Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социально-экономическая политика и политическая стабилизация: теоретико-методологический анализ 22
1.1. Социально-экономическая политика как вид государственной политики 22
1.2. Политическая стабилизация и государственное управление: сущность, концепции, взаимовлияние 35
Глава 2. Модели и этапы политической стабилизации «центр- региональных» отношений: зарубежный опыт и российская практика 60
2.1. Зарубежные модели политической стабилизации центральных органов государственной власти с национально-территориальными автономиями 60
2.2. Этапы политической стабилизации «центр-региональных» отношений современной России 89
Глава 3. Состояние и перспективы политической стабилизации и развития Республики Дагестан в контексте социально-экономической политики российского государства в современных условиях 136
3.1. Социально-экономическое измерение политической стабилизации в Северо-Кавказском федеральном округе (СКФО) 136
3.2. Социально-экономическая политика как фактор политической стабилизации в Республике Дагестан: факторы риска и перспективы реализации 149
Заключение 186
Список литературы 202
Приложения
- Политическая стабилизация и государственное управление: сущность, концепции, взаимовлияние
- Зарубежные модели политической стабилизации центральных органов государственной власти с национально-территориальными автономиями
- Этапы политической стабилизации «центр-региональных» отношений современной России
- Социально-экономическая политика как фактор политической стабилизации в Республике Дагестан: факторы риска и перспективы реализации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Новейшая история социально-экономической политики России демонстрирует достаточно высокую изменчивость решаемых задач, обусловленных текущими проблемами, стоящими перед Россией в целом и отдельными ее регионами. В зависимости от внешней макроэкономической конъюнктуры, особенностей международной политической обстановки и характера протекающих внутриполитических процессов на разных этапах развития современной России федеральный центр выбирал в качестве приоритета разные направления социально-экономической политики. Однако неизменное внимание политической элиты вызывает социально-экономическая и политическая стабилизация на Северном Кавказе, ставшая одним из важных факторов политического процесса в новейшей российской истории. На фоне сложной экономической ситуации в России задача сохранения территориальной целостности государства и контроля над основными ресурсными и транспортными объектами приобрела особую значимость. На современном этапе развития российского государства и стабилизации общей политической и экономической ситуации в стране на фоне благоприятной конъюнктуры на рынке энергоносителей проблема территориальной целостности, не утратив полностью своей важности, отошла на второй план перед задачей обеспечения условий для динамичного и сбалансированного развития регионов Северного Кавказа. Политическая стабилизация и устойчивое развитие этих регионов, активное включение мирного населения в легальную экономическую деятельность, создание условий для разнообразных форм самореализации жителей Северного Кавказа является залогом долгосрочного мира в рассматриваемом регионе.
Одним из основных источников целостности современного российского государства является политическая стабилизация в Северо-Кавказском федеральном округе в целом и в Республике Дагестан, в частности. Республика Дагестан является уникальным субъектом Российской Федерации, главным отличием которого является его полиэтнический состав населения, где в относительно компактном крае сосуществуют более 60 наций и народностей, в том числе свыше 30 коренных народностей и этнических образований, что особенно остро выявляет проблемы социально-экономического характера в регионе, влияющих на политическую стабилизацию в России.
В настоящее время осуществляется реализация социально-экономической политики России как фактора политической стабилизации в регионе в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» на период до 2025 г. Ключевая проблема, требующая решения, заключается в выборе приоритетных направлений социально-экономической и политической стабилизации Северо-Кавказского федерального округа и обеспечения максимально эффективного расходования ресурсов, выделяемых на решение социально-экономических задач. Острота этой проблемы обусловлена многоаспектным характером факторов, сдерживающих скорейшую нормализацию обстановки на Северном Кавказе: высокая миграционная активность; безработица, приводящая к росту преступности; низкий уровень обеспеченности жильем и удовлетворенности базовых жизненных потребностей граждан, а также другие проблемы социального характера. Все это порождает проблему национальной нетерпимости, которая в настоящее время является более чем актуальной, а это в свою очередь приводит к сецессионным настроениям различных слоев общества.
По мнению Президента Республики Дагестан Р.Г. Абдулатипова, избранного большинством голосов Народного собрания 8 сентября 2013 г., «основными проблемами республики являются: безопасность, отсутствие стабильности, проблема защиты прав и свобод гражданина, а также недоверие к органам государственной власти». В этой связи, актуальным является исследование и применение индексов политической стабилизации и индикаторов политической стабильности в Республике Дагестан, отражающих удовлетворенность населения функционированием органов государственной власти, что, в свою очередь, влияет на дальнейшую эффективную реализацию данной государственной программы и на выход региона на кардинально новый уровень реализации своего потенциала экономически развитого и политически стабильного региона. Для этого Республика Дагестан располагает достаточным природным, производственным, инновационным и интеллектуальным потенциалом. Исходя из этого, исследование государственной социально-экономической политики в Республике Дагестан в контексте политической стабилизации региона представляет высокий научный и практический интерес.
Степень разработанности темы. Социально-экономическая политика, как вид государственной политики, неотъемлемым образом связана с государственным управлением. Государственное управление является объектом изучения со стороны мыслителей на протяжении всей истории политической мысли. Проблематика идеальных форм функционирования государства встречается уже в работах Платона и Аристотеля, получает дальнейшее развитие в трудах римских авторов Цицерона, Марка Аврелия. В Новое время государственное управление рассматривается такими выдающимися мыслителями как Н. Макиавелли, Т. Гоббс, Дж. Локк, Ш.-Л. Монтескье и др. В наиболее полном и последовательном виде эта проблематика разрабатывается уже в современной политической науке, начиная с 1950 – 1960 гг. – это работы известных ученых Т. Парсонса, Д. Истона, Г. Алмонда, К. Дойча о функционировании политических систем.
