Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Концептуальный аспект проектирования институтов государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъекте Российской Федерации 16
1. Становление государственной гражданской службы и муниципальной службы как институтов реализации полномочий региональной власти и местного самоуправления 16
2. Тенденции изменений в государственной гражданской службе и муниципальной службе в субъекте Российской Федерации 36
3. Кадровая политика как инструмент развития гражданской службы и муниципальной службы 65
ГЛАВА 2. Программно-целевой подход к реформированию и развитию государственной гражданской службы и муниципальной службы 80
1. Социально-политические предпосылки разработки программы реформирования и развития государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъекте Российской Федерации 80
2. Основные компоненты программы реформирования и развития государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъекте Российской Федерации (на примере Ростовской области) 101
Заключение 132
Библиография
- Тенденции изменений в государственной гражданской службе и муниципальной службе в субъекте Российской Федерации
- Кадровая политика как инструмент развития гражданской службы и муниципальной службы
- Социально-политические предпосылки разработки программы реформирования и развития государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъекте Российской Федерации
- Основные компоненты программы реформирования и развития государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъекте Российской Федерации (на примере Ростовской области)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С начала 90-х годов, наряду с политическими и социально-экономическими преобразованиями, в России осуществляется реформирование государственной гражданской службы, становление и развитие муниципальной службы. Процессы этих сложных институциональных изменений уже неоднократно исследовались как российскими учеными, так и специалистами зарубежных стран.
Важным этапом реформирования государственной службы стало принятие в 2003 г. Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», в 2004 г. Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В 2007 г. принят Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». В 2009 г. Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 была утверждена федеральная программа «Реформирование и развитие системы
государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013
годы)».
В настоящее время задачи модернизации российского общества объективно требуют существенного пересмотра целей, функций, форм и методов работы целого ряда тех «инструментов»,
которые обеспечат регулирование всего комплекса процедур «осовременивания» практически каждой сферы деятельности людей. В Послании Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ в 2009 г. подчеркнуто, какое большое значение имеет воздействие государственной власти и местного самоуправления на достижение реальных результатов модернизационных процессов.
В значительной степени центр тяжести переносится в регионы, так как всесторонний учет уровня социально-экономического развития, политической стабильности, особенностей национально-культурных традиций становится важнейшим фактором эффективного управления. Отсюда следует объективная необходимость научного анализа состояния государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, перспектив реформирования и развития этих институтов. Принципиально важно рассмотреть деятельность в субъекте Федерации по согласованию развития двух этих отличающихся по социально-правовому статусу формирований. Поскольку становление муниципальной службы и по времени, и по существу отличается от темпов реформирования государственной гражданской службы. Очевидно, и с научной, и с практической точки зрения целесообразно применить программно-целевой подход к исследованию перспектив двух названных институтов, что серьезно актуализирует проблему совершенствования регионального управления.
В рамках нового этапа административной реформы ставятся задачи повышения эффективности управления за счет роста производительности труда чиновников различных уровней, для чего планируется существенное сокращение численности аппарата, сокращения избыточных госфункций, использования новых технологий организации деятельности, повышения морального уровня и снижения коррумпированности. Количественные, функциональные и моральные направления реформирования подразумевают научное обоснование принимаемых стратегических решений, что и обусловило актуальность темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Общие аспекты функционирования бюрократии были рассмотрены в работах
М. Вебера, Ю. Хабермаса, Р. Дарендорфа и ряда других авторов. Исследования, в которых разрабатываются проблемы локальной политики и распределения политической власти в локальных территориальных общностях ведутся в западной политической науке
с 1920-х годов. Необходимость переосмысления моделей функционирования региональной и муниципальной бюрократии подчеркивается и современными зарубежными политологами. В частности, применительно к странам с развитыми демократическими традициями об этом пишут Ф. Килберг и Б. Денте.
Значительный вклад в теоретическое осмысление вопросов, входящих в предметное поле диссертационного исследования, внесли российские ученые.
Отметим, что важную роль в понимании сущности государственной гражданской службы и тенденций ее становления и развития сыграли публикации правовой направленности. Это работы Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Н. Барцица, И.А. Василенко, Л.А. Василенко, В.Д. Граждана, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова и других ученых. Политические и социальные аспекты становления и развития государственной гражданской службы нашли отражение в работах политологов, социологов, философов, таких как
Г.П. Зинченко, Е.А. Литвинцевой, Б.В. Лытова, В.С. Нечипоренко, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, Е.В. Охотского, В.Л. Романова, В.Г. Смолькова, В.А. Сулемова и других исследователей.
Необходимо упомянуть и исследования эффективности государственной гражданской и муниципальной службы, представленные в коллективных монографиях В. Гельмана, С. Рыженкова, Е.Белокуровой, Н.Борисовой «Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России. 1991 – 2001» и «Реформа местной власти в городах России, 1991 – 2006». Ряд исследований
В.П. Мохова посвящен проблемам властных отношений в территориальных сообществах. Следует упомянуть и иные работы, посвященные участию бюрократии в формированию и функционированию новой модели местного самоуправления в современной России, реализации проекта муниципальной реформы, государственной политике в отношении муниципалитетов. В последние годы возрос интерес к такой инновационной форме деятельности муниципалитетов как создание многофункциональных центров и иных проявлений инноваций в государственной и муниципальной службе.
