Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. СОЦИАЛЬНАЯ ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ 14
1. Социальная правовая политика в современном обществе 14
2. Стратегии и приоритеты социальной правовой политики 30
3. Парадигмальная эволюция социальной правовой политики 52
Глава 2. СОЦИАЛЬНАЯ ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ 74
1. Институциональная база российской социальной правовой политики 74
2. Институциональные гарантии осуществления социальных прав 96
Глава 3. ЮРИДИЧЕСКАЯ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА В РОССИИ: КОНФЛИКТОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ 124
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 141
ЛИТЕРАТУРА 156
- Социальная правовая политика в современном обществе
- Институциональная база российской социальной правовой политики
- ЮРИДИЧЕСКАЯ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА В РОССИИ: КОНФЛИКТОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Причиной многочисленных конфликтов в современном российском обществе являются социальная дифференциация населения и отсутствие эффективных государственных механизмов социальной защиты личности, что вызвано, прежде всего, либеральным проектом государственного строительства, предусматривающим радикальные реформаторские меры в экономике без учета потребностей малообеспеченной части населения и не принимающим во внимание его адаптивность к рыночной экономике и социальной политике. Возникшая в результате мо-дернизационных реформ сверхполярная дифференциация доходов привела к тому, что социальное неравенство и бедность признаются в настоящее время главной проблемой государства. Юридические механизмы ее решения требуют особого внимания ввиду стремления государственной власти сохранить достижения либерально-демократических реформ наряду с попытками исправить не соответствующий постиндустриальному обществу уровень дифференциации доходов, построить правовое и в то же время социальное государство.
Переход от государственно-патерналистской модели социальной правовой политики к политике социального партнерства в условиях продолжающейся модернизации стал результатом доминанты экономической парадигмы, рассматривающей экономику в качестве первичной сферы общественных отношений, эффективность и упорядоченность которой способны привести к стабилизации во всех других сферах общественной жизни. В рамках такого подхода решение социальных проблем откладывается «на потом», когда будет очевиден устойчивый рост общественного производства, ВВП и национального дохода. Между тем демографический кризис, уровень смертности и рост социально-протестных настроений в обществе требуют скорейших мер по наведению порядка в социальной сфере, формированию институционально-правовых гарантий в области социальной политики.
Экономический подъем последних лет и высокие цены на энергоресурсы позволили Российской Федерации накопить большие суммы денег, сформировать стабилизационный фонд, средства которого в условиях отсутствия правовой базы социальной политики и конкретизации социальных обязанностей государства остаются невостребованными для решения социальных задач в должном объеме.
Для создания эффективно функционирующего рынка социальных услуг требуются совершенствование нормативной базы его развития, установление системы гарантий нуждающихся в государственной поддержке слоев населения. Стратегия формирования социального законодательства должна быть преемственной, учитывающей правовые традиции общества, национально-культурные идеалы общественной солидарности и социальной справедливости, а также ценности, предпочтения и нормы хозяйственно-экономических укладов традиционного общества, сохраняющегося во многих регионах страны. Разработка эффективной социальной правовой политики в условиях глобализации экономики и международной унификации социальных стандартов становится не только приоритетным направлением государственно-правового развития, но и необходимым условием народосбере-жения и обеспечения национальной безопасности России.
Степень научной разработанности темы исследования. Институционально-правовое измерение социальной правовой политики в концептуализированном виде еще не выделено в качестве предмета отдельного политико-правового анализа. Не соразмерным значимости и важности вопроса следует признать количество исследований в отечественной науке, содержащих критическую оценку реформ в социальной сфере, раскрывающих роль права в обеспечении социальных гарантий населения. В то же время работ, посвященных разработке стратегии социальной политики государства в контексте социального законодательства, с каждым годом становится все больше.
Выявление историко-теоретических предпосылок социальной правовой политики осуществлялось на основе трудов Г. Гурвича, Л. Дюги, О. Гирке, А. Менгера и других правоведов, которые рассматривали не правовое, а обязательное государство, где на первый план выдвигаются элемент обязанности, принцип социального долга личности и государства. В работах отечественных теоретиков права Н.Н. Алексеева, П.И. Новгородцева и Б.А. Кистя-ковского, А.А. Гольденвейзера и Г.К. Гинса, религиозного мыслителя B.C. Соловьева, известных цивилистов И.А. Покровского и Н.А. Гредескула предлагаются разные институциональные формы «права на достойное существование» в социально-правовом государстве. Для изучения исторического генезиса либеральной правовой политики привлечены исследования историков и теоретиков права Э. Аннерса, Н.Н. Алексеева, Г. Бермана, И.Ю. Козлихина.