Теоретические аспекты государственного управления в правовом и политологическом ключе изложены в трудах отечественных исследователей В.Г. Атаманчука, И.Н. Барцица, И.А. Василенко, К.С. Гаджиева, Н.И. Глазуновой, А.А. Дегтярева, Б.А.Исаева, А.В. Клименко, Ю.А. Нисневича, А.В. Оболонского, О.М Роя, В.П. Пугачева, А.С. Соловьева, Л.В. Сморгунова, В.Е. Чиркина, М.И. Халикова и др. В контексте исследований государственной политики и управления российская политическая наука успешно занимается исследованиями в области административного, политико-административного и политического управления и реформирования. Различные подходы к данной проблеме обстоятельно изложены российскими специалистами С.С. Бойко, Р.В. Евстифеевым, Ю.В. Ирхиным, О.В. Гаман-Голутвиной, В.С. Комаровским, В.А. Кулинченко, Л.Г. Купряшиным, Ю.И. Матвеенко, Е.Г. Морозовой, А.В. Нестеровым, А.В. Оболонским, Я.А. Пляйсом, С.Л. Сергеевой, Р.Ф. Туровским, А.С. Фалиной, О.Ф. Шабровым, А.М. Шестоперовым и др.
Значительные результаты теоретического характера, получены рядом зарубежных специалистов в области государственного управления. К их числу относятся: М. Консидайн, Дж.М. Льюис, В. Дрехслер, П. Данливи, Х. Маргеттс, Дж.П. Олсен, Д. Осборн, Т. Гэблер, Г. Петерс, Дж. Пиерр и др.
Исследования отечественных специалистов в области социальной и экономической политики представлены в трудах следующих ученых: А.Г. Аганбегяна, Г.А. Ахинова, Ф.М. Бородкина, Е.Т. Гайдара, Г.О. Грефа, Р.С. Гринберга, С.Ю. Глазьева, С.В. Калашникова, И.А. Григорьевой, Я.И. Кузьминова, К.Б. Комарова, Л.Н. Кочетковой, В.А. Мау, Т.Г. Морозовой, В.А. Михеева, Е.М. Примакова, Н.Н. Потрубач, Т.Г. Пыльневой, С.В. Рогачева, Т.В. Шутовой, А.Е.Осокина, В.И. Подколзина, А.С. Фалиной, Е.И. Холостовой и др.
Исследования по стабилизации политических систем представлены в трудах современных западных социологов, таких как Т. Парсонс, Р. Мертон, Г. Алмонд, Д. Истон, С. Липсет, X. Линц, Л. Козер, Р. Дарендорф, Н. Луман, Р. Будон, П. Бурдье и др. В работах прослеживается тесная связь изучения политической стабильности и механизмов функционирования общества с типом общественной системы. Наибольшей разработанностью отличаются исследования о механизмах политической стабилизации в условиях демократии.
Исследование различных форм политического порядка и стабильности имеется в работах отечественных ученых: М.Г. Анохина, Ф.М. Бурлацкого, А.Д. Богатурова, М.К. Горшкова, A.A. Галкина, A.A. Давыдова, A.A. Жирикова, В.В. Локосова, Г.В. Осипова, Л.Н. Тимофеевой, О.Ф. Шаброва, Л.А. Паутовой и др.
Вместе с тем, проблемы региональной политики и «центр-региональных» отношений в современной России исследуются такими учеными как Р.Г. Абдулатипов, А.С. Автономов, И.Н. Барциц, Л.Ф. Болтенкова, С.Д. Валентей, Ю.А. Дмитриев, И.М. Добрынин, Н.М. Добрынин, А.А. Захаров, М.В. Золотарева, З.М. Зотова, К.В. Калинина, Б.С. Крылов, А.В. Кынев, В.Н. Лысенко, А.А. Мацнев, Н.П. Медведев, Ф.Х. Мухаметшин, П.Я. Пляйс, М.В. Столяров, А.С. Титков, Р.Ф.Туровский и др.
Проблемы региональной политики центра в Северо-Кавказском федеральном округе (и в частности, в Республике Дагестан) освещают в настоящее время следующие ученые: А.З. Дибиров, С.В. Исраилов, К.Г. Ланда, М.М. Магомедов, В.З. Петросянц, Х.М. Хаджалова, И.И. Эфендиев и др.
Несмотря на множественность исследований, посвященных проблемам федерализма, теории и практики государственного управления, в современных государствах вообще и в России, в том числе, наблюдается дефицит исследований, сконцентрированных на изучении влияния отраслевой, в частности, социально-экономической политики федерального центра на характер политических процессов, протекающих в северо-кавказских республиках (на примере Республики Дагестан). С одной стороны, это обусловливается отмеченной выше слабостью методологического аппарата, доступного исследователям данного вопроса, с другой, определенную роль играет известная закрытость региона и дефицит в публичном пространстве информации о взаимодействии региональной и федеральной элиты. Эта особенность рассматриваемого проблемного поля обусловливает важность изучения темы данного диссертационного исследования.
Объектом исследования является социально-экономическая политика Российской Федерации.
Предметом исследования выступает социально-экономическая политика российского государства как фактор политической стабилизации в Республике Дагестан.
Цель исследования заключается в выявлении социально-экономической политики российского государства как фактора политической стабилизации в Республике Дагестан.
Для достижения указанной цели требуется решить следующие задачи:
рассмотреть социально-экономическую политику как вид государственной политики;
изучить сущность, критерии, взаимовлияние политической стабилизации и государственного управления;
проанализировать зарубежные модели политической стабилизации взаимодействия центральных органов государственной власти с национально-территориальными автономиями;
выявить основные этапы политической стабилизации «центр-региональных» отношений современной России;
определить социально-экономическое измерение политической стабилизации в Северо-Кавказском федеральном округе;
исследовать динамику реализации социально-экономической политики в Республике Дагестан, а также выявить факторы риска, индексы и индикаторы политической стабилизации, влияющие на эффективность реализации социально-экономической политики российского государства в современных условиях.
Результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна.