Исключительно важное значение для развития исследований в области государственной гражданской и муниципальной службы имеют работы создателей Ростовской политологической и элитологической школы: В.Г. Игнатова, А.В. Понеделкова, А.М. Старостина. Считаем необходимым отметить не только фундаментальный научный вклад этих ученых, но и ту большую организационную, педагогическую, методическую работу, которую они проводили и успешно проводят по развитию государственной гражданской и муниципальной службы на Юге России, по подготовке кадров государственных и муниципальных служащих, а также исследователей проблем государственного и муниципального управления.
Характерно, что в работах всех вышеназванных российских ученых зачастую органично связаны теоретико-методологические вопросы с анализом реальной практики деятельности различных управленческих систем. Есть и исследования, в значительной степени рассматривающие опыт организации государственной гражданской службы и муниципальной службы, например, труды
Н.М. Байков, А.В. Бурова, Н.Н. Голубева, В.А. Колесникова, В.Н. Лазарева, А.В. Попова, В.В. Рудого и других ученых и практиков.
Полагаем, что нужно отметить такие принципиально важные моменты в исследовании проблем развития государственной гражданской и муниципальной службы, как появление специализированных журналов, таких как «Власть», «Государственная служба», «Муниципальная служба», «Социология власти». В становлении этих журналов большую роль сыграли ученые Российской академии государственной службы, хорошо известные своими научными работами: В.Э. Бойков, А.И. Турчинов и другие.
В то же время, анализ научной литературы показывает, что преобладающее число публикаций, на наш взгляд, посвящено организационным, правовым, финансово-экономическим проблемам, анализу социальных инфраструктур, а также вопросам, которые чаще всего интерпретируются с позиций либо служебного права, либо муниципального права. Политологические аспекты рассматриваются, но не всегда на уровне регионального управления. Таким образом, говорить о завершении формирования всестороннего научного понимания развития государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, пока еще преждевременно.
Довольно часто реформирование государственной гражданской и муниципальной службы изучается в отрыве от общей проблематики развития российской политической системы. Все вышеуказанное свидетельствует о существовании исследовательской ниши, заполнению которой и служит настоящее диссертационное исследование.
Объект диссертационного исследования – институт государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования – реформирование и развитие государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъекте Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования – политологический анализ процессов реформирования и развития государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъекте Российской Федерации на примере Ростовской области.
Задачи диссертационного исследования:
– проанализировать соответствие действующего законодательства о государственной и муниципальной службе требованиям современного этапа развития страны, при необходимости внести предложения о модернизации законодательства;
– дать оценку необходимости пересмотра квалификационных требований, необходимых для занятия гражданами должностей государственной и муниципальной службы;
– проанализировать состояние кадровой политики на региональном и муниципальном уровне и внести предложения по ее совершенствованию;
– обосновать необходимость управления государственной и муниципальной службой с использованием в рамках администрации специально созданного структурного подразделения;
– оценить эффективность создания многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;
– выявить возможность передачи на аутсорсинг части полномочий государственных и муниципальных структур в сфере реализации государственного заказа на переподготовку (повышение квалификации, стажировку) государственных гражданских и муниципальных служащих.
Теоретико-методологические основы диссертационного исследования. Исследование выполнено в рамках системного подхода и институциональной парадигмы, которую разработали
Т. Веблен, У.К. Митчелл, Д.М. Кларк, Д. Коммонс, У. Гамильтон.
Для проектирования развития территориального социума, использовалась методология Ирвинга Гофмана, Джорджа Маркуса и некоторых других исследователей, позволяющая учитывать множественный характер политических и социальных «действительностей». В качестве основного метода эмпирического анализа для решения указанных задач автором данной работы был избран метод исследовательского и практического синтеза политических фактов. Автор опирался также на фундаментальные научные концепции, разработанные классиками политической и социальной науки
М. Вебером, П. Сорокиным, Т. Парсонсом, П. Бергером, Т. Лукманом, А. Маслоу и другими, которые позволяют проанализировать социально-экономические и политические процессы в регионе с позиций структурно-функционального анализа, учета интересов и потребностей граждан, на основе социокультурного понимания основных тенденций развития институтов управления. При этом используется методология сравнительного политического анализа процессов развития субъектов управления, включая основные теоретические подходы к анализу общественного мнения.
Автором диссертации использовались современные концепции реформирования госуправления и госслужбы (Public Administration, Public Management).
