Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Методологические подходы и основные концепции процесса принятия политических решений 14
1 Процесс принятия решений с точки зрения политической пауки 14
2. Теоретико-методологические подходы к процессу принятия решений в Европейском Союзе 28
Глава 2. Основные участники принятия решений в ЕС 50
I. Первичные акторы п механизме принятия решений ЕС 52
2. Вторичные акторы в механизме принятия решений ЕС 67
Глава 3. Принятие политических решений в ЕС как политический цикл 93
1. Определение приоритетной общественной проблемы и формирование повестки дня 93
2. Подготовка и выбор проектов решения 107
3- Официальное утверждение и принятие решения 124
4. Реализация решения,- 137
5. Оценка и регулирование политики 151
Глава 4, Оценка эффективности принятия решений в ЕС 161
1. Новые методы управления 161
2- Критерии эффективности процесса принятия решений 170
3 Эффективность инструментов регулирования в ЕС 176
Заключение 185
Список использованных источников и литературы 189
Приложения 204
- Процесс принятия решений с точки зрения политической пауки
- Первичные акторы п механизме принятия решений ЕС
- Определение приоритетной общественной проблемы и формирование повестки дня
Введение к работе
Актуальность темы процесса принятия политических решений (ППР) в ЕС как одного из основных компонентов политического процесса определяется значимостью преобразования многих традиционных устоев общественной жизни во второй половине XX века - начале XXI века глобализации, интеграции, регионализации, трансформации роли государства, международных организаций и тд В связи с этим показателен опыт Европейского союза, чья динамика и специфика помогает понять суть перечисленных тенденций
К началу XXI века ЕС перестал быть просто объединением отдельных государств, он стал крупным экономическим и политическим игроком на международной арене, влияющим на политические процессы не только на коЕїтиненте, но и во всем мире Поэтому многие исследователи часто говорят об особой значимости данного объекта исследования как об уникальной и одной из самых эффективных международных организаций, подчеркивая достижения интеграции, которых немало
Но при этом нельзя забывать и о тех вызовах и нерешенных задачах, которые еще предстоит решить европейским государствам в связи с расширением, когда с середины 90-х годов наблюдается неуклонное увеличение количества ее участников, а также углублением, когда все возрастающее число контролируемых и регулируемых областей требуют эффективного взаимодействия государств-членов с учетом всех интересов, представленных в Союзе Это не может не сказаться на качестве функционирования ЕС и его отдельных органов, чтобы усовершенствование институциональной структуры Союза и механизма принятия решений создало возможность как для межгосударственного и межинституционального сотрудничества, так и для демократической составляющей принятия решений, что даст общеевропейским органам власти источник демократической легитимности Что и отразилось в проблемах, связанных с отказом ратификации европейской конституции французами и голландцами в 2005 г, Лиссабонского договора ирландцами в 2008 г
На данном этапе отрыв политической элиты от народа, бюрократизм ЕС, неумение отразить интересы граждан ЕС в реальных политических решениях, чтобы затем стать понятными широкому кругу европейских государств, регионов и культур, которые не стремятся стать американским «плавильным котлом» - одна из сложнейших задач, когда-либо стоявших перед Союзом Поэтому у исследователей возникают вопросы относительно процесса принятия политических решений в ЕС как «слабого звена» европейского управления, тем самым поднимая такие вопросы кто управляет ЕС, в чью пользу необходимо перераспределить властные полномочия, чтобы увеличить его легитимность и в то же время чтобы темп интеграционного развития не падал и оставался динамичным и т д
