Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕФОРМ
1. Понятие и сущность административной реформы 15
2. Методологические подходы к оценке политико-управленческой эффективности административных реформ
ГЛАВА 2. РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО 87 УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1. Административная реформа в Российской Федерации: основные этапы и базовые характеристики
2. Современный этап административной реформы в 106 Российской Федерации
ГЛАВА 3. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РЕСПУБЛИКЕ КОМИ
1. Процесс реализации административной реформы в Республике Коми
2. Перспективы обеспечения политико-управленческой эффективности административной реформы в Республике Коми
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
- Понятие и сущность административной реформы
- Административная реформа в Российской Федерации: основные этапы и базовые характеристики
- Процесс реализации административной реформы в Республике Коми
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что на
сегодняшний день в условиях перехода к новой модели публичного
управления необходимы существенные изменения в различных направлениях
деятельности органов государственной власти, отвечающих за разработку и
реализацию государственной политики. Это предполагает необходимость
анализа политико-управленческой эффективности реализации
административной реформы, что в свою очередь требует научных исследований как теоретического, так и прикладного характера.
К числу важных задач реализации государственной политики в России на современном этапе, относится комплекс программ реформирования, которые, как ожидается, приведут к преобразованиям структуры и порядка функционирования системы государственного управления и повысят ее эффективность. Для достижения этой цели утверждены Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, а также план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации и планы мероприятий по проведению административной реформы в субъектах Российской Федерации.
Проведение административной реформы в России вызывает множество вопросов в разных слоях общества. В стране неоправданно мало знают, зачем проводится эта реформа, какие политические, социальные и экономические проблемы она должна решить, что уже сделано и что делается в различных регионах и муниципальных образованиях для повышения качества власти.
В современных условиях необходим качественный анализ принципиальной возможности и практической реализуемости административной реформы в России при том условии, что Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, инициировавшие административную реформу, найдут возможным в ближайшие годы последовательно и более настойчиво проводить в жизнь
4 декларированные ими концептуальные начала этой реформы и поддерживать встречные инициативы субъектов Российской Федерации.
Построение модели политико-управленческой эффективности для целей анализа и отслеживания процесса административной реформы осложняется продолжающимися дискуссиями о приемлемости и сопоставимости показателей эффективности политики и администрирования. Общие показатели эффективности, которые на первый взгляд представляются подходящими и поддающимися сравнительному анализу, на самом деле легко искажаются национальной спецификой или не обязательно являются надежными индикаторами качественных изменений. Более сложные измерения требуют применения методик политического анализа, и эти измерения затруднительно проводить в масштабах субъекта федерации. Наконец, в то время как работа по углубленной качественной оценке государственного управления и административной реформы проводится часто, установление причинно-следственных связей между такими оценками в отдельно взятом субъекте Российской Федерации - это аспект, который исследуется редко. Поэтому любая попытка создания работающей системы показателей политико-управленческой эффективности и отслеживания хода процесса административной реформы должна основываться на немалом объеме работы по созданию основ для такой деятельности.
В современной политической науке и практике происходит непрерывный поиск оптимальной модели реализации политических решений, которая обеспечивала бы устойчивое функционирование и преемственность государственной политики независимо от политической конъюнктуры и личных пристрастий субъектов, участвующих в этом процессе. Создание подобной модели невозможно без детально проработанной теоретической базы. За последние 30 лет на Западе накоплен значительный опыт аналитического обобщения реализации политических программ на основе различных методологических подходов и теоретических моделей.
Современная российская политическая наука также накопила значительный эмпирический материал, разнообразный исследовательский опыт, который нуждается в теоретическом осмыслении. Одновременно в политической практике процесс построения властной «вертикали» сопровождается крупными внутриполитическими изменениями, перестройкой государственных институтов и трансформацией характера взаимоотношений между ними.
В современных условиях важное значение имеют вопросы понимания эффективности реформирования государственного управления в субъекте Российской Федерации, поскольку деятельность властных структур по-прежнему загоняется в стандарты рационального и бюрократического подхода, жестко расписывающего полномочия, но слабо приспособленного для развития и учета состояния внешней среды. Незавершённым оказался процесс оптимизации функций органов государственного управления.
Необходимость исследования проблем трансформации государственного аппарата на региональном уровне диктуется также несовпадением результатов реформирования с первоначально поставленными целями и недостаточной изученностью проблемы модернизации государственного управления на уровне субъекта Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. В зарубежной и отечественной политической науке административная власть и публичное управление являлись объектом изучения: К. Бартеля, Г.В. Атаманчука, М. Вебера, В.Д. Граждана, Р. Драго, А.Н. Козырина, Ж. Шевалье, и др1.
Разнообразные подходы к административной реформе обстоятельно анализируются в исследованиях И.А. Василенко, К. Кёнига, В. Киллиана; М.
