Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Эффективность функционирования органов исполнительной власти: методология анализа
1.1. Органы исполнительной власти в России: политологическая ретроспектива 20
1.2. Понятие и критерии эффективности функционирования органов исполнительной власти 41
Глава II. Условия и факторы, влияющие на эффективность функционирования органов исполнительной власти
2.1. Социально-политические факторы, влияющие на эффективность функционирования органов исполнительной власти 59
2.2. Социальные реформы и их влияние на эффективность функционирования органов исполнительной власти 78
Глава III. Основные направления повышения эффективности функционирования органов исполнительной власти
3.1. Основные направления оптимизации функционирования органов исполнительной власти РФ 99
3.2. Политический механизм повышения эффективности функционирования органов исполнительной власти в современной России 118
Заключение 141
Список использованной литературы 146
- Органы исполнительной власти в России: политологическая ретроспектива
- Социально-политические факторы, влияющие на эффективность функционирования органов исполнительной власти
- Основные направления оптимизации функционирования органов исполнительной власти РФ
- Политический механизм повышения эффективности функционирования органов исполнительной власти в современной России
Введение к работе
Актуальность исследования. Первое десятилетие нового столетия ознаменовалось для России значительными социальными трансформациями. Изменилось многое, но в первую очередь изменились отношения власти и общества: демократические основы начали встраиваться во все сферы общественной жизни. Центральной задачей политического реформирования стало выстраивание новых взаимоотношений в системе «государство – государственные институты – гражданское общество – личность». Содержание ее решения непосредственно связано с поиском оптимальных путей развития всех ветвей власти, значительное повышение их роли и ответственности в социально-экономическом, политическом и духовно-нравственном развитии современного российского общества. Как отмечал в своей предвыборной программной статье В.В. Путин, «надо настроить механизмы политической системы таким образом, чтобы она своевременно улавливала и отражала интересы больших социальных групп и обеспечивала бы публичное согласование этих интересов. Могла обеспечивать не только легитимность власти, но и уверенность людей в ее справедливости (в том числе и в тех случаях, когда они оказываются в меньшинстве)».
Значимость выведения органов государственной власти на качественно новый уровень функционирования подчеркивает актуальность научной разработки этой темы в политической науке: объективно необходим комплексный политологический анализ тенденций развития и повышения эффективности функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации; при этом частные проблемы нельзя отделять от общих и обязательно видеть необходимость изменений не только отдельных управленческих механизмов, но и всего государственного аппарата в целом.
Укрепление вертикали власти высветило новые проблемы разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, полученные в наследство от политики децентрализации 90-х гг. прошлого века. Генезис института исполнительной власти России демонстрирует, что одной из главных причин недостаточной эффективности осуществления государственной власти в стране является отсутствие единства исполнительной власти, четких управленческих механизмов, обусловленные, в том числе, проблемами взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации. Сегодня в системе взаимоотношений федеральных и региональных органов исполнительной власти наметились новые тенденции, связанные с важностью этих органов в системе государственного управления и недостаточностью использования органами исполнительной власти регионов всех своих внутренних резервов.
Несовершенство системы государственного управления, прежде всего, институциональных структур, призванных обеспечить осуществление непосредственного управления государственными и общественными делами, представляет собой одну из фундаментальных характеристик современного российского государства. В немалой степени это обусловлено слабостью теоретических политико-правовых разработок в данной области, отсутствием системности в реформировании государственных органов, вследствие чего комплексное изучение критериев качества их функционирования, и факторов, оказывающих свое влияние на этот процесс, приобретает особо важное значение.
Объявленная руководством государства модернизация, объективно стимулирует необходимость научного осмысления широкого спектра проблем функционирования исполнительной власти на ближайшую и отдаленную перспективу. Главным вектором этого осмысления должно быть преобразование публичной власти из «власти начальства» во «власть служения обществу». Основными индикаторами этого вектора должны быть, с одной стороны, позитивная динамика доверия общества к власти, предсказуемость и прозрачность ее решений; с другой стороны, расширение возможностей институтов гражданского общества в принятии важнейших политических решений.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы государственного управления традиционно вызывают повышенный интерес у научной общественности, но особое внимание сегодня обращается на исследование эффективных механизмов совершенствования функционирования органов исполнительной власти. Все научные разработки и труды в этой области можно объединить в несколько групп.
В первую группу исследований вошли классические методологические работы Г. Алмонда, Л. фон Берталанфи, M. Дюверже, Д. Истона, Р. Мертона, Д. Норта, Т. Парсонса, Г. Пауэлла мл. Исследование Д. Норта предполагает институциональный анализ политической системы. В работах Г. Алмонда, Д. Истона, Р. Мертона, Т. Парсонса отражена концепция структурного функционализма, что позволило исследовать структуры и функции исполнительной власти как системы.