1. Выявлены модели реализации социальной политики, свидетельствующие о множественности форм воплощения принципов современного социального государства, позволяющие сделать вывод об отсутствии универсальной и единственно верной модели обеспечения социальной справедливости. На основе анализа установлено, что конкретные меры в области социально-экономической политики должны ориентироваться не столько на успешный опыт зарубежных стран, сколько опираться на существующую систему ценностей и общественных предпочтений относительно стратегии перераспределения доходов. Сравнительный анализ описанных моделей позволяет говорить о наличии тесной связи между особенностями политической культуры, сложившейся в социуме, и выбранной моделью социальной политики.
2. На основе анализа современных критериев и индексов измерения политической стабилизации, а также выявления интегрального индикатора политической стабильности и измерения эффективности функционирования органов государственной власти, автором дан анализ шкалы предельно-критических показателей для изучения общества как одного из эффективных методов диагностики общественного развития. Проблема измерения эффективности функционирования органов государственной власти относится к числу наиболее дискуссионных в отечественной и зарубежной политической науке и менеджменте, соответственно, представляется целесообразным выявление интегрального индикатора политической стабильности – это удовлетворенность населения функционированием власти, позволяющий оценить уровень политической стабилизации в государстве и/или регионе с опорой на эмпирические данные репрезентативных социологических опросов. Выявлены социальные и политические причины роста популярности новых концепций государственного управления (концепции нового государственного менеджмента, виртуального государства и политических сетей), так как интенсивность информационного обмена между людьми и глубина интеграции экономических и политических процессов, протекающих в разных странах мира, требует быстроты обработки информации и оперативного принятия решения. Конкретное воплощение этих концепций в практику государственного управления в различных государствах мира принимает разные формы и имеет разную степень выраженности, что отражается на характеристиках процесса политической стабилизации и его динамике.
3. Выявлены экономические причины, обусловливающие интенсификацию процессов децентрализации в ряде европейских государств. Диссертантом разработаны и обоснованы пять моделей политической стабилизации взаимодействия центральных органов государственной власти с национально-территориальными автономиями в современной Европе: модель многоуровневого децентрализованного государства (Каталония в Испании), модель растущей автономии (развитый Север и менее развитый Юг в Италии), модель централизованной (ограниченной) автономии (Корсика во Франции), расширенную модель регионального развития (Шотландия и Ирландия в Великобритании) и модель развитого федеративного регионализма (Бавария в Германии).
4. Выявлены основные этапы политической стабилизации «центр-региональных» отношений и сформулирована модель отношений центра с регионами, сложившаяся в настоящее время в современной России. Эта форма взаимодействий характеризуется как централизованная идеократическая модель, для которой свойственен централизованный иерархический формат государственного управления, где сохраняется концентрация идеологической власти с созданием доминантной партии, опирающейся на определенную популярную идеологию.
5. Определены основные целевые ориентиры социально-экономического измерения политической стратегии в Северо-Кавказском федеральном округе, которые будут способствовать наиболее эффективному осуществлению государственных программ и мероприятий по развитию данного округа и, соответственно, являться фактором политической стабилизации в регионе. Преодоление депрессивного характера социально-экономического положения регионов, входящих в состав СКФО, является ключевым элементом стабилизации политической обстановки в данном федеральном округе. Вместе с тем, для решения проблем, стоящих перед Северо-Кавказским федеральным округом, необходим учет специфических особенностей каждого из субъектов.
6. Выявлены ключевые факторы риска социально-экономического развития Республики Дагестан: потенциальная возможность вооруженной дестабилизации обстановки в регионе, межэтническая напряженность, значительная инфраструктурная слабость, консервация низкой вертикальной социальной мобильности, недоиспользованные ресурсы развития. Автором предложена шкала политической стабилизации, опирающаяся на эмпирически измеримый интегральный показатель политической стабилизации – уровень удовлетворенности населения функционированием государственной власти. Уровень стабилизации можно определить исходя из шкалы удовлетворенности населения функционированием власти, где имеется 4 уровня выявления удовлетворенности: критическая стабилизация (уровень доверия до 10%); базовая стабилизация (от 10 до 40%); широкая стабилизация (от 40 до 70%); устойчивая стабилизация (свыше 70%). Таким образом, проводя опрос населения об удовлетворенности функционированием власти, можно определить на какой стадии политической стабилизации находится тот или иной регион. В рамках данного измерения по авторской шкале политической стабилизации доказана необходимость повышения динамики удовлетворенности деятельностью органов государственной власти жителями Республики Дагестан от базового уровня политической стабилизации в настоящее время до широкой, и в перспективе, устойчивой стабилизации. Выявлена возможность использования зарубежного опыта политической стабилизации с национально-территориальными автономиями: конвергенция французской модели централизованной (ограниченной) автономии (Корсика во Франции) - преодоление сепаратистских настроений и угроз, а также сохранение умеренной автономии, и испанской модели многоуровневого децентрализованного государства (Каталония в Испании), основанной на принципе договорных отношений центра с регионами, т.е. партнерских и кооперационных взаимоотношений, которые происходят с первоочередным соблюдением конституции страны. Сформулирован формат отношений центра с Республикой Дагестан как централизованная идеократическая модель, базирующаяся на патронажно-клиентелистских отношениях, и доказана необходимость трансформации этой модели в сторону умеренно централизованной кооперативной консолидации, с наработкой опыта через постоянную координацию интересов и ресурсов, учитывая коммуникативные процессы политических сетей для совместных политических решений как центра и регионов, так и между регионами.
Теоретическая и практическая значимость работы. Научные результаты, полученные в данном диссертационном исследовании, вносят вклад в современную политическую регионалистику, выявляя наиболее проблемные аспекты отношений между центром и регионами в условиях сложной межэтнической и социально-экономической ситуации. Таким образом, региональный политический анализ дополняется элементами социального и экономического анализа, в результате чего получаемые выводы приобретают дополнительную обоснованность. Данный подход может быть с успехом применен в ходе дальнейшего развития политической регионалистики как субдисциплины политической науки.