1 Атаманчук, Г.В. Власть и управление в предмете административного права / Г.В. Атаманчук //
Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). — М.: Академический правовой университет. - 2003.; Вебер, М. Избр. произведения / М. Вебер. - М., 1990.; Граждан, В.Д. Государственная служба как политико-административная власть / В.Д. Граждан // Власть. - 2001. - №. 2.; Драго, Р. Административная наука / Р. Драго. - М.: Прогресс, 1982.; Шевалье, Ж. Государственная служба / Ж. Шевалье / Пер. с франц. - М.: Изд-во «Композит», 1996.; Козырин, А.Н. Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах / А.Н. Козырин, Е.К. Глушко, М.А. Штатина; под. Ред. А.Н. Козырина; Гос. ун-т- Высшая школа экономики. -М.: ТЕИС, 2006.
Крозье, Н. Мэннинга, СЕ. Нарышкина, Д. Осборна, Н. Парисона, П. Пластрика, Л.В. Сморгунова, Й. Струве; Т.Я. Хабриевой, М.А. Штатиной и
др2.
Методологическим подходам к оценке политико-управленческой эффективности посвящено незначительное число научных трудов, поскольку в большей степени в рамках теории эффективности рассматривают эффективность систем управления, экономическую эффективность, эффективность политических программ. В связи с эти мы выделили данные подходы в две группы. Первую группу составляют исследования касающиеся подходов к эффективности систем управления, анализирующих также экономическую эффективность — работы Г.В. Атаманчука, К. Вандервиля, В.А. Диневича, П. Друкера, В. Игнатова, А.В. Курочкина, М. Маркова, Т. Питерса, Р. Уотермана и др3.
2 Василенко, И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания,
Франция, Германия / И.А. Василенко. - М., 1998.; Крозье, М. Организационные изменения в системе
государственного управления / М. Крозье // Государственная служба. Вып. 1: Общие проблемы.
Зарубежный опыт. - М., 1994.; Мэннинг, Н. Реформа государственного управления: международный опыт /
Ник Мэннинг, Нил Парисон; Пер. с англ. - М.: Издательство «Весь мир», 2003.; Нарышкин,
СЕ. Административная реформа в России: научно-практическое пособие / Под ред. СЕ. Нарышкина, Т.Я.
Хабриевой. - М., 2006.; Осборн, Д. Управление без бюрократов / Д.Осборн, П Пластрик. - М., 2001.;
Сморгунов, Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного
менеджмента к концепции "governance" / Л. В. Сморгунов // Полис. - 2003. - № 4.; Сморгунов, Л.В.
Сравнительный анализ административных реформ в западных странах / Л.В. Сморгунов // Вестник
Московского университета. Сер. 12. Политические науки. - 2000. - № 1.; Штатина, М.А. Зарубежный опыт
проведения административных реформ / М.А. Штатина // Административная реформа в России. - М.:
Контракт - Инфра-М, 2006.; Barthel, Chr. Innovationsmanagement fur die Verwaltungsreform in der
Stadtverwaltung Offenbach I Chr. Barthel II Die Verwaltung. - 1994. - № 3.; Killian, W.
Verwaltungsmodernisierung I W. Killian, F. Schiedner, M. Wind II Verwaltungsorganisation. - 1994. - № 5.;
Konig, K. Die Transformation der offentlichen Verwaltung: Ein neues Kapitel der Verwaltungswissenschaft I K.
Konig II Verwaltungsarchiv. - 1993. - № 3.; Struvve, Jochen Lean Administration und Verwaltungskontrolling I
Jochen Struwe II Aus Politik und Zeitgeschichte. - 1995.
3 Атаманчук, Г.В. Критерии социальной эффективности управления / Г.В. Атаманчук // В сб.: «Проблемы
повышения эффективности государственного и муниципального управления в современной России». -
Ростов н/Д, 1998.; Вандервиль, К. Качество выполнения процессов, программ и функций - методы его
измерения, введение в концепцию индикаторов качества, и свойства хороших индикаторов / К. Вандервиль
// Материалы проекта Европейского Союза «Реформа государственного бюджета в России». - 2003 - 2004.;
Диневич, В.А. Показатели и критерии эффективности управления / В.А. Диневич, СВ. Рогачев, Н.И.
Якунина. - М., 1975; Друкер, П. Задачи менеджмента в XXI в. / П. Друкер. - пер. с англ. - М. - 2000.;
Игнатов, В. Повышение эффективности государственной власти и управления - жизненно важная проблема
сохранения российской государственности / В. Игнатов // Проблемы повышения эффективности
государственной власти и управления в современной России. Вып. 1. Ростов н/Д, 1998.; Курочкин, А.В.
