Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Федеральный парламент в системе власти современного государства. 9
1.1 Базовые характеристики федеративного государства 9
1.2.Проблема представительства в федеративных государствах. 28
1.3. Бикамерализм как важнейшая характеристика федеративного парламентаризма 43
1.3.1. Отбор членов верхней палаты 43
1.3.2. Основа регионального представительства 47
1.3.3. Специфика партийного представительства в условиях федерализма. 52
1.3.4. Сфера компетенции верхней палаты федерального парламента 55
1.3.5. Степень участия верхней палаты в выработке общегосударственной политики 65
Глава 2. Роль парламента в условиях становления федеративного государства 73
2.1. Специфика становления и функционирования Совета Федерации 73
2.1.1. Особенности формирования и расстановки политических сил в Совете Федерации первого созыва (1994-1996 гг.) 73
2.1.2. Условия формирования и специфика политической деятельности Совета Федерации второго созыва (1996-2000гг.). 94
2.1.3. Место и роль Совета Федерации в контексте реформы российского федерализма на современном этапе 122
2.2. Европейский парламент в системе формирующегося федерализма 137
2.2.1. Особенности формирования состава Европейского Парламента 139
2.2.2 Полномочия Европейского парламента 145
22.3 Структура и организация деятельности Европарламента. 153
2.2.4 Политическая и административная переменные в процессе функционирования Европейского парламента 159
Заключение 174
Библиография 178
- Базовые характеристики федеративного государства
- Бикамерализм как важнейшая характеристика федеративного парламентаризма
- Особенности формирования и расстановки политических сил в Совете Федерации первого созыва (1994-1996 гг.)
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
На переломном этапе развития Российской Федерации чрезвычайно важное значение приобретают вопросы сохранения целостности государства, обеспечения конструктивного взаимодействия центральной власти с субъектами Федерации, их гарантированного участия в федеральном представительном и законодательном органе. События в Чечне, подтвердившие, помимо прочего, и отсутствие отлаженного механизма, способного оперативно и исключительно мирными средствами решать возможные конфликты между федеральным центром и субъектами РФ, а также между отдельными российскими регионами, к сожалению, продемонстрировали недостаточную готовность Федерального Собрания в целом и его верхней палаты - Совета Федерации, в частности, взять на себя ответственность за предотвращение и разрешение наиболее острых противоречий, возникающих в процесс становления российского федерализма.
Конституция РФ, Федеративный Договор, Федеральный Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ», ряд других законов расширяют права субъектов Федерации, открывают дополнительные возможности влияния региональных отделений политических партий и общественно-политических движений на ход избирательного процесса, предоставляя тем самым возможность укрепления федеративных начал в управлении государством. В течение всего последнего десятилетия шел активный поиск приемлемых моделей определения количественного состава Совета Федерации и форм представительства частей Российской Федерации в законодательном органе, как на основе прямых выборов, так и посредством делегирования. Менялись роль и место верхней палаты в политической системе российского общества. Однако и сегодня дискуссии по поводу того, каким должен быть российский парламентаризм с учетом федеративного характера нашей государственности, продолжаются.
Суть споров, ведущихся в политических и научных кругах, заключается в попытках разработать оптимальный вариант продуктивного взаимодействия Федерации с ее субъектами, который способствовал бы закреплению в политической практике конституционного разделения властей, созданию дополнительной системы сдержек и противовесов, в том числе путем распределения полномочий и суверенитета между двумя формально-государственными уровнями, что может содействовать исключению как диктата центра, так и нежелательных сепаратистских устремлений отдельных составных частей Российской Федерации.
В этом контексте представляется крайне важным обращение к опыту зарубежных стран с богатыми традициями федерализма, сравнение ситуации, сложившейся в России, с успешной практикой функционирования парламентов в системах управления других федеративных государствах. Степень разработанности темы.
В настоящее время проблемы федерализма находятся в центре внимания специалистов по различным направлениям сферы общественных наук, в первую очередь правоведов, политологов, экономистов и социологов. Такой междисциплинарный подход вполне обоснован, более того, является, на наш взгляд, необходимым для глубокого и всестороннего анализа столь сложного политико-правового феномена.