Диссертационное исследование обладает выраженной практической значимостью, что обусловлено не только прикладным характером темы, но и содержанием работы, в которой проанализированы текущие инициативы федеральной и региональной власти относительно социально-экономического развития Северного Кавказа, и сформулированными выводами. Результаты данного диссертационного исследования представляют интерес и могут быть востребованы в работе федеральных органов власти (в первую очередь, Министерства регионального развития Российской Федерации), а также региональных органов власти (в том числе Правительства Республики Дагестан).
Методология и методы исследования. В качестве методологической основы автор использовал принцип поливариативности исследования, объединив следующие методы исследования: институциональный и неоинституциональный, исторический, структурно-функциональный, общенаучный, сравнительно-политологический, обобщения и аналогии, метод вторичного анализа данных социологических опросов.
В диссертации демонстрируется связь современной институциональной рамки политических процессов в Северо-Кавказском федеральном округе с историей развития соответствующих регионов и их отношений с федеральным центром. Сравнительный метод используется при анализе зарубежного и отечественного опыта регулирования отношений между центром и регионами. Инструментарий сравнительной политологии (сравнительный анализ кейсов) позволил вывить модели политической стабилизации взаимодействия центра с национально-территориальными автономиями зарубежных стран. Традиционный анализ документов является основным методом изучения нормативно-правовых актов органов государственной власти Российской Федерации. Использование этого метода помогло выявить наиболее перспективные направления, а также проблемные точки текущей государственной социально-экономической политики в Республике Дагестан. Методы описательной статистики (в том числе графическое представление данных) используются в работе для подкрепления теоретических положений работы эмпирическим материалом.
Положения, выносимые на защиту.
1. Фундаментальная роль в функционировании государства принадлежит социально-экономической политике как виду государственной политики. Именно она обеспечивает стабильное развитие экономики и, следовательно, наличие ресурсов для осуществления государством своих функций. Компаративный анализ моделей социальной политики зарубежных стран выявляет тесную связь между особенностями политической культуры, сложившейся в социуме, и выбранной моделью социальной политики. Несмотря на существующие различия в сфере способов реализации социальной политики, можно констатировать важную общую черту: сегодня значительная часть современных государств закрепила свою социальную и правовую сущность в нормах и статьях Конституции (Основных законов). Конституционные нормы управления и регулирования социальной и экономической сферы закрепляют ответственность государства за социально-экономическое благосостояние населения на самом высоком правовом и политическом уровне. Социальная политика в итоге становится одним из основных и приоритетных видов деятельности государства. При этом государства с наиболее развитой и сбалансированной социально-экономической политикой в наиболее сжатые сроки и с наименьшими «издержками» преодолевают последствия кризисов. Нормативные представления о государственной политике вообще и социально-экономической политике в частности позволяют дать критический анализ механизмов межрегионального взаимодействия в государствах. Проблемы в области межрегиональных отношений неминуемо приводят к недостаткам в функционировании всего государственного аппарата, снижают его способность реализовывать принятые политические решения и обусловливают актуализацию проблемных сюжетов в прочих областях общественной жизни.
2. Проведенный анализ взаимосвязи политической стабилизации и государственного управления показал, что обеспечение политической стабилизации и стабильности является одной из главных задач государственного управления. Рассмотрена сущность политической стабильности и политической стабилизации как подвидов стабильности и стабилизации общественных процессов в целом. В демократических государствах мира сущностные характеристики политического режима обусловливают необходимость интенсификации диалога между политиками и государственными служащими с одной стороны, и гражданами – с другой. Интенсивность информационного обмена между людьми и глубина интеграции экономических и политических процессов в разных частях света требуют быстроты обработки информации и оперативного принятия решения. В этом контексте популярность завоевывают концепции нового государственного менеджмента, виртуального государства и политических сетей, предлагающие эффективные модели организации процессов принятия и реализации решений, а также диалога между властью и обществом, что является одним из составляющих в обеспечении политической стабилизации и стабильности. Политическая стабильность является одним из столпов существования государства. Реальная безопасность государства невозможна без достижения им устойчивой стабильности в социально-политической сфере.
3. Обусловленная рыночными отношениями потребность регионов в самостоятельном участии в развитии экономики страны, в обеспечении эффективного распределения ресурсов и полномочий с учетом специфики каждого региона, а также потребность центральной власти в оптимизации контроля над целевым расходованием бюджетных средств обусловливают возрастание роли децентрализации государственных полномочий в современном мире. В данном контексте выявляются основные направления политической стабилизации взаимодействия центральных органов власти с автономиями в таких странах как Испания, Италия, Франция, Великобритания, Германия. Современная политическая история Европы является источником важной информации о возможных последствиях определенных политических решений, касающихся выстраивания отношений между центром и регионами.
4. Исходя из истории развития региональной политики и этапов политической стабилизации «центр-региональных» отношений современной России, учитывая угрозу территориальной целостности страны в 1990-е гг. и наблюдаемые процессы консолидации власти в условиях проведения политики укрепления властной вертикали, основными направлениями развития региональной политики следует признать: выработку и законодательное оформление общей стратегии региональной политики, согласованной между основными политическими акторами как федерального, так и регионального уровня; воссоздание в регионах промышленных предприятий, которые обеспечивали бы население стабильным доходом; последовательную борьбу с коррупцией в высших эшелонах региональной власти; создание министерства по национальной политике. Проведенный анализ этапов политической стабилизации отношений между центром и регионами в Российской Федерации позволяет говорить о том, что региональная политика является одновременно производной от задач стратегического развития государства и инструментом корректировки текущих социально-экономических и политических процессов. Российская региональная политика с 1990-х гг. по 2014 г. прошла путь от широкой децентрализации к централизации и укреплению «вертикали власти», выйдя в последние годы на путь реверсивной децентрализации. Эти процессы позволяют именовать модель региональной политики, сложившуюся в России, как централизованную идеократическую модель. Преодоление сецессионных устремлений региональных элит, а также основных негативных последствий широкомасштабной социально-экономической трансформации, пережитой страной после распада СССР, обусловливает необходимость и возможность разработки системного подхода к дальнейшему развитию региональной политики.