Эффективность государственного управления / А.В. Курочкин // Сравнительное государственное
управление: теория, реформы, эффективность. СПб.: Изд-во СПб. Ун-та, 2000.; Марков, Марко Технология
и эффективность социального управления. Пер. с болг. / Марко Марков. - М., 1982.; Питере, Т. В поисках
эффективного управления (опыт лучших компаний) / Т. Питере, Р. Уотерман. - М.: Прогресс. -1986.;
Вторую группу составляют научные исследования, касающиеся оценки эффективности реализации политических программ и функционирования государственного аппарата. В этом отношении заслуживают внимания научные исследования Н.А. Баранова, Д. Бачлера, X. Волльмана, А.А. Дегтярева, К.К. Клища, В, Маршакова, Д. Норта, А.В. Оболонского, Г. Саймона, Б. Хогвуда и Л. Ганна, Х.Хилла, В.Б. Цыганкова и др4.
Реализация административной реформы в Российской Федерации обстоятельно исследуются в работах В.Г. Анненковой, В.В. Бакушева, Н.А. Баранова, А.В. Волковой, О.В. Гаман-Голутвиной, B.C. Комаровского, А.В. Курочкина, В.Н. Лексина, А. Медушевского, А.В. Оболонского, В.Г. Румянцевой, В.Б. Слатинова, Л.В. Сморгунова, Н.Н. Чучел иной, Л.И. Якобсона и др5.
4 Баранов, Н.А. Потенциал государства и эффективность управления/ Н.А. Баранов // Демократия и
управление: Информационный бюллетень исследовательского комитета РАПН по сравнительной
политологии. СПб., 2008. — № 1 (5).; Бачлер, Дж. Оценка региональной политики в Европейском сообществе
/ Дж. Бачлер. - 2000 ; Дегтярев, А.А. Методологические подходы и
концептуальные модели в интерпретации политических решений (III). - 2003. - Политанализ.Ру ; Дегтярев, А.А. Процесс принятия и осуществления решений в публично-
государственной политике: динамический цикл и его основные фазы. - 2004. - Политанализ.Ру ; Клищ, Н.Н. Методы повышения эффективности управления в органах
государственной власти // Состояние и механизмы модернизации государственного управления в РФ. - М. -
2004.; Маршаков, В. Оценивание политик и измерение результативности: мировой опыт и российские
перспективы оценивания эффективности государственного управления / В. Маршаков //
; Норт, Д. Институты, институциональные изменения и
функционирование экономики / Д. Норт. — М., 1997.; Оболонский, А.В. Без реформы бюрократии
административные реформы бессмысленны / А. В. Оболонский // Общественные науки и современность. —
2005. -№ 6.; Оценивание программ и политик: методология и применение: материалы коллоквиума, Вып. 4
// под ред. Д.Б. Цыганкова. - М.: Ин-т оценки программ и политик, 2008.; Саймон, Г. Менеджмент в
организациях / Г.Саймон, Д. Смитбург, В. Томпсон. - М.: Экономика, 1995.; Хогвуд, Б. Политическое
прогнозирование / Б. Хогвуд, Л. Ганн // По кн.: Hogwood В., Gunn L. Policy Analysis of the Real World.
Oxford, 1989 II Вестник Московского университета. Серия социально-политические исследования. - 1994.;
Цыганков, В.Б. Российский политико-управленческий цикл: дефициты подходов к оцениванию / В.Б.
Цыганков // Оценка политик и новая политическая экономия: инструменты анализа экономических реформ,
M.: ЦЭМИ РАН, 2006.; Цыганов, СИ. Пути решения проблем административной реформы / С. И. Цыганов
// ЧиновникЪ. - 2005. - № 6.; Hill, Hermann Strategische Erfolgsfaktoren in der offentlichen Venvaltung I
Hermann Hill II Die Verwaltung. - 1993. - № 2.; Wollmann, Hellmut «Verwaltungspolitik und Evaluierung:
Ansiitze, Phasen und Beispiele im Ausland und in Deutschland, Evaluation und New Public Management» I Hellmut
Wolman II Zeitschrift fur Evaluation. - 2002. - № J_
5 Анненкова, В.Г. Роль административной реформы в обеспечении единства Российской Федерації / В. Г.
Анненкова // Административное право и процесс. -2006. -№ 1.; Бакушев, В.В. Административная реформа
в России: предпосылки, системность н механизмы / В.В. Бакушев, В.И. Безносиков, B.C. Кот. - М., 2000.;
Баранов, Н.А. Российские реформы: проблемы реализации / Н.А. Баранов // Реформы в России и Россия в
реформирующемся мире. Материалы научной конференции. Санкт-Петербург, 17 февраля 2006 г. 4.1. -
СПб.: БГТУ, 2006.; Волкова, А.В. Административные реформы в современной России / А.В. Волкова //
Сравнительное государственное управление: Теория, реформы, эффективность / Под ред, Л.В. Сморгунова.
