Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ПЕНСИОННЫХ СИСТЕМ. с.9-40
1.1 Пенсионное обеспечение в системе современного социального государства . с.9-28
1.2.Пенсионная реформа как политическая проблема. с.28-40
ГЛАВА 2. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ ПЕНСИОННЫХ РЕФОРМ ЗА РУБЕЖОМ. с.41-105
2.1. Особенности реформирования пенсионных систем в условиях развитой демократии . с.41-81
2.2 Пенсионные реформы в условиях буржуазного авторитаризма. с.81-105
ГЛАВА 3. ПЕНСИОННАЯ СИСТЕМА В РОССИИ НА ЭТАПЕ ТРАНСФОРМАЦИИ: ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА И ЕЕ ПОЛИТИКО-ИДЕОЛОГИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ. с.106-163
3.1. Эволюция пенсионной системы в СССР и на начальном этапе российских экономических реформ . с.106-125
3.2. Политическая дискуссия по вопросу реформирования пенсионной системы в Российской Федерации. с.125-139
3.3 Пенсионная реформа на начальном этапе ее реализации: проблемы и перспективы. с.140-163
ЗАКЛЮЧЕНИЕ. с.164-169
- Пенсионное обеспечение в системе современного социального государства
- Особенности реформирования пенсионных систем в условиях развитой демократии
- Эволюция пенсионной системы в СССР и на начальном этапе российских экономических реформ
Введение к работе
Актуальность исследования
Кардинальные изменения жизненных условий в современной России, ставшие следствием коренного реформирования политической, экономической и социальной сфер общества, с особой остротой поставили вопрос о цене реформ, об их последствиях для рядовых граждан страны. Демократизация и рыночная экономика сыграли существенную роль в становлении социальной политики современного российского государства. В свою очередь, именно по степени решенности социальных проблем граждане судят о направленности и эффективности самих реформ. К сожалению, провозглашенная в статье 7 Конституции Российской Федерации идея о том, что Россия является социальным государством, выступающим в качестве гаранта обеспечения социальных прав каждого гражданина, в значительной степени сохраняет декларативный характер. Отсюда - острота политических дискуссий вокруг российской концепции социального государства и концептуального насыщения конкретных реформ, проводимых в этой сфере.
Особую роль в реализации принципов социальной государственности призвана играть пенсионная система. Более того, именно она относится к числу ключевых сфер, определяющих устойчивость социально-экономической системы в целом. По своим финансовым масштабам и долгосрочным экономическим последствия реформа системы пенсионного обеспечения представляет наиболее значительный и сложный компонент социальных реформ. Именно на примере пенсионной реформы наиболее отчетливо видны проблемы социальной сферы, наиболее остро стоит вопрос выбора. Пенсионная реформа в России, начавшаяся с 1 января 2002 года, явилась результатом ожесточенной политической борьбы и по-прежнему находится в центре политических дискуссий.
В этих условиях вопрос учета международного опыта при реализации политических и экономических программ, политических факторов, обуславливающих проведение социальных реформ вообще и пенсионной реформы, в
4 частности, приобретает особую актуальность. Тем более, что проблема реформирования пенсионной системы сегодня оказалась в центре внимания во многих странах мира. При этом объективные социально-экономические и демографические тенденции, предопределяющие необходимость реформирования, при всем страновом различии, в целом, носят глобальный характер. Степень разработанности темы
Вопросы реформирования пенсионных систем в последнее время нашли свое отражение во многих работах как отечественных, так и зарубежных специалистов.
Еще в советский период значительный вклад в анализ проведения социальной политики как буржуазного, так и социалистического государства, в качестве неотъемлемой составляющей которой является пенсионное обеспечение, внесли работы таких исследователей, как А.Д Гусев, Е.П. Кассирова, С.Н. Нагель, В.З. Роговин, Л.И. Соловьева /см.:18; 30; 49; 70; 80/. Интерес представляют и многочисленные реферативные сборники, издаваемые ИНИ-ОН /см., например: 83; 89/.
За последнее десятилетие значительно большее внимание стало уделяться анализу концепций социального государства, основным направлениям его становления и развития. При рассмотрении перспектив построения социально-ориентированного государства в России с учетом мирового опыта, в работах таких авторов, как Е.Д. Катульский, В.П. Милецкий, В.А.Торлопов, /31; 44-46; 94/ внимание уделено и проблемам реформирования пенсионных систем.
