Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические основы анализа принципа субсидиарности как элемента политической теории 23
1.1. Политическая доктрина принципа субсидиарности 23
1.2. Место концепта субсидиарности в политической теории 47
1.3. Дискурс амбивалентности принципа субсидиарности в со временной политической мысли Европы 64
Выводы по главе 1 114
Глава 2. Процесс формирования Европейского Союза как «сверх государства» 116
2.1. Принцип субсидиарности в разграничении предметов ведения и полномочий общеевропейской «федерации» 116
2.2. Развертывание и закрепление принципа субсидиарности на современном этапе федерализации Европейского Союза 142
2.3. Принцип субсидиарности и региональная политика Европейского Союза 166
Выводы по главе 2 209
Глава 3. Реализация принципа субсидиарности в государствах Европейского Союза 211
3.1. Политическое позиционирование стран Европейского Союза в отношении принципа субсидиарности 211
3.2. Принцип субсидиарности в системе публичной власти: анализ стран Западной Европы (на примере Австрии, Франции, Италии, ФРГ и Бельгии) 224
3.3. Процессы интеграции и концепт субсидиарности в новых странах Европейского Союза 253
Выводы по главе 3 . 279
Глава 4 Принцип субсидиарности в политических реалиях современной России
4.1. Методологические аспекты переноса концепта субсидиарности на российское политическое пространство 281
4.2. Разграничение полномочий и сценарий развития Российской государственности на основе принципа субсидиарности 281
Выводы по главе 4 325
Заключение 328
Литература 339
- Политическая доктрина принципа субсидиарности
- Принцип субсидиарности в разграничении предметов ведения и полномочий общеевропейской «федерации»
- Политическое позиционирование стран Европейского Союза в отношении принципа субсидиарности
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Динамика системы политико-территориальной организации общества и взаимодействия различных уровней властно-управленческих отношений поднимает целый комплекс противоречий и проблем.
В складывающейся системе политико-властных отношений значительное место сегодня занимает региональный и муниципальный уровень. Исходя из общей тенденции общественного развития, следует отметить, что именно на региональном и муниципальном уровне идет процесс становления гражданского общества, функционируют демократические институты, создаются условия влияния общества на государственные структуры.
В настоящее время возрастает социально-экономическая активность государств и их союзов в условиях глобализации, активизируются процессы «нивелирования государственных границ», развиваются региональные интеграционные процессы, процессы перераспределения полномочий и предметов ведения в современной политической системе демократических государств.
Кризис национального государства дополняется факторами, когда значительная часть государственных функций передается наднациональным структурам, а остальные, в отсутствие должных институциональных оформлений, делегируются региональным/муниципальным органам власти. Отсюда проблематика оптимального соотношения сил и распределение полномочий между основными уровнями публичной власти, между общественными и политическими институтами является актуальной не только применительно к транзитным обществам и формирующимся федерациям (какой является Россия), но и к стабильным федеративным образованиям, вынужденным модернизировать свои институты и структуры, и к развитым обществам, использующим федеративные принципы для решения внутренних проблем.
Политическое развитие России происходит во взаимосвязанном мире, поэтому ее будущее зависит от совокупности международных и собственно европейских факторов. Процессы модернизации в Европе демонстрируют, что еще предстоит проделать долгий путь, прежде чем будут сформированы общеевропейское самосознание и европейское единство, основанные на едином понимании роли и места континента.
Европейское Сообщество выступает в качестве центра притяжения для других европейских государств и субрегиональных групп. Сообщество становится значительным интеграционным центром будущей единой «федеративной» Европы, что требует адекватного анализа принципов и методов процесса формирования единого европейского политического пространства.
Для России и стран СНГ, избравших курс на фундаментальные общественные преобразования, особенно предпочтителен опыт западноевропейских стран, сумевших связать воедино глубокую перестройку общества, всех регуляторов его саморазвития и коренное обновление своих межгосударственных отношений, выбравшие путь к политической и социально-экономической интеграции.
С перспективной точки зрения, наибольший эффект могло бы дать переосмысление (в соответствии с условиями России) и использование концепции субсидиарного подхода, стратегии и институциональной модели ЕС, представляющий практический интерес не столько как интеграционное объединение, а как пример политического характера разграничения полномочий.
Европейская. федеративная традиция предполагает, что ЕС должен быть союзом государств и граждан с четко идентифицированными границами полномочий центральных институтов, что предполагает сдвиг от договоров к конституции. Европейский федерализм неотделим от принципа субсидиарное, руководствуясь которым следует решать, какими должны быть полномочия институтов власти, когда с учетом интересов всех сторон, была бы возможность различным культурам в полной мере раскрыть потенциал идеи единой Европы.
Итоги референдумов по европейской конституции и дискуссии по ним, обозначенные в различных публикациях и комментариях последнего времени, позволяют говорить о том, что в европейских политических процессах актуализируется проблематика нового видения Европейского Союза, новые поколения европейцев считают устаревшими догмы и концепции на которых строился и развивался Евросоюз. Часть мнений против Конституции ЕС не базируется на отрицании Евросоюза, европейцы хотят жить в другой Европе, страхи основываются наступлениями на их права, опасными тенденциями глобализации, игнорированием вопросов социальной справедливости и т.д.
В процессе институционализации системы управления Европейского Союза находит наиболее полное отражение принцип субсидиарное, положенный в основу решения проблемы разграничения компетенций между различными уровнями публичной власти.
Всем вышеозначенным проблемам и посвящено данное исследование.
Степень научной разработанности темы
В советский период проблеме Европейского опыта разграничения полномочий в системе публичной власти уделялось недостаточно внимания в силу того, что Европейское Сообщество и его институты рассматривались как инструмент «холодной войны» и противостояния между Западом и Востоком.
В опубликованных исследованиях новейшего периода выделяется работа Д.Сиджански «Федералистское будущее Европы: от Европейского сообщества до Европейского Союза» представляющая собой аналитическое исследование процессов европейского строительства, с достаточно простым выводом: «Историческое будущее Европы связано с последовательным и полным воплощением принципов и основ федерализма» . Иного мнения придерживается исследователь Дж. Монтеземоло, который полагает, что некоторые события последних лет (выступления антиглобалистов в Европе, факти-
Сиджански Е. Федералистское будущее Европы: от Европейского Сообщества до Европейского Союза. -М.: Изд.центр РГГУ, 1998. -420 с.
ческая сегментация ЕС вследствие «разноскоростного» характера интеграции) позволяют усомниться в исторической предопределенности федерали-стского будущего Европы . Этот автор является сторонником объединения национальных государств с единым для всех суверенитетом. В этом случае, подчеркивает исследователь, разница между классической федерацией по германскому образцу и союзом независимых государств очевидна.
