Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретико-методологические основы политологического анализа взаимоотношений «центр-регионы» в федеративных государствах 13
1. Взаимоотношения «центр-регионы» в федеративных государствах как проблема политической науки 13
2. Основные модели региональной политики в федеративных государствах:
политологический анализ политической теории и практики зарубежных стран 32
3. Институт федерального вмешательства как инструмент региональной политики федеративного государства 54
ГЛАВА II. Федеральное вмешательство как инструмент региональной политики современной России 78
1. Особенности федеративного устройства современной России 78
2. Опыт использования форм федерального вмешательства как инструмента региональной политики современной России с 1991 по 2004 гг 100
3. Новые направления использования форм федерального вмешательства в России 2004 г 126
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 144
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 147
ПРИЛОЖЕНИЕ №1
- Взаимоотношения «центр-регионы» в федеративных государствах как проблема политической науки
- Институт федерального вмешательства как инструмент региональной политики федеративного государства
- Особенности федеративного устройства современной России
Введение к работе
Актуальность темы. Проблематика федерализма, региональной политики и федерального вмешательства является актуальной в практическом отношении не только применительно к транзитным обществам и «незрелым федерациям», таким, как Россия, но и к вполне стабильным федерациям, вынужденным модернизировать свои институты. Некоторые федеративные принципы активно применяют и государства с унитарным устройством для решения внутренних проблем.
Уникальность и сложность российского демократического транзита состоит не только в стартовых условиях и масштабах одновременного создания дееспособной рыночной экономики, реформирования политической сферы страны с трансконтинентальной территорией и сложным этническим составом населения, но и в необходимости поиска новых форм и содержания отношений между федеральным центром и регионами, в формировании устойчивой и эффективной федерации. Речь идет о переходе от унитарного устройства советского типа к федералистской децентрализованной модели, включающей в себя комплекс политических, экономических, социальных и иных процессов.
Современная российская модель федерализма есть в значительной мере результат условий, сложившихся в России накануне распада СССР и сохраняющихся в более или менее неизменном виде до настоящего времени. Российское общество, хотя и декларировало в Конституции 1993 г. федерацию в качестве формы своего государственного устройства, пока не выработало целостной концепции создания устойчивой федерации.
Вряд ли можно рассчитывать на то, что в ближайшее время на смену нынешнему квазифедерализму придет более эффективная федералистская модель государственно-территориального устройства, поскольку для создания полноценной федерации с развитой системой местного самоуправления требуются время и благоприятные социально-экономические условия. В условиях общей нестабильности, в т.ч. этнополитической, усиливаются позиции сторонников воссоздания жесткоцентрализованной системы государственного управления.
Тем не менее, по мнению многих ученых и согласно высказываниям
представителей российской власти, федерализм для России, в силу ее
территориальных особенностей, географического положения, полиэтничности,
исторической и культурной специфики, представляется оптимальным решением
проблемы оптимизации госуправления. Однако, перспективы
институционализации федерализма по-прежнему выглядят недостаточно определенными: нынешнее транзитное состояние генерирует условия как для дальнейшего развития федеративных институтов и процессов, так и для их имитации или упразднения.
Степень научной разработанности проблемы. Одним из первых авторов, затронувших проблемы федерализма, считается И. Альтузиус, в своем трактате «Политика» (в 1603 г.) разработавший федеративную концепцию народного суверенитета.1 Идеи, которые позже вошли в теорию федерализма, разрабатывались такими авторами, как Л. Гуго, Г. Лейбниц, П. Пюттер, С. Пуффендорф, Г. Вайтц, С. Гербер, Г. Шульц, Р. Моль, П. Лабанд, Г. Еллинек, К. Реннер, О. Бауер2 и др.
Одной из базовых работ о федерализме является эссе «Федералист», написанное т.н. отцами-основателями США Дж. Джеем, А. Гамильтоном и Дж. Мэдисоном. Особую ценность этому труду придает то обстоятельство, что его идеи были воплощены в Конституции США 1787 г. Подробный анализ американского федерализма, воспринимаемого многими исследователями в качестве эталона, представлен в работах Дж. Таккера, У. Роула, Дж. Кэлхуна, Д. Вебстера4 и др.
В разработке теоретических основ федерализма среди зарубежных исследователей особенно преуспели С. Бир, М. Гродзинс, Т. Дай, И. Дучасек,
1 История средних веков. М, 1990.
2 Александренко Г.В. Буржуазный федерализм. Критический анализ буржуазных федераций и буржуазных теорий
федерализма. Киев, 1962.