Актуальность изучения принятия решений руководством ЕС состоит еще и в том, что он является для России ключевым партнером, так как 52% российской внешней торговли приходится на Евросоюз, а Россия - партнер номер три в его многомиллиардной торговле после США и Китая Понимание изучаемого явления может помочь России более интенсивно лоббировать свои интересы в органах управления Европейского союза для защиты своих национальных интересов, а не только в отношениях с отдельными странами, когда можно играть на их противоречиях внутри ЕС
Степень научной разработанности проблемы
Особенности процесса принятия политических решений в Европейском Союзе представляют собой сложную многогранную проблему, которая находится на стыке нескольких предметных областей юриспруденции, истории, социологии, политологии, экономики, философии, психологии, менеджмента и тд Поэтому обращение к элементам междисциплинарного подхода с привлечением теоретических выводов нескольких общественных наук является условием для раскрытия темы работы
Проблематика принятия политических решений с глубокой древности привлекала внимание философов, историков, политиков, однако окончательно сложилась наука принятия решений во второй половине XX века, поэтому среди отечественных исследователей общетеоретических вопросов данного процесса необходимо отметить таких авторов, как А А Дегтярев, Г Л Куприяшин, Г В Пушкарева, А С Панарин, Д П Зеркин, А И Соловьев, Л Г Евланов, О А Колобов, А А Корнилов, А С Макарычев, А А Сергунин, Д Г Балуев, О И Ларичев, Я Р Рельян, В Г Игнатов, В Д Рудашевский
Из работ зарубежных исследователей можно назвать ученых, чьи работы уже стали классическими Г Лассуэл, Г Саймон, Ч Линдблом, Дж Дьюи, И Дрор, А Этциони, Дж Андерсон, Б Дженкинс, Дж Марч, Дж Олсен, К Эрроу, Р Даль, М Эгенберг, П Сабатьер и др
В рамках европейской теории интеграции можно отметить таких авторов, как А Спинелли, Ж Монне, Д Митрани, М Фуше, Р Шуман, Э Хаас, А Милворд, С Хоффман, Д Сиджански, Р Кохейн и ряд других
Были тщательно изучены также труды российских и зарубежных специалистов в области общей части европейского права ЛМ Энтина, БН Топорнина, С Ю Кашкина, А Я Капустина, И С Крыловой, Ю М Юмашева, ТК Хартли, Ф Батлера, К де Бурга, А Келлермана, Дж Мак Кормика, М Хердеген и др
Среди исследователей необходимо выделить и тех, чьи работы посвящены статусу отдельных институтов и органов ЕС М М Бирюков, В И Лафитский, С В Ерохов, С А Беляев, М В Кривова, Я П Авдриенко, Ю М Орлова, Д С Тихоновецкий, А Ю Зайцев, Дж Толберг, М Цини
Особого внимания заслуживают работы авторов, занимающихся вопросами управления и функционирования ЕС, институциональной структуры в целом Н Ю Кавешникова, М В Стрежневой, Б Колер-Кох, А О
Четверикова, Р Ю Зеленова, Р В Бугрова, Л Б Пономаревой, М Л Энтина, П Н Бирюкова, Н Б Шеленковой, М Араха, А Обердорфа, Л А Бриттана, Ю Хабсрмаса, А Херитера, X Уоллес, Ф Вильберт, А М Сбрагиа, Г Маркса, Л Хуг, М Эгенберг
Проблемами лоббирования в ЕС занимались Д А Леви, И М Бусыгина, А Борев, К Миддлмас, Дж Гринвуд, Р Халл, С Мейзи, Дж Ричардсон, проблемами мозговых центров - В Грановский, К Вайс, Д Стоун, А Денхам, М Гарнетт, Дж Мак Ган, К Уивер, Ф Шеррингтон
Отдельные аспекты интеграционных процессов рассматриваются в трудах таких авторов, как Ю А Борко, Н Е Горуновой, Д Б Казариновой, П А Калиниченко, О Ю Потемкиной, В Н Зуева, Т М Фадеевой, А Г Браницкого, Т В Бордачева, Н К Арбатовой, Е А Нарочницкой, О О Хохлышевой, Р В Кабешева, М В Каргалова, А В Клемина, В Г Шемятенкова и многих других
Таким образом, несмотря на большое число исследований по общетеоретическим вопросам принятия политических решений, данная дисциплина все еще считается достаточно новой, в которой остались открытыми многие вопросы, а в трудах теоретиков европейской интеграции данная проблема в большей степени отражает правовые вопросы, и в особенности, законотворческую деятельность институтов ЕС
Итак, можно констатировать, что проблематика принятия политических решений в рамках ЕС, вопросы ее эффективности, особенностей и закономерностей остается недостаточной изученной
Объектом исследования является процесс принятия политических решений в ЕС Предмет исследования — механизм принятия решений руководством ЕС в его структурном и динамическом измерениях.