Современные российские ученые-правоведы активно работают над созданием отечественной концепции социального государства, предлагая различные варианты правопонимания и правовой политики государства в социальной сфере. Для концептуально-правового анализа современной российской социальной правовой политики особый интерес представляют публикации теоретиков и философов права С.С. Алексеева, Е.А. Лукашевой, В.Я. Люба-шица, Л.С. Мамута, B.C. Нерсесянца, В.Е. Чиркина, в которых разрабатываются вопросы соотношения правового и социального государства, либеральных реформ, частной собственности и постиндустриального общества в контексте идеи государства всеобщего благоденствия.
Методологические и аксиологические проблемы правовой политики Российского государства стали предметом изучения и обсуждения таких авторов, как Н.И. Матузов, А.В. Малько, В.Н. Синюков. Социальные последствия политических и государственно-правовых преобразований подверглись критическому осмыслению в трудах А.Г. Дугина, А.А. Контарева, Л.И. Ни-ковской, А.С. Панарина, Ю.С. Пивоварова, А.В. Ципко и других. Особенностям правоментальных, ценностно-идеологических факторов правовой модернизации российской государственности посвящены исследования A.M. Ве-
личко, А.Ю. Мордовцева, А.И. Овчинникова, А.В. Полякова, позволяющие учесть этнокультурные и исторические аспекты социальной правовой политики в ходе конструирования институтов и механизмов ее реализации. Этно-политическое, конфликтологическое и социально-философское рассмотрение проблем социальной правовой политики содержат работы В.Ю. Верещагина, В.Н. Коновалова, Л.Л. Хоперской, В.Ю. Шпака.
Роль государства в механизме социального партнерства получила освещение в работах М.А. Лушниковой, А.Ф. Нуртдиновой, Г.Ю. Семигина. Механизм конституционных гарантий социальных прав явился предметом исследований А.Е. Козлова, И.А. Ледях, Н.В. Путило, С.Д. Соловьева. Вопросы судебной защиты социальных прав в деятельности Конституционного Суда РФ изучались в монографии и статьях Н.С. Бондаря. Государственно-правовая система социальной защиты и социального страхования анализировалась Г.А. Коробовым, СЮ. Яновой. Перспективам становления социального права уделили внимание Е.Е. Мачульская и Т.К. Миронова. К теоретическим и институциональным аспектам формирования социального правового государства в современной России большой исследовательский интерес проявила В.Г. Вишнякова.
В современном обществоведении проводится анализ различных аспектов социальной политики в постсоветский период Российского государства. Здесь следует выделить работы экономистов Н.М. Римашевской, И. Ильина, С. Пронина, В. Люблинского, Р. Цвылева, в которых рассмотрены вопросы стратегии социальных реформ, модели социальной политики, формирования ее экономических основ, функционирования механизма экономического обеспечения социальных гарантий.
Политологические издания и публичные выступления С. Миронова содержат материал, касающийся социально-демографической политики, а также конкретные рекомендации по повышению уровня жизни и прожиточного минимума в стране. Монографии и статьи А.С. Акопяна и В.И. Стародубова,
посвященные здравоохранительной проблематике, позволяют наметить направления совершенствования медицинской сферы социальных услуг.
Для освещения этнокультурных, ценностных и этнопсихологических аспектов социальной правовой политики в диссертации также использованы отчеты и данные социологических исследований Л.Д. Гудкова и И.А. Лапина, отражающие отношения населения страны к социальным реформам. Результаты социологического мониторинга трансформационных процессов, последствий введения рыночных форм социального обслуживания и отношение к социальному неравенству граждан, проведенного Российским независимым институтом социальных и национальных проблем (РНИСиНП) и Институтом комплексных социальных исследований Российской академии наук (ИКСИ РАН), Центром социокультурных изменений Института философии РАН, позволили учесть в работе установки и отношение населения к социальной политике государства.
Анализ научной разработанности проблемы дает возможность сделать вывод о том, что недостаточное исследование правовых аспектов социальной политики, отсутствие концептуальных и институциональных разработок социальной правовой политики крайне негативно сказываются на государственно-правовом развитии страны, регулировании социальной сферы, а также на формировании стратегии правового реформирования российской государственности.
Объектом исследования являются процессы формирования социального государства в постсоветской России, а предметом - выступают юридические механизмы и институты социальной политики, ее правовые приоритеты и направления.