В качестве эмпирических источников диссертационного исследования выступают: нормативно-правовые акты РФ и субъектов РФ, статистические материалы официальных изданий Госкомстата, информационно-аналитические и отчетные материалы органов государственной гражданской службы и органов местного самоуправления, материалы центральной и местной периодической печати, результаты всероссийских социологических опросов, результаты социологических исследований, проведенных в различных регионах страны как предмет вторичного социологического анализа, данные авторских наблюдений и фокус-интервью.
В диссертационном исследовании использованы материалы социологических исследований, организованных и проведенных автором:
социологический опрос государственных гражданских служащих Ростовской области (декабрь 2009 года, 100 респондентов);
социологический опрос муниципальных служащих Ростовской области (ноябрь-декабрь 2009 года, 235 респондентов);
социологический опрос населения Ростовской области (февраль-март 2010 года, 710 респондентов).
Гипотеза исследования. На первом этапе основной вектор административной реформы был направлен на обеспечение максимальной доступности региональной и местной власти для населения, ответственность этой власти перед населением и повышение эффективности деятельности в области предоставления услуг
гражданам и юридическим лицам, социально-экономического развития территорий. В настоящее время указанные задачи продолжают сохранять свою актуальность, тем не менее, объективно назревшие модернизационные изменения требуют пересмотра модели реформирования государственной гражданской и муниципальной службы на региональном уровне.
Актуализируется необходимость задействования новых механизмов и подходов к реформированию, пересмотра приоритетов функционирования региональных политических систем. Ориентированность чиновников на результат управленческих воздействий становится объективной необходимости функционирования экономики и поддержания социальной стабильности в обществе.
В этой связи назрела необходимость внесения изменений в ряд федеральных нормативных правовых актов, а также в практику организации деятельности как региональных, так и муниципальных администраций. Указанные изменения будут неэффективны без научного обоснования целесообразности тех или иных новаций.
Научная новизна диссертации определяется основными исследовательскими результатами:
1. Проанализированы особенности становления государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъекте Федерации. Доказано значение разработки Концепции кадровой политики для реализации таких направлений, как построение организационных структур областных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и формированию их штатных расписаний; разработка должностных регламентов; совершенствование процесса подготовки кадров государственного и муниципального управления.
2. Доказана необходимость пересмотра квалификационных требований, необходимых для занятия гражданами должностей государственной и муниципальной службы.
3. Выявлена необходимость создания в регионах структур кадрового аудита профессиональной квалификации чиновников,
с включением в комиссии по проведению переаттестации представителей гражданского общества и экспертов, обладающих соответствующими научными знаниями.
4. Предложена концептуальная модель программы развития государственной гражданской службы и муниципальной службы субъекта Федерации, включающая одиннадцать содержательных компонентов (задач), а также систему индикаторов реализации программы.
Обоснована необходимость управления государственной и муниципальной службой с использованием в рамках администрации специально созданного структурного подразделения.
5. Установлена эффективность создания многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.
6. Разработаны и предложены рекомендации по повышению эффективности реализации государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских и муниципальных служащих, в частности, передачу на аутсорсинг части этих полномочий.
Наиболее существенные научные результаты, полученные лично соискателем и выносимые на защиту.
1. Поскольку связанное с осуществлением административной реформы действующее законодательство ориентировано на иные политические, экономические и социальные условия функционирования государства, в рамках и в условиях реализации модернизационной политики государства необходим пересмотр части положений ФЗ № 58 от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» и ФЗ№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 в части усиления персональной ответственности за экономическое и социальное развитие территорий, принятие профилактических мер по снижению негативного влияния финансово-экономических кризисов общемирового уровня, развития инновационных технологий.
2. В рамках модернизационного дискурса необходимо существенное повышение эффективности управления за счет роста производительности труда чиновников различных уровней. В указанном контексте актуален пересмотр квалификационных требований, необходимых для занятия гражданами должностей государственной и муниципальной службы, с упором на владение навыками современных технологий. При пересмотре и уточнении квалификационных требований необходимо учитывать как специфику функционирования региональных политических и экономических систем, так и перспективы их развития на среднесрочную и долгосрочную перспективу.
3. Современная кадровая политика в малой степени ориентирована на стимулирование инициативы чиновников в реализации в регионах системы государственных приоритетов. Необходимо создание в регионах структур кадрового аудита профессиональной квалификации чиновников, с включением в комиссии по проведению переаттестации представителей гражданского общества и экспертов, обладающих соответствующими научными знаниями.
4. Опыт реализации Концепции показал насущную необходимость управления государственной гражданской службой со стороны специально созданного структурного подразделения. Указанное структурное подразделение должно концентрировать передовой опыт госслужбы и осуществлять его тиражирование, выявлять тренды модернизационного развития и условия внедрения инноваций в государственной и муниципальной службе, а также оказывать в указанных направлениях методологическую и иную помощь иным структурным подразделениям, а также сторонним заинтересованным акторам.
5. Одним из приоритетных направлений развития государственной гражданской и муниципальной службы является повышение эффективности оказания государственных и муниципальных услуг. Многофункциональные центры не только формируют инфраструктуру, необходимую для качественного предоставления гражданам услуг, но и способствуют интеграции интеллектуальных и технологических ресурсов для организации эффективного взаимодействия различных институтов в интересах граждан.