5. Целевыми ориентирами социально-экономического измерения политической стратегии в Северо-Кавказском федеральном округе должны являться: создание благоприятного имиджа региона в масс-медиа; обеспечение инвестиционной привлекательности региона через государственную поддержку и программы развития региона; обеспечение федерального мониторинга эффективности расходования бюджетных средств, направленных на развитие округа; ужесточение и обеспечение неотвратимости наказания для лиц, уличенных в хищении бюджетных средств, т.е. введение механизма контроля над исполнением распоряжений федерального центра.
6. Основными факторами риска социально-экономической стабильности в Республике Дагестан являются вооруженная дестабилизация обстановки в регионе; рост межэтнической напряженности; усугубление инфраструктурной слабости; консервация низкой вертикальной социальной мобильности. В то же время Республика Дагестан обладает высоким потенциалом социально-экономического развития на основе активной коммерциализации в рамках туристической индустрии своих природных ресурсов и богатого культурного наследия. Выявление факторов риска, исследование оптимизации используемых инструментов социально-экономической политики российского государства дают возможность влиять на политическую стабилизацию в Республике Дагестан через повышение критериев и индексов политической стабилизации и интегрального индикатора политической стабильности – удовлетворенности населения функционированием региональной власти. Для этого необходимо двигаться от базового уровня политической стабилизации в настоящее время до широкой, и в перспективе, к устойчивой стабилизации по авторской шкале политической стабилизации. Для более успешного развития отношений по линии «центр-регионы» и политической стабилизации в российских регионах и в Республике Дагестан, в частности, выявлена возможность использования зарубежного опыта политической стабилизации с национально-территориальными автономиями: конвергенция французской модели централизованной (ограниченной) автономии (Корсика во Франции) и испанской модели многоуровневого децентрализованного государства (Каталония в Испании). Соответственно, необходима трансформация отношений центра с Республикой Дагестан от централизованной идеократической модели, базирующейся на патронажно-клиентелистских отношениях, в сторону умеренно централизованной кооперативной консолидации. Анализ реализации социально-экономической политики в целом, и Государственной Программы в Республике Дагестан, в частности, даст возможность выхода региона на кардинально новый уровень становления и реализации своего потенциала как самодостаточного, безопасного, экономически развитого и политически стабильного региона.
Степень достоверности и апробация результатов. Результаты данного диссертационного исследования отражены в 7 публикациях автора общим объемом 3,6 п.л. 3 статьи опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ. Результаты работы были также апробированы в ходе доклада автора на конференции в Санкт-Петербурге.
Структура исследования
Политическая стабилизация и государственное управление: сущность, концепции, взаимовлияние
Важной задачей государственного управления любого государства является поддержание стабильности в обществе. Понятие стабильности является одним из важнейших в современной социологии и политологии. Термин “стабильность” (от лат. stabilis – устойчивый, постоянный) означает упрочение, приведение в постоянное устойчивое состояние или поддержание этого состояния, например, обеспечение постоянства каких-либо процессов. Известно, что любую систему можно представить как структуру, т.е. ряд единиц или компонентов со стабильными свойствами. Как показал Т. Парсонс, система стабильна или находится в относительном равновесии, если отношения между ее структурой и процессами, протекающими внутри нее, и между ней и окружением таково, что свойства и отношения, названные нами структурой, оказываются неизменными31. В отечественной литературе под политической стабильностью понимается: - Система связей между разными политическими субъектами, характеризуемая определенной целостностью и эффективностью функционирования самой системы32. - Состояние политической жизни общества, проявляющееся в устойчивом функционировании всех имеющихся в обществе политических институтов, связанное с сохранением и совершенствованием структур, с качественной их определенностью33. - Устойчивое состояние политической системы, позволяющее ей эффективно функционировать и развиваться в условиях внешних и внутренних воздействий (изменений), сохраняя при этом свою структуру34. - Упрочнение, приведение в постоянное устойчивое состояние, или поддержание этого состояния35. Немалый вклад в разработку проблемы внес Д.П. Зеркин, который утверждает, что политическая стабильность - это состояние системы, когда любые отклонения в действии политических субъектов корректируются реализацией установленных, легитимированных норм. Оно характеризуется возникающими потребностями и интересами социальных субъектов и артикулируются системой, а каналы артикуляции сами адаптируются к новым потребностям36. С ним солидарен Дегтярев A.A., по мнению которого, политическая стабильность выражает «такое состояние политической динамики, при котором достигнуто временное равновесие (или баланс) сил основных политических акторов, после которого возможна последующая дестабилизация и нарушение данного баланса»37.
Некоторые зарубежные исследователи рассматривают политическую стабильность следующим образом: - Стабильность понимается как отсутствие в обществе реальной угрозы нелегитимного насилия или наличие у государства возможностей, позволяющих - в кризисной ситуации - справиться с ним38. - С. Хантингтон, определяет стабильность по формуле «порядок плюс преемственность», предполагая ведущим к указанной цели такой вариант развития, при котором модель организации власти в течение длительного периода времени сохраняет свои сущностные характеристики39. Таким образом, можно сказать, что политическая стабильность это способность государства, т.е. действующей власти проводить политику управления страной путем сохранения действующих институтов государственной власти, но при этом не ущемляя интересы как самих территориальных субъектов, так и остальных слоев общества, где допускается участие граждан в политическом процессе, т.е. управлении государством через институты гражданского общества. Саму политическую стабильность, исходя из критерий масштабности, можно разделить на локальную, региональную, общефедеральную и глобальную40. Локальная стабильность свойственна минимальному числу взаимодействующих национально-территориальных или административно-территориальных единиц, имеющих общие административные границы. При ней отсутствуют какие бы то ни было серьезные конфликты или противоречия в отношениях между субъектами. При региональной политической стабильности возрастает “зона безопасности” по сравнению с локальной, т. е. увеличивается число ее носителей — взаимодействующих территориальных образований. В реальной практике такая социально-политическая стабильность включает несколько регионов страны. Общефедеральная политическая стабильность распространяется на все пространство страны и свидетельствует об устойчивом развитии политической ситуации во всех ее регионах. В таком процессе объективно заинтересованы все регионы государства.