Во вторую группу вошли работы, посвященные вопросам генезиса института государственной власти. Результаты исследований по вопросу изучения государственной власти, предпринятые Д. Локком, Ш.Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Ж. Блонделем, безусловно, оказались полезными при рассмотрении генезиса института исполнительной власти, позволили рассмотреть основу и принципы функционирования государственной власти. Для более четкого разъяснения понятий и ретроспективы исследования вопроса государственной власти автором использовался ряд изданий под редакцией таких авторов как М. Абенсур, Д. Кола, М. Лихбах, М.Н. Марченко, Д. Розенау, Ж. Тушар, Ф. Шателе. В этих работах отражены вопросы формирования и развития институтов государственной власти, политико-правовые теории развития общественных отношений, философские аспекты политической науки.
Третью группу составляют исследования, посвященные исполнительной власти России, федеральным и региональным органам исполнительной власти, вопросам их функционирования. Здесь следует отметить работы, принадлежащие И. Барцицу, Д.Н. Бахраху, И.Л. Бачило, Б.П. Елисееву, П.С. Наму, А.Ф. Ноздрачеву и Ю.А. Тихомирову, П. Решетникову, В.Е. Чиркину.
Вопросы формирования и функционирования органов исполнительной власти отражены в исследованиях отечественных ученых А.С. Иванова, В.Н. Иванова, М.А. Лапиной, A.M. Салмина, Л.В. Сморгунова, О.Ф. Шаброва,
А.Л. Цуканова. Проблема легитимности государственной власти в России рассматривается в работе В.А. Ачкасова.
Вопросами функционирования регионального уровня исполнительной власти современной России занимались В.Я. Гельман, М.Х. Фарукшин, вопросам взаимоотношений между федеральным и региональным уровнями исполнительной власти посвятили свои исследования М.В. Глигич-Золотарева, В.В. Иванов, Р.Ф. Туровский. В зарубежной науке вопросами функционирования исполнительной власти федерального и регионального уровней занимаются исследователи Т. Ди, Ж. Шевалье. Институт президентства стал объектом изучения в исследованиях С.А. Авакьяна, Г.В. Дегтева, А.А. Романовского.
Четвертая группа исследований освещает вопросы реформирования органов исполнительной власти. Федеративным и административным реформам, их проведению и результатам посвятили свои работы Е.С. Алябьева, Т.А. Гусева, В. Комаровский, Е. Морозова, С.Е. Нарышкин, Г.Я. Хабриева, В.Д. Нечаев, Э.Н. Ожиганов, С.С. Собянин, И.Н. Трофимова, В.Е. Усанов, А.Е Чирикова. Исследования, затрагивающие вопросы взаимодействия органов государственной власти с обществом, выделены нами в пятую группу. Вопросы современных взаимоотношений исполнительной власти и гражданского общества и разновидности таких взаимоотношений изучали А. Лальевер, Л. Фэз. Вопросы функционирования и влияния политических элит и бюрократии исследуют такие ученые как, О.В. Гаман–Голутвина, О.В. Крыштановская, А.К. Магомедов, В. Мохов.
Шестую группу представляют работы посвященные вопросам эффективности органов исполнительной власти и оптимизации системы государственного управления. Среди исследований касающихся вопросов эффективности функционирования органов исполнительной власти, нами выделено диссертационное исследование А.М. Татарова, в котором представлен математический метод анализа эффективности. Особого внимания при изучении этого вопроса заслуживают работы Г.В. Атаманчука, Т. Боулэнда и Д. Силберга, М. Вебера, Л. Ильичевой, А.В. Курочкина, В.Ф. Халипова, А. Файоля, Д. Феслера. Вопросы реформирования государственного управления находятся в фокусе внимания исследователей Ж. Гримо, К.И. Головщинского, Ф. Дюпюи, Ж.Ж. Лаффон, С. Троза.
Малая изученность выбранной темы позволила обратиться к исследованию различных аспектов функционирования института исполнительной власти. Современная государственная служба, как в России, так и за рубежом, всё чаще строится по принципу крупных корпораций и холдингов, что дало возможность изучить проблемы современного менеджмента и управления персоналом в крупных бизнес-структурах при разработке практических рекомендаций. Здесь следует особенно выделить работы зарубежных экспертов П. Драккера, Д. Джексона, Р. Мазиса.
В седьмую группу нами выделены исследования, затрагивающие современные политические процессы и их влияние на органы исполнительной власти. Модернизационные процессы в современном мире исследуют Р. Геймер, А. Кинг и Б. Шнайдер, Д. Розенау. Особого внимания процессы модернизации в России заслужили в трудах В.А. Тамака, авторского коллектива под руководством С.Ю. Оганисьяна. В. Пастухов занимается проблемой трансформации политической системы России. Современные политические процессы, происходящие в России, а также социально-политические факторы стали предметом исследования для В. Дегоева и Р. Ибрагимова, В.В. Лапкина, В.А. Никонова, Ю.С. Нисневича, О.М. Орлинской, К. Росса, А.Н. Чашина, Э. Шнайдера, Ю.Г. Шпаковского.