Хронологические рамки работы охватывают период с 1997 по 2007 гг и являются достаточно условными Нижняя граница исследования совпадает с годом подписания Амстердамского Договора (вступил в силу в 1999 г), который считается важным этапом в ускорении интеграционного процесса и попыткой повышения эффективности и прозрачности деятельности Евросоюза Для верхней границы исследования выбран 2007 г как год подписания Лиссабонского договора, кроме того, по его итогам можно проследить последнюю отчетность и статистические данные
Надо отметить, что исследование в большинстве своем касается процессов принятия решений в рамках первой опоры ЕС, относящихся к деятельности Европейских Сообществ в разнообразных вопросах экономической, социальной деятельности, валютного, таможенного союза, международной, торговой политики, взаимоотношений с третьими странами, создания зон свободной торговли и т д вследствие того, что именно в первом столпе процесс принятия решений является наиболее сложным и запутанным Немаловажным является и тот факт, что согласно Лиссабонскому договору упраздняется система трех опор, те перестает существовать Европейское Сообщество, а сам Договор об
образовании Европейского Сообщества, заменяется Договором о функционировании Европейского Союза
Целью диссертационной работы является выявление и анализ особенностей, закономерностей процесса принятия политических решений руководством ЕС на современном этапе в связи с его структурными и динамическими измерениями
Для достижения данной цели были поставлены следующие исследовательские задачи:
1 проанализировать содержание основных теоретических подходов,
концепций изучения феномена принятия политических решений, степень его
изученности в рамках основных теоретических подходов европейской
интеграции,
2 выявить роль и место первичных и вторичных акторов, участвующих в
процессе принятия решений в ЕС в связи с возможностью принятия
Лиссабонского Договора,
3 исследовать фазы процесса принятия политических решений,
рассмотреть его особенности и закономерности,
4 рассмотреть методы управления в ЕС, выявить основные параметры
оценки механизма принятия решения, оценить эффективность основных
методов регулирования в ЕС
Методологические и теоретические основы исследования
Из методологических подходов к изучению феномена принятия политических решений наиболее продуктивными для раскрытия предмета исследования оказались стадиально-циклический подход и теория многоуровневого управления
Из общенаучных методов использовались индукция, дедукция, анализ, синтез, диагноз, прогноз, наблюдение, сравнительный анализ
Контент-анализ материалов документов лоббистских организаций и мозговых центров позволил сделать ряд важных выводов, касающихся особенностей их функционирования и коммуникации с общественностью, а контент-анализ европейских СМИ помог в описании европейской общественно-политической сферы
Количественный анализ был использован при исследовании стадии внесения законодательных предложений Комиссией ЕС, а также при рассмотрении нарушений, совершенных государствами-членами ЕС при выполнении принятого законодательства В рамках метода анализа конкретных ситуаций (кейс-стади) изучение отдельных инициатив и принятых решений помогло подтвердить сделанные в работе выводы
Эмпирическая база исследования состоит из нескольких групп материалов:
1 документы, являющиеся первичным законодательством ЕС, а именно Договор, учреждающий Европейское Экономическое сообщество 1957 г (Римский договор, или Договор о ЕЭС, ныне известный как Договор об
образовании Европейского сообщества (ДОЕС)), а также Единый Европейский Акт 1986 г (ЕЕА), Договор о Европейском Союзе 1992 г (Маастрихтский договор), Амстердамский доювор 1997 г (АД), Ниццкий договор 2001 г, Лиссабонский договор 2007 г, не вступивший в силу, а также Договор, устанавливающий Конституцию для Европы 2004 г, не вступивший в силу,
документы Совета ЕС регламенты, директивы, решения, рекомендации, предложения,
документы Европейской комиссии «Белые книги», «Зеленые книги», сообщения, проекты законодательных актов, рамочные программы, внутренний регламент, руководства, оценки воздействия, публикуемые Европейской комиссией после утверждения соответствующего законопроекта, отчеты Комиссии по контролю за выполнением законодательства,
политические решения саммитов Европейского совета - заключения,
решения суда ЕС,
документы Европейского парламента,
статистические материалы, опросы общественного мнения, представленные Комиссией ЕС и ее службами, Европейской социологической службой Евробарометр,
европейские печатные издания «Зюддойче цайтунг», «Гардиан», «Эль Пайс»,
пресс-релизы, заявления глав государств и правительств стран-членов ЕС, речи европейских должностных лиц, представляющих различные институты самого Евросоюза, опросы и интервью служащих ЕС,
10 документы, находящиеся на сайтах лоббистских организаций и
ассоциаций, мозговых центров, имеющие уставной характер, кодексы
поведения
Большую часть источниковой базы составляют публикации на английском языке, в том числе ресурсы глобальной сети Интернет (в основном электронные ресурсы заимствованы с официального сайта ЕС, его институтов, принятых программ, инициатив и т п) Это обосновано, прежде всего, потребностью в наиболее полной информации по современному состоянию дел Нужно отметить, что сеть Интернет рассматривается самими европейскими политиками как одно из главных средств информирования общественности о делах Союза и ее привлечения к участию в обсуждении управленческой реформы, что гарантирует достоверность и точность информации Активно использовались российские и зарубежные периодические издания, в частности на английском, испанском, немецком языках, аналитические порталы, общедоступные и ограниченного доступа электронные библиотеки сети Интернет
Научная новизна исследования.