Важность понятия стабильности и в значительной степени противоположного ему понятия конфликта подчеркивается тем фактом, что в обществоведении нет единства мнений о роли конфликта в обществе: если для одного из крупнейших представителей структурно-функционального подхода в социальных науках Т. Парсонса социальный конфликт являлся дисфункцией социетальной системы, то для Л. Козера конфликт обладает не только негативными (дестабилизационными) характеристиками, но и важнейшими позитивными свойствами – адаптивным и интегративным потенциалом, обеспечивающим долгосрочную устойчивость социальной системы посредством обеспечения ее способности реагировать на конфликты и адаптироваться к изменяющимся внутренним и внешним характеристикам. Так, например, Ойстер Кэрол к числу безусловных «плюсов» конфликта относит следующие обстоятельства41: 1. Во время конфликта отдельные члены группы зачастую раскрываются с самой неожиданной стороны, демонстрируя такие положительные качества, которые у них никто ранее не замечал. Например, человек, доныне не проявлявший в группе сколько-нибудь заметной активности, — может начать предпринимать решительные шаги, чтобы помочь скорейшему разрешению конфликта. 2. Нередко конфликт приводит к инновациям и изменениям внутри группы. Если прежние групповые нормы и законы провоцировали регулярные конфликты, — значит, в результате конфликта группа получит возможность пересмотреть их с новых позиций и создать новую, более адекватную структуру. 3. Чем бы ни кончился конфликт, наблюдательные участники группы смогут почерпнуть из него опыт, который позволит разработать методы предотвращения дальнейших конфликтов. 4. И, наконец, если группе удается успешно преодолеть конфликт, то его разрешение приведет к объединению или воссоединению участников. Одним из видов внутригосударственного конфликта в данном контексте является этнополитический конфликт, который характерен многонациональным государствам. Так, например Тимофеева Л.Н. дает следующую трактовку этнополитическому конфликту: это столкновения этнических групп (или, по крайней мере, одна из сторон конфликта является таковой или действует от ее имени) по поводу политических ресурсов (власти, политических прав, более высокого административно-политического статуса, территории и т.д.). Фактически эти конфликты угрожают не только стабильности, но и целостности государства, ибо они затрагивают его основы42. В современной политической науке понятия стабильности и конфликта в большей степени теоретически разграничены, нежели в социологии. Под конфликтом понимаются два существенно различающихся процесса: институционализированные конфликты и неинституционализированные конфликты. Первые трактуются как нормативно приемлемые и заложенные в политическую систему современных государств: выборы являются ярким примером институционализированного конфликта между группой политических акторов, борющихся за победу. Неинституционализированные конфликты – это процессы совершенно иного рода, не предусмотренные системой, и потому потенциально представляющие для нее угрозу. Именно неиституционализированные конфликты создают угрозу для стабильности общества.
Зарубежные модели политической стабилизации центральных органов государственной власти с национально-территориальными автономиями
Автономия представляет собой предоставление государством определенной самостоятельности территориям, которые обладают национальными (этническими), географическими или иными особенностями. Сами автономии могут существовать как в федеративном, так и в унитарном государстве. Автономии главным образом построены по национальному признаку. Исходя из этого, выделяют два основных вида национальной автономии: национально-территориальная автономия (НТА) национально-культурная автономия (НКА) Национально-территориальная автономия является разновидностью территориальной автономии, в рамках которой определенные национальные меньшинства компактно проживают на некоторой территории и обладают определенной самостоятельностью в решении некоторого круга вопросов (в первую очередь, административных и культурных). Национально-территориальные автономии (далее – НТА) формируют собственную систему органов исполнительной и законодательной власти, действующих, однако, в соответствии с регулирующими решениями центральных органов власти. На территории НТА помимо общегосударственного может использоваться также национальный язык меньшинства. К числу НТА можно отнести автономные области Галисия, Каталония и Страна Басков в Испании, Аландские острова в Финляндии60.
Альтернативой НТА является национально-культурная автономия (далее – НКА). В соответствии со ст.1 Федерального закона РФ от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии» НКА – это «форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан Российской федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры».61 При этом «национально-культурная автономия является видом общественного объединения. Организационно-правовой формой национально-культурной автономии является общественная организация».62 Изучению НКА посвящена различная литература63, однако в контексте данного диссертационного исследования нас, в первую очередь, будет интересовать специфика и особенности развития НТА. В зависимости от объема полномочий принято выделять две формы НТА: политическую и административную. Первая характеризуется наличием признаков государственности. В частности, органы законодательной власти в данном типе НТА обладают правом законодательства по местным вопросам. В качестве примера можно привести Италию (здесь перечень полномочий органов законодательной власти НТА прописан в конституции) и Ирак (где до принятия конституции 2005 г. существовал специальный закон об Иракском Курдистане 1974 г.; в настоящее время в Конституции Ирака прописана широкая автономия Курдистана). Естественно, законотворчество НТА не должно идти в разрез с общегосударственными законами и противоречить общенациональным интересам. Обычно компетенция законодательного органа политической НТА ограничена вопросами административно-территориального деления автономии, правопорядка и здравоохранения, торговли и сельского хозяйства, местной инфраструктуры и т.п. Важная особенность НТА состоит в отсутствии собственной судебной системы. Иногда политические НТА имеют собственные конституцию и гражданство.