6. Целесообразно передать на аутсорсинг часть полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере формирования и реализации государственного заказа на переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских и муниципальных служащих. Основной объем этих полномочий возложен на Ведомство по управлению государственной гражданской службой Ростовской области. Часть этих полномочий может быть передана для осуществления высшим учебным заведениям, специализирующимся на подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров для органов государственной власти и местного самоуправления.
Научно-практическая значимость исследования. Результаты, полученные в диссертации, могут быть использованы в практике государственного и муниципального управления, при разработке программ реформирования и развития государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъектах Российской Федерации, при проведении мониторинга состояния государственной гражданской и муниципальной службы, а также при преподавании курсов «Политология», «Государственное и муниципальное управление», «Государственная кадровая политика», «Управление персоналом», «Государственная служба» и ряда других в специализированных высших учебных заведениях, а также на курсах повышения квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих.
Апробация работы. Результаты исследования докладывались на международных, всероссийских, межрегиональных конференциях, были опубликованы в 6 коллективных монографиях и в 6 статьях, в том числе в журнале из списка ВАК Минобрнауки РФ. Общий объем публикаций более 20 п.л. Основные положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры политологии и этнополитики СКАГС.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии, содержащей 202 названия, 6 приложений.
Тенденции изменений в государственной гражданской службе и муниципальной службе в субъекте Российской Федерации
Для эффективного государственного управления обязательно, на наш взгляд, формирование социально-профессиональной группы чиновников, соответствующей задачам государства, его целям, политическому устройству и функциям. Государство не может существовать без специально созданного аппарата, без эффективной системы государственной службы. Поэтому актуальность научного осмысления процессов становления современной эффективной государственной гражданской службы обусловлена, как нам представляется, целым рядом причин.1
Эффективность деятельности государства и благополучие общества определяются: во-первых, качественным исполнением функций управления во всех ветвях государственной власти, состоянием государственного аппарата и, в первую очередь, его кадрового потенциала. Это требует проведения эффективной, основывающейся на необходимой правовой базе, кадровой политики, которая должна позволить формировать качественно работающий состав профессиональных чиновников.
Во-вторых, учётом того, что государственная служба представляет собой весьма сложный комплексный социально-политический и организационно-правовой институт, характеризующийся многообразием элементов, связей, закономерностей и особенностей.
В-третьих, необходимостью превратить государственную службу в средство формирования правового государства, обеспечивающего необходимые условия его взаимодействия с обществом и отдельным гражданином, а в конкрет ном плане - определяющего масштаб, пределы и задачи регламентации государственно-служебных отношений, правового статуса государственного служащего.
В-четвертых, сложным и комплексным характером государственно-служебных и общественных отношений, возникающих в связи с организацией и функционированием государственных органов власти.
В настоящем исследовании мы используем три подхода к раскрытию природы и сущности государственной службы. В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» зафиксирован деятельностный подход, предполагающий, что «государственная служба Российской Федерации — профессиональная, служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий...».1 Такой подход позволяет изучить цели и функции государственной службы, технологии сбора и обработки информации, выработки и организации исполнения решений. Однако его, как нам представляется, недостаточно для установления сущности государственной службы. Служба при таком подходе понимается как служение государственному органу. Вследствие этого, в стороне остаются проблемы использования государственной службой прерогатив государственной власти, реализации законов, а также социальные задачи государственного управления.
Поэтому многие ученые и практические работники смотрят на государственную службу шире и понимают её как государственно-правовой, политический и социальный институт. Такое понимание требует комплексного подхода, использования философии, политологии, социологии, экономической теории, социального менеджмента. На такой теоретической базе можно сосредоточить внимание при освоении практических умений и навыков, конкретных технологий управленческой деятельности, методов анализа и решения конкретных проблем государственных органов власти.
Полагаем, что нужно учитывать и такую точку зрения, которая тракту Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2062. ет государственную службу как систему публично-правовых отношений между государством и служащим, основанных на подчинении и имеющих своим содержанием обязательную деятельность, идущую от лица государства и направленную к осуществлению государственной задачи. Такой подход позволяет полнее учесть управленческие, организационные, экономические, правовые, психологические и другие аспекты государственной службы, понять сущность бюрократии как социально-профессионального слоя общества, государственного служащего, как гражданина и человека.
Государственная гражданская служба имеет свое место в обществе, ее нельзя ни недооценивать, ни переоценивать. Служба не решит все проблемы, поскольку это всего лишь один из важных социально-правовых институтов. Вместе с тем, это значимый фактор укрепления государства и усиления его влияния на общество. Для того чтобы государственная гражданская служба достигла своих целей, она должна быть ориентирована на следующие предъявляемые к ней требования: - демократический и федеративный характер построения и функционирования; - целостность государственной гражданской службы на всей территории страны и ориентация всех ее элементов на государственное единство; - согласованность концептуальных подходов в правовом регулировании и организации многообразных проявлений государственной службы в различных ее уровнях и видах; - целенаправленность всех элементов и взаимосвязей государственной службы на обеспечение рациональности и эффективности процессов взаимоотношений в обществе и государственного управления; - придание государственной гражданской службе общественного авторитета, обеспечение доверия граждан, способности привлекать к себе лучшие интеллектуальные и нравственные силы страны.