СПб., 2000.; Гаман-Голутвина, О. В. Меняющаяся роль государства в контексте административных реформ
Вместе с тем проблема реализации административной реформы в Республике Коми не получила в политической науке всестороннего комплексного освещения. Специальных исследований, посвященных данной теме не проводилось. Это предопределило выбор направления исследования, предпринятого в данной диссертационной работе.
Цель и задачи исследования.
Целью исследования является раскрытие сущности, генезиса, механизмов реализации административной реформы в Республике Коми, а также вьщеление подходов к обеспечению политико-управленческой эффективности данного процесса
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
определить понятие административной реформы;
проанализировать методологические подходы к оценке политико-управленческой эффективности административных реформ;
(отечественный и зарубежный опыт трансформации административно-политической бюрократии) / О.В.
Гаман-Голутвина // Вестник Центра проблем управления. - М., 2006; Комаровский,
B.C. Административная реформа в Российской Федерации / В. С. Комаровский // Полис. - 2005. - № 4.; Комаровский, B.C. Проблемы реформирования государственной службы России в свете международного опыта и отечественных традиций (политологический подход) / B.C. Комаровский, А.В. Оболонский // Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. - 1997. - № 4.; Курочкин, А.В. Сравнительный анализ современной административной реформы в России на региональном уровне / А.В. Курочкин // Демократия и управление. — 2008. — № 1 (5); Лексин, В. Административная реформа: федеральный, региональный и местный уровни: Новый этап реализации административной реформы / В. Лексин// Российский экономический журнал. - 2006. -№ 4.;
Лексин, В.Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа / B.H. Лексин, И.В. Лексин, Н.Н. Чучелина. - М.: «Европроект», 2006.; Медушевский, А. Административная реформа в России / А. Медушевский // Сравнительное конституционное обозрение. - 2004. - № 4.; Оболонский, А.В. Реформа государственной службы / А.В. Оболонский // Государственная служба (комплексный подход). - М., 1999.; Румянцева В.Г. Проблемы и перспективы рецепции «менеджерской модели» государственной службы в современной России / В.Г. Румянцева, B.B. Кузьмин // Юридический мир, 2008. — № 5.; Слатинов, В.Б. Административная реформа в России: промежуточные итоги / В. Б. Слатинов // Образование и общество. - Орел, 2006. - №1.; Слатинов, В.Б. Промежуточные итоги административной реформы: от структурного хаоса к государственному менеджменту / В. Б. Слатинов // Вестник МГУ. Сер. 21. Управление (государство и общество). - 2006. - № 4.; Сморгунов, Л.В. Сетевой подход к государственному управлению / Л.В. Сморгунов // Вестник КРАГСиУ. Управление и кадровая политика. — 2000. — № 2.; Сморгунов, Л.В. Электронное правительство в контексте современных административных реформ на Западе / Л.В. Сморгунов // Технологии информационного общества -Интернет и современное общество: труды VI Всероссийской объединенной конференции. Санкт-Петербург, 3-6 ноября 2003 г. - СПб.: Изд-во Филологического ф-та СПбГУ, 2003.; Якобсон, Л.И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты / Л.И. Якобсон // Общественные науки и современность. -2002. -№3.
9 установить базовые характеристики административной реформы в Российской Федерации;
проследить особенности реализации административной реформы в Российской Федерации на современном этапе;
проанализировать процесс реализации административной реформы в Республике Коми;
выявить проблемы и перспективы обеспечения политико-управленческой эффективности административной реформы в Республике Коми.
Объектом исследования является административная реформа в Российской Федерации как инструмент совершенствования публичного управления.
Предмет исследования — подходы к обеспечению политико-управленческой эффективности административной реформы в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Коми).
Методологической и теоретической основой исследования послужили работы классиков социологии и политологии, в которых были заложены важнейшие идеи природы политико-админитративных отношений. В работе одновременно широко представлены труды современных отечественных и зарубежных социологов, историков, политологов, экономистов, имеющих отношение к анализируемой проблеме. Базовые составляющие этой проблемы проанализированы с учетом достижений многих отраслей политической науки, права и кибернетики. В связи с этим системный, структурно-функциональный и процессный подход составляют методологическую основу работы. В диссертации использованы методы обработки нормативных правовых документов, компаративного анализа, ретроспективного анализа.
Эмпирическая база диссертационного исследования представлена результатами социологических исследований, проводимых отечественными и зарубежными научными коллективами и отдельными учеными, документами нормативного правового характера как федерального, так и
10 регионального уровней, а также информационно-аналитическими материалами органов государственного управления Республики Коми.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
Сформулировано базовое определение понятия «административная реформа» на основе анализа имеющихся теоретических подходов российских и зарубежных авторов.
Обобщены методологические подходы к оценке политико-управленческой эффективности административной реформы.
Обоснована необходимость проведения аудита политико-управленческой эффективности реформы.
Предложено авторское определение политико-управленческой эффективности в целом и политико-управленческой эффективности административной реформы.