Помимо приведенных выше примеров политических НТА также можно назвать Северную Ирландию в Великобритании, Гренландию в Дании и Корсику во Франции. В отличие от политической автономии, административная не обладает правом на издание собственных законов. Тем не менее, административная НТА обладает некоторыми правами, отсутствующими у обычных единиц административно-территориального деления. Например, судопроизводство может вестись на местном языке; местном языком могут пользоваться средства массовой информации и образовательные учреждения. Кроме того, коренным жителям может отдаваться предпочтение при найме на работу в местные органы власти. Административная автономия менее распространена в мире, нежели политическая. В качестве примеров здесь можно привести Индию, Китай, Молдавию, Никарагуа. В некоторых государствах созданы особые полуавтономные образования. Яркий пример – Шотландия и Уэльс в Великобритании. О полуавтономности названных регионов можно говорить в связи с тем, что, в частности, в правительство Великобритании входят министры по делам Шотландии и Уэльса, а в главных городах регионов есть свои правительства. В то же время местные жители отвергли на референдуме предложение об автономии. В современном мире в настоящее время почти невозможно найти страну, где все население говорило бы на одном языке, имело бы одинаковые традиции, культуру, религию и т.д. При этом одни национальные меньшинства живут на своей территории компактно, а другие нет. В этой ситуации особую остроту приобретают проблемы межнациональных отношений, в решении которых большую роль играет центральное правительство. В ситуации полиэтничности страны особое значение для стабильности государства приобретает характер отношений между центром и регионами.
Наиболее показательным с точки зрения возможных форм и сценариев политической стабилизации центральных органов государственной власти с национально-территориальными автономиями, а также развитие отношений между центром и регионами в целом является опыт таких государств, как Испания, Италия, Франция и Великобритания. Среди стран, в которых имеются территориальные автономные образования, Италия и Испания занимают особое место. В практике этих государств впервые была применена модель, предусматривающая предоставление самостоятельности не отдельным регионам, а всем территориальным коллективам. В Италии она получила наименование «областное государство», в Испании – «государство, состоящее из автономных образований».
По мнению Х. Трухильо, в Испании во все демократические периоды развития страны прослеживается склонность к политической децентрализации64. Этот тезис находит подтверждение в текстах конституций 1931 и 1978 гг. В первом случае целостным государством, устройство которого совместимо с автономией общин и областей. Во втором случае речь шла о государстве, состоящем из автономных образований65.
По мнению испанского специалиста по конституционному праву Ф. Сегадо, Конституция Испании 1931 г. фиксирует разновидность «урезанного федерализма», которая позднее получила название «регионального государства» – государства, в котором политическую и административную автономию могла получить любая область (при наличии запроса с ее стороны)66. Конституция Испании была принята на всенародном референдуме 6 декабря 1978 и подписана Е.В. Королем Испании доном Хуаном Карлосом I Бурбоном 27 декабря того же года. Она явилась результатом компромисса, призванного решить стоявшие перед Испанией проблемы политического и социального характера, вызванные длительным периодом авторитарного правления Франсиско Франко, не соответствовавшего потребностям страны во второй половине XX века.
Этапы политической стабилизации «центр-региональных» отношений современной России
Развитие больших по территории государств, всегда сопряжено с трудностями проведения внутренней политики. Такого вида трудности обусловлены различиями между частями страны, проявляющимися в диспропорциях социально-экономического развития территорий, отдаленности субъекта от центра, наличия или отсутствия природно-сырьевых ресурсов, обеспечения стабильности и прочее. Поэтому руководство государства должно уделять особое внимание формированию эффективной региональной политики, которая в свою очередь заслуживает статуса одного из основных направлений политики государства.
В рамках рассмотрения «центр-региональных» отношений существуют различные подходы к понятию региональной политики. Оксфордский словарь географии определяет региональную политику как политику, принятую правительством и направленную на устранение неравномерного развития регионов в стране.100 Российские словари в сфере экономики характеризуют региональную политику как «составную часть политики государства, направленную на организацию национального пространства в соответствии с избранной стратегией развития»101. В финансовом словаре в свою очередь региональная политика рассматривается как «составная часть государственного регулирования; комплекс законодательных, административных и экономических мероприятий, способствующих наиболее рациональному размещению производительных сил и выравниванию уровня жизни населения»102. В отечественной политологии региональная политика определяется как «деятельность органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны»103. Видный российский политолог Л.В. Сморгунов рассматривает региональную политику как «особый вид государственной политики по регулированию экономического, социального, этнополитического, экологического развития страны в пространственном (региональном) аспекте»104. Исследователь указывает на необходимость различать государственную региональную политику, направленную от центра к регионам, и собственно региональную политику, осуществляемую региональными органами власти на своей территории.
При всем разнообразии подходов к определению региональной политики очевидно, что региональная политика – это важнейший инструмент управления экономическим и социальным развитием как регионов, так и страны в целом. Это политика государства в области управления регионами с целью формирования эффективных отношений как между центром и регионами, так и между самими регионами, создавая необходимые условия для повышения уровня благосостояния регионов, обеспечения безопасности и стабильности путем создания для этого условий на местах, главная цель которого заключается в сокращении диспропорций в уровне развития регионов и максимальное обеспечение экономической самостоятельности от Федерального центра. Она позволяет находить общий знаменатель интересов регионов и государства в целом, оптимизировать интеграцию региональной экономики в национальную и мировую экономику, снижать территориальную дифференциацию в уровне жизни населения.