Мы понимаем государственную гражданскую службу как качественно новое общественное явление. С этих позиций, гражданская служба должна отвечать требованиям демократического, правового федерального, социального и светского государства с республиканской формой правления, и соответствовать условиям и факторам свободного гражданского общества с рыночной экономикой, разнообразию социальных слоев и групп, плюралистической духовности, надежной защищенности прав и свобод личности.
Что касается муниципальной службы, то в российской научной литературе сложились два подхода к пониманию ее сущности - деятельностный и институциональный1. Исходя из этого, в настоящем исследовании муниципальная служба рассматривается, во-первых, как профессиональная деятельность, во-вторых, как социально-правовой институт.
Муниципальная служба как профессиональная управленческая деятельность представляет собой совокупность социально-значимых действий муниципальных служащих для достижения определенного результата и содержательно связана с осуществлением исполнительно-распорядительных, административно-хозяйственных, информационно-аналитических, проектно-прогнозных, контрольных, координационных и других управленческих функций. Подобный характер муниципальной службы определяет и основные требования к муниципальным служащим, содержанию их знаний, умений и навыков.
Кадровая политика как инструмент развития гражданской службы и муниципальной службы
Отбор осуществляется многоступенчато, активно используются конкурсные формы. Кандидаты на должность сдают ряд сложных письменных экзаменов, включая решение специально разработанных кейсов. Все без исключения, государственные служащие принимают присягу, одним из пунктов которой является заявление о готовности служить там, где сочтут необходимым вышестоящие инстанции. Мобильность чиновников значительна. Очень высокие требования к здоровью и работоспособности. Карьера предполагает непрерывное обучение и повышение квалификации.
Во-вторых, в повышении социального статуса государственных и муниципальных служащих, чья работа признается обществом престижной и важной. Это находит свое выражение и в зарплате, и в социальном обеспечении, и в решении жилищно-бытовых вопросов. Система социальной защиты чиновников хорошо продумана и реализуется при полной поддержке персонала органов управления. Активно действуют профсоюзы государственных и муниципальных служащих, различные ассоциации, позволяющие обмениваться опытом, внедрять достижения теории в практику.
В-третьих, в обеспечении транспарентности государственной и муниципальной службы, или как принято говорить, открытости и прозрачности, как это практикуется в муниципальной службе за рубежом, где граждане имеют возможность активно участвовать в принятии управленческих решений. При этом исключительно широко используется механизм изучения общественного мнения. В мэриях Франции, например, имеется должность, которая так и называется — «комиссар по анкетированию». В-четвертых, в создании благоприятного имиджа государственной и муниципальной службы. Здесь используется многообразный арсенал средств и технологий служб связи с общественностью. В учреждения государственной власти и местного самоуправления организуются экскурсии граждан, особенно, молодого возраста, с тем, чтобы показать реальную ежедневную работу чиновников. Издаются красочные буклеты, символика, сувениры. Это вомногом позволяет сформировать у населения взгляд на службу, как на профессию, хотя и очень важную.
В-пятых, в разработке системы мер по предотвращению коррупции. С этой целью постоянно пересматриваются должностные инструкции, устраняется «монополия» одной подписи, ведется большая пропагандистская и разъяснительная работа среди населения. К чиновникам предъявляются очень строгие требования служебного поведения.
В-шестых, в переходе от администрирования к менеджменту, во внедрении разнообразных управленческих технологий, в оценке чиновников по результатам их деятельности.
Все вышеназванные направления, осмысленные российскими специалистами, государственными и муниципальными служащими еще в середине 90-х годов, в дальнейшем, действительно, использовались в развитии службы, а зарубежный опыт в известном смысле способствовал становлению в субъекте Федерации государственной и муниципальной службы.
Необходимо указать также на процессы, связанные с разработкой и принятием Уставов городов и районов области. Эта широкомасштабная работа позволила тщательно проанализировать различные аспекты разграничения полномочий регионального управления и местного самоуправления, а многочисленным чиновникам, участвовавшим в разработке Уставов, получить важный опыт анализа проблем управления. Во многом эти акции выявили и необходимость в существенном повышении профессионализма государственных гражданских и муниципальных служащих. Относительно становления государственной гражданской службы и муниципальной службы Ростовской области, считаю необходимым высказать свою точку зрения по линии соотнесения «становления - развития - реформирования». К объекту нашего исследования применим подход, согласно которому, социальный объект всегда находится в определенном состоянии и одновременно развивается под влиянием как объективных, так и субъективных факторов. Уже в 1994 году стояли задачи развития и реформирования государственной гражданской службы субъекта Федерации, хотя по времени функционирования данных объектов прошло всего чуть более двух лет. На наш взгляд, и в настоящее время, а именно в 2010 году, продолжается процесс становления государственной гражданской и муниципальной службы, точно так же, как и процесс их постоянного развития. Задача науки в том и состоит, чтобы выявить характеристики объекта, определить основные проблемы и противоречия, затрудняющие его развитие, наметить принципиальные направления управленческого воздействия на объект, с целью его существенного реформирования.