Глубокие сравнительные исследования современного федерализма проведены Дзапшбой Ф.З., Смирнягиным Л.В., Чиркиным В.Е. и рядом других авторов.
Проблемы российского парламентаризма нашли свое отражение в работах Авакьяна С.А., Герасименко О.В., Гранкина И.В., Коноваловой Т.И. Романова Р.М., Шейниса В.Л.
Особый интерес представляют исследования, проведенные Фондом развития парламентаризма, а также аналитические материалы самого Совета Федерации.
Среди зарубежных исследований необходимо, на наш взгляд, в первую очередь, выделить работы Р.Уотса, Д.Элейзера, Р.Аграноффа, М.Берджесса, Ф.Гресса, А.Липхарта и ряда других. Представленный в их работах анализ представляет значительный интерес, однако, как правило, носит по отношению к России лишь косвенный характер.
Несмотря на высокий уровень разработанности указанных проблем, вопрос о специфики функционирования общенационального парламента в условиях федеративного государства ставится достаточно редко. При этом главенствует правовой, а не политологический подход к анализу данного феномена. Весьма показательными в этом отношении являются работы Васильева В.И., Горобца В.Д., Кутафина О.Е.,Прохорова М.В., Федосова П.В., Эн-тинаЛ.М.
Весьма слабо разработан и вопрос о связи между процессом становления и развития федералистских основ жизни общества и укреплением парламентаризма.
Все это и предопределило цели и задачи данного диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования', выявить характер взаимозависимости между развитием парламентаризма и эффективным функционированием федерализма как политико-правового феномена.
Для реализации данной цели в ходе проведенного исследования должны быть решены следующие задачи:
исследованы базовые характеристики современного федерализма;
дан анализ специфических особенностей представительства в федеративном государстве;
выявлены тенденции развития бикамерализма в современных федеративных демократиях;
4. проанализированы механизмы и модели формирования и функциони
рования парламента в условиях становления федеративного государст
ва;
5. определены основные направления, позволяющие повысить эффективность работы законодательного органа, представляющего интересы регионов.
Объектом научного исследования выступает парламент как высший представительный и законодательных орган федеративного государства.
Предметом научного исследования является процесс взаимосвязи между развитием федерализма и парламентаризма в современных условиях.
Методологической основой исследования является системный, структурно-функциональный и сравнительный анализ, а также исторический и диалектический подходы.
Новизна исследования заключается в том, что в нем определено место и роль парламента в становлении и развитии федеративного государства, в частности:
на основе сравнительного анализа реализации принципа бикаме-рализма в различных федерациях выявлены общие и особенные характеристики верхних палат общефедерального парламента, сильные и слабые стороны их функционирования;
определены политические факторы, вызывающие изменения способа формирования и характер деятельности Совета Федерации;
прослежена взаимозависимость между усилением роли Европейского Парламента в системе органов управления Европейского Союза и укреплением федеративных тенденций в Объединенной Европе
Положения, выносимые на защиту.
1. Неотъемлемой характеристикой федерализма как политико-правового феномена является двойственный характер представительства на общефедеральном уровне, сочетающий в себе представительство индивидуумов и представительство регионов. Отсюда необходимость существования двухпалатного парламента
2. Основными переменными, определяющими место и роль верхней
палаты парламента в федеративной системе, являются:
способ формирования состава;
основа регионального представительства;
специфика партийного представительства;
сфера компетенции верхней палаты федерального парламента.
Роль субъектов федерации в законодательном процессе на федеральном уровне в значительной степени определяется тем, кто именно - центр или регионы выступают в качестве инициаторов процесса создания федеративного государства.
В период становления федеративного государства, требующего достаточно быстрого, а порой и жесткого принятия решений, в системе политического управления доминирует исполнительная власть. По мере укрепления федеративных основ роль парламента начинает постепенно возрастать.
Легитимность федерального парламента в значительной степени зависит от того, насколько адекватно и справедливо, по мнению большинства, обеспечено представительство субъектов федерации.
Теоретическая значимость исследования состоит в обогащении теоретических подходов к анализу характера представительства в условиях федерализма, реализации базовых принципов федерализма в конструировании и обеспечении функционирования представительных органов власти на общефедеральном уровне.