3 Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. Пер. с англ. / Под ред. Н.Н. Яковлева.
М.: Прогресс-Литреа, 1993.
4 Подробнее см. Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993.
Т. Конлан, В. Остром, У. Райкер, Р. Уотте, К. Уэир, Т. Фрэнк, Д. Циммерман, Д. Элейзер5 и др.
Централизация политической системы в Российской империи не способствовала развитию идей федерализма в отечественной науке и практике. Хотя некоторые федералистские концепции и получили распространение в истории российской политической мысли, согласно Н. Цимбаеву, «оставаясь в рамках серьезной научной традиции, говорить о давних исторических корнях российского федерализма не приходится, как не приходится говорить об особой склонности к «федерализму» восточнославянских племен».6
Споры об истоках федерализма в России возникли только в XIX в. Среди отечественных мыслителей, затрагивавший проблематику федерализма стоит отметить Н. Алексеева, М. Бакунина, П. Борисова, Г. Вернадского, А. Герцена, А. Градовского, Л. Гумилева, Н. Данилевского, М. Драгоманова, И. Ильина, Н. Карамзина, Н. Костомарова, П. Кропоткина, В. Ламанского, К. Леонтьева, Н. Муравьева, П. Пестеля, Г. Потанина, А. Радищева, П. Савицкого, В. Семенова-Тян-Шанского, С. Соловьева, Н. Трубецкого, А. Хомякова, Н. Чернышевского, Б. Чичерина, А. Щапова, Н. Ядринцева7 и др. В истории российской политической мысли разработка проблем федерализма традиционно осуществлялась как часть более общей задачи. Фактически первая попытка фундаментального исследования различных теоретических аспектов собственно федерализма была предпринята, пожалуй, А. Ященко уже в XX в.8
5 См. Beer S.H. Federalism, Nationalism and Democracy in America II The American Political Science Review, vol. 72,
March, 1978, № 1; Grodzins M. The Federal System. 1960; Dye T. American Federalism: Competition among
Governments. Lexington (Mass.); Toronto, 1990; Duchaceck I. Comparative federalism: The Territorial dimension of
politics. Lanham etc, 1987; Conlan T. New federalism: Intergovernmental reform from Nixon to Reagan. Wash. 1988;
Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993; Riker W. Federalism. Origin, Operation, Significans. Boston;
Toronto, 1964; Watts R. Comparing Federal Systems. Kingston, Ont.: McGill-Queen's University Press, 1999; Wheare K.
Federal Government. 1st American ed. - New York & London: Oxford University Press, 1947; Frank Th. Why federations
Fail: An inquiry into the requisites for successful federalism. New York: New York University Press, 1968; Zimmerman J.
Contemporary American Federalism. The Growth of National Power. Leicester and London: Leicester University Press,
1992; Elazar D. Exploring Federalism. Tuscaloosa, 1987.
6 Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ). Учеб. пособие /Отв. ред. М.Н.
Марченко. - М., 2000.
7 Подробнее см. Политическая мысль в России. Словарь персоналий. М., 2000; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф.,
Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3-х кн. М., 1992-1993; Валентей С.Д. Федерализм: российская история
и российская реальность. М., 1998; Освободительное движение и общественная мысль в России XIX в. М., 1991;
Конституционные проекты в России XVin - нач. XX вв. Отв. ред. С.Бертолисси, А.Н.Сахаров. М.: Институт
российской истории РАН, 2000.
Ященко А.С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912.
Традиционно в отечественных публикациях проблематика федерализма наиболее основательно изучалась представителями юридической науки, что обусловило повышенное внимание к конституционно-правовым аспектам федерализма. В условиях демократических преобразований 1990-х гг. в России интерес представителей политической науки был, в основном, обращен на такие вопросы федерализма, как разграничение полномочий, а также экономические и этнополитические аспекты взаимоотношений федерального центра и субъектов РФ. Вместе с тем остается немало нерешенных теоретических и прикладных проблем. В отечественной науке, несмотря на труды таких исследователей, как Р. Абдулатипов, А. Аринин, И. Бусыгина, С. Валентей, О. Гаман-Голутвина, В. Гельман, Н. Зубаревич Г. Каменская, В. Лысенко, Л. Смирнягин, Р. Туровский, И. Умнова, В. Чиркин9 и др., по-прежнему не определены теоретические модели к непосредственным механизмам взаимоотношений между центром и регионами. Вместе с этим, проблематика федерализма еще не достигла той степени разработанности, когда дальнейшие научные поиски оказываются ненужными и остается лишь внедрить готовые концептуальные модели в политическую практику.
