уровне в Ставропольском крае в основном было направленно на ограничение этнической ми-
14 грации, регулирование этнических процессов в рамках специальных региональных программ, оперативное вмешательство в случаях возникновения этнического конфликта. Опыт управления этническими процессами показывает высокую сложность подобной деятельности в ситуации отсутствия федерального закона в данной сфере. В федеральном законе о национальной политике должны быть четко определены полномочия региональных органов государственной власти в области управления этническими процессами, так как из-за конституционно-правовой коллизии регионы имеют право, но не имеют полномочий для административно-правового воздействия на участников этнических процессов.
Управление в ситуации этнического конфликта - это деятельность по конструктивной деэскалации конфликта, снижению его остроты и социального вреда, недопущению перехода конфликтующих сторон к противоправным (насильственным) действиям, а также воздействие на причину возникновения конфликта. Для профилактики и преодоления конфликтной ситуации в ряде случаев эффективно проведение политики этнических преференций, развитие общественного диалога региональной власти и представителей этнических групп, стимулирование создания национально-культурных автономий.
Региональное управление этническими процессами должно основываться на достоверной оценке характера этих процессов и построении сценарной модели управления регионом с учетом региональных этнических характеристик. Региональные органы власти не могут эффективно управлять этническими процессами, не имея механизмов императивного воздействия в административной сфере. Предложенные краевыми органами власти способы регулирования этнической миграции с помощью квот могут использоваться в районах с повышенным конфликтным потенциалом, если будут дополнены альтернативными механизмами этнических преференций. В современных условиях управление этническими процессами должно строиться на основе развития в регионе институтов гражданского общества, представляющих интересы различных этнических групп, и проведения диалога власти и этнических общественных организаций.
Теоретическая значимость исследования состоит в обобщении и конкретизации понятия управления этническими процессами и его особенностей; в исследовании научно-значимых проблем современных этнических отношений; формировании целостного представления о природе и признаках, механизмах и целях управления этническими процессами на региональном уровне; в выявлении общего и особенного в федеральном и региональном способах управления этническими процессами.
Практическая значимость исследования. Материалы исследования и его выводы могут применяться органами государственной власти для решения проблемам этнической политики и формирования взаимоотношений государства и этнических групп, а также для оптимизации управленческой деятельности федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Отдельные результаты диссертации могут быть использованы в работе органов государственной власти и органов местного самоуправления с национально-культурными автономиями и национальными общественными организациями, с другими объединениями граждан. Возможно использование материалов диссертационного исследования средствами массовой информации в целях популяризации научного знания в области управления этническими процессами.
Теоретические и практические выводы диссертации можно использовать в преподавании таких базовых курсов, как политология, этнология, конфликтология. Материалы диссертации могут стать основой для разработки спецкурса по этнологии и этноконфликтологии для студентов-юристов, регионоведов.
Апробация диссертации. Диссертация выполнена и прошла обсуждение на кафедре социальной философии и этнологии СГУ. Основные положения и выводы диссертации были представлены в качестве докладов на научных и научно-практических конференциях: 47-й научно-методической конференции «Университетская наука - региону» (апрель 2002 г., г. Ставрополь); научно-практической конференции «Этнические конфликты и их урегулирование: взаимодействие науки, власти и гражданского общества» (май 2002 г., г. Став-
Современные теории государственного управления: выбор метода
В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих, национальных и социальных ценностей и интересов его граждан. Задачи государственного строительства решаются через систему административно-государственного управления, являющуюся комплексным социальным институтом. Процесс государственного администрирования фиксируется в деятельности должностных лиц и является практической реализацией целей и воли государства. Это отличает государственную службу от гражданской, которая является средством осуществления целей, интересов и прав отдельных граждан или общественных ассоциаций.
В научной литературе управление рассматривается в разных аспектах, и, соответственно, в его понятие вкладывается разное содержание. Причем имеются в виду не просто разные подходы к управлению, разные его стороны, а понимание самого управления, на базе которого и формулируются его концепции.