Считаем, что с позиций политологии 1992 по 2000 год становление государственной гражданской и муниципальной службы в Ростовской области, заключалось, главным образом, в реализации подхода к службе, как к профессиональной деятельности. Мы специально указали на значение Концепции кадровой политики, сыгравшей важную роль в развитии службы. Разумеется, исключительно важное значение имело формирование правовых основ институциализации службы. По существу, процесс институциализации проходил временные этапы интериоризации и хабитуализации правовых и социальных норм. Полагаем, что этот процесс не завершен и в настоящее время.
Социально-политические предпосылки разработки программы реформирования и развития государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъекте Российской Федерации
Можно констатировать, что чиновники в основном позитивно оценивают изменения в государственной службе за последние годы - более трети указали на положительную оценку. Еще 40% взвешенно относятся к происходящим переменам, полагая, что имеются и негативные моменты. Численность отрицательно оценивающих составляет 10%, что само по себе не много, но это значит, что определённая группа интересов служащих в ходе реформирования не реализуется. Это обычное и нормальное состояние. Более того, если бы все респонденты указали на положительный результат, можно было бы сильно сомневаться в подобных ответах. Любое реформирование так или иначе меняет устои, что не может не вызывать определённого неприятия и даже сопротивления. В этом смысле к тем, кто явно указал на негативные результаты, можно отнести каждого десятого, уклонившегося от ответа, так как трудно представить, чтобы у служащего не было собственного мнения по поводу его же работы.
Гражданские служащие достаточно хорошо представляют цели и смысл реформы государственной службы (две трети опрошенных). В то же время, небольшая группа (около 10%) ответила, что этого они не представляют. Как видим, эта цифра совпадает с результатом негативной оценки изменений в службе. Следовательно, можно предположить, что каждый десятый служащий - это некоторая проблемная ситуация, так как практически невозможно изменить свою деятельность, не понимая стратегических целей и смысла изменений.
В принципе, любой человек может работать, не испытывая чувства удовлетворения. На короткое время такое положение может существенно не сказаться на результатах. Но при длительной и напряжённой работе, связанной с высокой ответственностью, а таковой и является служба, отношение к работе может негативно или позитивно повлиять на результат. Из семнадцати предложенных респондентам условий работы семь получили высокую оценку удовлетворённости. Еще четыре условия получили оценку, близкую к высокой (около 50%). Результат в целом позитивный, большинство условий слжащие воспринимают как удовлетворительные. Что же вызывает беспокойство чиновников? На первое место по неудовлетворённости респонденты поставили карьерный вопрос (40%), на второе — уровень оплаты труда (почти 40%), на третье - уровень социальной защищенности (25%). Ответы ожидаемые. Участники опроса в очередной раз подтвердили, что деятельность по реформированию государственной гражданской службы действительно осуществляется в правильном направлении, так как три названные позиции являются важнейшими направлениями при разработке стратегии и тактики социальных изменений в службе. По каждому из этих направлений в Ростовской области настойчиво и целенаправленно проводится работа, но, очевидно, ещё имеются ресурсы, в частности, в планировании и «выстраивании» карьеры, в дифференцированных системах оплаты труда, в определении интересующих служащих современных форм социальной защиты. По поводу карьеры опрос выявил следующую проблемную ситуацию: три рычага влияния на карьеру чиновники располагают в такой последовательности - профессионализм (две трети опрошенных), добросовестное исполнение обязанностей (60%), инициативность (более 50%)). Можно принять эту «схему», если речь идет об открытых «лифтах» карьеры (латентные в анкете не предлагались, такая задача не ставилась, хотя в научной литературе имеются исследования по этому поводу). Что касается «неработающих» рычагов, то ими, по мнению респондентов, являются независимость от влияния посторонних организаций (чуть менее половины опрошенных) и политическая нейтральность (40%). Понятно, что два этих рычага входят в число важнейших принципов служебного поведения. Есть повод задуматься над тем, как перевести строгое соблюдение кодекса служебного поведения в координаты карьерного роста.
Подбор кадров всегда был, есть и будет важнейшим вопросом управления. По существу, это и отправная точка, и важнейший институциональный аспект формирования любой управленческой системы, в том числе и государственной гражданской службы. Участники опроса назвали две проблемные точки. Первая - протекционизм (практически каждый третий респондент), вторая — субъективизм при оценке деловых и личностных качеств работника (треть опрошенных).