Исследования таких известных специалистов, как Л.Лодж, К.Лейтон, С.Нэйр, Р.Прайс, Д.Стросс-Кан значительно обогатило современную теорию западноевропейской интеграции и содействовало ее практическому воплощению в деятельности интеграционных институтов Союза3. Стоит отметить, что многие из западных авторов сегодня оказались в той или иной мере втянутыми в оживленно ведущуюся в европейских научных и политических кругах дискуссию относительно выбора модели политического устройства Европы XXI века.
Заметна работа английских авторов М.Уилка и Х.Уоллеса «Субсидиар-ность: подходы к разделению властей в Европейском Сообществе», которая посвящена актуальным проблемам демократизации системы управления ЕС4. Исследователь Д. Мартин считает, что сегодня европейские структуры обладают пониженной легитимностью, вследствие того, что «.. коммунитарная система оторвана от своих граждан, большинство из которых рассматривают процесс европейского строительства делом элит». Примирить граждан с Европейским Союзом», по мнению М. Уилка и X. Уоллеса, может последовательная разработка и применение принципов субсидиарное и транспарентности, как важнейших инструментов децентрализации процесса принятия решений в ЕС и привлечения к управлению всех субъектов интеграционной деятельности - национальных администраций, интеграционных институтов, органов региональной и коммунальной власти.
2 См.: Montezomolo G. Europe Incorporated: the new challenge - Chicnester- N.Y.,2000.- P.27-28
3 Cm: Laylon C. The heading of Europe.- Lohdon., 1990; Lodge J. (ed.) The European Community and the chal
lenge of the future.- London., 1989; Nair S. (ed.) 1992 and after.- Oxford., 1989; Pryce R. The dynamics of Euro
pean Union.- London. 1990.
Wilke M., Wallace H. Subsidarity: approaches to power-shering in the European Community.-London. 1988
Важное значение для анализа процессов формирования политической системы Европейского Союза, в том числе проблемы становления его правовых основ, имеют труды М. Араха «Европейский Союз. Видение политического объединения», Т.Хартли «Основы права Европейского сообщества» и Д. Штайнера «Право ЕЭС»5. Эти масштабные и многосторонние исследования содержат обширный материал, освещающий правотворческую деятельность руководящих институтов ЕС от начальных этапов интеграции до подписания Амстердамского договора 1997г.
Внимание западных исследователей к концепту субсидиарности возник после опубликования в 1931-м году католической социальной энциклики Папы Пия XI «Quadragesimo Anno», где субсидиарность была использована как принцип, гарантирующий соблюдение прав рабочих объединений в отношениях с государством, последующие энциклики «Mater et Magistra» в 1961г. Папы Иоанна XXIII, «European Act» в 1982г., «Centesimus Annus» в 1986г. Папы Иоанна Павла II характеризуют мультипликацию социальных отношений и проблематику существования индивида в государстве всеобщего благоденствия6.
Следствием стали исследования современных политологов М.Брюннера, Д.Дитриха, Е.Поплавска, Т.Хёглина, А.Фоллесдаля7 исторически связывавших принцип субсидиарности с видными именами таких классиков как: Платон, Аристотель, Фома Аквинский, Иоганн Альтузий, последний стал пря-
5 Хартли Т.К. Основы права Европейского Сообщества. - М., 1998. - 703 с; Hartley T.C. The foundations of
European Community law: an introduction to the constitutional and administrative law of the European Community,
3rd ed. Oxford: Clarendon Press, 1994. P. 234; Арах M. Европейский Союз. Видение политического объедине
ния. М., Экономика.-467с; Steiner J. EEC law.- Luxenburg. 1988
6 Окружное послание папы Пия XI «Квадрагезимо анно» // Папские послания Льва XIII, Пия XI и Пия XII. -
Рим, 1942. -142 с; Ioann Paul И. - Centesimus Annus. - 12.al.us.; Ioann XXIII. - Mater et Mag
istra. - 12,al,us: Pius XL - Quadragesimo Anno. - :
:
7 Brunner M. Das Subsidiaritarsprinzip als europaisches prinzip. - Berlin: Duncier&Humblot, 1993.-341 S.; Dietrich
J. Regionalpolitische Konsequenzen aus dem Prinzip der Subsidiaritat: die Regionen als Strukturelemente einer fod-
eralen Europaischen Union. -. dietrich.htm; Поплавска E. Принцип субсидиарности и
его место в новой Конституции Польши // Журнал российского права. - 1999. - № 3-4. - с. 165-177.; Haeglin
Т. Althusius - Vordenker des Subsidiaritatsprinzips, Konferenzbeitrag, Liechtenstein-Institut. 1993; Haeglin T. Jo
hannes Althusius: Medieval Constitutionalist or Modern Federalist?// Publius: The Journal of Federalism. - 1979 -
№ 9(4). - p. 9-41.;Haeglin T. 0. Sozietaler Foderalismus. - Berlin : De Gruyter, 1990. - 286 p.;IIaeglin Т.О. Feder
alism, subsidiarity and European tradition: some clarification// Telos.-N.Y.1994.-N100.-P.37-55; Follesdal A. Sub
sidiarity and Democratic Deliberation. - 21 .htm: Brunner M. Sub
sidiaritat - Leerformel oder orientirungshilfe zur competenzverteilung in der EG// Ifo-Schnelldienst.-1993. №22.
мым идейным вдохновителем концепции субсидиарности и разработал собственную концепцию субсидиарно структурированного сообщества.
Последующие работы западных ученых: Г.Брифса, Т.Брауэра, Г.Гундлаха, Д.Кронина, О. Нелль-Бройнинга, Ф.Мюллера, явились попыткой адаптации «католического» восприятия доктрины субсидиарности примени-
тельно к различным типам социальных взаимоотношений . Так, известный немецкий ученый О. Нелль-Бройнинг в своих исследованиях по субсидиарности использовал это понятие для характеристики более универсального типа отношений - между государством и обществом, государством и индивидом, человеком и обществом9.
В более поздних работах в развитие социальной «католической» доктрины и понимания субсидиарности, стали разрабатываться концепции субсидиарности как универсальной и целостной системы общегуманитарных ценностей. В таком социокультурном понимании идея субсидиарности развивается исследователями Д. ОБрайном, Х.Тейлором, К.Митгаардом, Х.Гезером, А.Фоллесдалем и др10.
Основоположники современной концепции субсидиарности и инициаторами ее реализации в ЕС стали Ж.Делор и Ж.Сантер, в своих многочисленных публикациях по поводу принципа субсидиарности отмечавшие двойственность его природы, проблематику различных интерпретаций этого понятия и нормативного его закрепления в документах ЕС. Двойственной природе принципа субсидиарности и «квинтэссенции» ее восприятия Европейском Союзе посвящено исследование Л.Бличнера и Л.Сангольта11.
8 Cronin J.F., Flannery H.W. The Church and the Workingman. - New York: Hawthorn Books, 1965. - p. 64.; Nell-
Breuning 0. v. Baugesetze der Gesellschaft. Solidarity und Subsidiaritat. -Freiburg/Basel/Wien, 1968. -140 S.