На сегодняшний день одним из основных вопросов отечественной региональной политики является вопрос о возможных пределах усиления центра по отношению к регионам в рамках провозглашенной в стране федеративной парадигмы. В условиях реформирования федеративных отношений, результатом которого, по общему мнению, является усиление позиций федерального центра, наблюдается явный дефицит исследований, посвященных теоретическому осмыслению проблемы федерального вмешательства как инструмента влияния федерального центра на региональные политические процессы.
9 Абдулатипов Р.Г. Перспективы федерализма в России. М., 1999; Аринин А.Н. К новой стратегии развития России: федерализм и гражданское общество. М., 2000; Бусыгина ИМ. Региональная политика Европейского Союза и возможности использования ее опыта для России. М.: Институт Европы РАН. 1995; Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. // РАН, Ин-т экономики, Центр социально-экономических проблем федерализма. М.,1998; Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России. М.,1998; Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики. // Полис. 1998. № 1; Зубаревич Н.В. Социальное развитие регионов России. Проблемы и тенденции переходного периода. М, 2003; Каменская Г.В. Федерализм: мифология и политическая практика. // РАН, Институт мировой экономики и международных отношений. М. 1998; Лысенко В.Н. Федерализм от Татарстана до Чечни. М., 1998; Смирнягин Л.В. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. М.: МОНФ, 1998; Туровский Р.Ф. Политическая география: Учебное пособие. Москва-Смоленск: Изд-во СГУ, 2000; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело. 1998; Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995.
Непосредственно этому институту в отечественной науке было уделено лишь две работы. Во-первых, это работа С. Авакьяна, А. Арбузкина и А. Аринина,10 а также исследование А. Домрина.11 Тем не менее, эти исследования концентрируются преимущественно на правовой стороне проблемы. Проблемой федерального вмешательства как политического явления отечественные ученые фактически не занимались.
Все это делает весьма актуальным диссертационное исследование, имеющее своим объектом региональную политику федеративного государства.
Предмет исследования - институт федерального вмешательства как инструмент региональной политики, особенности его использования в современной России.
Цели и задачи исследования. В настоящем диссертационном исследовании ставится двуединая цель: во-первых, определить теоретико-методологические основы политологического анализа взаимоотношений федерального центра и регионов в федеративных государствах; во-вторых, проанализировать институт федерального вмешательства как инструмент региональной политики современной России.
Задачами исследования являются:
определение взаимоотношений федерального центра и регионов в федеративных государствах как проблемы политической науки;
описание основных моделей региональной политики в федеративных государствах с применением политологического анализа политической теории и практики зарубежных стран;
определение института федерального вмешательства в качестве инструмента региональной политики современного федеративного государства;
описание особенностей федеративного устройства современной России;
анализ опыта применения форм федерального вмешательства в современной России в качестве инструмента региональной политики федерального центра;
Авакъян С.А., Арбузкин A.M., Аринин А.Н. «Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона» // Вестник МГУ, Серия 11. Право, № 6. 2000.
Домрин А.Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования // Очерки конституционного права иностранных государств / Под ред. Д.А. Ковачева. М., 1999.
- выявление основных проблем и перспектив использования форм
федерального вмешательства в современной России.
Для достижения целей и задач исследования представляется целесообразным изучение следующих источников исследования:
официальные источники, включающие в себя действующее законодательство РФ и субъектов РФ, послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, официальные концепции и доктрины, иные нормативно-правовые акты12;
труды отечественных и зарубежных ученых прошлого и настоящего ;
источники, отражающие позицию партийно-политических сил и структур, а также отдельных политических лидеров современной России (они включают в себя программы партий, труды политических лидеров, глав регионов и т.д.)14;
- статистическая информация: данные Госкомстата и расчеты независимых
экспертов, электоральные источники и т.д.;
12 Конституция РФ, 12 декабря 1993 г.; Федеративный договор 1992 г., ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органонов власти субъектов РФ» с изменениями и
дополнениями от 4 июля 2003 г.; ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 6 октября 2003 г.; ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» от 24 июня
1999 г.; ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и праве на участие в референдуме» от 12 июня 2002 г.;
ФКЗ «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» от 17 декабря 2001 г.; ФЗ «О
порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» от 5 августа 2000 г.; Указ Президента РФ
«Об основных положениях региональной политики в РФ» от 3 июня 1996 г.; Указ Президента РФ «Об
утверждении Концепции государственной национальной политики РФ» от 15 июня 1996 г.; Указ Президента РФ
«О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» с изменениями от 9 сентября 2000 г.;
послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 1994-2004 гг. и др.