Выявлены особенности реализации административной реформы в Российской Федерации на этапе её осуществления, нацеленные на повышение эффективности административной деятельности.
Проведён комплексный анализ и выделены этапы процесса реализации административной реформы в Республике Коми.
Установлены основные факторы, влияющие на политико-управленческую эффективность административной реформы в Республике Коми.
Определены главные проблемы реформирования государственного управления в Республике Коми и предложены возможные пути их разрешения.
9. Сформулированы и обоснованы предложения для органов
государственной власти Республики Коми по разработке комплексной
программы модернизации государственного управления в регионе.
Положения, выносимые на защиту:
1. Административная реформа является важным политическим
процессом преобразования механизма государственного управления в части
определения стратегии, принципов деятельности органов исполнительной
власти, разграничения их функций, установления процедурных форм их
деятельности и структурирования системы с целью повышения
эффективности деятельности органов исполнительной власти, оцениваемой
на основании нормативно установленных, качественно и количественно
определенных критериев эффективности, отражающих степень реализации
конституционных принципов народовластия и решения задач
государственного управления по повышению качества жизни в их
совокупности.
2. Политико-управленческую эффективность административной
реформы можно определить как осуществление мероприятий в ходе
решения конкретных задач, достижения намеченных показателей,
соблюдения сроков проведения отдельных мероприятий, заложенных в
концепции совершенствования административной деятельности.
Оценить политико-управленческую эффективность административной реформы представляется возможным на основе ретроспективного, текущего и перспективного анализа. В первом случае анализируются достигнутые результаты, во втором — текущая ситуация, в третьем - на основе ретроспективного и текущего анализа формируются возможные сценарии развития событий и даются соответствующие прогнозы. Результаты такого анализа позволяют скорректировать реализуемую политическую программу, прогнозировать её результаты и влиять на их достижение.
3. Внедрение подходов оценивания политико-управленческой
эффективности мероприятий административной реформы является
необходимым в соответствии с политически сформулированными
приоритетами модернизации государственного управления, носящими
программный характер: изменение структуры и функций органов
12 исполнительной власти, противодействие коррупции, внедрение механизмов управления по результатам, стандартизация и регламентация государственных услуг. Как показывает зарубежный опыт реализация государством такого рода масштабных проектов, как минимум, затруднительна без отлаженной системы мониторинга, оценивания и коррекции.
В настоящее время можно констатировать, что на текущем этапе административной реформы проводятся мероприятия по пересмотру функций органов исполнительной власти, совершенствованию порядка их реализации и построению новой системы и структуры исполнительной власти, создаются необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.
Пройденный путь преобразований системы исполнительной власти на региональном уровне, а также вхождение в 2008 году в новый политический цикл, ставят на повестку дня вопрос о необходимости проведения анализа достигнутых в субъекте Российской Федерации в рамках реализации реформы результатов, оценки эффективности ее ключевых мероприятий, выявления сдерживающих факторов, ограничителей, возможных рисков и трансформации на этой основе концепции административной реформы в 2008 - 2010 годах, в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации 157-р от 9.02.2008. Для этого следует четко наметить комплекс мер и мероприятий, которые позволили бы на качественно ином уровне обеспечить повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ограничение избыточного вмешательства государства в экономику и сокращение неэффективных административных, экономических и организационных барьеров.
На сегодняшний день, административная реформа в Республике Коми уже прошла несколько этапов, в течение которых осуществлялся поиск эффективных моделей управления, соответствующих конкретным условиям
13 региона, внедрялись новые модели организации и функционирования государственного аппарата. Основным критерием политико-управленческой эффективности административной реформы в Республике Коми будет служить достижение целей, поставленных в плане мероприятий реализации административной реформы в Республике Коми, предусматривающих создание нормативной правовой базы и разработку дальнейших этапов реформы.
7. С целью стимулирования административной реформы, активизации процессов реформирования, направленных на повышение эффективности деятельности государственных служащих, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса Правительству Республики Коми необходимо разработать Комплексную программу модернизации государственного управления в Республике Коми.
Разработка комплексной программы модернизации государственного управления в Республике Коми должна основываться на целевых ориентирах, определенных Стратегией экономического и социального развития Республики Коми на 2006 — 2010 и на период до 2015 года, во взаимосвязи с ежегодными посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, среднесрочной программой Правительства Российской Федерации.
Конечными результатами реализации Программы должно стать создание компактной административной структуры, ориентированной на достижение результатов; устойчивой к коррупции; пользующейся доверием частного сектора, граждан, органов местного самоуправления; ориентированной на достижение высокого качества жизни; способной привлекать и удерживать управленческие кадры и экспертов профессионалов.
Практическая и теоретическая значимость работы заключается в том, что материалы могут быть использованы для подготовки учебных, учебно-методических пособий, при чтении курсов лекций, проведения
14
спецсеминаров по политологии и государственному и муниципальному
управлению и разработки программ дополнительного профессионального
образования и курсов повышения квалификации государственных служащих.