Анализ российский региональной политики следует начать с периода становления СССР, так как после революции и образования нового государства помимо предоставления права союзным республикам на самоопределение происходил процесс, при котором подписывались двусторонние соглашения между РСФСР и ее республиками.105 Договорной процесс привел в декабре 1922 года к образованию СССР. До этого времени, как отмечает М.В. Баглай, можно было говорить о действительной самостоятельности регионов.106 Вехой в развитии автономий в РСФСР было принятие Конституции 1925 года, в которой отдельная глава была посвящена статусу автономных республик и областей (в то время как конституция РСФСР 1918 г. уделяла лишь три статьи регулированию статуса автономий). Конституция 1925 г. вводила две формы автономии – республику и область, причем первым было предоставлено право принимать собственные конституции (при их утверждении ВЦИКом). Фактическая реализация права регионов на самоуправление, однако, сдерживалась по партийной линии. В Советском Союзе формально предоставленными законодательными правами автономные округа, области, края не пользовались. Вся полнота власти в управлении территориями принадлежала центральным органам власти и таким образом, федеративная модель государства, можно сказать, существовала только де-юре. Безусловно, опыт Советского государства в территориальном управлении наложил отпечаток и на сегодняшнюю региональную политику России. Федеративная модель государства, созданная в СССР, после образования нового российского государства стала объектом особого внимания, особенно на первых этапах распада Союза. В настоящее время федеративные отношения во внутренней политике России занимают важное место, и актуальным остается вопрос об оптимизации отношений между центром и регионами.
Особенностью и уникальностью отношений центра и регионов в России являются новейшие политико-исторические процессы (превращение субъекта федерации СССР в независимое государство) и особенности Российской Федерации (многонациональность, территория, богатства и т.д.). Осложнению отношений между федеральным центром и регионами способствовали: слабая федеральная власть; огромный дефицит федерального бюджета и его неспособность обеспечивать слаборазвитые регионы; отсутствие стратегии регионального развития; диспропорции в развитии регионов; нежелание регионов-доноров финансово обеспечивать развитие регионов-реципиентов; противостояние интересов региональных политических элит интересам политической элиты федерального центра.
Социально-экономическая политика как фактор политической стабилизации в Республике Дагестан: факторы риска и перспективы реализации
Политологический анализ факторов риска и политической стабилизации в Республике Дагестан опирается на сочетание качественных и количественных методов анализа политических процессов. Качественные методы представлены методом казусного анализа (кейс-стади), позволяющим дать изучаемому объекту контекстуальное описание.173 Исследование контекста политического развития и реализации социально-экономической политики особенно важно в случае Республики Дагестан ввиду ее географических и этнополитических характеристик. Применение метода кейс-стади позволит избежать в ходе анализа «концептных натяжек»174 и необоснованных выводов, обусловленных применением к изучаемой территории теоретических положений, выработанных политической наукой на материале других регионов. При этом применяемые в ходе анализа качественные методы дополняются методами визуализации данных и описательных статистик, используемыми в современной прикладной статистике (гистограммы, графики последовательностей, коробчатые диаграммы, содержащие информацию о медиане, нижней и верхней квартилях, межквартальном размахе и нетипичных наблюдениях175), что обеспечивает возможность выявления устойчивых тенденций развития социальной и экономической обстановки в Республике Дагестан, а также способствует сравнительному межвременному анализу социально-экономической ситуации в регионе.
Изучение факторов риска политической стабильности в их связи с социально-экономической политикой в регионе опирается в диссертационном исследовании на признание того факта, что политическая стабильность является результатом действия как объективных, так и субъективных причин. Непосредственными гарантами политической стабильности являются политические акторы, представленные ключевыми политическими деятелями региона, группами политической элиты, основными социальными группами, образованными по территориальному и этническому признакам, а также политическими партиями и движениями. Именно ориентация названных политических акторов на обеспечение стабильности в регионе является необходимым условием стабилизации обстановки. Однако стратегии действий политических акторов во многом зависят от контекста – не только политического, но и социально-экономического. Создание благоприятных социальных и экономических условий в Республике Дагестан необходимо для формирования устойчивого запроса на стабильность со стороны всех политических акторов региона. Такая теоретическая рамка политологического анализа факторов риска и стабилизации политической обстановки в регионе позволяет рассматривать нивелирование основных социально-экономических факторов риска в качестве достаточного условия роста заинтересованности политических акторов Республики Дагестан в поддержании политической стабильности. Исходя из этого, в данной главе диссертационного исследования будут сформулированы конкретные практические рекомендации по обеспечению социально-экономических условий для обеспечения политической стабилизации в Республике. Республика Дагестан является самым южным регионом Российской Федерации, входит в состав Северо-Кавказского федерального округа и обладает территорией 50,3 тыс. кв. км. и населением около трех миллионов человек. Дагестан граничит с такими странами как Азербайджан, Грузия с суши и с Ираном, Казахстаном с моря, обеспечивая таким образом выход России в Каспийское море круглогодично (поскольку порт г. Махачкала является единственным незамерзающим портом в стране). Правовой статус Республики Дагестан в составе Российский Федерации впервые был определен в марте 1992 г., когда Республика Дагестан подписала Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти в регионах. Позднее, в июле 1994 г. Конституционное Собрание приняло Конституцию Республики Дагестан, определившую ее как суверенное, единое, демократическое государство в составе Российской Федерации. Дальнейшая история Дагестана неразрывно связана с попытками восстановления, с одной стороны, экономического потенциала и социальной стабильности в регионах России, а с другой – контроля федерального центра над всей территорией страны. В последнем из названных процессов Республика Дагестан играет особую роль в связи со своим геополитическим положением.
Можно согласиться с К.Г. Ландой, считающим Республику Дагестан ключевым звеном российской геополитики на Каспии. Указанный исследователь, в частности, отмечает, что «добиваясь политической и экономической стабильности Дагестана, Россия добьется укрепления общероссийских позиций в Каспийском регионе, поскольку российский Дагестан является не только транзитной или приграничной территорией, но и обширным полигоном, обеспечивающим формирование единого политического, экономического, культурного и информационного пространств на территории государств Каспийского региона»176. В значительной мере Дагестан «становится российским форпостом, важной военно-политической областью, от которой во многом зависит успешная политическая деятельность как внутри страны, так и за ее пределами»177, как отмечает Д. Кахриманов. Отмеченный статус форпоста обусловлен тем, что Дагестан включен с систему религиозных, этнических и иных связей с государствами Южного Кавказа, Центральной Азии и Ближнего Востока.