Особую группу источников составляют монографии, научные и диссертационные исследования российских и зарубежных экспертов. Отдельного внимания заслуживали программные статьи руководителей государства.
Отдельную группу задействованных источников составляют печатные и электронные СМИ. Кроме того, автором активно использовались возможности и ресурсы, предоставляемые современными технологиями получения информации.
Объектом исследования является деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации, а его предметом - эффективность функционирования органов исполнительной власти.
Целью диссертационного исследования является политологический анализ эффективности функционирования органов исполнительной власти, выявление механизмов их функционирования, связанных с реформированием органов исполнительной власти.
Задачи исследования:
провести политологический ретроспективный анализ особенностей функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации;
рассмотреть основные критерии, характеризующие эффективность функционирования органов и должностных лиц исполнительной власти Российской Федерации;
выявить и охарактеризовать социально-политические факторы, влияющие на эффективность функционирования органов исполнительной власти;
дать политологическую характеристику процесса реформирования органов исполнительной власти и воздействия реформ на эффективность их функционирования;
раскрыть основные направления оптимизации функционирования органов исполнительной власти и государственного управления;
рассмотреть политический механизм совершенствования функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации.
Теоретико-методологическая база исследования определяется объектом и предметом исследования, сложностью поставленных задач. Для наиболее полного политологического анализа автором использовались системный, компаративистский, нормативно-ценностный подходы, историко-генетический и институциональный методы, структурно-функциональный анализ, а также теория государственного управления. Для выявления взаимодействия и взаимосвязи органов исполнительной власти с другими структурами государственной власти использовался системный подход. При помощи компаративистского подхода был проведен анализ реформ исполнительной власти в России и Европе, выделено общее и особенное в направлениях совершенствования государственного управления. Нормативно-ценностный подход использовался при разработке направлений совершенствования органов исполнительной власти.
Историко-генетический подход помог проследить историю становления института исполнительной власти в России, особенности реформирования органов исполнительной власти в различные временные периоды, определить динамику развития, выявить факторы, влияющие на эффективность функционирования органов государственной власти.
С помощью институционального метода исполнительная власть рассматривалась как один из институтов государства, определяющий направления политики государства.
Методологическая основа исследования также включает в себя ряд методов для работы с эмпирическим материалом, такие как систематизация, классификация, обобщение. Анализ документов помог при работе с фактологическим материалом.
Использование структурно-функционального анализа органов исполнительной власти выявило взаимодействие различных структур исполнительной власти, как между собой, так и с обществом.
Применение теории государственного управления к теме диссертационного исследования помогло выявить взаимосвязи между государственным управлением и органами исполнительной власти, а также связь государственного управления и общества.
Научная новизна диссертационного исследования определяется следующими положениями:
проведена политологическая ретроспектива особенностей функционирования органов исполнительной власти, позволившая выявить основные противоречия в современной системе исполнительной власти Российской Федерации в целом;
охарактеризованы действующие критерии эффективности функционирования органов исполнительной власти федерального, регионального, муниципального уровней;
рассмотрены факторы, снижающие эффективность функционирования органов исполнительной власти, и обоснована необходимость внедрения новых механизмов их нейтрализации в условиях административного реформирования;
выявлено воздействие процесса реформирования органов исполнительной власти на эффективность их функционирования, охарактеризована тесная связь органов исполнительной власти с органами законодательной власти, правоохранительной системой и институтами гражданского общества;
определены политические механизмы, основные направления и технологии оптимизации деятельности органов исполнительной власти;
осуществлен сравнительный анализ направлений совершенствования государственного управления в России и Европе, выявлены схожие тенденции в механизмах оптимизации функционирования государственной власти.
Положения, выносимые на защиту.
1. Политологический ретроспективный анализ функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации дает возможность утверждать, что функционирование органов исполнительной власти напрямую связано с тем, каким образом выстроены взаимоотношения вертикали федеральной исполнительной власти. Эффективность функционирования органов исполнительной власти в последние годы заставляет федеральный центр сменить тенденцию к укреплению «вертикали власти» тенденцией к поиску оптимального баланса.
2. Главным критерием эффективности функционирования органов исполнительной власти является уровень благосостояния и жизни населения страны. Основным критерием эффективности деятельности должностных лиц (чиновников) органов исполнительной власти всех уровней являются результаты деятельности административно-политической бюрократии в обеспечении конкурентоспособности страны.
3. На эффективность функционирования органов исполнительной власти всех уровней оказывают влияние внутренние социально-политические факторы. К негативно влияющим факторам следует отнести: а) предельный бюрократизм в функционировании органов исполнительной власти, тормозящий прогрессивные преобразования государственных институтов; б) продолжающийся рост коррупции, пронизывающей все уровни органов исполнительной власти; в) несовершенство действующего российского законодательства в области разграничения сфер деятельности и компетенции органов государственной власти; г) внутренние политические конфликты на территории России; д) ограниченные возможности контроля деятельности органов исполнительной власти со стороны институтов гражданского общества.