Значительно меньшее внимание в российской политической науке уделяется проблемам сравнительной социальной политики, конкретным исследованиям отдельного случая (case-study) и кросс-национальным исследованиям отдельных областей социальной политики. Следует отметить, что в рамках исторической науки и истории международных отношений в отечест-венной науке встречались попытки исследования взаимосвязи политических факторов и проводимой социальной политикой в сравнительной перспективе.
5 Однако первые серьезные работы на данную тематику появились лишь недавно.
Во многом это было связано с тем, что проблемы социального государства и социальной политики долгое время рассматривались в нашей стране как экономические и управленческие, в то время как в западноевропейской и американской науки это является предметом интереса, прежде всего, политической и социологической наук. Тем более это справедливо в отношении пенсионного обеспечения. Серьезные, аналитические исследования таких российских авторов, как М.Э.Дмитриев, ДЛ.Травин, В. Д. Роик, Е.Ш.Гонтмахер, С.Н.Васин, С.В.Захаров, Гордин В.Э. и ряд других /20-24; 71-73; 14; 15;/ написаны почти исключительно под углом зрения экономической науки. Среди многочисленных же работ зарубежных авторов можно выделить исследования М.Хилла, А.Хейденхаймера, Х.Хекло, Г.Эспинг-Андерсена и ряда других /138; 128; 137/ , в которых российские реалии не рассматриваются, а основное внимание сконцентрировано на опыте развитых демократий.
Цель диссертационного исследования: выявить характер влияния политических переменных на процесс принятия решений по реформированию пенсионной системы.
Для реализации данной цели в ходе проведенного исследования должны быть решены следующие задачи:
выявлено значение системы пенсионного обеспечения для функционирования социального государства;
прослежены основные этапы становления и развития пенсионных систем в мире;
проанализирован опыт проведения пенсионных реформ в условиях развитой демократии, авторитарных и тоталитарных режимов, в период перехода к демократии;
выявлены факторы, влияющие на принятие решений по поводу реформирования пенсионных систем.
Объектом научного исследования является деятельность государства и других политических субъектов, направленная на социальное обеспечение нетрудоспособных граждан старших возрастных групп.
Предметом научного исследования является обусловленность реформирования пенсионной системы современного государства многообразием политических, социально-экономических и культурных факторов.
Методологической основой исследования выступает сравнительный анализ социальной политики, позволяющий проанализировать характер отношений между социально-экономической структурой и политической организацией, а также отношения между исходными установками и реально проводимым политическим курсом. Основные аспекты этой темы рассмотрены с позиций междисциплинарного подхода, учитывающего достижения политической социологии и сравнительной политологии.
Новизна исследования заключается в том, что в нем показана взаимосвязь принимаемых решений по реформированию пенсионных систем и политико-идеологических факторов, определяющих жизнь общества на данном историческом этапе. При этом:
- раскрыта зависимость между пенсионными реформами и реформиро
ванием других сфер жизнедеятельности общества;
- выявлен характер взаимосвязей между политическими факторами и
. проводимыми социально-экономическими реформами
- определены наиболее оптимальные формы взаимодействия между от
дельными институтами государства и общества по регулированию
социальной сферы.
Гипотеза исследования:
Характер реформирования пенсионной системы как важнейшей составной части государственного управления социальной политикой определяется совокупностью факторов политико-идеологического и социально-экономического порядка. При этом если инкрементальные изменения означают лишь определенную коррекцию существующей системы, то фундамен-
7 тальные, как правило, связаны с приходом к власти иных политических сил, что, в свою очередь, свидетельствует об изменениях социально-политических и экономических приоритетов в обществе. Положения, выносимые на защиту:
Пенсионная система представляет собой важнейший компонент современного социального государства, обеспечивающий реализацию одной из главных социальных гарантий, предоставляемых гражданам данной страны.
Поскольку национальная пенсионная система представляет собой крупную социально-экономическую подсистему, представляется принципиально невозможным определять ее архитектуру без ответа на ряд системообразующих вопросов, связанных с формулированием целей и перспектив развития страны.
Состояние пенсионной системы в значительной степени взаимосвязано с другими компонентами социальной политики: политикой доходов, рынком труда, здравоохранением, семейной политикой, системой социальных гарантий и.тому подобным.
Пенсионная система подвергается с течением времени как инкрементальным, так и фундаментальным изменениям. Именно фундаментальные изменения и составляющие, как правило, сущность реформирования системы, оказываются в центре внимания различных политических сил, становясь объектом политико-идеологической борьбы.