Практическая значимость работы связана с тем, что в ней содержатся конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию деятельности верхней палаты Федерального Собрания Российской Федерации. Основные положения и выводы могут быть использованы в работе органов государственной власти, политических партий и общественных организаций по научному обоснованию совершенствования механизма представительства
8 в условиях поиска оптимальной модели федерализма для современной России. Представленные в ней результаты анализа и выводы автора могут быть использованы в процессе преподавания курсов, спецкурсов и спецсеминаров по политологии и политической социологии.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Основные положения диссертации прошли апробацию в ходе научно-практических конференций «Герценовские чтения» (Санкт-Петербург, 2004 г.) и (Санкт-Петербург, 2005 г.), круглого стола по проблемам федерализма, организованного редакцией журнала «Жизнь и безопасность» (ноябрь 2004 г.), VII Международной научно-практической конференции «Реальность этноса» (Санкт-Петербург, март 2005 г.)
По теме диссертационного исследования опубликовано 4 работы, общим объемом 1,9 п.л.
Базовые характеристики федеративного государства
В мировой научной мысли понятие «федерализм» имеет два значения -узкое и широкое. В узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственной власти. Иначе говоря, федерализм представляет собой политическую организацию, при которой государственное управление разделено между региональными и центральным правительством таким образом, что каждый из уровней управления имеет право принимать окончательные решения по определенным видам деятельности.
В более широком смысле понятие «федерализм» трактуется как сочетание самоуправления и долевого правления граждан через их конституционное участие во власти на основе децентрализации. Федерализм удовлетворяет как потребности людей, так и интересы государственных институтов. Он объединяет их для достижения общих целей. Федерализм возникает и развивается потому, что политические и социальные институты наилучшим образом устанавливаются посредством договоров и соглашений во имя свободы людей, создающих федерацию.
Отсюда в используемые в теории федерализма понятия мы будем вкладывать следующий смысл:
федеративное государство - сложное политическое образование, в рамках которого составные территориальные единицы одновременно являются политическими сообществами; формальным признаком федеративного государства является дублирование основных атрибутов государственности;
субъект федерации - промежуточное политическое сообщество, которое выполняет, во-первых, связующую политико-административную функцию между федеральным центром и коммунальными коллективами (по вертикали власти) и, во-вторых, является независимым центром политической воли в системе горизонтальных отношений с другими субфедеральными коллективами;
федеральный центр - объективно привилегированный метрополис, где сосредоточены важнейшие органы федеральной власти. Сюда входят, прежде всего, законодательные, исполнительные (включая финансово-бюджетные), судебные и информационные органы «рамочного государства (см. ниже); взаимодействие этих органов одновременно обеспечивает 1) интеграцию всего гражданского сообщества 2) компромисс власти как по вертикали (между федерацией и отдельным ее субъектом), так и по горизонтали (между самими этими субъектами);
рамочное государство - в данном случае федерация как носитель постоянно возобновляемого компромисса властеотношений, призванное обеспечивать приемлемый баланс интересов, удерживая их в рамках общефедерального правопорядка.1
Понятие «федерализм» соотносится с латинским «foedus» (союз) и «fi-des» (верность). «Foedus» по смыслу совпадает с древнеиудейским термином «brit», который является фундаментальным понятием в библейской традиции и означает соглашение с Богом, а также между людьми, которые ре-шили строить отношения друг с другом на основе соглашения (by covenant).
Пуритане Новой Англии, основатели классического федеративного государства - Соединенных Штатов Америки, - были приверженцами федеральной теологии. Самоуправленческие начала их общин опирались на идеи раннехристианских братств (congregations), отраженные в Новом Завете. Используя библейскую истину о равенстве всех людей перед Создателем, именно они несли идею свободы человека, личности, гражданского самоуправляющегося общества.
Таким образом, суть понятия «федерализм» состоит в том, что оно означает самоуправляющееся гражданское общество, которое, опираясь на до говор-соглашение между гражданами, устанавливает во имя свободы и прав человека партнерские взаимоотношения с органами государственной власти, делегируя при этом различным уровням власти соответствующие предметы ведения и полномочия.