4. Реформирование системы исполнительной власти вызвано необходимостью повышения эффективности функционирования ее органов как предпосылки и условия построения социально-ориентированного государства и выхода экономики России на инновационный уровень развития. В основе реформирования системы исполнительной власти в России должна лежать стратегия социально-экономического развития, ориентированная на повышение уровня благосостояния населения страны.
5. Функционирование «Электронного правительства» предполагает всемерное внедрение в практику функционирования органов исполнительной власти современных информационных и коммуникационных технологий, стимулирующих и расширяющих участие граждан и общественных организаций в обсуждении важнейших политических решений, а также предоставление государственных услуг через глобальную сеть Интернет.
6. Для оптимизации и совершенствования деятельности органов исполнительной власти всех уровней необходимо внедрение новых политических механизмов, обеспечивающих: а) переход государственного управления на управление по результатам в соответствии с показателями, утвержденными Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 (в ред. 2010 г.) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»; б) изменение порядка рекрутирования кадров в аппарат государственной власти, системы и методов повышения квалификации чиновников; в) создание комплексной конкурентоспособной мотивации государственных служащих, привлечение молодых и талантливых специалистов; г) введение независимой общественной аттестации государственных служащих; д) повышение уровня открытости власти перед обществом; е) расширение возможностей граждан по выдвижению общественных инициатив и участия в принятии решений органов исполнительной власти.
Органы исполнительной власти в России: политологическая ретроспектива
Вопросы повышения эффективности работы органов исполнительной власти все более актуальны в связи с укреплением вертикали власти и централизацией государства. Согласно политологическим исследованиям, главным инициатором социальных реформ выступают органы исполнительной власти24.
С принятием Конституции 1993 г. в применении теории разделения властей в нашей стране начался новый период. Конституция РФ 1993 г. не только декларировала принцип разделения властей, но и четко закрепила за каждой из них вопросы ведения и компетенцию. Данному этапу предшествовал сложный процесс политической борьбы между исполнительной и законодательной властями за верховенство власти в стране. В период становления принципа разделения властей в России (сентябрь-октябрь 1993 г.) исполнительная ветвь власти доминировала над всеми остальными. Был принят ряд указов, устанавливающих верховенство исполнительной власти. «Характерной особенностью этого периода стала ликвидация всей системы органов власти и Конституционного Суда и установлении верховенства исполнительной власти, а точнее - единовластия президента. Одна ветвь власти исполнительная - подмяла под себя все остальные ветви», - отмечает доктор юридических наук, профессор М.Н. Марченко25.
Проблема конституционного статуса и полномочий президента Российской Федерации и сегодня является одним из наиболее спорных моментов в российской политической науке. Безусловно, должность президента РФ можно рассматривать как должность главы государства, стоящего над всеми ветвями власти, а также и как руководителя федеральных органов исполнительной власти, так как непосредственно президентом формируется правительство и осуществляется контроль над ним26.
Характерной чертой начального периода функционирования института президентства в Российской Федерации является стремление президента укрепить свою власть, как в обществе, так и с юридической позиции. Этому был призван служить ряд законодательных актов. В августе 1991 г. президент принял на себя командование Вооруженными силами. В сентябре 1991 года Б. Ельциным был издан Указ «О поэтапной конституционной реформе в РФ», который повлек за собой роспуск парламента. Этот же акт предлагал Конституционному Суду РФ не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания. Также было предложено считать данный Указ превышающим по юридической силе действующую конституцию, так как она имела силу только в той её части, в которой не противоречила Указу27. (В последствии это приведет к вооруженному столкновению и обстрелу Белого Дома).
В ноябре Указом «Об организации работы Правительства РСФСР в условиях экономической реформы» было сформировано правительство под непосредственным контролем Президента РСФСР. Указ от 7 октября 1993 г. «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» определял за президентом, до начала работы Федерального Собрания, функцию правового регулирования всех вопросов, которые ранее относились к компетенции Съезда и Верховного Совета РСФСР (республиканский бюджет, налоги и сборы, внешнеэкономическая и инвестиционная деятельность, валютно-финансовое и таможенное регулирование, денежная эмиссия, земельная реформа, социальная защита населения). В итоге в руках президента была сконцентрирована вся полнота государственной власти, как исполнительной, так и законодательной.
Принятие конституции 1993 г. стало началом нового этапа в развитии организации власти. Конституционный статус президента в новом основном законе страны заметно усилился. Институт президентства занял главенствующее место среди органов государственной власти: Президент РФ не подотчетен никакому органу власти, наделен реальными полномочиями, которые он применяет независимо от остальных государственных органов, лишь взаимодействуя с ними. Кроме того Президент России:
имеет право использовать согласительные процедуры для разрешения конфликтных ситуаций между органами государственной власти;
вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти в случае их противоречия федеральному законодательству;
не несет политической ответственности перед парламентом, (исключение составляют лишь случаи обвинения главы государства в государственной измене или иного тяжкого преступления) .