Если при авторитарном политическом режиме пенсионная реформа осуществляется в соответствии с планами правящей элиты, то в условиях демократии она, как правило, носит компромиссный характер. При этом степень отхода от принципов экономической целесообразности и управленческой эффективности зависит как от остроты кризисной ситуации в самой сфере пенсионного обеспечения, так и от общего соотношения сил политиче-
8 ских акторов, влияния популистских настроений на процесс принятия решений. Теоретическая значимость работы
определена роль пенсионного обеспечения в системе современного социального государства;
выявлены тенденции развития пенсионных систем с момента их внедрения в практику общественной жизни и до сегодняшнего дня;
проанализированы механизмы и модели реализации социальных и политических задач, решаемых в ходе реформирования пенсионных систем;
прослежена взаимосвязь между принятием политических решений по вопросам пенсионного обеспечения и спецификой политического режима, характерного для данного этапа развития конкретно взятой страны.
Практическая значимость работы связана с тем, что она позволяет заложить основу для принятия решений по вопросам дальнейшего совершенствования пенсионной системы, повышения эффективности проводимых в этой сфере реформ с учетом мирового опыта. Основные положения и выводы могут быть использованы в работе органов социального обеспечения и развития, политических партий и органов местного самоуправления по научному обоснованию новых и действующих механизмов реализации социальной политики. Материалы работы могут быть использованы в практике проведения сравнительного анализа социальной политики разных стран, отдельных их элементов, а также в процессе преподавания курсов, спецкурсов и семинаров по политической социологии, сравнительной политологии и политическим институтам разных стран.
Пенсионное обеспечение в системе современного социального государства
Одним из основополагающих принципов современной государственности, присущей всем наиболее развитым странам мира, является приверженность социальному государству.
В основе его лежит реализация принципов социальной справедливости, социального равенства и обеспечения социальных гарантий, составляют триединство, в котором заключены исторические корни, социально-этические императивы, а также государственно-правовые и конституционно-правовые основы социального государства.
Перед социальным государством и социальной политикой, в рамках которой осуществляются его принципы, не стоит задача достижения абсолютной социальной справедливости, они лишь призваны обеспечить социальную компенсацию в такой степени, чтобы вследствие неравномерного распределения ресурсов не возникали социальные конфликты, лишения, чтобы не происходила правовая, социальная и культурная изоляция определенных социальных групп. Само определение того, в какой степени это возможно, чрезвычайно осложнено. Как отмечал еще А. де Токвиль, один из первых теоретиков демократии нового времени: «Люди никогда не смогут достичь той степени равенства, которая бы их удовлетворяла» /цит.по: 94, с. 16/.
Первоочередной задачей социального государства и актуализирующей его социальной политики является, таким образом, не достижение всеобщего равенства, а обеспечение социальных гарантий. Социальные гарантии имеют для структуры и стабильности развитых индустриальных обществ фундаментальное значение; они стали «основной ценностной составляющей сильно дифференцированных обществ» /там же/. Объективно существующие социальные гарантии, а также субъективно воспринимаемые как таковые, являются принципиально важными для отношения каждого конкретного человека к его работе, к экономической, общественной, государственной системе, а, в конечном счете, к его собственному будущему. Одной из таких базовых гарантий и является пенсионное обеспечение нетрудоспособных граждан старших возрастных групп.
Социальное государство, в целом, и его пенсионная система, в частности, не являются чем-то раз и навсегда данным: они подвергаются изменениям как фундаментального, так и инкрементального характера. Если в первом случае мы можем говорить об изменении самой модели пенсионной системы, то во втором - речь идет о частичных, незначительных корректировках, призванных способствовать модернизации пенсионного обеспечения, ее адаптации к постоянно меняющимся условиям.
Нередко изменение модели пенсионной системы знаменует собой серьезную трансформацию самого социального государства, вызываемую изменением социально-экономической ситуации, которая, в свою очередь, влияет на приход к власти по-иному идеологически ориентированных политических сил. Именно они-то и вносят существенные изменения не только в формы, но и в принципы функционирования социального государства. Так, например, произошло в Великобритании в результате 17 лет правления консерваторов.
И это вполне закономерно, поскольку именно пенсионная система играет особую роль в социальном государстве. Более того, именно она относится к числу ключевых сфер, определяющих устойчивость социально-экономической системы в целом. По своим финансовым масштабам и долгосрочным экономическим последствия реформа системы пенсионного обеспечения представляет наиболее значительный и сложный компонент социальных реформ. Именно на примере пенсионной реформы наиболее отчетливо видны проблемы социальной сферы, наиболее остро стоит вопрос выбора.