Основные результаты исследования и научная новизна работы заключаются в следующем
была предпринята попытка комплексно охарактеризовать с помощью политологических методов процесс принятия политических решений в ЕС,
были впервые рассмотрены такие вторичные акторы ППР в ЕС, как мозговые центры, такая служба Европейской комиссии, как Бюро европейских политических советников, а кроме того, роль национальных парламентов в связи с принятием Лиссабонского договора и, в частности, в связи с осуществлением механизма «раннего предупреждения»,
в контексте исследования стадии определения приоритетной общественной проблемы была проанализирована европейская общественно-политическая сфера жизни,
- произведен анализ различных методов оценивания в ЕС, в том числе
оценка воздействия в ЕС и итоговый анализ,
выявлена зависимость между эффективностью применения мер принуждения и условиями голосования в Совете ЕС и эффективностью государственного управления,
сформулированы критерии и проведена оценка базовых моделей регулирования в ЕС,
- введен в научный оборот значительный объем информации по различным
видам оценок ППР, его эффективности, до сегодняшнего дня не
использовавшихся российскими исследователями
Основные положения, выносимые на защиту
1 Политическая система ЕС, изучаемая как многоуровневая система
управления, характеризуется незначительным числом первичных акторов,
которые влияют на процесс принятия решений в ЕС и большим количеством
вторичных акторов, имеющих опосредованное влияние на ПППР в рамках
взаимодействия с доминирующими Советом ЕС и Европейской комиссией
2 Тенденция повышения значения Европейского парламента,
национальных парламентов, европейской гражданской инициативы в рамках
законодательного процесса на стадии утверждения и принятия решения должна
быть расширена как на других рассматриваемых стадиях, так и в отношении
других акторов
Детальная регламентация и упорядочивание норм должны быть направлены на увеличение возможности влияния, а не только возможности высказать свою позицию всех заинтересованных сторон еще на «входе» при определении политической повестки дня политической системы Затем, на стадии разработки политики, необходимо учитывать наибольшее число переменных и факторов, влияющих на результат, причем во всех представленных альтернативных вариантах На «выходе» реализация решения связана с постоянным мониторингом производимых действий И, конечно, при анализе оценки политики и ее дальнейшего изменения необходимо соблюдение данной процедуры не формально, а так, чтобы иметь политическую волю для применения полученных результатов на практике Это, в свою очередь, не означает, что в среднесрочной перспективе будет значительно ограничен
государственный суверенитет государств-членов, баланс интересов которых в значительной степени определяет решения, принимаемые в условиях равноскоростной интеграции, что в конечном итоге сказывается на эффективности
3 На каждом этапе мы можем наблюдать различные требования,
соблюдение которых может дать эффект «снятия» политических рисков,
связанных с изменениями управляемых объектов или процессов в условиях
неопределенности, когда па процесс или деятельность могут оказывать влияние
различные по своему составу и характеру силы и факторы При этом особо
подчеркиваем необходимость отхода от жестких регулирующих стандартов при
реализации решения в пользу более эффективных, в частности метода открытой
координации
Эффективность процесса принятия решений в целом отражается в таких принципах, как демократичность, открытость, прозрачность, подотчетность, субсидиарность, пропорциональность и т д
Саморегулирование, открытый метод координации, со-регулирование и традиционное регулирование являются основными формами вмешательства на едином внутреннем рынке и других областях политики ЕС Они и отличаются как обязательностью исполнения нормативных актов, так и способами контроля, мерами принуждения Классификация видов регулирующего вмешательства в зависимости от уровня ответственности и свободы действий, начиная с классических методов пршгуждения и заканчивая более мягкими формами регулирования, дает возможность оценки критериев эффективности политической системы ЕС, ее характеристики в целом
