Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика политики государственно- частного партнерства в России и за рубежом 14
1. Понятие и признаки государственно-частного партнерства 14
2. Формы реализации государственно-частного партнерства 31
3. Современная политика государственно-частного партнерства в России и зарубежных странах 55
Глава 2. Государственно-частное партнерство как элемент механизма реализации функций современного государства 75
1. Государственно-частное партнерство в реализации функций государственной власти и управления 75
2. Участие государства в партнерских отношениях: правовой и политико- институциональный аспекты 100
Глава 3. Современные проблемы регулирования государственно-частного партнерства в России 124
1. Правовая политика государства в области государственно-частного партнерства 124
2. Публичный интерес и социально-политические риски в государственно-частных партнерских отношениях 149
Заключение 175
Библиографический список
- Формы реализации государственно-частного партнерства
- Современная политика государственно-частного партнерства в России и зарубежных странах
- Участие государства в партнерских отношениях: правовой и политико- институциональный аспекты
- Публичный интерес и социально-политические риски в государственно-частных партнерских отношениях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время вопросы и проблемы правового обеспечения внедрения в отечественную экономическую, социальную и управленческую практику принципов и механизмов государственно-частного партнерства получают все большую актуальность. Государственно-частное партнерство (далее - ГЧП) - относительно новое для отечественной практики и комплексное по своей природе явление Учитывая, что государственно-частные партнерские отношения в своей реализации затрагивают различные измерения - правовое, экономическое, политическое, -каждое из которых находится во взаимосвязях друг с другом, данные отношения могут быть объектом, как юридических исследований, так и исследований в области политических наук
Актуальность научного изучения данной темы определяется, в числе прочего, отсутствием общепризнанного определения ГЧП, существенными различиями в понимании его содержания, что, в свою очередь, влечет низкую эффективность существующего нормативного и организационно-правового механизма реализации ГЧП в нашей стране. Кроме того, интересы субъектов взаимодействия - государства и его органов с одной стороны, и бизнеса и гражданского общества - с другой, в сферах их совместной ответственности не всегда совпадают, причем многие из этих противоречий часто лежат именно в политической плоскости. В связи с этим сохраняет свою актуальность вопрос о создании правовой основы для формирования неконфронтационных, партнерских практик экономического и политико-управленческого взаимодействия.
Политико-правовое исследование государственно-частных партнерских отношений ставит в качестве одной из своих задач выявление политико-правовых основ законодательного регулирования данных отношений и политико-правового контекста их реализации, важность понимания которого обусловлена тем, что механизмы партнерства функционируют не в «вакуумном» пространстве, а в условиях конкретной социально-экономической ситуации, политической среды и правовой системы. Кроме того, значимость исследования политико-правовой проблематики ГЧП в современной России обусловлена ее тесной связью с такими проблемами, как проблема повышения эффективности государственного управления, проблема оптимизации функций государства, а также реализации национальных интересов России, защиты ее суверенитета и экономической безопасности.
Учитывая вышеизложенное, рассмотрение феномена государственно-частного партнерства в политико-юридическом аспекте представляется актуальным, своевременным и социально значимым.
Степень научной разработанности темы исследования. Тематика, связанная с ГЧП в России, лишь в последнее время начинает пользоваться вниманием со стороны ученых - представителей различных отраслей наук. Так, экономическая сторона государственно-частных партнерских отношений освещается в работах В.Г Варнавского, Д И. Искренко, В.Б. Кондратьева, Д А
Любинина, М.М. Загорулько, OB Иншакова, Е.И. Иншаковой, МА. Субботина, П.В. Савранского, Ф.И. Шахматова' и др.
Определенный вклад в решение правовых вопросов и проблем, связанных с ГЧП в целом и отдельными формами его реализации, вносят труды таїсих авторов, как А Н Баранова, В.Г. Голубцов, Н Г. Доронина, И А. Дроздов, Ю В Зворыкина, Я.О Золоева, Н А. Игнатюк, В А Канашевский, О.Е. Кутафин, К.И. Налетов, О.Н. Савинова, С.А. Сосна, Ю.А. Тихомиров, И.З. Фархутдинов, С.Н. Шишкин2 и др
Среди авторов, затрагивающих в своих работах политические аспекты отношений государства, бизнеса и гражданского общества, следует назвать М.В. Вилисова, Р.И. Гайнутдинова, А.Ю. Зудина, В.А Михеева, СП Перегудова, Л В Сморгунова, МА. Субботина, ЮВ. Хардину, Ф.И Шахмалова, Е.Г. Ясина3.