13 Elazar D. Exploring Federalism. Tuscaloosa, 1987; Riker W. Federalism. Origin, Operation, Significans. Boston; Toronto,
1964; Watts R. Comparing Federal Systems. Kingston, Ont.: McGill-Queen's University Press, 1999; Zimmerman J.
Contemporary American Federalism. The Growth of National Power. Leicester and London: Leicester University Press,
1992; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3-х кн. М., 1992-1993;
Аринин А.Н. К новой стратегии развития России: федерализм и гражданское общество. М., 2000; Бусыгина И.М.
Ассиметричность федерации: Россия и опыт Германии // Мировая экономика и международные отношения. 1998,
№ 12; Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России. М.,1998; Домрин А.Н. Федеральная интервенция:
особенности правового регулирования // Очерки конституционного права иностранных государств / Под ред.
Д.А. Ковачева. М., 1999; Межбюджетные отношения и экономический рост в муниципальных образованиях / Под
ред. В.В. Климанова. М.: Московский общественный научный фонд; Институт реформирования общественных
финансов. 2004; Туровский Р.Ф. Политическая география: Учебное пособие. Москва-Смоленск: Изд-во СГУ, 2000;
Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело. 1998; Федеральный
бюджет и регионы: структура финансовых потоков / Под ред. A.M. Лаврова. М.: Макс-пресс, 2001; Христенко В.Б.
Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. Опыт проблемы, перспективы. М.: Дело,
2002 и др.
н Абдулатипов Р.Г. Перспективы федерализма в России. M., 1999; Аяцков Д. В. Проблемы федерализма Российской Федерации. 2001, № 6; Бетин О.И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. М.: Издательство МГУ, 1999; Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. М., Изд. МГУ, 2002; Митрохин С. Модели федерализма для России. В поисках альтернативы хаосу и распаду. // Федерализм. № 1 Москва. 1997; Рыжков В.А. Странная федерация: проблемы и перспективы развития федерализма в России. Полития, 1999, №4; Строев Е. На стремнине. M.: Экономика, 2002 и др.
- в диссертации использованы материалы международных и отечественных научных конференций, публикации в периодической печати, интернет-СМИ (в т.ч. региональных), информация телевидения и официальных веб-сайтов правительств и их учреждений, администраций субъектов РФ, аналитических центров и организаций.
Теоретико-методологической базой исследования служат достижения научной мысли зарубежных и отечественных ученых в области федерализма и истории России. В процессе проведения исследования использовались системный, сравнительный, проблемный и другие общенаучные подходы, а также широкий спектр методов современной политологии и ряда других смежных наук. Учитывая исходно комплексный, динамичный статус изучаемого материала, методологический фундамент исследования составили принципы единства исторического и логического, восхождения от абстрактного к конкретному, всесторонности, реалистичности, объективности рассмотрения, целостности.
Хотя работа не носит характер правового исследования, опора при ее осуществлении на юридический подход имеет существенное значение. Благодаря юридическому подходу, сформировалась концептуальная схема регионалистики, позволяющая осуществить анализ нормативно-правовых условий деятельности региональных органов власти и управления, что способствует пониманию природы данного феномена. Институциональный подход в существенной мере дополняет юридический в том отношении, что обращается внимание и на неформальные институты, так или иначе участвующие в общенациональных и региональных политических процессах. Важной составляющей теоретико-методологической базы диссертационного исследования стали новые научные парадигмы анализа информационных процессов, средств массовой информации, общественного сознания.