Характерно, что только очень небольшая часть служащих (менее 5%) указала на отсутствие конкурсов. Этот факт сам по себе уже говорит о той большой работе, которая проведена в области по организации конкурсов, их объективности и результативности. Что касается протекционизма, то условием его преодоления, очевидно, является работа с кадровым резервом. Эта работа разворачивается, Ростовская область в числе лидеров, в то же время целесообразно обратить внимание на некоторые непростые ситуации. В частности, сами служащие считают, что пока ещё при определении резервистов проявляется волевой подход (каждый пятый), несовершенны методические инструменты организации работы с резервом (почти 20%), нуждаются в проработке правовые основы этой работы (каждый шестой). Методические и правовые проблемы, скорее всего, вопрос времени и координации усилий специалистов. Волевой подход - это не просто девиация, поскольку до конца не сняты политические моменты. Думается, технологизация работы с резервом со временем позволит отказаться от этого исторически сложившегося метода, хотя, возможно, до конца преодолеть его не удастся.
Во всех целеполагающих документах, так или иначе касающихся взаимодействия власти и общества, неизменно поднимается вопрос открытости и прозрачности, то есть транспарентности. Мнение чиновников назвать оптимистичным, наверное, будет затруднительно. Только каждый шестой считает свою работу вполне прозрачной, а каждый пятый убежден в её закрытости. До трети респондентов распределились в оценках «в основном» и «отчасти», что, скорее всего, и характеризует явление транспарентности сегодня. Что препятствует транспарентности? Позиция гражданских служащих по этому вопросу может быть названа «оборонительной», то есть, четверть опрошенных сослалась на пассивность граждан и их объединений. Возможно, здесь произошла подмена причины и следствия, хотя и отрицать пассивности нельзя. Но если причина только в гражданском обществе, то проблему транспарентности ещё долго не удастся решить. В то же время, респонденты высказали мнение о том, что открытости и прозрачности препятствует отсутствие демократических ценностей в сознании чиновников (каждый пятый). Полагаем, что и эта причина имеется и преодолевается не только мероприятиями воспитательного характера, но и реальными изменениями во взаимодействии граждан и государственной гражданской службы.
Характерно, что четверть респондентов сочла необходимым назвать препятствие, находящееся «как бы вовне»: негативный исторический опыт и традиции чиновничества России, а также нежелание высших чиновников. Если мы применили термин «оборонительная» к позиции по поводу граждан, то вышеназванную позицию можно назвать «оправдательной», практически, ни в чем не помогающую в разрешении проблемы.
Ранжируя меры, обеспечивающие открытость и прозрачность, чиновники на первое место поставили ответы на обращения граждан по существу (70%), на второе - возможность для граждан знакомиться с материалами, касающимися их дел (более двух третей), на третье - приём населения (60%). В то же время, говоря о специальных структурах по связям с общественностью, гражданские служащие высказали некоторые сомнения в их целесообразности. Полагаем, что здесь имеется элемент недооценки подобных структур. Возможно, это реакция на то, что деятельность специальных структур по связям с общественностью ещё не очень хорошо известна основной группе чиновников.
Что касается муниципальной службы, то процессы её институционали-зации хотя и имеют много общего с процессами, протекающими в институте государственной гражданской службы, тем не менее, имеют свои особенности. Один из важнейших аспектов этих процессов связан с профессиональной подготовкой муниципальных служащих. Сама по себе эта служба достаточно «молодая», её становление происходит в очень сложное и кризисное время, задачи стоят колоссальные, а ресурсов зачастую недостаточно. Сами муниципальные служащие хорошо понимают это и во многом надеются на профессиональные качества работников. Отметим, что каждый шестой респондент указал, что профессионализм муниципальных служащих не всегда соответствует решаемым задачам. При этом служащие достаточно самокритичны, считая, что их личный профессионализм требует существенного развития (почти 15%).
Называя условия, влияющие на профессионализм муниципальных служащих, участники опроса на первое место поставили систему обучения и повышения квалификации (четверть опрошенных), а на второе место - практику изучения и распространения опыта работы (каждый пятый). Известно, какое большое внимание уделяется в Ростовской области вопросам обучения и повышения квалификации муниципальных служащих. Выше приведённые данные убеждают, что в этом направлении и далее необходимо наращивать все имеющиеся ресурсы и возможности, учитывая такие пожелания респондентов, как максимальное усиление связи обучения с практикой, внедрение в учебный процесс тематики, связанной с освоением современных управленческих технологий, улучшение учебно-методической оснащенности процесса обучения.
Далеко не все муниципальные служащие стремятся действительно качественно изменить собственный уровень подготовки. Так, почти пятая часть чиновников указали, что многие предпочитают работать «по старинке». Ниже приводятся (в процентах) результаты ответов на вопрос: «Если муниципальные служащие не спешат перестраиваться, то почему?»