Цель диссертационного исследования состоит в институциональном анализе российской социальной правовой политики в единстве ее парадиг-мальных, политико-экономических и социокультурных измерений.
Для достижения этой цели в работе ставятся и решаются следующие задачи:
дать определение социальной правовой политики, рассмотреть ее направления, приоритеты и модели;
выявить особенности генезиса концептуальных основ социальной правовой политики;
описать юридические механизмы и институциональные особенности социальной правовой политики Российского государства;
- определить государственно-правовые гарантии социальных прав,
сформулировать принципы и методы их обеспечения;
- изучить конфликтологические аспекты формирования в России соци
ального государства.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
Рассмотрено понятие и проанализирована система приоритетов современной российской социальной правовой политики, выявлена ее институциональная структура.
Определены особенности генезиса социальной правовой политики в контексте ее обусловленности религиозными, нравственными и политическими установками.
Выделены доктринальные формы социальной правовой политики, не противоречащие национально-культурному измерению правового реформирования современной России.
Описаны направления и приоритеты развития социальной правовой политики, разработаны рекомендации по систематизации и кодификации социального права.
Систематизированы юридические гарантии социальных стандартов, предложены институциональные решения конкретных социальных задач государства.
Обоснованы институциональная реформа и нормативно-правовая основа социального государства, выявлены интерпретации и пути решения противоречий между принципами правового и социального государства.
Основные положения, выносимые на защиту:
Социальная правовая политика в современном обществе
Современная российская государственность уже более двух десятилетий претерпевает масштабную трансформацию во всех сферах общественной жизни. Приоритеты государственно-правового развития страны связаны с радикальным проектом либерализации экономической, политической и правовой систем, предусматривающим радикальные реформаторские меры без учета умеренных конструкций социальной либерализации, а также необходимости синтеза идеалов и ценностей социального и правового государства.
В результате такой деструктивной преобразовательной деятельности последние десять лет отечественной истории сопровождаются невиданным ухудшением уровня жизни большинства россиян, катастрофическим снижением рождаемости, сокращением средней продолжительности жизни, ростом преступности, коррупции, отчуждением народа от институтов власти и экономики, падением авторитета государства, нравственной и интеллектуальной деградацией населения страны. Уже сегодня ведущие ученые страны признают: «Стратегия либерального фундаментализма ведет к сокращению живой материи (по В.И. Вернадскому) на территории России - основного показателя устойчивости жизни как таковой»1. Создается реальная угроза выживания российского народа ввиду того, что современное Российское государство - «квазилиберальный Левиафан».
В большинстве юридических, политологических, социологических работ вполне определенно диагностируется системный кризис социального порядка и национальной безопасности. Важнейшим фактором, спровоцировавшим все эти процессы, являются не только и не столько экономические проблемы, сколько «слом» прежней системы социальных ценностей, социальных приоритетов общественного развития. Один из ведущих отечественных экономистов Н. Римашевская отмечает: «Анализ и оценка сложившейся ситуации в социальной сфере четко показывают, что основная масса российского населения сегодня практически лишена социальной защиты. Речь идет в равной мере как о социально значимых потребностях (охрана и восстановление здоровья, получение общего и профессионального образования), так и о возникающих рисках снижения текущих доходов в связи с физическими и психическими болезнями, инвалидностью, потерей работы и кормильца, старением»1.
Социальная политика России формируется в крайне сложных геополитических и геоэкономических условиях, порождающих ряд противоречий в программе реформ и политике верховной власти. С одной стороны, уже стоит вопрос о национальной демографической катастрофе, которая выступает прямым следствием свертывания социальных завоеваний предыдущей эпохи, с другой - либерализация экономики является необходимым звеном в процессе интеграции России в мировое сообщество, и резкая смена, вызванная необходимостью социализации Российского государства, может привести к изоляции страны, находящейся в стадии завершения реформ. В таком контексте актуальность адекватной, отвечающей современным реалиям социальной политики государства вполне очевидна. Разработка соответствующей нормативно-правовой базы возможна лишь после анализа тех просчетов и недостатков, которые были допущены в рамках радикального слома прежней системы социального обеспечения, что позволит минимизировать риски провала предполагаемых начинаний.
Единство социальной и законотворческой политики государства обусловлено общественной легитимацией и конституционной легализацией идеала социального правового государства, который стал популярным в Рос сии как альтернатива социалистическому государству в 90-е годы XX века. Это было признанием того факта, что в современном мире все индустриально развитые страны стремятся найти оптимальную модель сочетания правового и социального принципов1. Именно поэтому для большинства современных западных государств применим термин «государство всеобщего благоденствия», или «социальное правовое государство».