В диссертации автор не ограничивается обзором только тех федеративных систем, в которых есть широкий общественный консенсус относительно сложившихся политических институтов (США, ФРГ, Швейцария), обеспечивающих устойчивость федерации, и распространяет сферу своего
анализа на государственное устройство многосоставных обществ, несвободных от этнических и других групповых конфликтов (Бельгия, Канада и др.). Основные положения, выносимые на защиту:
федеративное устройство подразумевает наличие по меньшей мере двух уровней власти - уровня федерального центра и регионального уровня, между которыми существует сложная система взаимоотношений;
характер взаимоотношений в системе «центр - регионы» и региональной политики определяет сложный набор факторов, таких как: тип федерации, социо-политические традиции, особенности политического режима, особенности национального законодательства и правоприменительной практики, степень активности федеральной и региональных политических элит и др.;
федеральное вмешательство является инструментом федерального центра. Этот инструмент, с одной стороны, необходим для поддержания status quo в сфере федеративных отношений, а с другой, само существование, а тем более необдуманное использование этого инструмента способно приводить к трансформации самой федерации;
российский федерализм имеет чрезвычайно сложную структуру, множество нерешенных проблем. Он специфичен, так что решение стоящих перед государством проблем в данной сфере невозможно путем простого заимствования зарубежных моделей. Эффективным механизмом сглаживания противоречий в российских федеративных отношениях может стать сбалансированная региональная политика;
российская региональная политика в период с 1991 по 2004 гг. претерпевала
#
кардинальные изменения. Она эволюционировала от модели Б. Ельцина, характеризующейся «стихийной» децентрализацией, до региональной политики В. Путина, имеющей ярко выраженную централизаторскую направленность, ядром которой стало усиление института федерального вмешательства;
- наряду с очевидными позитивными, существует и множество негативных
последствий широкого и неосторожного применения форм и механизмов
федерального вмешательства, институционализированных в российском
законодательстве. Расширение спектра форм федерального вмешательства и
непосредственно усиление этого института способствует централизации федерации. Будучи самодостаточным и самовоспроизводящимся политическим явлением, централизация может привести не только к изменению государственного строя, но и к распаду государственности как таковой. Научная новизна диссертации состоит в следующем:
типологизированы отношения к федерализму в отечественной и зарубежной политической науке;
проанализированы предпосылки института федерального вмешательства;
- представлен компаративный и критический анализ трактовки института
федерального вмешательства с точки зрения политико-правового и
экономического подходов;
- предложено авторское определение института федерального вмешательства с
позиции политической науки;
- проведен анализ опыта использования федерального вмешательства в
зарубежных федерациях;
- проведен анализ региональной политики современной России через призму
применения форм федерального вмешательства;
- проведен анализ проблем и перспектив реформаторских инициатив
федерального центра 2004 г., усиливающих роль инструментов федерального
вмешательства.
Практическая значимость диссертационного исследования. Выводы исследования могут применяться для оценки и совершенствования процессов государственного строительства в России. Они могут быть использованы органами государственной власти и управления в ходе реализации практической политики. Кроме этого, материалы и выводы настоящей диссертации оказались бы полезными для разработки и преподавания учебных курсов «Сравнительная политология», «Политическая регионалистика» и т.д., а также для спецкурсов по федеративным системам мира и федеративным отношениям в России.
Апробация работы. Работа обсуждена на заседании сектора философии российской истории ИФ РАН 5 октября 2004 г. и рекомендована к защите. Основные идеи работы были отражены в публикациях автора:
Город Санкт-Петербург. Власть, политика, бизнес. М.: ЦПИ, 2001. 3 п.л.;
Социально-экономический портрет России. М.: СПИК-Центр, 2000. 3 п.л.;
Избирательные объединения на выборах 1999 года. М: СПИК-Центр, 1999. 2 п.л.;
Третья Государственная Дума. М.: СПИК-Центр, 2001. 12 п.л. (в соавторстве);
Совет Федерации РФ. М.: ЦПИ, 2002. 6 п.л. (в соавторстве); Федеральная и региональная элита России: Кто есть Кто в политике и
экономике. М.: Изд. «ГНОМиД». 2001. 15 п.л. (в соавторстве).
Практическая реализация идей диссертации осуществляется в ходе работы автора в качестве помощника депутата Государственной Думы РФ, заместителя председателя Комитета по промышленности, строительству и наукоемким технологиям Г. Шевцова.
Взаимоотношения «центр-регионы» в федеративных государствах как проблема политической науки
О природе и о тенденциях развития федерализма в современной политической науке существуют разные, зачастую противоположные мнения. Федерализм рассматривают и как шаг к объединению государственных образований, и как предпосылку формирования государства с сильной центральной властью. С другой стороны, это путь децентрализации управления, т.е. создания территориальных сообществ более высокого порядка, чем традиционно существующие, с более высокой степенью автономии.15
В то же время подчеркивается двойственность этого процесса: федерализм определяется и как движение к централизации, и как результат «дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над частью своей территории».16 Исторические примеры ярко иллюстрируют подобные политологические коллизии. С одной стороны, сосредоточение в руках государства экономической и политической власти неизбежно приводит к усилению централизаторской тенденции.17 В унитарных же государствах, напротив, развиваются процессы регионализации и автономизации.18
Считается, что с момента своего конституционного оформления федерализм исходил не из формального толкования правовых актов, а из практического решения экономических, социальных, политических проблем, что подтверждает его эволюционный характер. Закрепляя сложившиеся де-факто взаимоотношения территориальных образований, федерализм всегда был следствием договора и компромисса. Исходя из этого, ряд ученых считает необходимым рассматривать федерализм не как обособленный процесс и особую систему, отражающую специфику развития той или иной страны, а как звено в общей эволюции государства и межгосударственных отношений.