9 Nell-Breuning 0. v. Baugesetze der Gesellschaft. Solidarity und Subsidiaritat. -Freiburg/Basel/Wien, 1968. -140 S.
10 O'Brien D.J., Coleman J. One Hundred Years of Catholic Social Thought. -N.Y., .; Mitgaard K. - De
mocratic Deliberation. - 25.htm: Follesdal A. Subsidiarity and De
mocratic Deliberation. - .htm
11 Blichner L.,Sangolt L. The concept of subsidiarity and the debate on European Cooperation: Pitfalls and Possibili
ties//Governance, 1994, vol.7 №3 p.289
К.Шмидт в своих исследованиях поднимает проблемы национальной идентичности при попытках федерализации Европейского Союза . Трудность определения сфер компетенции Сообщества и государств-членов и возрастание сфер применения коммунитарного права в своем анализе рассматривают Дж. Штайнер, Е.Тот13.
Исследователь Т.Хёглин, фиксирует преобладающие мнения, что принцип субсидиарности следует сочетать с организованными структурами солидарности, возможно это не должно выходить за рамки социал-демократического видения социальной справедливости в рыночном обществе, эгоизму отдельных единиц следует противостоять14.
Айземанн К. и Пенталлер П. подробно анализируют проблематику применения принципа субсидиарности в Австрии15, М.Балдуччи рассматривает актуальность реализации субсидиарности в процессе институционализации регионального политического ландшафта в Италии16, исследователи А.Делькамп, Ж.-М. Понтье, И.Дезвигнес, А.Ален исследуют политико-правовые аспекты субсидиарности и ее роль в размежевании компетенции между центральными органами и органами регионов и местных сообществ в Бельгии17.
12 Schmidt M. Der konsoziative Staat. Hypothesen zur politischen Straktur und zum politischen Leistungsprofil der
Europaischen Union. - ZeS Bremen, 1999 - № 2. - 30 S.;Schmidt M. Die Europalsierung der offentlichen Aufgaben.
- ZeS Bremen, 1999. -№3. -16S.;
13 Toth E. «The Principle of Subsidiarity in the Maastricht Treat» .1992 29 CMLRev. at 1079-1086
14 Haeglin T. Althusius - Vordenker des Subsidiaritatsprinzips, Konferenzbeitrag, Liechtenstein-Institut. 1993;
Haeglin T. Johannes Althusius: Medieval Constitutionalist or Modern Federalist?// Publius: The Journal of Federal
ism. -1979 - № 9(4). -p. 9-41.; HaeglinT. О. SozietalerFoderalismus. - Вerlin: De Gruyter, 1990. - 286p.;
Haeglin Т.О. Federalism, subsidiarity and European tradition: some clarification// Telos.-N.Y.1994.-N100.-P.37-55
15 Aisemann С "La justice constitutionnelle et la Haute Cour constitutionnelle d'Autriche". France. 1986 Paris
Economica Presses Universitaires d'Aix-Marseille;
16 Balducci M. Etat fonctionnel et decentralisation. Lecons a tirer de lexperience italienne. Brussels Story. Scientea
1987. p.91.
17 Delcamp A. "Institutions de Bruxelles" "Mythes et limites de Fautonomie communale en droit beige", Bruylant
1993. p.163; Toening J.-K., J. Jilber, A. DKamp "La decentralisation dix ans apres". Paris, LGDC 1993.p. 100.;
Pontier J.-M. La subsidiarite en droit administratif, Revue du Droit public et de la Science politique. 1987.p. 151;
Desvignes I. "L'incidence du silence du debiteur sur la subsidiarite de certaines saisies-ventes. A propos de certaines
questions souleveespar la loi No. 91-650 du 9 juillet 1991 et le decret No. 92-755 du 31 juillet 1992". Encyclopedic
juridique Dalloz - Chronique XXXVI p. 160; Alen A., Ergec R. La Belgique federale apres la quatrieme reforme de
le'Eta de 1993. Bruxelles, 1994. P. 25
Шарпф Ф. в своих исследованиях подчеркивает проблемы субсидиарно-сти и экономической политики ФРГ в общеевропейском контексте и в этой
1 о
связи поднимает вопрос о конституционной реформе в Германии .
Политологи К.Маккой и Д.Бейкер в опубликованной монографии подробно рассмотрели идеи о теории ковенанта швейцарского теолога-философа XVI вв. Генриха Буллингера и построении на этой основе авторской концепции федерализма19.
Важное место в исследовании сыграли труды А. Аг, А.-М. Добре, Л. Ба-лашевич, Т Зариски, Д. Лоулина, М. Лопес-Санта, Н. Линдстром, Дж. Регуль-ска, Д.С. Христопулоса, П. Циммерманн-Стейнхарт, по проблематике реализации принципа субсидиарности в странах Центральной и Восточной Европы, развитию в них процессов регионализации20.
Такие видные российские исследователи, как А.Амплеева, О.Аболин, К.Гаджиев, С.Кирдина, Я.Пляйс, С.Романов, М.Столяров, А.Сергунин, У.Хохмут, М.Фарукшин, Л.Энтин и др21. в связи с процессами демократиза-
Scharpf F. W. Foderale Poiitikverfiechtung: Was mup man ertragen - was kann man andern? II PlfGF. -1999. - № 3. -13 S.; Scharpf F.W. Optionen des Foderalismus in Europa. Frankfurt a. M., 1994.
19 McCoy C.S., Baker J.W. Fountainhead of federalism: Heinrich Bullinger and the covenantal tradition. Louisville,
Kentucky, 1991, pp.40
20 Agh A. Regional capacity-building and social change in the new member states: The case of Hungary in an ЕСЕ
context (full version). Paper for the ECPR joint session of workshops, Granada, 2005 (Societal Regionalisation in
Eastern and Western Europe). P. 3-22; Jordan P. and С Popescu, "The Europe of the Regions: Strategies and Per
spectives in the View of the Forthcoming Enlargement of the European Union (Part II on Bulgaria, Latvia, Lithua
nia, Malta, Romania, Slovakia and Turkey)", Study on behalf of the Committee of the Regions of the European Un
ion. 2002. p. 3-5; Dobre A.-M. The Dynamics of Partisan Adaptation to Europeanisation The Romanian Case of
Regionalisation. Paper to be presented at the ECPR Joint Session of Workshops, Granada, 14-19 April 2005 (Socie
tal R egionalism і n W estern a nd E astern E urope.P. 10-15; Christopoulos D. С. Regional g overnance с apacity a nd
political a gency: а с omparative s tudy о f E U r egions. P aper P resented a 11 he E CPR W orkshop (Granada, S pain),
2005. p.8-10; Bialasiewicz, L. 'Upper Silesia: Rebirth of a Regional Identity in Poland' in Regional and Federal
Studies vol.12. 2002. p.l 11-132; Zarycki, T. Regional identity in the three polish Regions: Swietokrzyskie, Slaskie,
Warminsko-Mazurskie voivodships. Warszawa: Institute for Social Studies, Warsaw University. 2005.p.13-16;
Zimmermann-Steinhart P. Creating regional identities? Theoretical considerations. ECPR Joint Sessions of Work
shops, Granada 14-19 April 2005 (Societal Regionalism in Western and Eastern Europe). P.3-14
21 Аболин О.Ю. Всемирный и европейский федерализм: вероятные перспективы // Политические исследова
ния. 1994. № 5. С. 143-149; Амплеева А.А. Субсидарность и демократия. Введение в тему. - М.:ИНИОН
РАН, 1996.-36с; Гаджиев К.С. Политическая философия. - М.: Экономика, 1999. - 605 с; Кирдина С. Г. Ин
ституциональные матрицы и развитие России. - Москва: ТЕИС, 2000. - 213 с; Пляйс Я..А. На перекрестках
модернизации российского федерализма// Власть. 2002. №11.с.20; Пляйс Я.А. Россия и Европа: зачем мы
нужны друг другу. О преодолении цивилизационного разлома// Полис. 2000.№6.С.100-109; Романов С.Л.