В политико-правовых концепциях управление характеризуется через термин «деятельность», означающий, что управление состоит из специфических видов человеческого труда, фиксируемого в адекватных им формах. Смысл такой деятельности определяется совершением действий административного свойства, в направленности ее на исполнение законов, в создании правовых актов, их реализации и проведении организационных мероприятий. Данное понимание управления, по мнению Г.В. Атаманчука, весьма импонирует авторитарной бюрократии, поскольку оно, с одной стороны, не ставит вопроса о целях управления и об объективных результатах их достижения, а с другой - всегда позволяет создавать видимость управления путем издания большого числа правовых актов и проведения множества организационных мероприятий1.
В управлении, вне сомнения, осуществляется деятельность людей, и име 1 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 1997 - С.25. ются сложные проблемы ее организации, но термин «деятельность» не раскрывает социальной сущности управления, его специфического места и роли в жизни людей. Управление есть деятельность с особым местом, ролью и функциями в системе деятельности1.
Более конкретно, юридические науки, и, в частности, наука административного права, раскрывают сущность управления через термин «воздействие». Характеризуя природу воздействия, вносят следующие уточнения: властное и волевое, или, властно-волевое воздействие2. Видный отечественный теоретик Г.В. Атаманчук, предлагает следующее определение: «государственное управление есть властное управляющее воздействие, опирающееся на государство - ор-ганизованную силу общества» .
Сегодня в теории административно-государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая.
Во Франции теория административно-государственного управления сложилась в известной мере как итог развития науки государственного (или конституционного) права. Начиная с конца XIX века в работах по конституционному праву ясно прослеживается тенденция к политизации. В монографии А. Эсмена «Элементы конституционного права», вышедшей в 1895 г., не просто излагаются нормы конституционного права, но сделана попытка, дать более широкую картину государственного управления в стране. Значительно расширили традиционные рамки конституционного права Л. Дюги и М. Ориу, которые сформулировали в своих работах понятие института, заложив основы институционального подхода к административно-государственному управлению4.
Однако классиком теории административно-государственного управления во Франции по праву считают Анри Файоля. Его «теория администрации» изло 1 Солодкая М.С. К единству социального и технического: проблемы и тенденции развития научных подходов к управлению. №4. P. 10. жена в книге «Общее и промышленное управление», опубликованной в 1916 г. А. Файоль дал классическое определение научному управлению: «Управлять -значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать»1. Согласно Файолю, управление любой организацией (и государственным учреждением в том числе) включает шесть основных групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Причем административные функции являются главными, определяющими. Ни в одну из пяти предыдущих функций не входит задача выработки общей программы работы учреждения, подбора его рабочего состава, координирования усилий, гармонизации действий. Все это составляет задачу административных функций, и именно поэтому им принадлежит лидирующая роль.
Региональный опыт управления этническими процессами (на примере Ставропольского края)
Логика исследования требует рассмотрения проблемы управления этническими процессами на примере отдельно взятого региона. Ставропольский край как нельзя лучше подходит на эту роль, отличаясь, прежде всего, сложным этническим составом населения, разнообразием и высокой динамикой протекания этнопроцессов, наличием как промышленно развитых городов, так и выраженных аграрных районов, что позволяет рассмотрение вопроса в разных социально-экономических условиях, и наконец, примерами перехода межэтнических отношений в конфликтную стадию, и практикой разрешения этнических конфликтов.
По итогам Всероссийской переписи населения 2002 г., в Ставропольском крае проживает 2 млн. 735 тыс. 100 чел. По численности населения Ставропольский край занимает 16 место в РФ и 3 место в ЮФО. В сравнении с 1989 г. население края увеличилось на 13%. Среди населения 46,8% составляют мужчины, 53,2%) -женщины. В крае 19 городов, 7 поселков городского типа, 736 сельских населенных пунктов. 56%) - городские жители, 44% проживают в сельской местности. Средний возраст населения - 37 лет, при этом люди трудоспособного возраста составляют две трети всего населения, однако, их численность сокращается. Столица края г. Ставрополь насчитывает 355 тыс. жителей, другими крупными городами являются Пятигорск, Кисловодск, Невинномысск.