Материалы диссертации могут быть использованы органами
государственной власти Республики Коми для подготовки комплексных
информационно-аналитических материалов по реализации
административной реформы в Республике Коми, а также разработки документов нормативного правового характера.
Апробация диссертационного исследования.
Основные положения, идеи и выводы диссертационной работы опубликованы в научных изданиях и нашли своё отражение в материалах научно-практических конференциий «Политические, экономические и социокультурные аспекты регионального управления на Европейском Севере», проводимых ежегодно в Коми республиканской академии государственной службы и управления при финансовой поддержке РГНФ и в рамках Северного социально-экономического конгресса.
Материалы диссертационного исследования были востребованы и использованы в работе регионального отделения партии «Единая Россия» по вопросам модернизации государственного управления на региональном уровне.
На основе материалов диссертации разработан и читается студентам факультета управления Коми республиканской академии государственной службы и управления спецкурс: «Зарубежный опыт государственного и муниципального управления», также разработана и апробирована программа дополнительного профессионального образования для государственных служащих Республики Коми «Административная реформа в Российской Федерации».
Структура диссертационного исследования.
Диссертация состоит из введения; трех глав, каждая из которых включает два параграфа; заключения и библиографического списка.
Понятие и сущность административной реформы
Не вызывает сомнений, что система государственного управления должна соответствовать стоящим перед страной задачам. Это означает, что государственный аппарат должен быть эффективным и способным грамотно, чётко и своевременно выполнять свои функции. Стремление сделать работу государственного аппарата более эффективной неизменно приводит современные правительства на путь административных реформ.
Прежде чем дать определение административной реформы, необходимо рассмотреть сущность таких понятий, как: «реформа», «администрация», «административная власть».
Реформа (от лат. reformare — преобразовывать) — преобразование, изменение, переустройство.
Государственная власть функционально делится на две части -известный принцип раздвоения (греч. — дихотомии) власти — на работников, осуществляющих политическую власть в государственных органах, и на работников, осуществляющих в этих же органах административную власть или государственную службу.
Понятие «администрация» происходит от латинского ad+ministrare, что означает «служить для». При этом глагол ministrare является производным от существительного ministries, что переводится как «слуга». Этимология слова в значительной мере отражает существо дела. В переводе с латинского языка administratio означает управлять, заведовать. Таким образом, под администрацией понимается: 1) управленческая деятельность государственных органов; организационная деятельность в сфере управления; 2) органы исполнительной власти государства; правительственный аппарат; 3) должностные лица, руководящий персонал какого-либо учреждения, предприятия. В любой управленческой структуре администрация находится в подчинённом положении у какой-либо власти -политической, экономической, социальной. Она придаётся этой власти в качестве вспомогательной управленческой силы для содействия осуществлению её полномочий. В этом смысле понятие «администрация» равнозначно понятию «аппарат».
Государственный аппарат — это структуры, которые соединяют в единое целое другие институты по вертикали, горизонтали, в виде перевёрнутой пирамиды, пирамиды с меняющейся геометрией, косвенного воздействия. Государственный административный аппарат играет главную роль в реализации государственного управления6 и регулирования социально-экономических процессов.
В научной литературе, в том числе отечественной, встречается понятие «административная власть» как производное от юридического — «административное право». И. Василенко, анализируя зарубежные теории «административно-государственного управления», обращается к понятию «административная власть», которая подчинена закону и подотчётна представительным органам, связана как и вся система «административно-государственного управления», с «тремя сферами» власти: законодательной, исполнительной и судебной. Данное понятие, по автору, синоним власти исполнительной7.
В числе первых идею о раздвоении государственной власти на политическое руководство и администрацию высказал в 1845 г. французский социолог Александр Ф. Вивьен в своей книге «Очерки об администрации».
Так, он писал: «Исполнительная власть разделяется на две сферы: политику и и администрацию... Политическая власть является наиболее активным инструментом прогресса цивилизации, просвещения и всеобщего блага... Тесно связанная с администрацией, она всё же не смешивается с ней. Её функция - инициатива, оценка, руководство, совет; именно она даёт администрации её общий дух, её мысль, и, если так можно выразиться, её знамя; администрации же принадлежит действие, т.е. исполнение законов, практическая и материальная реализация власти, доверенной правительству. Политическая власть - голова, администрация - руки... Единоличный чиновник — для исполнения. Совет при нём — для того чтобы его просвещать. Всеобщее и непрерывное наблюдение. Контроль административных судов -для того чтобы обеспечить уважение закона и частных прав. Таковы фундаментальные основы административной организации» (Vivien, A. Etudes administratives I A. Vivien. - Paris, 1845. - p. 30, 66)8. Более обстоятельно эта идея была изложена в 1887 г. в работах американского учёного из Принстона Вудро Вильсона, который подчеркнул, что государственная администрация как предмет исследования не входит в сферу политики (Whilson, W. The study of administration IW. Whilson II Political Sciences Quarterly, 1887. - p. 210)9. Он считал, что государство выполняет две базовые функции: политическую, которая состоит в выработке для страны общих направлений развития и общих законов, и административную, которая является приложением этих общих направлений и законов к конкретным людям и ситуациям. Поскольку административные функции, по его мнению, отличаются от политических, то они должны быть деполитизированы. По словам Вильсона, административные вопросы - это не политические вопросы. Хотя политика устанавливает задачи для государственной службы, не должно быть терпимо положение, когда политика манипулирует административными структурами .