Межрегиональное сотрудничество на Севере Европы// Международная жизнь. 1998. №5; Столяров М.В.
Россия в пути. Новая Федерация и Западная Европа. М.1999; Сергунин А.А. Регионализация России: роль
международных факторов // Полис. М. 1999. № 3; Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и
зарубежный опыт. - К.: Изд-во Казанского Ун-та, 1998. - 334 с; Энтин М.Л. Быть ли Соединенным Штатам
Европы?//- М.: Комитет «Россия в объединенной Европе». 2003. - 48 с; Хохмут У. Налоговые основы фе
дерализма: Фискальная политика.М.: МОНФ. 1999
ции также обратились к изучению и анализу опыта реализации принципа субсидиарности, как принципу демократического федерализма, к осмыслению опыта европейской интеграции, устройства и системы права Европейского Союза. Значительным шагом в анализе субсидиарности о взаимосвязи принципа с соответствующим типом политической культуры являются исследования М.Фарукшина, К.Завершинского22.
Весьма распространенными по европейской проблематике и проблемам развития Европейского Союза являются исследования: В.Герасимова, О.Буториной, И.Бусыгиной, Т.Зоновой, Т.Фадеевой, М.Стержневой, И.Хохлова23.
Существенную роль в диссертационном исследовании сыграли труды отечественных ученых, продуктивно разрабатывающих различные аспекты истории, теории и практики российской социально-политической модернизации: В.Ильин, Б.Капустин, А.Козлов, Н.Лапин, А.Медушевский, Е.Мощелков, Г.Осипов, А.Панарин, Ю.Пивоваров, В.Степин, Г.Федотова, ИЛковлев и др24.
Тем не менее следует отметить, что и в западной, и в российской политической науке попытки по теоретическому осмыслению и институционали-зации принципа субсидиарности пока не привели к выработке общего мнения о границах применимости данного принципа, не проанализирована динамика
Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. - К.: Изд-во Казанского Унта, 1998. - 334 с; Завершинский К.Ф. Методологические и семантические векторы политической легитимности. Новгород. 2002.
23 Бусыгина И.М. Регионы Германии. М., 2000. С. 29-30; Бусыгина И.М. Стратегии европейских регионов в
контексте интеграции и глобализации. М., 2002. С.66; Буторина О.В. Европейский союз: модель для сборки//
Россия в глобальной политике. № 6. 2004; Зонова T.B. От Европы государств к Европе регионов. // Полис. -
1999 -№5.-с. 155-164.; Стрежнева М.В. Региональные политические институты на примере Европейского
Союза и Содружества Независимых Государств (социокультурный анализ).Автореферат на д.полит.н.
/Институт мировой экономики и международных отношений. - М.2002; Фадеева T.M. Европейский союз:
федералистские концепции европейского строительства. - М.: ИНИОН РАН, 1996. - 75 с; Хохлов И.И. Суб
сидиарное^ как принцип и механизм политики Евросоюза. // Мировая экономика и международные отно
шения. - 2004.-№ 5. С. 95-101.
24 Ильин В.В., Панарин А.С. Реформы и контрреформы в России: Циклы модернизации процесса. М., 1996;
Козлов А. Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. - М.: ИНИОН РАН, 1996;
Осипов Г.В. Россия: Национальная идея. Социальные интересы и приоритеты. М., 1997; Пивоваров Ю.С.
Политическая культура: (Вопросы теории и методологии. Опыт России и западная наука). М., 1996; Пивова
ров Ю.С. Российская реформа: проблема применимости ретроспективных и сравнительных аналогий // По
лит, наука. 1998. № 3. С. 6-34; Федотова Г. Модернизация «другой Европы».М.,Институт философии РАН.
1997
развертывания принципа субсидиарности в рамках Европейского политического пространства, не было предпринято попыток комплексного анализа механизмов внедрения и переноса принципа субсидиарности на формирующейся российский федерализм.
Цель диссертационного исследования на основе комплексного политологического анализа концепта субсидиарности и динамики его институ-ционализации Европейским Союзом определить систему мер по его реализации в контексте российского политического процесса.
Задачи диссертационного исследования:
базируясь на имеющейся научной литературе, интерпретировать содержание понятия «субсидиарность», рассмотреть поливариантость и плюрализм трактовок, форм и восприятий принципа субсидирности;
исследовать генезис и эволюцию современной доктрины субсидиарности в контексте европейской общественной мысли и современного демократического управления;
проанализировать основные теоретико-методологические подходы к изучению принципа субсидиарности и процесса его реализации в формирующихся тенденциях федеративной государственности объединенной Европы;
проанализировать идейно-теоретическую платформу принципа субсидиарности и раскрыть соотношение компонентов преемственности и новаций в процессе становления современного концепта субсидиарности;
исследовать и обосновать роль принципа субсидиарности как нормативного основания в разграничении предметов ведения и полномочий в федеративных государствах;
раскрыть роль принципа субсидирности в стратегии политической интеграции регионов Европы и выявить основные факторы обусловившие данный политический процесс;
раскрыть и систематизировать имеющиеся в научной литературе воззрения и предлагаемые направления обоснования принципа субсидиарности
в политической теории, относящиеся к ее возможным содержательным компонентам: социокультурным, социально-этическим, социально-экономическим и политологическим;
определить и проанализировать тенденции реализации концепта субсидиарное в процессе европейской политической интеграции и их отражение в официальной позиции институтов Европейского Союза;
продемонстрировать возможные приоритеты и положительные тенденции при актуализации концепта субсидиарности в распределении полномочий и предметов ведения между уровнями публичной власти как на примере Европейского Союза, так и Российской Федерации;
на основе изучения зарубежной и российской политических практик установить общие характеристики динамики внедрения принципа субсидиарности в Российской Федерации;
Объектом исследования является -процесс распределения и инсти-тутционализации полномочий публичной власти в условиях современных политических систем.