Если классическая либеральная модель правового государства не предполагает вмешательство государства в процесс распределения материальных благ, чтобы не нарушать свободу экономического самоопределения индивидуализированного общества, то социальное государство на первый план выдвигает общесоциальную деятельность и является гарантом общественного благополучия, обеспечения достойной жизни и свободного развития человека. Политика социального государства направлена, в первую очередь, на создание таких условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека, так как свободное развитие личности достижимо только в случае создания материальных условий для реализации экономических, по-литических, культурных прав и свобод . Наиболее важным принципом, обеспечивающим реализацию перечисленных прав и свобод человека и гражданина, являются принцип социального обеспечения населения, проведение социальной правовой политики, признающей за каждым членом общества право на такой жизненный уровень, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, когда он работает, а также в случаях безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, старости .
Институциональная база российской социальной правовой политики
Среди основных функций государства социальная выделяется в качестве самостоятельного направления деятельности государства, состоящего в обеспечении социальной защищенности человека, нормальных условий жизни для всех членов общества. Соответственно, частью общей политики государства выступает социальная политика, связанная с изменениями в социальной структуре общества, ростом благосостояния и улучшением жизни граждан.
Социальная политика государства включает в себя систему социальной защиты, гарантии социально-экономических прав, а также социальной справедливости и равенства. Ее предназначение состоит не только в обеспечении необходимых социально-экономических условий для жизни и воспроизводства человека, но и снижении социальной напряженности и стабилизации обстановки в обществе посредством интеграции наиболее уязвимых в социальном плане групп населения. Как отмечают ряд авторов, эти проблемы особенно «остро» стоят в посткоммунистических странах, где, с одной стороны, в условиях перехода к рыночной экономике растет число малообеспеченных людей, с другой - зачастую отсутствуют необходимые средства для принятия новых или имплементации уже существующих положений в области социальных прав граждан1. Социальное государство как государство, призванное служить всему обществу, должно не только гарантировать прожиточный минимум каждого члена общества, проводить мероприятия в сфере здравоохранения, жилищного строительства и семейной политики, но на правлять свою социальную политику на «выравнивание различий в стартовых возможностях через государственную систему образования, перераспределение национального дохода в рамках налоговой политики и регулирование рынка рабочей силы»l.
Социальная политика государства материализуется в регламентирующем социальную сферу законодательстве. Последнее формировалось в России в условиях изменения содержания государственных социальных гарантий, сохранения социальной напряженности, сокращения финансовой базы социальной политики.
Основой современного социального законодательства России выступает Конституция Российской Федерации 1993 года. Она провозгласила социальный характер России, предполагающий направленность ее политики на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Согласно ст. 7 Основного закона в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Помимо этого, Конституция закрепляет достаточно широкий спектр социально-экономических прав человека и гражданина. Среди них: право на защиту материнства и детства (ст. 38), право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных установленных законом случаях (ст. 39), право на жилище (ст. 40), право на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения (ст. 41), право на благоприятную окружающую среду (ст. 42), право на образование (ст. 43) и др.
Несмотря на то, что нормы Конституции РФ являются непосредственно действующими, большое значение для защиты интересов социально уязви мых категорий граждан имеют конкретизирующие конституционные предписания нормы текущего российского законодательства.
Социально-экономические реформы, проводимые в России, в значительной степени активизировали законотворческую деятельность в социальной сфере. Сверхдинамичное развитие законодательства о социальном обеспечении1, с одной стороны, привело к тому, что им были охвачены многие отношения, ранее остававшиеся за пределами правового регулирования, с другой - к снижению качества принимаемых нормативных правовых актов. Современное социальное законодательство России характеризуется нестабильностью, отсутствием единой терминологии. Законодательная власть нередко демонстрирует примеры чисто популистских решений социальных проблем с помощью финансово не обеспеченных законодательных актов. Зачастую в законах не прописываются механизмы реализации прав, что превращает их в пустые декларации. К недостаткам правового регулирования отношений по социальному обеспечению, снижающим его эффективность и затрудняющим правоприменительную деятельность, можно отнести также и бессистемность, пробельность, противоречие и дублирование нормативных положений, значительный объем отсылочных норм. Обстановка часто выну
Юридическая институционализация социального государства в России: конфликтологический аспект
Становление и развитие России как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, сопровождается возрастанием значимости социальной функции государства, усилением роли социально-экономических прав и свобод, позволяющих человеку участвовать в осуществлении экономической власти, претендовать на получение от государства определенных материальных благ, пользоваться достижениями культуры и т.д.