Таким образом, многие ученые рассматривают федерализм в качестве переходной модели государственного устройства. Причем, согласно этой концепции, федерализм занимает свое место как в логической цепочке по укреплению государства (отдельные государства - федерация - унитарное государство), так и в цепочке, ведущей к его распаду (унитарное государство -федерация - отдельные государства).
Процессы формирования федерации также не всегда воспринимаются всем населением как абсолютное благо. Так, Конституция РФ 1993 г. была поддержана лишь 58,4% проголосовавшего населения и не была поддержана большинством населения в 24 субъектах РФ. Бавария, находящаяся в составе ФРГ, до сих пор не ратифицировала Конституцию ФРГ 1949 г. и т.д.
Опыт построения федерализма в некоторых странах Азии и Африки показал, что федерализм не является универсальной формой политического устройства государства. Федеративное государство может быть жизнеспособным и эффективным лишь в том случае, если оно основывается на долговременных интересах всех его составных частей и системе незыблемых политических, экономических, бюджетных, административных, правовых ценностей в обществе.
Некоторые ученые говорят о том, что федерализм не является априори самой совершенной политической системой. Согласно этому мнению, федерализм с его разнообразием и неодинаковыми возможностями отдельных субъектов нарушает основополагающий принцип равенства; что федерализм дорого обходится; что федерализм отягощает процесс принятия политических решений и обнаруживает значительные потери от политических трений; что государственная деятельность при федерализме становится чересчур сложной, а иногда бесцельной. Даже один из наиболее уважаемых теоретиков федерализма У. Райкер выделял ряд слабых сторон федерализма. По его мнению, автономия субъектов федерации может вести к наличию в федерации отличающихся от национального политических курсов или способствовать неэффективности регионального режима. То есть местные сообщества, защищенные Конституцией, способны отвергнуть волю национального большинства. Так «жертвой федерализма» в США на протяжении XIX-XX в. считаются афроамериканцы. Даже после отмены рабства белое большинство в южных штатах продолжало контролировать все политические и экономические ресурсы, лишая афроамериканское меньшинство влиять на местный политический процесс.
Тем не менее, есть ряд ученых, считает федерализм наиболее эффективной формой государственного устройства. Территориальная децентрализация власти в федеративных государствах, по их мнению, дает множество выгод в политическом, социальном и финансово-экономическом отношении. Как сформулировал Р. Уотте, федерализм «является в основном не описательным, а нормативным термином и отсылает к поддержке многоярусной системы управления... Он базируется на принимаемой ценности и обоснованности соединения единства и разнообразия, а также обеспечения защиты и развития идентичностей внутри большого политического союза. Сущностью федерации как нормативного принципа является взаимопроникновение единства и децентрализации в одно и то же время».
Важно, что во многих случаях территориальная децентрализация в форме федерации остается самой существенной альтернативой дезинтеграции и политическому распаду страны. В то же время, федеративная организация предполагает и весьма высокий уровень управления на всех уровнях территориального устройства страны.
Основа деятельности федерации - компромисс. Множество автономных элементов такой системы стремится к упорядочиванию своих взаимоотношений, не обращаясь для этого к какой-либо внешней власти. Федеральная система становится, таким образом, самоорганизующейся (самоуправляющейся), что, по мнению сторонников федерализма, способствует его устойчивости.
Институт федерального вмешательства как инструмент региональной политики федеративного государства
Как было показано в предыдущем параграфе, помимо права издавать законы, действующие на всей территории государства, федеральный центр обладает правом контроля за их исполнением. Анализ региональной политики в различных федерациях показывает, что распространенным инструментом взаимодействия между федеральным центром и регионами является институт федерального вмешательства.
Федеративная система имеет больший, по сравнению с другими способами организации государственной власти, инструментарий для разрешения противоречий правовым путем, поэтапно, методом компромиссных соглашений. Наряду с этим, практически в любой федерации присутствуют сферы, в рамках которых федерация имеет право на вмешательство в дела своих субъектов.
Законодательство практически всех федераций, существующих в мире предусматривает право федеральных властей в определенных обстоятельствах использовать институт контроля над деятельностью субъектов федерации. Контроль, как правило, осуществляется ординарными (в основном, финансовыми) и чрезвычайными способами.
В политической и юридической науках традиционно меры принудительного воздействия на регионы именуются институтом федерального вмешательства или федеральной интервенции. Причем в латиноамериканских федерациях (Бразилия, Мексика) это наименование получило конституционный статус.