Предмет исследования -структурирование политических институтов на основе принципа субсидиарности при демократическом делегировании властного авторитета.
Методологические основы исследования. Ракурс диссертационного исследования предполагает выявления критериев эффективности деятельности структур федеративного государства, требует сочетания субъектно-деятельностного, системного подходов и историко-интерпретационного метода, позволяющего выявить факторы и исторические связи, влияющие на формирование элементов концепта субсидиарности.
Данное исследование также опирается на междисциплинарный и инте-гративный подходы к изучению современной политической теории субсидиарности, методы системного и структурно-функционального анализа, применяемые для анализа как отдельных концепций развития субсидиарности, так и их генеральной совокупности. Для реализации поставленных в диссертаци-
онном исследовании задач использовались также институциональный и бихевиористский подходы, методы сравнительного и сравнительно-исторического анализа, а также рассмотрение концепций усложнения структуры национальных и международных региональных отношений с появлением новых акторов политического процесса, анализ теорий взаимодействия федерального центра и периферии.
Достаточно эффективным оказался метод компаративистики в изучении проблематики реализации принципа субсидиарности в отношения структур федеративного государства.
Новизна диссертационного исследования, связана прежде всего с инновационным характером постановки проблемы. Научная новизна конкретизирована в следующих результатах:
исследован процесс эволюции католической социальной концепции субсидиарности и ее современное восприятие в контексте европейской общественной мысли;
выявлены основные теоретико-методологические подходы к изучению субсидиарности и определена динамика процесса реализации принципа субсидиарности в формирующейся общеевропейской федеративной государственности;
обусловлена взаимосвязь концепта субсидиарности и возможных вариантов усложнения структуры национальных и международных региональных отношений с появлением новых акторов политического процесса;
разработана и предложена Концепция внедрения и реализации принципа субсидиарности в политических реалиях современной России в условиях становления современного демократического управления;
выявлены и спрогнозированы основные тенденции реализации концепта субсидиарности в процессе европейской политической интеграции, определены позиции официальных институтов Европейского Союза в контексте восприятия и реализации принципа субсидиарности;
— введено в научный оборот значительное количество работ зару
бежных исследователей, посвященных анализу принципа субсидиарности.
Полученные результаты позволяют сформулировать основные положения выносимые на защиту.
Субсидиарность выступает как политическая и гуманистическая идея, этическая и социальная ценность, которая имеет давнюю историю в европейской политической мысли. Впервые в традиционном понимании данный принцип появился в теории общественного устройства, европейского мыслителя Иоганна Альтузия, Генриха Буллингера в начале XVII века. В современный политический оборот термин и стоящая за ним концепция были введены в первой половине XX века немецким ученым и общественным деятелем О. Нелль-Бройнингом.
Принцип субсидиарности - это основополагающий политический принцип, поскольку его цель состоит в том, чтобы приблизить, насколько это возможно, процесс принятия решений к гражданину. Принцип субсидиарности призывает отдавать отчет в обязательном политическом характере децентрализации, который может быть понят только в том смысле, чтобы наделить избранные власти не делегированными, а их собственными полномочиями;
Принцип субсидиарности оставляет больше возможностей для инициативы со стороны каждой власти, с тем, чтобы обеспечить участие местных и региональных властей в определении их собственных полномочий, поощрить их заключать контрактные соглашения, при условии, что это не позволит более сильной стороне навязывать свои решения. Необходимо включить в современную систему демократического управления определенные гарантии относительно соблюдения справедливого баланса между делегированным полномочием и ресурсами, необходимыми для его осуществления;
публичная политика и формы ее реализации на основе концепта субсидиарности, приобретают качественно новые характеристики, поскольку федерализм представляет собой политическую организацию, при которой го-
сударственное управление разделено между региональными и центральным правительством таким образом, что каждый из уровней управления имеет право принимать окончательные решения по определенным видам деятельности;
Процесс регионализации, происходящий в целом ряде европейских стран свидетельствует о тенденции к децентрализации государственного управления. Благодаря развитию федеративных субъектов и регионов, происходит демократизация системы государственного управления, углубляется принцип субсидиарности, расширяется поле его реализации;
Игнорирование принципа субсидиарности, перераспределение прав и властных полномочий от Центра к регионам и введение процедур демократической легитимации региональных органов власти (прежде всего через их прямые выборы), как правило, не ведёт к формированию в регионе демократического политического режима, что подтверждается политическими реалиями России. Проведенный анализ констатирует, что основанные на партнерстве между центром и регионами федеративные отношения не исключают конкуренцию различных уровней власти по поводу объема полномочий и распределения ресурсов, методов и вариантов избрания средств реализации субсидиарности, и ее интерпретации, в выгодных для каждого уровня управления толкований.
В Европейском союзе на основе субсидиарности решаются, прежде всего, региональные и местные проблемы, поэтому речь идет о роли субсидиарности в выстраивании субнационального уровня власти в ЕС, что позволяет структурировать региональное политическое пространство путем встраивания и развития институциональных структур.
Реализация Концепции субсидиарности в Российской Федерации и процессы децентрализации управления в федеративных государствах предполагают партнерское взаимодействие между центральными, субнациональными и местными органами власти с передачей функций и ресурсов в ведение местных администраций. Она предоставляет гражданам возможности для
участия в принятии решений на местном уровне, обеспечивает подотчетность местных политических деятелей и государственных чиновников и содействует внедрению системы сдержек и противовесов на различных уровнях управления.
— Опыт европейской политической интеграции свидетельствует, что практическая реализация принципа субсидиарности возможна в определенном социокультурном контексте, предполагающем готовность участников процесса к согласованию общих и частных интересов. Конкретизация целей реализации принципа субсидиарности в большей или меньшей степени зависит от субъективного восприятия объективных характеристик системы общественных отношений, лицами, облеченными государственной властью в соответствующих территориальных системах, подобная позиция корреспондируется с элитарной моделью общественных отношений.
— Артикуляция региональных политических и социально-экономических интересов и ценностей, в процессе конкретизации механизма реализации принципа субсидиарности, содействует формированию региональной политической культуры, во многом предопределяющей региональный компонент политического процесса, динамику его развития, стиль поведения местных элит и граждан.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Результаты диссертационного исследования имеют теоретическую и практическую значимость, включают ряд перспективных направлений дальнейших исследований, как в рамах политической теории, так и регионали-стики. Работа вводит в научный оборот сравнительно малоизвестные в отечественной политической науке положения и концепции зарубежных авторов.