Основные компоненты программы реформирования и развития государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъекте Российской Федерации (на примере Ростовской области)
В настоящее время в федеральном законодательстве о государственной гражданской службе имеются некоторые противоречия и пробелы, касающиеся норм, регламентирующих порядок формирования резерва. Так, ряд норм, относящихся к работе с резервом, заложен в положениях о проведении аттестации государственных гражданских служащих и о проведении конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы. В первом случае, аттестационным комиссиям предоставлено право по результатам аттестации вносить мотивированные рекомендации о включении аттестуемого в резерв на выдвижение на вышестоящую должность. Во втором положении указано, что назначение на должность гражданской службы может осуществляться без проведения конкурса, только если кадровый резерв сформирован на конкурсной основе, то есть, решения аттестационной комиссии о рекомендации для включения в кадровый резерв недостаточно, нужно, чтобы гражданский служащий принял участие в конкурсе для включение в резерв.
В законодательстве указано, что в резерв может быть включен только победитель конкурса. Нам представляется, в него должно быть включено по меньшей мере 2-3 кандидата, и это должно найти отражение в нормативных документах. К тому же, целесообразно создавать резерв не на конкретную должность, а на группы должностей по профессиональному признаку, либо по уровням управления. Это связано с тем, что резерв не может сохраняться длительное время в актуальном состоянии, так как в настоящее время общественные процессы имеют чрезвычайно высокую мобильность. Может измениться карьера резервиста, может измениться законодательство в отдельной отрасли, что приведет к структурным изменениям.
В настоящее время на муниципальной службе законодательная база позволяет назначать служащих без конкурса, поскольку документ о проведении конкурса принимается соответствующим представительным органом и закрепляется в правовом акте муниципального образования. Исходя из принципа взаимосвязи государственной и муниципальной службы, было бы целесообразно закрепить в федеральном законе обязательность конкурса как основной формы замещения муниципальной должности, что во многом создаст условия для привлечения на муниципальную службу профессионально подготовленных специалистов.
Одним из приоритетных направлений развития местного самоуправления в области является повышение эффективности оказания муниципальных услуг. Многофункциональные центры не только формируют инфраструктуру, необходимую для качественного предоставления гражданам услуг, но и способствуют интеграции интеллектуальных и технологических ресурсов для организации эффективного взаимодействия различных институтов в интересах граждан.
В условиях модернизации российского общества, государственная гражданская служба и муниципальная служба все более приобретают черты акторов в механизме общественных изменений. Подобные механизмы отличаются тем, что в них сосуществуют и функционируют элементы прошлого, настоящего и будущего. Стремление к инерционности постоянно дополняется тенденциями обновления. При этом развитие любого института, в том числе и государственной гражданской службы и муниципальной службы, сопровождается противостоянием стабильности и перемен. Любое изменение в одном из элементов института, скорее всего, отразится на других элементах, причем не всегда именно так, как это предполагалось инициаторами из -менений. Вот почему возникают определенные сложности и противоречия, когда предпринимаются попытки внести новации в отдельные элементы региональной государственной службы и муниципальной службы. Эти позитивные стремления, не связанные в общесистемную концепцию перемен, сдерживаются инерционным воздействием других элементов. Диссертационное исследование и позволяет сделать вывод о том, что именно программно целевой подход обеспечивает взаимодействие государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъекте Федерации, выступая способом воздействия на весь механизм управления регионом.
Диссертационное исследование позволяет также сделать выводы о возможном дальнейшем продолжении исследований на этом предметном поле. Во-первых, практически не исследованной остается сфера применения принципов служебного поведения государственных гражданских и муниципальных служащих, особенно в части конфликта интересов. Предусмотренные комиссии по соблюдению требований служебного поведения в субъектах Федерации созданы, но анализа и обобщения их работы, а тем более, научного осмысления, явно не достаточно. Разработка и принятие «Кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации», (эта работа близка к завершению), дадут новый импульс политологическим исследованиям.
Во-вторых, представляется, что серьезный пласт проблем возникает перед политической наукой в связи с принципиальной ориентацией государственной гражданской службы и муниципальной службы на повышение качества оказания услуг населению. В настоящее время преобладают прикладные исследования, преимущественно экономические. Еще предстоит, на наш взгляд, провести серьезные методологические исследования в русле фундаментальной традиции отношений власти и общества, построения партнерских отношений между службой и институтами гражданского общества.
В-третьих, сама социально-политическая реальность ставит перед политической наукой сложнейшую задачу анализа всего комплекса проблем, связанных с преодолением коррупции, в том числе и в государственном и муниципальном управлении. Пока на этом поле, на наш взгляд, в основном «работают» представители юридической науки, но это только одно направление исследований. Еще предстоит всесторонне изучить воздействие на общество мероприятий по реализации программного документа — Указа Президента РФ от 13 апре 139 ля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы».
В-четвертых, полагаем, что будет нарастать потребность в научных политологических исследованиях проблем эффективности деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих. Технологизация службы - объективная закономерность ее развития. И современная наука, очевидно, еще предложит полезные рекомендации по информатизации и компьютеризации службы, что является одним из развивающихся направлений в науке.