Содержание института федерального вмешательства определяется самой природой федеративного устройства, которая предполагает не только разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политико-правовой организации союзного государства, закрепления механизмов государственной интеграции, объединяющей субъекты федерации. В этом смысле институт федерального вмешательства фактически является признаком подлинно федералистских отношений в федеративном государстве. Отсутствие конституционных норм, регламентирующих механизм федерального вмешательства в некоторых зарубежных федерациях, например, в Австрии, свидетельствует о том, что процесс централизации в этих странах зашел достаточно далеко. По сути, такие страны находятся на грани перехода из федеративного состояния в унитарное, при котором необходимости в регламентации института федерального вмешательства просто не возникает.
Теоретическое обоснование применения института федерального вмешательства в отношении субъектов федерации вытекает из особенностей государственного суверенитета федеративного государства,110 принадлежащего лишь федерации и отсутствующего у субъектов федерации. На этом основании, по мнению одного из основателей данной концепции Г. Еллинека, не существует никакого предела расширению его компетенции по отношению к его субъектам, вплоть до ликвидации своего субъекта. Именно на суверенитете основывается один из основополагающих принципов государства, в т.ч. и федеративного, -монополия на законное насилие.
В отечественной политической науке до сих пор фактически нет комплексного определения понятия федерального вмешательства. Нет и серьезных политологических трудов посвященных изучению данного феномена, его природы и значения. Для того, чтобы найти подход к данной проблематике представляется необходимым изучить теоретические основы и механизмы федерального вмешательства политико-правовой (конституционное право) и экономической (бюджетный федерализм) точки зрения.
С точки зрения правоведения, суть федерального вмешательства заключается в том, что федерация имеет полное право осуществлять специальные меры правового принуждения в отношении субъекта федерации на основании верховенства и неограниченности суверенитета федеративного государства в целях обеспечения единства государственной власти и территориальной целостности государства.
В силу вхождения субъектов федерации в состав федеративного государства на них не могут распространяться положения об иммунитете государства (это предопределяет наделение федерации многими чертами, свойственными и государству унитарному). Институт федерального вмешательства необходим для обеспечения устойчивости сложного федеративного государства.
Субъекты федерации лишены инструментов вмешательства в дела федеративного государства, которыми в их отношении пользуется федерация. Теоретическое обоснование этого заключается в том, что предоставление им аналогичных полномочий приведет к ликвидации федерации как государства и созданию фактически независимых государств-членов федерации.
Нарушение (а иногда и сама угроза нарушения) целостности конституционной системы; субординации в деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации; отказ от выполнения или соблюдения решений федеральных органов каким-либо из субъектов федерации или внешний фактор, представляющий угрозу, например, территориальной целостности одного из членов федерации, вызывают ответную реакцию со стороны союзного государства.
Пределы федерального вмешательства ограничены тем, что субъекты федерации все-таки обладают некоторыми свойствами государственности и не могут быть преобразованы или ликвидированы произвольно по воли федерации. Инструменты федерального вмешательства, как правило, жестко регламентированы законодательством с позиции сохранения в субъекте федерации собственной системы управления.
По определению М. Баглая и В. Туманова, федеральное вмешательство представляет собой вмешательство федеральной власти с использованием средств государственного принуждения в случаях, когда ситуация в одном или нескольких субъектах федерации (штатах, землях) выходит за рамки конституционного правопорядка, т.е. на территории субъекта федерации имеют место беспорядки, заговор, мятеж, массовые нарушения прав человека.115
Согласно другому определению, также характерному для юридической науки, федеральное вмешательство - это форма ответственности субъектов федерации, их органов власти и должностных лиц, распространенная в большинстве федераций мира, самим фактом своего существования удерживающая политиков от безответственных экспериментов.116
В целом, юриспруденция рассматривает федеральное вмешательство как широкий набор инструментов федерального центра, в который, в частности, входит конституционно-правовая ответственность регионов117 и другие, в т.ч. экономические формы. Следует отметить, что применение мер конституционно-правовой ответственности во взаимоотношениях между федеральным центром и регионами (иногда ее называют федеративной ответственностью118) имеет своей целью соблюдение принципов федеративного устройства либо восстановление конституционности и законности в сфере федеративных отношений.
Особенности федеративного устройства современной России
На историческое развитие Российского государства традиционно оказывал влияние целый ряд постоянно действующих факторов, обусловивших значительную специфику отечественной государственности. В их числе: огромная территория; особая роль государства в регулировании социально-политических отношений; многонациональный состав населения. Эти условия сформировали особое отношение к политической организации общества.