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что полученные выводы и результаты вносят вклад в теоретическую и практическую разработку проблемы улучшения эффективности ПНР, с которыми могут сталкиваться не только интеграционные образования, построенные на примере и опыте ЕС, но и отдельные государства Кроме того, изучение данного вопроса вносит вклад в теоретическую разработку концепций ПППР в рамках ЕС и определение перспективных направлений исследований в этой области Результаты работы могут быть использованы органами государственной власти при выработке внешнеполитической позиции Российской Федерации с учетом особенностей определения проблем, утверждения, реализации и оценки политики в различных областях ЕС для формирования конструктивного диалога между РФ и ЕС Материалы исследования могут быть также использованы и в учебном процессе в виде специальных курсов, включения отдельных тем в основные курсы, читаемых на факультете международных отношений
Апробация диссертации. Диссертация была обсуждена на заседании кафедры политологии ННГУ им НИ Лобачевского Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в 8 научных публикациях общим объемом 2,6 п л, в том числе в издании, рекомендованном ВАК РФ, а также
были изложены автором в докладах на III международной межвузовской научной конференции (Москва, 2007 г), всероссийской научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых по проблемам мировой истории XVI-XXI вв (Санкт-Петербург, 2007 г), на межвузовской научной конференции (Н Новгород, 2007 г), на IX Международном симпозиуме «Диалог мировоззрений общественные инициативы и движения» (Н Новгород, 2007 г), на международной научной конференции «Международные отношения в XXI веке новые действующие лица, институты и процессы» (Н Новгород, 2000 г), региональной научно-практической конференции «Национальное достояние России история, политика, экономика, право» (Н Новгород, 2007 г), научно-практическом семинаре «Проблемы теории и практики регионоведения» (Н Новгород, 2007 г)
Структура диссертационного исследования определяется поставленными задачами и соответствует логике изложения Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованных источников и литературы и приложения
Процесс принятия решений с точки зрения политической пауки
Процесс принятия политических решений, который нередко
отождествляется с государственным управлением1, связан с разработкой государственной стратегии и проведением повседневной публичной политики и занимает ключевое место в структуре политического процесса, Отметим, что политическое управление как бы пронизывает все звенья и уровни политического процесса, а принятие решений является отличительным признаком процесса управления в политической системе. Поэтому выработка и принятие Политического решения занимаю: в структуре управленческой политической деятельности центральное место н рассматриваются как ее основные и наиболее сложные задачи.
В данной главе мы коснемся идейных н методологических основ и концепций процесса принятия решений как в политической науке в целом, так и в рамках Европейского Союза» раскроем его своеобразие на наднациональном уровне.
1. Процесс принятия решений сточки зрения политической науки Хотя сам термин «принятие решений» появился в 30-х гг. XX века в трудах Ч. Бернарда, Э. Стана, а подлинный ренессанс эта теория пережила в 1960-х гг., многие теоретические идеи и практические принципы были сформулированы за тысячелетия до того, как данное направление стало икституциализироваться в относительно автономную дисциплину. Вопросы об этических и правовых нормах 8 управленческих отношениях, наставления по управления государством, принятие законодательных решений ставились еще в трудах «Лунь Юй» («Беседы и высказывания») Конфуция, «Манавадхармашастре» («Законы Ману»), «Шан Цзюнь Шу» («Кинга правителя области Шан») «Артхашастра» («Наука о государственном устройстве, управлении и его пользе») Каутильи (Чанакьи), «Государство» Платона, «Политика» и «Никомахова этика» Аристотеля.