Как показывает исторический анализ, сроки, скорость и приоритетность введения тех или иных социальных пособий в различных странах достаточно различаются, что предопределяется не только экономическими, но и социально-политическими факторами, такими как политические идеалы правящей верхушки, доминирующие настроения в обществе, осознание остроты социальных проблем, болезненность социально-классовых противоречий и тому подобное. Однако почти везде введение пенсионного обеспечения было одним из первых шагов по пути построения социального государства.
Особенности реформирования пенсионных систем в условиях развитой демократии
Система пенсионного обеспечения, долгое время являвшаяся символом достижений стран западной демократии в социальной сфере, на переломе веков начала давать сбой. Стремительное старение населения и продолжающаяся рецессия в экономике развитых стран привели к недофинансированию и обесцениванию активов пенсионных фондов.
Демографический кризис западной цивилизации «похоронил» традиционную социальную модель пенсионного обеспечения - главное завоевание двадцатого века. Низкая рождаемость и растущая средняя продолжительность жизни сделали невозможными справедливые выплаты предыдущим поколениям без прогрессивной системы отчислений, что грозило разжиганием межпоколенческого конфликта. В настоящее время в развитых странах на одного пенсионера приходятся 4-5 человек трудоспособного возраста, Однако все демографические прогнозы говорят о том, что в ближайшие десятилетия число трудоспособных людей в соотношении с пенсионерами будет только уменьшаться, что неизбежно приведет к хроническому отставанию уровня поступлений в пенсионную систему от текущих выплат.
Без пенсионных реформ европейские «социальные экономики» ожидает неминуемая катастрофа. Через 40-50 лет расходы на государственное пенсионное обеспечение в большинстве европейских стран увеличатся в 1.5-2 раза, составив 15-22% ВВП/см. 111, с.З/.
Демографические тенденции ведут к неуклонному старению населения большинства европейских стран. Из-за этого только расходы на здравоохранение и долгосрочный медицинский уход вырастут в Европе на 2-3% ВВП /см.111, с.7/. Растущие бюджетные расходы, нагрузка на экономику, вызванная европейской интеграцией, и изменяющиеся жизненные ценности современного общества, а также старение населения требуют незамедлительного проведения пан-европейской пенсионной реформы проведения пан-европейской пенсионной реформы, считают эксперты Всемирного Банка /см. 179/. По их оценкам, за последние 50 лет продолжительность жизни в европейском регионе повысилась в среднем на 5 лет. В настоящее время жители пенсионного возраста составляют 27,7% всего населения стран Европы. При продолжении имеющихся тенденций в 2050 г. ожидается удвоение числа пенсионеров: они будут составлять больше половины населения Европы.
По данным консалтинговой фирмы «Прайсуотерхаус Купере» (PwC) /178/, при сохранении существующей социальной политики в таких странах, как Германия и Франция, к середине века прогнозируемые расходы на государственное пенсионное обеспечение составят до 16% от ВВП, что в полтора раза выше нынешнего уровня. Особенно удручающим положение выглядит в Италии и Испании, где пенсионные расходы государства, по данным PwC, к 2050 году увеличатся почти в два раза - на 9 и 13% ВВП соответственно.
При всей экономической необходимости проведения реформ национальные правительства не торопятся с ними, поскольку с политической точки зрения они являются крайне опасными для правящих политических сил, так как вызывают крайне негативную реакцию со стороны общества, находящую свое выражение в жестком противодействии. Весьма показателен в этом плане пример Франции и Германии.
С другой стороны, страной, которой кризис системы государственного пенсионного обеспечения не грозит, является Великобритания, где реформа была проведена еще в 80-ые годы при правительстве консерваторов, возглавляемом Маргарет Тэтчер.
Попытаемся на основе сравнения этих трех стран выявить те политические составляющие, которые оказывают влияние на сущность, характер и темпы проведения пенсионной реформы в условиях развитой демократии.
Первые шаги по созданию системы пенсионного обеспечения Великобритании были сделаны еще в 20-ые годы прошлого столетия, однако всеобъемлющая система пенсионного обеспечения стала функционировать 43 только после Второй мировой войны, когда в процессе реализации так называемого плана Бевериджа Великобритания стала в полной мере отвечать основным критериям социального государства.