Удаленность населенных пунктов друг от друга и особенности традиционного общества определяли внутреннюю слабость «сцепления» между территориями и делали актуальной необходимость их сопряжения из единого центра. Развитие государственности на Руси поэтому, как не раз отмечали отечественные историки, проходило не «снизу», а «сверху».
Большое значение при этом имели геополитические обстоятельства. Россия всегда находилась в режиме сверхвысокого давления извне. Занимая срединное положение между Западом и Востоком, она находилась в состоянии постоянной угрозы, что со временем выводило этот фактор на уровень не просто исторического, но и цивилизационного порядка. В этих условиях объединение русских земель вокруг Москвы, централизация и концентрация ее власти были неизбежным ответом на внешние и внутренние вызовы (показательно, что возвышение Москвы началось во времена татаро-монгольского ига). Тем не менее, политическая централизация не означала полной унификации даже на сугубо русских территориях - автономия отдельных земель во многом сохранялась.
В XVI-XVII вв. Россия колонизировала территорию Восточной Европы, Урала, Зауралья, сформировавшись как многонациональное государство, и приступила к освоению Западной и Восточной Сибири. Особую важность стала приобретать национальная политика России. Если для британского господства в Индии была характерна полнейшая изолированность колониальных и местных управленческих структур, абсолютная несхожесть жизненных укладов поселенцев и коренного населения, то ситуация в России была прямо противоположной. Ассимиляция этносов наблюдалась практически во всех социальных группах.
До середины XVI в. местная власть в стране строилась на основе т.н. кормлений. С XVII в. региональная политика государства стала осуществляться через воеводу, что позволило несколько усилить связь между центром и территориями. В XVI-XVII вв. оптимизация госуправления территориями происходила за счет повышения роли провинциального дворянства, учреждения земств. Роль центра неуклонно усиливалась. Основным средством централизации госуправления выступало привлечение к несению государственных обязанностей представителей различных сословий, за исключением крепостных крестьян.
В первой четверти XVIII в. произошло существенное упорядочение и усиление центрального управления территориями. Была осуществлена реформа административного деления. Во главе губернии из центра ставился губернатор, имеющий чрезвычайные полномочия: административные, военные, полицейские, финансовые, судебные функции. Попытки уравновесить власть губернатора с помощью дворянских коллегий имели место, однако реальным противовесом они так и не стали.
В 1775-1780 гг. была проведена реформа местного управления и самоуправления. Все учреждения и должностные лица на местах разделялись на три основные направления деятельности: административно-полицейскую, финансово-хозяйственную и судебную. Параллельно, был учрежден институт наместников - должностных лиц с чрезвычайными полномочиями, подчиненных непосредственно монарху. Они назначались, как правило, на две губернии и являлись главами местной администрации и полиции, осуществляли общий надзор за аппаратом управления, судом, чиновничьим корпусом и пр. Со временем данная система усложнялась, возникла более разветвленная структура ведомственного подчинения.
К концу XVIII в. в стране определились предпосылки реформы государственного управления, открывавшей дорогу к утверждению федералистских начал. Попытку воплотить эти возможности в жизнь предприняло правительство Александра I. Тогда конституцию и автономный статус получили Великое княжество Финляндское, а затем - Царство Польское. План федерализации страны - «Государственная Уставная грамота Российской империи»164 - был предложен в 1818г. П.Новосильцевым. Этот и другие подобные проекты реализованы не были. После Александра І в царской России идеи федерализма утратили значение возможной правительственной политики.
Со второй половины XIX в. в национальной политике России начала последовательно проводиться линия на унификацию политико-административных структур и на вытеснение значимых социально-культурных компонентов. Уже в правление Александра II наметилась довольно четкая тенденция к русификации народов империи. Правление Александра III было отмечено уже вполне осознанной политикой русификации, откатом от традиционных для России начал веротерпимости и покровительства малым народностям. Политика русификации в то же время сопровождалась дискриминацией и даже сегрегацией отдельных народов (евреи, кочевые «инородцы» Сибири и Туркестана).
К началу XX в. в административном отношении территория Российской империи так и не стала однородной.165 Не были проведены реформы территориального устройства.166 Действия властей, казалось бы, открывавшие видимые перспективы для движения страны к новому устройству, не только не решали проблемы, но и нередко рождали систему новых противоречий.
В результате, к 1917 г. не были созданы основания для демократизации власти и управления, не было выработано направление дальнейшего госстроительства. Страна так и не стала ни последовательно унитарным, ни тем более - федеративным государством. Не случайно, что эти вопросы остро определили себя в новую эпоху.