К определяющим показателям демократического федерализма относятся следующие гуманистические признаки:
приоритет прав человека над законами государства;
равноправие всех граждан;
народовластие;
развитое гражданское общество;
разделение властей.
Первый признак федерализма - приоритет прав человека - означает, что государство, в том числе его высшие законодательные и исполнительные органы, не нарушают основополагающие права человека. Общая система реализации этого принципа подразумевает, что права и свободы человека фиксируются в конституции, и независимый суд следит за обязательным соблюдением данных прав всеми органами государства. При этом сами граждане играют решающую роль в реализации своих прав.
Второй признак федерализма, выводимый из приоритета прав человека, - равноправие всех граждан. Этот признак основывается на всеобщности права, которое распространяется на всех граждан государства, его организации и общественные институты, в том числе и на сами органы власти. Равноправие граждан не допускает разделения людей по социальному происхождению и положению, возрасту, полу, этнической принадлежности и вероисповеданию.
Третий признак связан с участием общества во власти. Федеральное государство должно принадлежать народу, а не быть частной собственностью какого-либо лица или части общества, и его управление, следовательно, требует общественного участия. При этом люди, объединившиеся в самоуправляющееся общество и делегирующие свои полномочия правительствам, остаются независимыми. Независимость является их неотъемлемой собственностью. Поэтому, относительно федеральных правительств вопрос о суверенности не ставится, а рассматривается только вопрос о полномочиях. При такой независимой системе сами люди играют решающую роль в управлении своими делами.
Четвертый признак федерализма - наличие развитого гражданского общества. Под гражданским обществом в данном случае понимается политическое и общественное устройство, при котором государство обрамляет общество, но одно коренным образом отделено от другого. Область общественного ограничивает сферу распространения государства, и при этом имеется достаточное поле, где главенствует частная жизнь, легитимная по своему собственному праву и огражденная от необоснованного вмешательства государства.
Бикамерализм как важнейшая характеристика федеративного парламентаризма
Существует значительный набор вариантов, в соответствии с которым идет отбор (путем выборов или назначения) членов верхней палаты. В трех федерациях Австралии с момента ее создания, США с 1913 года и Швейцарии (конечный выбор всех кантонов) члены верхней палаты федерального парламента выбираются прямым голосованием граждан соответствующего субъекта федерации. Изначально в США (в период с 1789 по 1912 год) члены верхней палаты избирались легислатурами штатов. Именно такой вариант используется в настоящее время для большинства членов в Австрии и Индии.
Начавшаяся в 1946 г. разработка нового Основного закона страны проходила в обстановке ожесточенных споров между поклонниками сенатской модели формирования федерального органа и сторонниками восстановления традиционных для Германии форм. Приверженцы первого подхода настаивали на том, что члены бундесрата должны избираться земельными парламентами или электоратом соответствующих регионов. По мнению же их противников, в условиях современного партийного государства (Parteienstaat) сформированный подобным образом бундесрат лишь дублировал бы нижнюю палату, поскольку его члены, как и депутаты бундестага, руководствовались бы исключительно партийными позициями своих политических объединений в ущерб интересам земель. Земельный парламент, считали они, должен состоять из членов земельных правительств, проводящих в своей парламентской деятельности в первую очередь решения этих органов, то есть транслируя их, минуя бундестаг, на федеральный уровень. При этом сторонники традиционно германской модели также исходили из идеи двухпалатного парламента, полагая, что на всех этапах законотворчества бундесрат должен обладать теми же полномочиями, что и бундестаг, включая право абсолютного вето. В ходе долгих дискуссий был, однако, найден третий, по сути компромиссный, вариант, предполагающий сохранение традиционных принципов формирования данного федерального органа при существенном сокращении сферы его компетенции. Эта модель, известная как «смягченный вариант бундесрата», и была закреплена Конституцией ФРГ 1949 г.38
Согласно Основному закону ФРГ, бундесрат состоит из членов земельных правительств (будучи избранными в парламенты своих земель, члены бундесрата в полной мере обладают демократической легитимностью). Он не является выборным органом и не связан какими-то сроками полномочий. Состав бундесрата ретируется постепенно, по мере выборов в ландтаги (местные представительные органы) земель и формирования земельных правительств. Видимо, по этой причине бундесрат иногда называют «вечным федеральным органом».