Фактически, как справедливо замечает В.Е. У санов, должность Президента вынесена за рамки классической концепции разделения властей"9. В отношениях между законодательной и исполнительной властью доминирует исполнительная: Президент РФ назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы, председательствует на заседаниях Правительства, принимает решения об отставке Правительства, а само Правительство действует в сроках полномочий Президента. Представленная Президентом кандидатура на пост Председателя Правительства должна быть рассмотрена Государственной Думой в течение недели. В случае трехкратного отклонения представленных Президентом кандидатур, Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
Правительство Российской Федерации несет ответственность перед Президентом и Государственной Думой. Недоверие Правительству может быть выражено и Государственной Думой (большинством голосов от общего числа депутатов). В этом случае Президент имеет право объявить об отставке Правительства, либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае повторного выражения Государственной Думой недоверия Правительству, Президент вправе объявить об отставке Правительства, либо распустить Государственную Думу.
Полномочия данные Государственной Думе, являются важным механизмом сдержек исполнительной власти, но они заметно уступают средствам воздействия исполнительной власти на законодательную -право законодательной власти давать или не давать согласие на назначение
Председателя Правительства, право на выражение недоверия Правительству являются весьма относительными рычагами воздействия на исполнительную власть и легко нейтрализуемыми .
Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации.
В советский период региональная власть формировалась из выборного Совета народных депутатов, который, в свою очередь, формировал подотчетный ему Комитет Совета народных депутатов. В 1991 г. ситуация кардинально поменялась. Россия, следуя по пути американского федерализма, перешла к модели выборного губернатора31. В республиках же намечался процесс перехода от модели советской системы управления к президентской республике с избранным главой. Данный процесс был вызван «парадом суверенитетов» и воспринимался как становление республиканской государственности без вмешательства федерального центра.
Социально-политические факторы, влияющие на эффективность функционирования органов исполнительной власти
Исполнительная власть Российской Федерации более всего подвержена воздействию негативных факторов как внутреннего, так и внешнего характера. Проведенный в данном разделе анализ поможет выявить круг проблем, тормозящих преобразования данного института государства.
Подходя к анализу факторов эффективности функционирования исполнительной власти в данном диссертационном исследовании, считаем необходимым остановиться на предыдущем опыте изучения данного аспекта функционирования исполнительной власти. Так, исследователь Татаров A.M. подходит к изучению факторов эффективности через математические методы и формализованный подход. «В стандартизированном перечне базовых целей системы исполнительной власти РФ, например, есть такие позиции, как «формирование и совершенствование системы органов исполнительной власти» (группа целей), «решение кадровых проблем в системе органов исполнительной власти» и т.д. Подобного рода цели связаны с внутренней деятельностью организации исполнительной власти. В общем-то, с работой бюрократии, с процессами взаимодействий между различными министерствами, службами, комиссиями и т.п., а также с часто возникающими потребностями организаций исполнительной власти улучшать либо корректировать что-то в своих собственных структурах. Структурные параметры, безусловно, влияют на эффективность, а значит, эти параметры есть факторы эффективности. Важно, что успешность или неуспешность внутренней деятельности организации в конечном счёте будет сказываться на её эффективности. Следовательно, выступающие в роли целей величины факторов влияют на величину эффективности» 9.
Не вдаваясь в подробности математических методов изучения эффективности института исполнительной власти, предложенного Татаровым A.M., остановимся всё же на предложенных им факторах.
На уровне внутренней деятельности исполнительной власти можно выделить две группы факторов. К первым относится группа взаимодействий, характеризующая деятельность бюрократического аппарата органов исполнительной власти, опосредствованную структурой института исполнительной власти. Ко вторым отнесены взаимодействия нормативных структур института исполнительной власти (министерства, комитеты, отделы и т.п). К этой же группе отнесены правила и нормы функционирования. Отметим, что помимо внутренней деятельности и ее факторов исследователь выделяет и внешнюю деятельность организации исполнительной власти. Согласно данной концепции, внешняя деятельность института исполнительной власти подразделяется на уровни, связанные с различными сферами общественной деятельности. На первом уровне, подразумевающим взаимодействие с «внеисполнительными организациями государственной власти», на особенности внешней деятельности исполнительной власти влияет такой фактор как форма государственного правления, форма административного устройства и задачи поддержания государственного режима. Второй уровень характеризуется взаимозависимостью институтов гражданского общества и государства, деятельности исполнительной власти в рамках правового гражданского общества и его институтов. «Принцип подвластности негосударственных общественных акторов государству в идеальном случае компенсируется принципом правового государства, означающим подвластность государства граоїсданскому обществу. Поэтому вполне целесообразно указать на существование правовых институтов гражданского общества - нормативных механизмов, обеспечивающих господство гражданского общества, - и негосударственных политических организаций — эти организации как раз государству формально подвластны»70. Основу третьего уровня составляют взаимодействия органов исполнительной власти с негосударственными политическими организациями. Следующий уровень - уровень взаимодействий исполнительной власти с «внутристрановыми неполитическими субъектами». Последний уровень - уровень функционирования исполнительной власти в области международных дел. Одним из элементов здесь являются межправительственные взаимодействия .