При изменении содержания и форм важнейшим демографическим процессом остается миграция в Ставропольский край. За последние 10 лет край принял 600 тыс. мигрантов. По данным переписи, в крае проживает до 1, 4 тыс. временно находящихся на его территории. Миграционный приток утратил свой масштаб и интенсивность. Тем не менее, по опросам Краевого общественного фонда «Содействие — Юг», 75% опрошенных ставропольцев счи 104 тают проблему миграции актуальной, а работу органов власти по ее разрешению недостаточной. Миграция в общественном мнении рассматривается как причина безработицы (74% опрошенных), нагнетания межнациональной напряженности (57%), ухудшения социально- экономического положения (35%о). За введение ограничений на прием мигрантов высказались 79% . Опросы проводились в Предгорном, Минераловодском, Благодарненском р-нах, ответы на вопросы дали 300 чел. В то же время мигранты являются серьезным демографическим и кадровым ресурсом, стремящимися к быстрой социально-экономической адаптации в крае1.
Этнический состав края, где проживают представители более 100 национальностей, характеризуется следующим размещением самых многочисленных народов: русские, армяне, украинцы. Этнический портрет края характеризуется усилением «кавказских» черт и уменьшением доли русского населения2.
В крае сохраняется некоторая напряженность в межэтнических отношениях. Этнический состав Ставропольского края обуславливает необходимость учета этнокультурных и этноконфессиональных характеристик населения, в том числе и в обеспечении общественной и национальной безопасности.
Основными целями этномиграционной политики в регионах Северном Кавказа является уменьшение негативных последствий миграционных процессов и обеспечение социально-экономической, политической стабильности в регионах, обеспечение прав и законных интересов населения этих регионов, мигрантов и лиц, ищущих убежище на территории России.3
В ряде субъектов Северного Кавказа продолжают действовать законы и иные нормативные акты, противоречащие Федеральному Законодательству, в том числе ФЗ «О вынужденных переселенцах», ограничивающие права и свободы граждан РФ, включая право на свободу передвижения и выбора места жительства, владения и распоряжения собственностью и другое. По-прежнему распространена практика не правового ограничения прав и свобод граждан и так далее.
В итоге, существует проблема правового регулирования миграционных процессов на уровне субъектов Федерации. Эта проблема в настоящее время решается, порождая при этом множество споров, поскольку не ясно, как совместить интересы человека и государства, мигрантов и коренных жителей.
Также необходимо, отметить, что регулирование миграционных процессов на уровне субъектов (в частности, Ставропольского края, который, по понятным причинам, для нас наиболее важен) Северного Кавказа прошло, как и федеральное, две стадии, которые, однако, противоположны по своей сути:
1) «радикально-охранительная» - начало - середина 90-х гг. XX века -государственные органы власти субъектов стремились любыми средствами защитить интересы коренных жителей (и, таким образом, публичный интерес, состоящий в поддержании стабильности и мира), не особо заботясь о правовой чистоте вводимых ими ограничений - соответствии их федеральному законодательству и международно-правовым обязательствам России;
2) «умеренно-охранительная» - с конца 90-х гг. по сегодняшний момент - государственные органы власти субъекты стремятся сохранить миграционные ограничения, но стараются действовать уже в рамках конституционного поля, отстаивают в судах свою позицию, и иногда достаточно успешно.
Нужно отметить, что встревоженные бурными этномиграционными процессами и межнациональными конфликтами в регионе, краевые власти сразу избрали в борьбе с этими бедами довольно радикальную тактику.