Во времена Возрождения и Просвещения мыслители также довольно интенсивно анализировали проблемы рационального и эффективного принятия решений- Вырисовывается ряд направлений их рассуждений: определение видов государственных актов (Т. Гоббс), роли советников и советов при правителях (Н. Макиавелли, "Т. Гоббс), особенностей голосования в представительных органах (Б. Спиноза) и народных собраниях (Ж.-Ж. Руссо), учет ресурсов и факторов социальной обстановки при прИНятиН решСНий (Ж. БОДСН) И Др.
Лишь во второй половине XX века, когда уже имелась довольно детальная дифференциация социальных и гуманитарных наук, постепенно была накоплена совокупность предпосылок для того, чтобы наука принятия решений сложилась и институционализировалась на стыке политической и управленческой наук. С 60 гг. XX века такие ученые, как Г. Лассуэл, Г. Саймон, Ч. Лнндблом, Дж. Дьюи, Й- Дрор, А. Этциони, Дж. Андерсон, Б Джснкинс, Дж- Марч, Дж.Олсеп, К. Эрроу, Р. Даль и др. интенсивно разрабатывают различные направления этой науки на стыке теории организаций, экономики, социологии, политологии и моделирования социальных процессов.
В теории принятия политических решений, необходимо выделить несколько методологических подходов и проблем.2 Если рассматривать процесс принятия решений с точки зрения представительства социальных имте-ресов различных акторов, то можно выделить следующие модели групповой репрезентации: плюрализм (А. Бентлн, Д. Трумай, Р. Даль, Э. Латам)» эли-тнзм/антнэлетизм (Т. Дай, Ч.Р. Мнллс), корпоративизм/иеокорпоративизм (Ф. Шмиттер). Если принять за основу механизмы и правила принятия решений, то вырисовываются два меганодхода: прескриптивно-нормативный и дескриптивно-эксплнкативный (хотя некоторые теоретики разделяют нормативный, прескриптивный и дескриптивный подход).
В рамках нормативной парадигмы ПППР требует объяснений при помощи некой идеальной модели, выступающей в качестве универсального эталона, с помощью математических формул или юридических догм, Дескриптивная парадигма фокусирует внимание на «скрытых» механизмах и неформальных правилах шры наряду с количественной обработкой данных; при рассмотрении процесса принятия политических решений учитываются самые разные факторы; от социальных сетей и индивидуальных мотиваций до макроэкономических условий. ОрГЗН НЭаЦНОнНЫХ иерархий и социокультурных стереотипов.
На сегодняшний момент в рамках рассматриваемой проблематики было разработано множество теории и концепций. Мы перечислим основные, останавливаясь подробнее на использованных а данной работе.
К прескриптивно-нормативному подходу относится концепция ограниченной рациональности Г, Саймона. Ученый отмечает» что «эффективность административных решений напрямую зависит от качества интеллектуального сопровождения процесса их принятия» \ и указывает» что практическое исполнение решения должна предварять мыслительная работа по его подготовке, т.к. в данном процессе важна рациональность. Согласно его трактовке, когнитивнетский подход к принятию политических решений должен состоять в выявлении и структурировании проблемы, в сборе и переработке релевантной информации и, наконец, в определении и выборе путей ее «снятия»4 «Ограниченность» рациональности объясняется прежде всего тем, что сами мыслительные возможности человека ограничены, организации как центры принятия решений довольно редко обладают необходимой информацией для принятия эффективных, или как заменил это понятие Саймон, «удовлетворительных» решений.
Первичные акторы п механизме принятия решений ЕС
Европейская комиссия, Епропарламент, Совет ЕС и Суд вплоть до Маастрихтского Договора (1992) имели статус института. Договор о ЕС (ст.4 нов.нум.7) «поднял» еще Палату Аудиторов до уровня институтов. Естественно, что характер и объем ответственности и полномочий отличается от других учреждений, имеющих консультативный, вспомогательный характер. Европейский совет С 60-х гг. XX века стали проводиться регулярные саммиты первых лиц государства» вследствие чего в 1974 г. был образован Европейский совет, С 1986 года его статус был официально закреплен в Едином Европейском Акте как форум для обсуждения общей ситуации и важнейших политических проблем Союза, а также состояния мировой экономики и международных отношений, определения приоритетных направлений деятельности, принятия программ и решений стратегического характера,
Таким образом, за этим органом, осуществляющим высшее политическое руководство Союзом, в тексте Лиссабонского договора закрепляется статус института Европейского Союзд. Он состоит из глав государств или правительств государств-членов. Президента Европейского совета и Президента Комиссии.