Вопросы качества современного государственного управления, его способность отвечать на современные общественные требования и вызовы времени находились и в фокусе внимания исследователей Римского клуба. Предложенная учеными программа затрагивала мировую проблематику функционирования государственных структур. Среди основных факторов были выделены:
возрастающая скорость технических, экономических, демографических изменений;
рост числа акторов в социальных системах, будь то большие города, страны, континенты или человечество в целом;
рост числа суверенных государств, играющих активную роль в международной системе;
интенсификация контактов разнородных обществ, различающихся культурой, ценностями, политическими традициями, уровнем жизни;
деградация национального суверенитета;
огромное количество информации, скорость коммуникаций и возрастающая роль средств массовой информации;
возникновение новых технологических систем, основанных на микроэлектронике;
появление глобальных проблем;
дилемма разбухающей бюрократии: сложность проблем, требующих своего решения, вызывает рост бюрократии, которая в свою очередь увеличивает сопротивление изменениям, что еще больше усложнит проблему;
возрастающая тенденция иждивенчества: гражданам трудно поверить, что правительства не могут найти решений, которые не вызвали бы трудностей и неудобств. Одновременно с этим наблюдается упадок доверия к властям и поддержки государственных институтов72.
К числу факторов, оказывающих определяющее воздействие на функционирование системы органов государственной власти необходимо отнести единство политической основы государственных органов и учреждений; наличие официальной идеологии в стране; наличие общих принципов построения и функционирования системы государственных органов, общих целей и задач, стоящих перед органами государственной власти73.
В рамках данного диссертационного исследования нам представляется целесообразным остановиться на факторах, влияющих на эффективность функционирования исполнительной власти в России.
Одной из задач диссертационного исследования было выявление ряда факторов, учитывающих специфику российского политического процесса. В этом ключе интересен анализ факторов, предложенных авторским коллективом под руководством И.Л. Бачило. Необходимо уточнить, что исследование проводилось авторами в 90-е гг. и отражает специфику российской действительности того периода. Факторы, влияющие на развитие ветвей власти, были классифицированы по нескольким направлениям. В первую группу вошли факторы, имеющие внутригосударственное значение.
Основные направления оптимизации функционирования органов исполнительной власти РФ
Введение критериев оценки эффективности органов исполнительной власти вызвало множество споров. Критике подверглась их реализация на практике, их адекватность текущему положению органов исполнительной власти и ситуации в регионе (например, такой показатель как площадь возделываемой пашни в общей площади пашни не применим для крупного мегаполиса). Оценка инвестиционной привлекательности и экономического развития региона нашла поддержку в среде бизнес-сообщества, но вызвала явное недовольство в среде губернаторов, а также критику политологов2. Понятно, что некоторые из критериев эффективности были введены под воздействием внешних обстоятельств. Трагедия, произошедшая в Перми в 2008 г. , стала причиной введения федеральными властями нового критерия оценки эффективности глав регионов - обеспечения пожаробезопасности в общественных местах. Первые шагом в этом направлении стало увольнение руководства Госпожнадзора Пермского края.
Опасения политологов были вызваны тем, что введение всех критериев так и останется на бумаге, но главный недостаток в другом: оценить различные по своему политическому и экономическому состоянию регионы при помощи единых для всех критериев практически невозможно. Объективные критерии должны учитывать изначальный потенциал региона. Многие из показателей хороши для статистических исследований и мониторинга состояния субъекта федерации, но не для реальной оценки работы исполнительной власти.
Критерии оценки на кадровых перестановках практически никак не сказываются. Смена персоналий происходит в тех регионах, где предпосылки к смене власти обозначались под влиянием политических или экономических факторов. Последние ротации губернаторов вызывали критику экспертов в связи с тем, что непонятны критерии, по которым происходит смена губернаторского корпуса. Подобный перечень критериев призван был сделать процедуру отстранения от должности более ясной. Благодаря критериям оценки эффективности, было бы более понятно, справляется ли глава региона со своими обязанностями.
Нельзя отрицать, критерии дисциплинируют губернаторов и повышают степень их ответственности. Глав регионов, традиционно перекладывающих ответственность на федеральный центр, подобное нововведение заставило активно бороться с последствиями экономического кризиса 2008 года. Однако массовых отставок губернаторов в связи с низким качеством работы не последовало. Идея с введением внешнего управления из центра лишена смысла: если глава региона не справляется со своими обязанностями должным образом, правильнее будет его сместить. Социально-экономические критерии стали аргументом для объяснения отставки губернаторов. По мнению директора Агентства региональных исследований Р. Туровского, существуют критерии и «неофициальные», согласно которым работа губернаторов оценивается с позиций популярности среди населения, бесконфликтных отношений с региональной элитой, а также процента, набранного «Единой Россией» на выборах в регионе123.