В основе пенсионной системы лежал принцип равенства: равные отчисления и равные пенсионные выплаты, не зависящие ни от уровня заработной платы, ни от семейного положения для всех мужчин старше 65 лет и женщин старше 60 лет. В этот период такой подход вполне соответствовал господствовавшему в обществе, только что пережившем все тяготы войны стремлению к справедливости и равенству. Однако на практике он означал весьма низкий уровень пенсий, способных удовлетворить лишь самые базовые потребности пенсионеров. Достаточно сказать, что государственная пенсия к началу 70-х годов составляла всего от 1/4 до 1/5 средней заработной платы. Не случайно уже с 50-х годов получает достаточно широкое развитие частное социальное страхование: относительно высокооплачиваемые рабочие и служащие наряду с участием в государственной системе одновременно становились пайщиками частных страховых фондов. Тем самым в дополнение к мизерной государственной пенсии они могли, в зависимости от взносов, получать в старости доход, обеспечивающий вполне сносное существование.
Эволюция пенсионной системы в СССР и на начальном этапе российских экономических реформ
До 1917 г. в нашей стране случай наступления старости не включался в сферу социального страхования. Однако впервые идеи необходимости введения пенсионного обеспечения в России на политическом уровне стали высказываться еще в самом начале XX века. Мы находим их отражение в программах таких по- \ литических партий, как конституционно-демократическая и РСДРП, выступающих за введение государственного страхования на случай старости и болезни.
Горячие дискуссии по проблемам социального страхования, в конечном счете, вылились в закон 1912 года. Этот закон, в частности, предусматривал наличные выплаты в случаях производственной инвалидности, общей нетрудоспособности, материнства и смерти. Однако его применение ограничивалось лишь примерно одной четвертью общего числа российских рабочих.
В то время, когда правительственный законопроект еще находился в стадии обсуждения, русские социал-демократы на Шестой Всероссийской конференции в \ Праге, уже подвергли его серьезной критике. Практически именно тогда В.И.Лениным были сформулированы основные принципы социальной политики, исходящей из необходимости создания системы государственного социального страхования, построенного на следующих принципах:
а) оно должно обеспечивать рабочих во всех случаях утраты ими трудоспособности (увечье, болезнь, старость, инвалидность; у работниц, кроме того, беременность и роды; вознаграждение вдов и сирот после смерти добытчика) или в случае потери заработка благодаря безработице;
б) страхование должно охватывать всех лиц наемного труда и их семейств; ;
в) все застрахованные должны вознаграждаться по принципу возмещения полного заработка, причем все расходы по страхованию должны падать на предпринимателей и государство; г) всеми видами страхования должны ведать единые страховые организации, построенные по территориальному типу и на началах полного самоуправления застрахованных цит. по: 94, с. 156/.
Эти принципы весьма похожи на те, которые в этот же период выдвигались германскими социал-демократами.
В 1914 году большевиками был внесен в Думу свой проект закона о социальном страховании. Он носил почти универсальный характер, охватывая своим действием всех наемных работников, а также самостоятельных крестьян, не имевших собственной земли, независимо от пола, возраста, расы, религии, национальности или гражданства. Основным исключением были капиталисты и помещики. Список страховых рисков был весьма обширным, включая в себя пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца. Однако речи об отдельных пенсиях по возрасту пока не шло. Правда, в относительно молодом возрасте - 50 лет - застрахованные лица становились кандидатами на получение пенсии по инвалидности.
Финансирование этих программ должно было производиться за счет богатых, а именно посредством введения прогрессивного налога на собственность и наследство, а также на доходы предприятий и частных лиц.
Социальная политика советского государства базировалась на философии марксизма-ленинизма. Советские ученые, занимавшиеся этими вопросами, именно в сочинениях К.Маркса, Ф.Энгельса и В.И.Ленина находили методологическую основу, позволявшую им сформулировать основные принципы, задачи и направления развития социальной политики партии и государства.
Исходным для этого служила сформулированная классиками марксизма-ленинизма главная цель - создание общества всеобщего равенства и социальной справедливости и, соответственно, социалистический принцип распределения материальных благ, предусматривающий удовлетворение материальных потребностей всех трудящихся. Отсюда - главная характерная черта социальной политики социалистического государства: ее всеобщность, предполагающая охват интересов и потребностей всех слоев населения.
Материальной основой реализации принципа всеобщности основоположники марксизма-ленинизма считали общественные фонды потребления. В качестве важнейшей функции общественных фондов потребления рассматривалось обеспечение равных возможностей для удовлетворения основных потребностей всех членов общества. К таким жизненно важным потребностям причислялось и материальное обеспечение стариков, больных и нетрудоспособных.
В период «военного коммунизма» была предусмотрена обязательная государственная помощь на рациональных началах нетрудоспособным, впавшим в нужду, и инвалидам войны за счет государства по центральному государственному бюджету. При этом речь шла только о нетрудоспособных, не имеющих других источников существования и принадлежащих к рабочему классу.