В работе участвует Высокий представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности, который квалифицированным большинством назначается Европейским советом по согласованию с Президентом Еврокомиссни. Высокий представитель призван осуществлять Обшую внешнюю политику и политику безопасности Европейского Союза путем внесения предложений и фактической реализации международных обязательств на внутригосударственном уровне уже достигнутых договоренностей. Высокий представитель одновременно также возглавляет Совет по международным отношениям и является одним из вице-председателей Комиссии, в сферу компетенции которого входят внешние
связи ЕС с миром. По сути, это объединение должности, на которой сейчас находится Высокий Представитель Хавьера Солана и Европейский комиссар по вопросам внешних сношений и политике соседства Бенита Фсррсро-Вальднер, приумножает политическое влияние ресурсами Комиссии. Тем самым должна осуществляться лучшая координация действий ЕС на международной арене. Тем не менее, некоторые правовые вопросы еще предстоит решить, например, в случае отставки Комиссии должен ли будет сложить свои полномочия Высокий Представитель. Да и остаются сомнения, не приведет ли новая структура к усилению элементов межгосударственного сотрудничества в Комиссии или, напротив, коммунитарных принципов в общей внешней политике и политике безопасности.
Более эффективной, гибкой и простой станет работа Европейского совета в связи с введением поста избираемого Президента Европейского совета. Если раньше Президент Евросовета назначался по принципу ротации каждые полгода, то теперь Евросовет будет избирать его квалифицированным большинством на срок два с половиной года (ст. 9 Ь, 5) с возможностью переизбрания на второй срок. Президент будет вести заседания Евросовета, обеспечивать координацию с Комиссией, представлять
СОНУЛ во внешней политике в рамках своих полномочий и по вопросам Общей внешней политики и политики безопасности- Эту должность нельзя будет совмешать с другими на национальном уровне. Формально у Президента будут лишь некоторые процедурные права технического руководства Европейским Советом, но очень многое будет зависеть от человека, который будет занимать эту должность, так как нельзя исключать борьбу за влияние с Президентом Комиссии или Высоким Представителем,
В остальном существенных изменений не предусмотрено: решения принимаются так же путем консенсуса, если иное не предусмотрено текстом договора. Президент должен подавать отчет Европарламенту после каждой встречи Евросовета, А Евросовет на основе квалифицированного большинства и после соответствующих консультаций, принимай во внимание итоги выборов в Парламент» предлагает кандидатуру Президента Комиссии в Европарламснт, Совет ЕС
Лиссабонский договор также внес новации в отношении высшего законодательного органа - Совета ЕС.
Определение приоритетной общественной проблемы и формирование повестки дня
Традиционно юристы и политологи изучают только одну фазу: утверждение решения во властных органах ЕС основываясь на Договорах и формальных процедурах Другие фазы редко рассматриваются, хотя их значение для эффективности всего ППР не менее важно. В рамках фачонециклического подхода подчеркивается динамичность процесса принятия решений, который начинается задолго до того, как соответствующее решение будет принято. В данной работе мы изучаем следующие пять фаз в контексте принятия решений в ЕС: определение проблемы и формирование повестки дня, подготовка и выбор проектов решения, принятие, утверждение решения, его реализация, оценка,
I Определение приоритетной общественной проблемы и формирование повестки дня Формирование публичной повестки дня — это процесс продвижения того или иного общественного вопроса в плоскость его официального признания, рассмоірения и обсуждения, Многие исследователи стремятся разбить данную фазу на несколько процессов, состоящего из ряда субфаз168, когда инициативы внесения общественных проблем, которые отражают потребности общества в целом или требования отдельных групп интересов, становятся проектом политиков и администраторов, готовых и способных реагировать, принимать решения и предпринимать действия. Андерсон проследил формирование повестки «снизу вверх», когда частный вопрос, затронувший часть людей, трансформируется в, общественную проблему, поскольку она затрагивает уже сообщество людей. Затем инициативная группа привлекает внимание общества, расширяет се социальный диапазон.