Управление в ситуации этнического конфликта
При таком подходе переселенцы, приехавшие сверх предельно допустимой численности, во многих случаях сами без какого-либо принуждения выберут либо другие регионы страны, либо населенные пункты края, нуждающиеся в приросте населения, для развития которых выделяются дополнительные средства. В этом и заключается законный и цивилизованный механизм регулирования стихийной миграции, которая во всех странах мира носит регулируемый характер.
Много споров разгорелось в отношении покупки недвижимости на территории края. Известно, что достаточно распространенной практикой является покупка переселенцами жилых домов, квартир, земельных участков с целью дальнейшего проживания на территории края. Рассматриваемый закон не ограничивает их приобретение, как не ограничивает право владения, пользования и распоряжение этими объектами собственности. Однако такие сделки не считаются достаточным основанием для признания законности нахождения покупателя на территории края.
Законным его проживание в собственной квартире, жилом доме становится только после его регистрации в порядке, установленном федеральным законом. Эта норма направлена на обеспечение реализации Федерального Закона в части обязательности прохождения регистрационного учета и не ограничивает права гражданина на владение, пользование и распоряжение своим имуществом. Далее включается бюджетно-финансовый механизм регулирования стихийной миграции описанный выше. Тем самым не допускаются перегрузки на социально-культурную инфраструктуру населенных пунктов края.
Краевой закон направлен на решение острейшего социального противоречия между конституционными правами переселенцев и конституционными правами жителей края. Защищая права лиц, приезжающих в край, нельзя забывать о правах проживающих на этой территории, которые нарушаются негативными последствиями миграции. Конституционные права переселенцев не могут считаться приоритетными по сравнению с такими же конституционными правами трех миллионов жителей края.
В краевом законе как раз и сделана попытка найти оптимальное соотношение этих прав, определить золотую середину и достичь равновесия противоположных интересов. При этом права приезжающих не только не ущемляются, а, наоборот, защищаются и обеспечиваются необходимыми бюджетными гарантиями. В этом, как представляется, содержится основная социальная направленность рассматриваемого документа.
Таким образом, краевой закон принят в пределах полномочий Государственной Думы Ставропольского края по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. С одной стороны, он создает определенную правовую защиту жителям края и осуществляет регулирование стихийной миграции. С другой, не нарушает конституционное право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Судебное разбирательство по поводу этого краевого закона с краевой прокуратурой, в конечном счете, с некоторыми неизбежными поправками подтвердило нашу правоту. Однако спор, по-видимому, не завершен.
В настоящее время актуализируется роль казачества как наиболее активной части русского населения. Самоидентификация казачества как народа, в Всероссийской переписи населения 2002 г. во многом вызвана политическими надеждами казачества на федеральный закон о реабилитации. Проблема нормативно-правового обеспечения деятельности казачьих общин остается актуальной для казачества Юга России и СК. Администрация губернатора СК нацелена на тесное сотрудничество с Терским казачьим войсковым общест 122 вом, что осуществляется в рамках деятельности Совета атаманов при губернаторе СК, Отдела по взаимодействию с казачеством ГДСК. 17 июля 2003 г. принят закон СК «О казачестве в Ставропольском крае», осуществляется работа над подготовкой проекта закона СК «О правоохранительных казачьих гвардиях»1.
В октябре 2003 г. в Комитете по социальной политике, науке, курортам, работе с общественными объединениями и казачеством ГДСК прошло расширенное заседание «О проекте закона Российской Федерации «О государственной службе российского казачества». Заседание прошло с участием советника Президента РФ, председателя Совета атаманов войсковых казачьих обществ России, Героя РФ генерал-полковника Г.Трошева. Были обсуждены такие вопросы, как: участие казачества в поддержании общественного порядка и обеспечении безопасности; идеологическое и организационное единство казачества; взаимодействие терцев, донцов и кубанцев и др2.
В настоящее время в крае продолжается активная работа по гармонизации межэтнических отношений, разрабатывается проект кодифицированного административного законодательства Ставропольского края, которое позволит существенно улучшить управляемость региона и социальную исполнимость нормативно-правовых актов, в том числе и в области управления этническими процессами.