Состоит в обогащении теоретических подходов к анализу принципа субсидиарности в динамике его институционализации Европейским Сообществом, регионализации и интеграции стран членов ЕС и возможностях его реконструкции в контексте современного российского политического процесса.
Обоснованные в диссертации научные положения и выводы могут выступить в роли методологических принципов конкретных политологический исследований в сфере социально-политических региональных процессов и отношений переходного общества Практическая значимость исследования состоит в предложении концепции реализации субсидиарного подхода к политическим реалиям современной России.
Достоверность научных результатов обеспечивается использованием совокупности методов исследования по проблеме диссертации: сравнительного-институционального, диалектического, системного подхода, методы логического, структурно-функционального, дискурс анализа, контент-анализа, строгим соблюдением логики исследования, системным и многоаспектным анализом материала.
Валидность и верифицируемость результатов исследования обусловлена на только теоретико-методологической основой, но и прикладными методами и приемами исследования, применением различных источников, в т.ч. государственной, региональной статистикой, анализом документов государственных органов власти и местного самоуправления. Результаты диссертационного исследования по перспективному использованию принципа субсидиарное были представлены в виде аналитических записок в Конгресс Муниципальных образований Российской Федерации. В рамках темы «Улучшение регионального законодательства для достижения соответствия с федеральными законами и Конституцией» проекта TACIS «Региональное экономическое развитие и антикризисные стратегии» результаты исследования были представлены в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Общетеоретические положения иллюстрируются обширным эмпирическим материалом, основу которого составили исследования зарубежных и отечественных ученых. При подготовке диссертационного исследования автор использовал результаты научно-исследовательских проектов проведенных при его непосредственном участии по заказам Конгресса Муниципаль-
ных образований РФ, Администрации Новгородской области, Новгородской Областной Думы отчета "Исследование устойчивости политического участия граждан в условиях демократизации власти 2000-2002","Оценка бюджетного и налогового потенциала муниципальных образований"(2002г.), «Местное самоуправление: организационно-правовые аспекты реализации» (2000-2001гг.), «Формирование системы регионального управления: исследование политических, экономических и правовых проблем (на материале Новгородской области)» (2000-2001гг.), «Социально-политический процесс» (2000-2005гг.), «Региональные элиты» (2001г.).
Апробация работы. Материалы диссертационного исследования обсуждались на международных, всероссийских, региональных и межвузовских конференциях и семинарах. Работа прошла апробацию в рамках:
Российско-Шведского проекта "Местная демократия и самоуправление в Новгородской области. Развитие государственного управления и местного самоуправления в Новгородской области", совместно с Шведским институтом государственной службы (SIPU) Шведской ассоциацией местных властей (SALA) (экспертное участие и соруководитель ряда семинаров) 2000-2004г.;
проекта TACIS «Региональное экономическое развитие и антикризисные стратегии» подпроект «Улучшение регионального законодательства для достижения соответствия с федеральными законами и Конституцией» 2002-2003г.;
мониторинговых экспертных опросов «Социально-политический процесс» Центра региональных исследований МНОУ «ДИАЛОГ» (В.Новгород) проведенные при участии автора в 2000-2005г. (база данных «Социально-политический процесс». Лицензия комитета по информатизации при Президенте РФ Регистрационное свидетельство НТЦ «Информ-регистр» №1496 от 11.03.1997.)
Материалы и выводы диссертации нашли отражение в монографиях, в статьях в журналах, в коллективных монографиях и сборниках научных работ, изданных в Новгороде, Москве и Санкт-Петербурге.
Результаты исследования прошли апробацию на следующих международных, всероссийских, межрегиональных конференциях, круглых столах и семинарах: Российско-Канадский Парламентский семинар «Организация органов местного самоуправления и источники их финансирования» (Великий Новгород, май 1998 г.), «Региональная экономическая политика и местное самоуправление в РФ на современном этапе» (Санкт-Петербург, май 1999г.), «Зарубежный опыт государственного управления» (Эребру, Стокгольм, (Швеция), декабрь 2000г.), «Зарубежный опыт государственного управления и местного самоуправления» (Великий Новгород, июнь 2000г.), "Федерализм, региональная политика и местное самоуправление" (Санкт- Петербург январь 2001г.), «Государственное управление и менеджмент» (Великий Новгород, ноябрь 2001г.), «Роль политиков и политическое участие» (Великий Новгород, ноябрь 2001г.), «Проблемы государственной администрации и менеджмента» (декабрь 2001г. Стокгольм (Швеция)), «Информация-коммуникация -общество» (Санкт- Петербург ноябрь 2001г.), «Науковедение на рубеже столетий (ХХ-ХХ1 веков): традиции и новации» (Санкт- Петербург январь 2002г.), «Актуальные вопросы формирования профессионального института государственной и муниципальной службы» (Сыктывкар март 2002г.), «Россия, НАТО и Европейская безопасность - национальные и региональные перспективы» (Великий Новгород, май 2002г.), «Эффективное управление на местном уровне» (Москва, декабрь 2002г.), «Усиление роли и возможностей региональных лидеров в решении вопросов регионального экономического развития и реализации антикризисных стратегий» (Москва апрель 2003), 3-й всероссийский конгресс политологов «Выборы в России и российский выбор» (Москва апрель 2003), 3-й Российский научно-общественный форум «Гражданское общество и реформа местного самоуправления в России» (Санкт-Петербург апрель 2003), «Система государственной власти и управ-
ления в России: история, традиции и современность» (Санкт-Петербург июнь 2003г.), «Международный семинар по вопросам муниципальных исследований в Финляндии» (Петрозаводск апрель 2003г.), «РФ в контексте мировой экономики и геополитики: проблемы реформирования» (Санкт-Петербург май 2003г.), XIII Расширенная сессия Конгресса Муниципальных образований РФ (Москва ноябрь 2003г.), «Стратегии политического развития России» (ИНИОН-РАПН, Москва, февраль 2004г.), «Межрегиональная конференция -Местное самоуправление в условиях реализации нового ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (Псков, апрель, 2004г.), «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность» (СПб., июнь 2004г.), «Особенности становления гражданского общества в России» (В.Новгород, декабрь 2004г.), Всероссийская заочная научно-практическая конференция «Куда идет Россия: проблемы системной трансформации современного российского общества» (Челябинск март 2005г.), Круглый стол «Укрепление государственности: российский федерализм в жизни регионов» (в рамках дней Совета Федерации в Новгородской области) (Великий Новгород апрель 2005г.), Заседании Президиума РАН на Всероссийской научной конференции «Проблемы формирования государственных политик в России: состояние и перспективы» (Москва, май 2006).
Политическая доктрина принципа субсидиарности
В настоящий момент в отечественной и западной политической науке идут дебаты о рациональных и ценностных основаниях принципа субсидиарное, о векторе его развития в практической плоскости. В процессе концептуализации понятия «субсидиарность» большая часть исследователей оперирует лишь современными представлениями о данном принципе, что существенно снижает возможность выработки целостного и многоаспектного понимания предмета.