И наконец, проблема попадает в публиіінук повестку дня» распадаясь на два состояния: системную дискуссионную (обсуждаемую в СМИ и общественным мнением) и институциональную (взгляд власти на проблему).
Проблема формирования дискуссионной повестки дня тесно связана с вопросом существования общественно-политической сферы в ЕС. Ученые ее очень часто рассматривают слишком узко, исходя из взглядов, изложенных в работах Ю. Хабермаса, В такЬм труде, как «Структурная трансформация публичной сферы» Хабермас определяет публичную сферу как «восприятие, идентификация и рассмотрение проблем, которые затрагивают все общество»170. В ЬдноИ из последних книг «Почему Европе нужна Конституция?» он высказывает мысль, что в ЕС может возникнуть единая общественная сфера: «Дефицит демократии может быть устранен, если возникнет европейская публичная сфера, которая будет частью демократических процессов...панъевропейская политическая сфера - это решение проблемы недостаточной социальной интеграции в процессе европеизации»171.
Многие ученые, продолжая мысль Хабермаса и задавая вопрос о возможности развития общеевропейских СМИ и совместных действий на данном уровне, отвечают на него отрицательно по причине существования непреодолимых языковых барьеров, мешающих публичным дискуссиям, коллективной идентичности172.
И, в действительности, попытки организовать общеевропейские СМИ не были успешны; примером может служить такой продолжительный проект, как газета «Европеец»173, либо немногочисленный проект для ограниченного круга читателей-экспертов «Европейский голос», а также субсидируемый ЕС телевизионный канал «Евроньюз». Успешные медиа-проекты имеют скорее глобальную аудиторию, нежели европейскую (например, CNN, ВВС World» International Herald Tribune, Le Monde diplomatique, Financial Times смогли занять свою нишу). Коллективные действия и общественные движения также редки что говорит о низкой мобилизации . Граждане ЕС обсуждают одни н те же вопросы в одно время редко. Примерами этого спорадического европейского мнения были обсуждения участия в войне в Ираке, французского и голландского отказа принять Европейскую Конституцию, карикатур в датской газете исламского пророка Мохаммела» а также ирландское «нет» договору о реформах.
Проходящие манифестации можно интерпретировать двояко- К примеру массовые демонстрации против вторжения в Ирак в крупнейших городах всех стран Европы: Лондоне и Риме, Мадриде и Барселоне, Берлине
Париже, Афинах и Амстердаме, Дублине н Зальцбурге 15 февраля 2003 г. показалось Ю- Хабермасу в книге «Расколотый Запад» даже более важным событием, чем 11 сентября 2001 г. Одновременность этих грандиозных демонстраций - крупнейших с конца второй мировой войны - могли бы впоследствии войти в учебники истории как признак рождения общеевропейской публичной сферы. А с другой стороны, это явление может указывать на проявление глобального гражданского общества, т.к. подобные демонстрации прошли в Кейптауне, Токио, Сан-Франциско, Торонто, Бангкоке и других городах, что в обшей сложности составило около 600 демонстраций, в которых приняли участие около 10 миллионов человек.
Другая группа ученых выделяет черты европеизации на уровне национальных общественно-политических сфер. Юрген Герхардс отметил следующее: вес возрастающее количество освещения тем, посвященных европейским событиям н акторам, а также их оценка с точки зрения интересов своей страны, Рууд Купманс и Джесика Эрбе разделили вертикальную и горизонтальную европеизацию общественно-политической сферы ЕС-175 К вертикальной европеизации относятся взаимодействие снизу Bttepx или наоборот: национальные акторы, которые обращают внимание на европейские события или европейских акторов, или европейские акторы, принимающие участие в обсуждении европейских вопросов на национальном уровне- К горизонтальней европеизации относятся национальные СМИ, которые освещают вопросы или акторов в других государствах-членах ЕС.