Несомненно, политика не должна манипулировать административными структурами. Но это не даёт оснований для объявления административной власти деполитизированной. Здесь нужны другие подходы, а именно правовая защита администраций (государственных служащих) от всевластия политиков. Нужен правовой барьер, через который не смогут и не должны поступать политики.
Французский исследователь Анри Шардон в 1912 г. в работе «Административная власть» писал, что в государстве существуют одновременно две власти: политическая, представленная парламентом, и административная, представленная канцеляриями. Государство функционирует благодаря согласию этих двух властей, а министры не что иное, как назначаемые парламентом контролёры, следящие за носителями административной власти.
Административная реформа в Российской Федерации: основные этапы и базовые характеристики
Современный этап развития государственного аппарата в России характеризуется перманентными попытками его реформирования, нацеленного в первую очередь на повышение эффективности управления. Этот процесс идет сложно, на его пути сделано немало «проб и ошибок», ведутся поиски оптимальной модели государственного управления, которые должны обеспечить решение проблем социально-экономического развития общества, становления демократического социального правового государства, безопасности личности, общества и государства.
Лавинообразное накопление внутрисистемных проблем исполнительной власти началось еще во второй половине 80-х годов на союзном уровне. Именно тогда начали проявляться противоречия между обилием и сложностью проблем, новыми функциями исполнительной власти с одной стороны, и старыми принципами и методами управления - с другой.
Это проявлялось прежде всего в росте числа ведомств, появлении многочисленных и неэффективных координирующих органов, разрастании дублирующих аппаратных структур управления и т.п.
Все это было привычной, но абсолютно неадекватной реакцией защищающей себя системы управления на ее неспособность справиться с потоком проблем. Эти тенденции сохраняются до сих пор.
Изменение принципов и характера деятельности государственного аппарата, всей системы исполнительной власти в Российской Федерации началось сразу после распада СССР. В период до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года была произведена департизация государственного аппарата и сформированы иные структуры для управления процессами реформирования экономики страны102.
Так, во-первых, ряд «промышленно-экономических» министерств и государственных комитетов был упразднен и на их месте возникли смешанные государственно-частные акционерные компании («Газпром», «Единые энергетические системы» с контрольными пакетами акций в руках государства), частные нефтедобывающие компании (например, «Лукойл»). Были ликвидированы Министерство внешней торговли, Госплан, Госснаб и др.
Во-вторых, в связи с новыми задачами, стоящими перед либерализуемой экономикой, были созданы новые государственные органы, а именно: Государственный комитет по управлению государственным имуществом (главная задача - приватизация государственной собственности); Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур; Федеральная налоговая служба и Федеральная служба налоговой полиции; Федеральное казначейство.
В-третьих, к этому периоду относятся первые попытки упорядочивания системы федеральных органов исполнительной власти. 12 мая 1992 года был подписан Указ Президента Российской Федерации № 511 «Об упорядочении системы государственного управления», согласно которому в эту систему входили: 1) министерства; 2) государственные комитеты; 3) федеральные службы; 4) агентства; 5) комитеты (при Президенте РФ, Правительстве РФ и министерствах) . Необходимо отметить отсутствие четких критериев при отнесении указанных органов к тому или иному виду. Об этом, в частности, свидетельствует Указ Президента Российской Федерации от 30 сентября 1992 года № 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти», посвященный укрупнению одних ведомств путем их слияния и повышению статуса других.
В-четвертых, на этом этапе были предприняты первые попытки ввести новые принципы управления, соответствующие характеру правового государства. В качестве примера следует отметить Указ Президента Российской Федерации от 21 января 1993 года № 104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации». В нем отмечалось, что «в целях усиления защиты прав, свобод и законных интересов граждан, совершенствования правового регулирования и обеспечения соответствия законодательству актов, издаваемых министерствами и ведомствами Российской Федерации», нормативные акты министерств и ведомств, «затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров» .
В-пятых, необходимо отметить, что до введения принципа разделения властей Конституцией Российской Федерации 1993 года можно говорить о структурной неупорядоченности системы управления государственными функциями, рассредоточенной между законодательной и исполнительной ветвями власти. Это приводило к воспроизводству перманентной борьбы между ветвями власти за контроль над этими структурами. При этом в отношении одних управленческих структур принимались законы, а в отношении других - указы Президента.