На наш взгляд, нельзя забывать, что концепт субсидиарное имеет давнюю историю в европейской социально-политической традиции, в рамках которой можно выделить теории, концептуально родственные современной трактовке субсидиарности. Можно согласиться с позицией западного политолога Д.Дитриха в том, что идейные начала принципа субсидиарности про-слеживаются уже в трудах Аристотеля (384-322гг. до н.э.) . Продолжая традицию, начатую Платоном, Аристотель размышляет о том, что есть справедливое государство и какой общественный строй является наилучшим. Наиболее эффективное общественное устройство, по Аристотелю, должно одновременно являться наиболее доступным и реализуемым. В принципе, каждое общественное устройство отвечает этим требованиям, если оно обеспечивает благо всех граждан, а не узкие интересы правителей. Данный тезис, изложенный Аристотелем в сборнике ряда трактатов по общественной этике под названием «Политика», современные политологи (М.Брюннер, Д.Дитрих, Е.Поплавска, Т.Хёглин, А.Фоллесдаль) увязывают с принципом субсидиар-ности26.
В качестве возможной идейной предпосылки субсидиарности можно также рассматривать обращение древнегреческого мыслителя к отдельному человеку, осознающему ответственность за собственные действия как перед самим собой, так и перед обществом в целом. Аристотель критикует Платона за то, что тот «приписывает слишком много единства государству и превращает его в индивид»27. Главным в полисе Аристотель считает гражданина -«существо политическое», поскольку он участвует в суде и управлении и выработке законов, основанных на справедливости и преследующих цель создания общего блага.
По мнению исследователя Д. Дитриха а вслед за ним А.Фоллесдаля идея субсидиарности, появившаяся первоначально в трудах Аристотеля, свое дальнейшее развитие получила в работах Фомы Аквинского (1225-1274 гг.). Взгляды известного идеолога средних веков с точки зрения становления принципа субсидиарности представляют интерес как стремление приспособить общественно-политические взгляды Аристотеля к догмам католической церкви. По этому поводу Ю.Боргош отмечает: «В большинстве вопросов Святой Фома столь точно следует Аристотелю, что в глазах католиков Аристотель является авторитетом, чуть ли не равным одному из отцов церкви» . В работе «О правлении властителей» Аквинский развивает концепцию Аристотеля о человеке как «политическом животном», называя его «животным социальным и политическим», для которого наиболее естественной является жизнь в социальной общности.
Государство, по мнению Аквинского, есть произведение человеческого искусства, а власть в государстве сравнивается с «властью Бога во вселенной, душой в теле» . Подобно Аристотелю, он считает, что уклад жизни в государстве должен быть справедливым и диктоваться нормами права, законами. Аквинский разделяет законы на божественные - «lex aeterna", естественные -"lexnaturalis", которые сопричастны Богу и отражают в сознании человека божественные законы, а также позитивные, обеспечивающие применение принципов естественного права к общественной жизни.
В классическом значении нельзя говорить о работах Фомы Аквинского как об идейно-теоретических основах принципа субсидиарности. Вместе с тем, его интерпретация духовного наследия Аристотеля и адаптация его к догматам христианства во многом определили вектор развития социального учения католической церкви и, в целом, европейской социально-политической интеллектуальной традиции. Прямым же идейным вдохновителем концепции субсидиарности является Иоганн Альтузий (1557-1638 гг.). Альтузий по- новому переосмыслил основные принципы учения Аристотеля и Фомы Аквинского и разработал на их основе собственную концепцию субсидиарно структурированного сообщества.
Один из известных политологов Д.Элазар в полемике о роли Альтузия сказал: «История современной демократии берет свои истоки в Протестантской Реформации 16-го века и, в особенности, прослеживается у тех представителей реформированного Протестантизма, которые развивали теологические и политические взгляды, вернувшие Западный мир на путь народного самоуправления, свободы и равноправия»30.
В истории социальных наук существует множество свидетельств того, что основной предпосылкой к созданию любой концепции являются духовные, экономические, политические процессы, комбинация которых в конкретный исторический момент побуждает ее создателей к поиску собственных ответов на вызовы времени. Не является исключением и политическая теория Альтузия, ставшая, по мнению многих политологов (М.Брюннер, Д.Дитрих, Т.Хёглин, А.Фоллесдаль и др.), институциональной основой принципа субсидиарности .
Принцип субсидиарности в разграничении предметов ведения и полномочий общеевропейской «федерации»
В последние годы под влиянием тройного фактора - централистского государства всеобщего благоденствия, европейского интеграционного процесса и процесса глобализации - сформировалось сильное политическое движение. Под лозунгами федерализма и субсидиарности оно активизирует усилия за то, чтобы вопросы решались по возможности на уровне граждан, за солидарность, за ясное выражение и понимание жизненных потребностей и соответствующих функций, за углубление местной и региональной автономии, за нарастание соревновательности в финансовой и налоговой сфере.
Немецкий политолог Шарпф Ф. в своей, в целом благосклонной к идее федерализации Европы монографии о «вариантах федерализма»165 говорит о «нулевой сумме» конфликта полномочий. С учетом реально существующей нехватки финансовых средств на всех уровнях и ограниченных возможностей изыскания дополнительных фискальных ресурсов такая оценка представляется реалистичной. Так, по мнению Шарпфа Ф., у федерализма в Германии нет будущего без конституционной реформы, без реформы, «которая как раз по экономическим причинам была бы направлена на возвращение законодательных, фискальных и формирующих полномочий федеральным землям». Он справедливо сожалеет, что понимание этого еще не стало достоянием широких кругов, поскольку его соображения не согласуются с господствующим в Федеративной Республике Германии централистским настроем. Именно поэтому взгляды Шарпфа Ф. заслуживают внимания, как и его предостережение от общеевропейской экономической политики, которая «приглушает протекционистские устремления отдельных национальных государств, заменяя их нарастающим протекционизмом на уровне всего Евросоюза».
Швейцарский историк Б.Месмер предупреждает в своей статье «Без новых мифов»166 об опасности нового мифа о швейцарском федерализме, а также о комплексе швейцарской образцовости, модели для подражания: «..во всяком случае следует проанализировать швейцарский федерализм как явление в рамках реальности одной страны, прежде чем предлагать его Евросоюзу в качестве чудодейственного политического средства из швейцарской домашней аптечки». Месмер Б. характеризует швейцарский федерализм как, «постоянно смещающийся компромисс между устоявшимися структурами», как последовательное распределение полномочий, окончательно не закрепляемое и постоянно реагирующее на новые потребности и требования.