Говорить о том, что критерии оценки работают в полную силу не приходится потому, что сама система не совершенна: в заявленных критериях нет таких, которые отслеживали бы качество власти. Больше внимания нужно уделить вещам, которые в первую очередь волнуют граждан. И оценивать работу власти нужно с помощью населения. Эффективным направлением совершенствования функционирования органов исполнительной власти, может стать введение критериев оценки качества, предоставляемых государством населению услуг, позволяющих опрашивать потребителей о степени удовлетворенности качеством этих услуг.
Оценка населением может быть наиболее точной. Относительно качества работы глав регионов, политологи рекомендуют оценивать работу губернаторов по такому показателю как честность региональных выборов, поскольку именно институт выборов в последнее время утратил доверие граждан страны124. Важное значение придается и обращениям граждан. Каждое обращение несет в себе информацию о конкретном нарушении, возникающем интересе, проблеме, событии. Систематизировав обращения, можно получить картину взаимосвязей и процессов, происходящих на том или ином уровне власти. Активное использование обращений граждан может способствовать выявлению недостатков исполнительной власти и принимать меры по их устранению, управленческим структурам вступать в диалог с гражданским обществом.
Первым шагом на пути совершенствования государственного управления должны стать анализ и оценка характера, уровня эффективности организации и функционирования системы государственного управления. Основное в процедуре оценки - выявить степень реального удовлетворения общественных запросов1 . Неразвитость институтов гражданского общества в нашей стране не способствует выявлению достоверного общественного мнения относительно удовлетворенности функционированием исполнительной власти. Редкие попытки распространения информации властью либо игнорируются, либо трактуются в политических интересах, но далеко от их первоначального смысла. Между тем, общественное мнение - важный источник информации. Для наиболее объективных результатов анализа общественного мнения необходимы: систематичность сбора информации, применение методов и способов, гарантирующих объективность оценки, авторитет общественного мнения в самом социуме, как важного источника информации. Источником для оценки и анализа являются и отчеты органов государственной власти о проделанной работе. Но чаще всего в них отражена официальная версия событий, а не реальные обстоятельства.
Главным критерием эффективности работы губернаторов должна быть реализация конкретных задач, поставленных перед ним. Вполне объяснимо в связи с этим было желание высшего руководства России найти для назначения на должности глав регионов людей, не погрязших в коррупции и не имеющих отношения к местным коррупционным схемам, не привязанных к местной элите и стремящихся принести в регион инновационную составляющую. Политическая конкуренция при замещении вакантных государственных должностей существует независимо от того выборные они или назначаемые.
С внесением в 2009 г. поправок в закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» значительно усилилась роль партий. Согласно новым изменениям, кандидатуры на пост губернатора предлагались партией, победившей на выборах126. Такой возможностью пользовалась «Единая Россия» как партия, набравшая большинство голосов на парламентских выборах. Президент, в свою очередь, имел право предложить партии своих кандидатов. Главы регионов и претенденты на пост губернатора были еще больше заинтересованы в активном сотрудничестве с партией власти.
Новый порядок назначения глав предполагал большую публичность. Ранее списки кандидатур, предложенных полпредами, широкой публике не демонстрировались. В мае 2012 года Д. Медведев подписал закон о выборах губернаторов, согласно которому губернатор избирается гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) избирается на срок не более пяти лет и не может замещать указанную должность более двух сроков подряд. Кандидат считается избранным, если за него проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании.
Политический механизм повышения эффективности функционирования органов исполнительной власти в современной России
Перемены, произошедшие в России за последние десять лет, требуют кардинальной перестройки многих существующих государственных структур. Определенные шаги в направлении повышения качества функционирования государственных институтов были сделаны, но круг проблем довольно широк. Для оптимального решения существующих проблем государственной власти и повышения качества функционирования необходима модернизация данного института исполнительной власти, под которой специалисты понимают формирование, развитие и распространение современных политических институтов, практик, которые в наибольшей степени способны обеспечивать адекватное реагирование и приспособление политической системы к изменяющимся условиям, к вызовам современности14 .
В России велика роль государства как главного участника модернизационного процесса, направляющего и инициирующего его. Из-за слабости институтов гражданского общества и чрезмерной роли государства происходит подмена понятий: модернизация общества подменяется модернизацией государства в лице его военно-индустриальных структур, аппарата бюрократии, контролирующих органов, государственного сектора экономики. Блокируется разрешение давно назревших социальных конфликтов. Подобный подход к модернизационному процессу приводит к многочисленным социальным конфликтам, что демонстрирует российская история.
Модернизацию невозможно представить без основного ее элемента - инновационного развития. Под инновационным развитием понимается деятельность, направленная на трансформацию результатов интеллектуального труда в виде изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, селекционных достижений, топологий интегральных микросхем, баз данных, ноу-хау, программ для ЭВМ, результатов НИР и НИОКР в товары (работы, услуги) и их последующую реализацию непосредственно или в составе наукоемкой продукции (товаров, работ, услуг).