Тем не менее, именно в этот период были проведены наиболее массовые и глубокие преобразования системы и структуры исполнительной власти, задавшие основные направления совершенствования всей системы государственного управления Российской Федерации.
Дальнейшие административные преобразования, проведенные в период 1994 - 1996 гг. (вплоть до выборов Президента Российской Федерации в июле 1996 года), были обоснованы, прежде всего, принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года. Это не могло не повлиять на исполнительную власть и на ее отношения с другими ветвями власти.
Процесс реализации административной реформы в Республике Коми
Реализация административной реформы в стране невозможна без эффективной, слаженной работы федеральных и региональных органов исполнительной власти, деятельность которых должна быть оптимально «вмонтирована» в общую систему государственного управления. Поэтому реформа государственного управления не может ограничиться лишь федеральным уровнем и с необходимостью включает и региональную компоненту.
Проведение в субъектах Российской Федерации административной реформы - это важный этап в совершенствовании государственного управления.
Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлено достаточно много прав по самостоятельному определению направлений административной реформы, преобразованию аппарата управления, распределению государственных функций между региональными органами исполнительной власти и т.д. В компетенции федеральных органов власти в основном полномочия стратегического характера, которые основаны на использовании анализа результатов административной реформы на федеральном уровне.
Таким подходом федеральный центр создаёт условия для того, чтобы в субъектах Федерации, возможно, было бы при проведении административной реформы не только проявлять инициативу, но и учитывать их экономические, социальные, географические и иные особенности.
Важным фактором дальнейшего продвижения административной реформы является создание адекватного ее целям правового обеспечения.
Надо признать, что нормативная правовая база, регулирующая вопросы реализации административной реформы окончательно не сформирована. На общегосударственном уровне намечены общие концептуальные подходы к проведению реформы, определена совокупность мероприятий по реализации административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., спрогнозирован общий результат.
В федеральном законодательстве в целом нашли отражение вопросы оптимизации и закрепления функций государственного управления. На базе федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти ведется работа по совершенствованию административных процедур и их закреплению в административных регламентах.
В рамках общего замысла административной реформы, нашедшего отражение в актах федерального законодательства, требуется продуманное развитие соответствующих сегментов законодательства субъектов Федерации.
К настоящему времени уже накоплен значительный опыт реализации мероприятий административной реформы в субъектах Российской Федерации. Однако следует констатировать отсутствие единства в подготовке необходимых правовых решений по вопросам административной реформы на региональном уровне, и это замедляет ход государственного реформирования.
Длительность пройденного пути преобразований системы исполнительной власти на региональном уровне, а также вхождение в 2008 году в новый политический цикл, ставят на повестку дня вопрос о необходимости проведения анализа достигнутых в рамках реализации реформы результатов, оценки эффективности ее ключевых мероприятий, выявления сдерживающих факторов, ограничителей и возможных рисков и трансформации на этой основе концепции административной реформы в 2008 - 2010 годах. Для этого следует четко наметить комплекс мер и мероприятий, которые позволили бы на качественно ином уровне обеспечить повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, ограничение избыточного вмешательства государства в экономику и сокращение неэффективных административных, экономических и организационных барьеров.
На настоящем этапе развития российской государственности в программном режиме реализуется проект по модернизации государственного аппарата. Проект имеет сформулированные цели и задачи, а его результативность и эффективность подлежит измерению в системе соответствующих показателей. Ключевым результатом административной реформы, по замыслу реформаторов, должно стать внедрение инструментов, которые в дальнейшем будут содействовать корректировке развития системы государственного управления и ее приведению в максимально возможное соответствие общественным потребностям с минимальными издержками. Решение данной задачи будет фактически означать завершение административной реформы в нашем понимании.
Размывание границ реализации проекта административной реформы, как путем «приписывания» ему более длительной, чем это есть в действительности, истории, так и за счет отнесения сроков его окончания в будущее на неопределенную перспективу, ведет к созданию серьезных предпосылок для снижения эффективности реформы. Формально такая размытость и неопределенность сроков противоречит основным принципам проектного управления, ориентированного на результат, содержательно -уводит в сторону от проблематики реформы, фактически сводя ее к решению в текущем внепрограммном режиме слабо увязанных друг с другом задач, основная из которых состоит в периодическом проведении структурных реорганизаций органов исполнительной власти.
Понятно, что федеральные власти, определив основные направления реформы, поставили перед регионами достаточно сложные задачи, требующие больших финансовых и человеческих затрат. С точки зрения проводимых исследований, самое важное здесь, помимо концептуальной основы реформы, разработанной федеральным центром, - способность и готовность субъектов федерации осуществить, задуманные преобразования.
Похожие диссертации на Политико-управленческая эффективность административной реформы : на примере Республики Коми