Федеральная Конституция фиксирует лишь общие принципы формирования состава бундесрата. По Конституции ФРГ, в состав бундесрата не могут быть делегированы правительственные чиновники или парламентарии, не входящие в земельные правительства. Не допускается также одновременное членство в бундестаге и бундесрате. Вопрос о членстве в этом конституционном органе входит в компетенцию правительств соответствующих федеральных земель. Именно земельные правительства принимают решения о назначении и отзыве его членов. Традиционно земли делегируют в бундесрат в качестве постоянных членов премьер-министра, земельного министра по вопросам федерации (который одновременно выполняет обязанности уполномоченного земли при Федерации), министров внутренних дел, юстиции, экономики и финансов. Остальные члены земельного правительства выполняют функции заместителей постоянных членов бундесрата. Конституционно-правовой статус членов бундесрата во многом отличен от статуса депутатов бундестага, т.е. собственно парламента. Постоянные члены бундесрата и их заместители подчинены своему земельному правительству и при голосовании обязаны отражать его точку зрения. В соответствии со статьей 51 Конституции ФРГ голоса федеральных земель подаются только согласованно. Позиция земли по тому или иному вопросу вырабатывается на совещаниях соответствующих кабинетов и представляется одним из членов земельной «команды», который от имени своей земли путем поднятия руки участвует в голосовании. Члены бундесрата не обладают парламентской неприкосновенностью и лишены значительной части льгот, предоставляемых депутатам бундестага.
Особенности формирования и расстановки политических сил в Совете Федерации первого созыва (1994-1996 гг.)
Совет Федерации является «верхней» палатой Федерального Собрания -парламента Российской Федерации.
В Совет Федерации в соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
Совет Федерации является постоянно действующим органом. Его заседания проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседания Совета Федерации являются основной формой работы палаты. Они проходят раздельно от заседаний Государственной Думы, за исключением заслушивания посланий Президента Российской Федерации или Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.
Заседания Совета Федерации проводятся в городе Москве, в период с 25 января по 15 июля и с 16 сентября по 31 декабря, и являются открытыми. По решению Совета Федерации место проведения заседаний может быть изменено, а также может быть проведено закрытое заседание.
Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации, его первого заместителя и заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним.распорядком палаты.
Совет Федерации образует комитеты, постоянные и временные комиссии из числа членов палаты. Совет Федерации вправе создавать, упразднять и реорганизовывать любые комитеты и комиссии.
Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты. Все члены Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации, его первого заместителя и заместителей, входят в состав комитетов. Член Совета Федерации может быть членом только одного комитета палаты, при этом в состав комитета должны входить не менее 7 членов Совета Федерации. Состав комитета, комиссии утверждается палатой Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации имеют равные права и несут равные обязанности по реализации конституционных полномочий палаты: осуществляют подготовку заключений по принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации федеральным законам, а также по федеральным конституционным законам; разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты и проекты иных нормативных правовых актов, организуют проведение парламентских слушаний и так далее.
Деятельность временных комиссий ограничивается определенным сроком или конкретными задачами.
Полномочия Совета Федерации определены Конституцией Российской Федерации. Основной функцией палаты является осуществление законодательных полномочий. Порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных конституционных законов и федеральных законов, соответственно одобренных или принятых Государственной Думой, определяется Конституцией Российской Федерации и Регламентом Совета Федерации.
Организация законодательной работы в Совете Федерации осуществляется по двум основным направлениям:
Совет Федерации совместно с Государственной Думой участвует в разработке законопроектов, рассмотрении законов и принятии решений по ним;
в порядке реализации права законодательной инициативы Совет Федерации самостоятельно разрабатывает проекты федеральных законов и федеральных конституционных законов.
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации меж дународных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.
Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов палаты, а федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов. Кроме того, федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению, считается одобренным, если в течение четырнадцати дней Совет Федерации его не рассмотрел. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой и Советом Федерации.
К ведению Совета Федерации, кроме того, относятся:
утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного или чрезвычайного положения;
решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;
назначение выборов Президента Российской Федерации;
отрешение Президента Российской Федерации от должности;
назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;
назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