Кантоны, которые отстаивают свои права перед конфедерацией и демонстрируют антицентрализм, как правило, сами выступают в отношениях с муниципальными структурами с централистских позиций (если речь не идет о децентрализации издержек или других политических тяготах). Единственным противовесом для кантонального централизма оказываются многочисленные представители муниципальных органов, составляющие обычно не менее трети депутатов кантонального парламента. Однако и у этого лобби автономий разговоры о самостоятельности продиктованы своекорыстными интересами и направлены на усиление личной политической власти, то есть желанием повелевать, но не платить. В подробном, но мало известном исследовании по муниципальной автономии кантона Граубюнден «Смерть муниципальной свободы», американский политолог Бенджамин Барбер167 показал, как «федерализм», то есть включение кантона Граубюнден в конфедерацию, ускорил конец муниципальной автономии в рамках кантона, вместо того чтобы задержать ее. Это обстоятельство могло бы быть интересным, прежде всего, для тех, кто проводит аналогию между процессом формирования швейцарской конфедерации и интеграционным процессом в Европе.
В то же время, многим может показаться не совсем рациональным наделение в Швейцарской Конфедерации большими правами кантонов, часто блокирующих законодательные инициативы федерального правительства по вопросам, призванным повысить качество управления социальными процессами в федерации, и тем самым, ее эффективность. Тем не менее, швейцарцы считают свою федерацию субсидиарной и, как показывает новая редакция Конституции Швейцарии от 1 января 2000 года, тенденция к дальнейшему укреплению роли субъектов федерации только усиливается.
Применительно к процессу разграничения предметов ведения в федеративном государстве, статическая субсидиарность поддерживает тот порядок разделения власти по вертикали, который исторически закрепился в данной федерации. Необходимо признать, что данный порядок может ни отвечать требованиям эффективности деятельности системы, ни устраивать субъекты федеративных отношений. Так, например, при анализе бельгийской модели федерализма некоторые ученые прибегают к следующей ее характеристике: «Федеративное устройство Бельгии абсолютно субсидиарно, т.е. роль национального правительства является определяющей во всех сферах жизни общества и государства. Это отражено и в устоявшейся практике разграничения полномочий между федеральным правительством и субъектами федерации» .
Объективно, что в той или иной федерации существуют определенные предпочтения по отнесению тех или иных предметов ведения на уровень субъектов или центра федерации. Такое положение вещей закрепляется в конституции государства в виде выделения предметов ведения и полномочий того или иного уровня властной вертикали. Именно четкое разграничение сфер влияния следует понимать, как статическую субсидиарность.
Политическое позиционирование стран Европейского Союза в отношении принципа субсидиарности
Характер дебатов в ЕС по поводу значения принципа субсидиарное между государствами-членами и артикулируемые в ходе дискуссии позиции о том, является ли принцип субсидиарности политическим, т.е. направленным на развитие демократии, близости к гражданам в ЕС, или юридическим, т.е. выступая как инструмент разграничения полномочий между Европейским Союзом и государствами-членами; нуждается ли он в дальнейшем уточнении или формулировка принципа в статье ЗЬ Договора о ЕС представляется достаточной, на данном этапе европейской интеграции, позволяют выделить три группы государств, в зависимости от степени их согласия с действующей в ЕС концепцией субсидиарности.
Первая группа, т.н. «активисты», включающая Великобританию, Германию, Францию, выступает за более решительное развитие концепции субсидиарности и за увеличение ее влияния на процесс европейской политической интеграции.
Великобритания аргументирует свое решение тем, что в условиях роста числа европейских законодательных актов, это может рассматриваться как «диктат или форма вмешательства во внутренние дела государств», принцип субсидиарности в том виде, в каком он существует в практике ЕС на сегодняшний день, «вызывает большие сомнения в своей эффективности»309. По мнению британского правительства, субсидиарность должна в последующем развиваться как политический принцип. В этом значении он будет способствовать усилению роли государственных органов власти и тем самым повышению эффективности Европейского Союза как организации, принимающей решения.
Принцип субсидиарности при этом должен пониматься, по мнению правительства, как принцип, учитывающий два фактора. «С одной стороны, согласно принципу субсидиарности, действие на уровне национального государства должно рассматриваться как правило, а действие на уровне Сообщества - как исключение. Сообщество должно действовать только в тех сферах, в которых оно имеет на это четкие полномочия, и там где действие на европейском уровне принесет очевидные преимущества, которые не могут быть получены государством-членом, действующим в одиночку. С другой стороны, важно, чтобы субсидиарность не использовалась для обоснования ухода от обязательств по созданию единого рынка или нарушений в управлении средствами, выделенными государству-члену из бюджета ЕС» . Последнее требование является принципиальным для британского правительства, неоднократно высказывавшего недовольство по поводу политики государств - реципиентов бюджета ЕС, не предпринимающих никаких усилий для того, чтобы увеличить свой экономический потенциал. В связи с этим, оно предлагает использовать при разграничении полномочий между ЕС и государствами-членами принцип «гибкой геометрии», позволяющий более диверсифициро-ванно подойти к данному процессу и предоставить возможность тесного сотрудничества тем государствам, которые «хотят в процессе интеграции продвинуться немного дальше, чем остальные»311.
Данная позиция поддерживается в официальных документах Германии, Франции, Нидерландов, в меньшей степени - Австрии, Италии, Бельгии, Финляндии и Люксембурга, также неудовлетворенных существующей ситуацией с формированием и распределением средств в ЕС. При обсуждении бюджета ЕС на 2000-2005гг., правительства ФРГ, Нидерландов, Великобритании и Франции, крупнейших «доноров» Союза, высказались за то, чтобы сократить свою долю отчислений в общий бюджет, так как на сегодняшний день 50% средств, перечисляемых этими странами, идет на поддержку юго-восточных регионов ЕС. В свою очередь, Греция, Португалия и Испания считают данную инициативу «отнятием средств у бедных и перераспределением их в пользу богатых».
Для разрешения конфликтов подобного рода, по мнению британского правительства, должен использоваться принцип субсидиарности, хотя существующая в настоящее время в Договоре о ЕС запутанная дефиниция способствует дальнейшим разногласиям и задержкам в процессе европейского объединения.
Позиция британского руководства относительно начальной стадии дебатов о принципе субсидиарности в 1990-хгг., не отражала взглядов субнационального уровня - местных и региональных правительств Великобритании. Последние настаивали на более четкой дефиниции субсидиарности в Договоре о ЕС, показывающей то, как данный принцип может быть применен к отношениям между европейским и субнациональным уровнями. Это не означает, по мнению местных и региональных правительств, что Договор должен буквально прописать отношения между государством-членом и субординированными правительствами, но вместе с тем, он должен дать понимание того, что местное правительство является интегральной частью системы демократического правления в государстве-члене, и во многих сферах деятельности представляет собой эффективно действующий орган. В договоре должно быть четко прописано то, что там, где согласно законам национального правительства, определенная функция является ответственностью субнационального правительства, Сообщество должно вовлекать субнациональный уровень в процесс консультаций и действий, которые имеют непосредственное отношение к нему.