Основными целями государственного стимулирования исполнительной властью инновационной деятельности в Российской Федерации является обеспечение долгосрочного устойчивого развития государства, формирование экономики знаний, развитие и эффективное использование инновационного потенциала, а также материальных и финансовых ресурсов, направляемых на создание наукоемких технологий, товаров (работ, услуг), выпуск наукоемкой, конкурентоспособной продукции141.
Можно выделить несколько направлений российской модернизации.
1. Переход от экономики, основанной на эксплуатации сырьевых ресурсов к экономике знаний, основанной на создании уникальных знаний, экспорте новейших разработок и продуктов инновационной деятельности.
Стратегическими направлениями российской экономики должны стать разработка и введение на рынки новых видов топлива, а также новых технологий производства, транспортировки и использования энергии; выведение ядерных технологий на качественно новый уровень; активное совершенствование российскими специалистами информационных технологий, стремление добиться серьезного влияния на процессы развития глобальных информационных сетей, используя для этого новейшие базы; разработка новейших наземной и космической инфраструктур передачи информации; стремление занять передовые позиции в разработке и производстве медицинского оборудования, средств диагностики и медикаментов. Помимо стратегий лидерства в сфере высоких технологий предполагается уделять внимание традиционным секторам экономики, прежде всего, аграрному. Одним из следствий модернизации экономики должно стать усиление влияния России на уровне глобальных экономических процессов.
Модернизация - процесс, который демонстрирует реальные способности и возможности правящего класса и политиков. Поэтому любые системные преобразования российского общества вызывают страх у традиционной российской элиты и чиновников и всеми способами тормозятся и дискредитируются. Для реализации модернизационной стратегии необходимо наладить механизм политической конкуренции.
2. Модернизация научно-технической сферы. В её целях планируется поддерживать молодых ученых и изобретателей. Научные учреждения призваны к сосредоточению основных усилий на разработке инновационных проектов. Поддержку должны получить государственные и частные корпорации, если они смогут создать спрос на продукты инновационной деятельности, а также иностранные компании и научные организации для строительства научно-исследовательских центров.
3. Совершенствование политической системы в ходе открытого соревнования политических объединений. Усиление роли политических партий и парламентских объединений в формировании федеральных и региональных органов исполнительной власти. Активное и содержательное сотрудничество партий с избирателями, межпартийное сотрудничество и стремление к консенсусу в целях решения социальных проблем.
4. Создание эффективно функіпюннрующей судебной системы и правоохранительных органов. Необходимо создание эффективной правовой базы, опирающейся на современное правопонимание, устранить неправовое влияние на судебные акты. У эффективно работающей независимой судебной и правоохранительной системы, есть все возможности для предотвращения коррупции.
5. Гармонизация отношений с западными странами. Углубление сотрудничества со странами ЕврАзЭС, ОДКБ, СНГ. Развитие всемирной кооперации с партнёрами по ШОС и БРИК.
Улучшение благосостояния российских граждан - основа российской модернизации. Заявленная руководителями страны модернизация предполагает активное участие гражданского общества в модернизационном процессе, использование достижений постиндустриального общества с опорой на интеллектуальные ресурсы.
Остановимся на факторах, способных стать катализатором модернизационного процесса в России. Выводы российских специалистов по этому вопросу неутешительны. К одним из таких факторов отнесен рост протестных настроений среди широких масс населения в связи с кризисом и его социальными последствиями. К более серьезному фактору, способному подтолкнуть российскую элиту к инновационным изменениям, отнесено формирование коалиций большинства в регионах. Созданные в нескольких регионах России, они создадут предпосылки для формирования подобных объединений и в столице. Такие коалиции, по мнению специалистов, объединяющие представителей различных политических сил и даже «аполитичных», но озабоченных своим социальным положением граждан, могли бы оказать устойчивое и относительно эффективное давление на власть, заставляя ее действовать не только в интересах коррумпированных чиновников и полукриминальных финансовых структур, но и в интересах широких слоев российского общества142.
Наконец, политическую модернизацию невозможно представить без изменения ценностей и норм политического поведения, политической системы, основанной на конкуренции и способной представлять интересы различных слоев населения, а также находить пути для мобилизации и участия граждан. На гражданское общество в России руководством государства, учеными и экспертами возлагаются большие надежды как на главного субъекта модернизации. Растущее количество информации о политике должно перейти в качество политического участия, гражданского самоуправления и контроля. Как отмечал в своей предвыборной статье В.В. Путин, прежде всего, это - общегражданское обсуждение законопроектов, решений, программ, принимаемых на всех уровнях государственной власти, оценка действующих законов и эффективности их применения143. Одним из способов стала практика размещения проектов законов для коллективного обсуждения в Интернете. Таким образом, граждане могут реализовывать свое «пассивное право» - реагировать на инициативы законодателей и правительства, вносить свои предложения и поправки. Самые содержательные из них учитываются в финальной версии законопроекта. В качестве примера, можем привести сайт «Административная реформа РФ», где каждый пользователь, зарегистрировавшись, может оставить комментарий относительно законопроектов в этой сфере144.