Соответствующая направленность государственной политики, формирование специальных государственных институтов и функций обеспечивают (или должны обеспечивать) статус России как социального государства, основная задача которого состоит в том, чтобы создать условия, необходимые для достойной жизни (существования) и свободного развития человека.
Становление и развитие современной России как социального правового государства предполагает решение сложной задачи - достижения баланса между конституционными ценностями свободы, равенства и справедливости. Решению этой задачи препятствуют несовершенство российского социального законодательства и, главным образом, объективные внутренние противоречия между принципами правового государства (в первую очередь, принципом равноправия) и принципами справедливости и социального равенства как основополагающими ценностями социального государства. Мировой практике известны различные варианты разрешения данных противоречий. Если в США приоритетными являются ценности правового государства, то в ФРГ - социального. Между тем большинству граждан социальное неравенство и социальная несправедливость «грозят» невозможностью пользоваться во всем объеме правами и свободами, установленными Конституцией и текущим законодательством, то есть приводит к неравноправию. В конечном сче те именно неспособность правового государства в его классическом, либеральном варианте обеспечить реальную социальную защиту и благосостояние всех граждан привела к возникновению теории социального государства.
Необходимость создания государства, основанного на социальной справедливости была обоснована в социалистических учениях XIX века, составляющих теоретическую базу классовой борьбы трудящихся за улучшение своего положения. Материальным выражением этих учений стало, прежде всего, конституционное закрепление социально-экономических прав наравне с гражданскими и политическими.
Однако практически до начала XX века социально-экономические права не находили должного правового закрепления. Это объясняется нежеланием большинства государств менять устоявшуюся систему взаимоотношений с человеком. Если права первого поколения предполагали, в первую очередь, невмешательство государства в их осуществление, то для обеспечения прав второго поколения требуется активная деятельность государства, направленная на создание условий для достойной жизни человека, предоставление гражданам социального минимума духовных и материальных благ. Личные и политические права отражают ценности либерального общества, а социально-экономические - социально ориентированного государства. Появление прав второго поколения при сохранении гражданских и политических прав «породило проблему поиска баланса между социальной защищенностью и личной свободой, поддержкой нуждающихся и экономической эффективностью, обеспечением социального мира и созданием условий для динамичного развития».
Первое признание социально-экономических прав на самом высоком правовом (конституционном) уровне связывается с Конституцией Мексики 1917 года, Конституцией РСФСР 1918 года и Веймарской Конституцией Германии 1919 года. Однако если учесть тот факт, «что социально-экономические права наиболее последовательно отразили в себе присущие российскому обществу коллективистские начала, то можно считать, что именно Россия может рассматриваться родиной социально-экономических прав»1. Между тем история развития социально-экономических прав в России носит сложный и во многом противоречивый характер. В условиях социалистической государственно-монополистической экономики, отсутствия рынка, замены экономико-правовых способов распределения благ и привлечения человека к труду на административные сложилась специфическая модель социально-экономического положения человека, проявившаяся, прежде всего, в сочетании уравнительности и номенклатурной элитарности, ведомственных привилегий и т.д.2 Государство при этом выступало монополистом в распределении социальных благ. Западная же модель социальной защиты основывалась на обязательствах государства по ее обеспечению в рамках соответствующих экономическим возможностям общества. Данная концепция нашла отражение в таком важнейшем международно-правовом документе, как Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года, обязывающем государство «принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в Пакте прав» (ч. 1 ст. 2). Другими словами, допускается постепенное обеспечение реализации данной группы прав с учетом материальных возможностей государства. В некоторых государствах (например, в США) социальные права вообще не рассматриваются как основные и не имеют конституционного закрепления.
С позиций классической либеральной концепции прав и свобод, основанной на признании минимального участия государства в социальном вспомоществовании, отсутствии конституционно признаваемых социальных обязанностей государства перед гражданином и ориентации преимущественно на негосударственные, коммерческие социальные программы обеспечения достойного существования человека социально-экономические права рас сматриваются как неравноценные с личными и политическими. При этом допускается некоторое ущемление социально-экономических прав в плане распространения на них отдельных средств правовой защиты. Речь идет, прежде всего, о судебной защите прав человека. Во многом это объясняется их меньшей определенностью, четкостью и жесткостью соответствующих формулировок. Многие социально-экономические ценности в силу своей неста