Значимые для настоящего исследования вопросы регулирования и развития ГЧП, а также те изменения, которые практика ГЧП привнесла в сферу публичной политики ряда развитых стран, в том числе, в рамках концепции нового государственного менеджмента, рассматриваются в работах таких ученых, как Т. Бовард, Р. Бокс, М. Булт-Спиринг, Г. Девульф, С. Линдер, А. Линхард, П Садран, К. Скелчер4 и др.
Вместе с тем, до настоящего времени в науке не сложилось четкого понимания того, что представляет из себя ГЧП, каковы сферы и масштабы его возможного применения, на каких принципах должно основываться его правовое регулирование, какое место нормы, регулирующие государственно-частные партнерские отношения, должны занимать в правовой системе страны Несмотря на широкий спектр дисциплин, в рамках которых рассматриваются или только упоминаются соответствующие вопросы и проблемы, политико-
1 См Варнавский В Г Государственно-частное партнерство в России Проблемы становления //
Отечественные записки - 2004 - № 6 (21) - С 172-180, Варнавский В Г Партнерство государства и частного
сектора формы, проекты, риски M , 2005, Любинин Д А Партнерство государства и бизнеса необходимость,
содержание и формы реализации Автореф дисс канд экон наук М, 2008, Субботин М А Концессии старт
после старта Россия делает новую попытку улучшить концессионное законодательство // Российская бизнес-
газета -2008 -8 июля - Л» 661,ШахмаловФИ Государство и экономика. Власть и бизнес М.2005
2 См Голубцов В Г Публично-правовые элементы в отношениях, регулируемых гражданским
законодательством теория вопроса // Правоведение - 2006 - № 5 - С 79-85, Игнатюк Н А Государственно-
частное партнерство в России // Право и экономика. - 2006 - № 8 - С 3-7, Кутафин ОЕ Российская
Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права. // Журнал
российского права. - 2007 - № 1 - С 46-54, Сосна С А Концессионные соглашения теория и практика. М,
2002
3 См Вилисов MB Государственно-частное партнерство политико-правовой аспект // Сайт Центра
проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования URL
http //www rusrand ru/public/pubhc_7 html (дата обращения 20 10 2008), Михеев В А Социальное партнерство
теория, политика, практика. М, 2003, Перегудов С П Корпорации Общество Государство Эволюция
отношений М, 2003, Перегудов С П, Семеиенко И С Корпоративное гражданство как новая форма
отношений бизнеса, общества и власти М ИМЭМО РАН, 2006, Сморгунов Л В Сравнительный анализ
административных ресЬорм в западных странах // Вестник Московского университета. Сер 12 Политические
науки -2000 -J6 1 -С 54-77
4 См Bovaird T Public-private partnerships from contested concepts to prevalent practice II International Review of
Administrative Sciences - 2004 - Vol 70 - No 2 - P 199-215, Under S H Coming to Terms With the Public-
Private Partnership II American Behavioral Scientist - 1999 - Vol 43 - No 1 - P 35-51, Skelcher С Changing
images of State overloaded, hollowed-out, congested II Public Policy and Administration -2000 -Vol 15 -No3 -
P 3-19
правовые основы ГЧП, как правило, остаются вне поля зрения большинства исследователей, либо освещаются весьма фрагментарно.
Таким образом, многоплановость, недостаточная разработанность и актуальность обозначенной проблематики предопределили выбор темы, цель и содержание настоящего диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие между государством в целом, а также его органами и должностными лицами, и частным сектором (предпринимателями, коммерческими и некоммерческими организациями и их объединениями) в рамках партнерства названных субъектов в экономической, социальной, политической, административно-управленческой и иных сферах.
Предметом диссертационного исследования является: комплекс теоретических и практических проблем, связанных с правовой регламентацией и реализацией государственно-частных партнерских отношений в России; нормы законодательства Российской Федерации, регулирующие отношения ГЧП, и практика реализации этих норм; научные разработки, посвященные данному вопросу.
Целью исследования является комплексный анализ политико-правовых основ регулирования государственно-частных партнерских отношений, а также разработка предложений по оптимизации правовой политики государства в рассматриваемой сфере.
В соответствии с названной целью в исследовании поставлены следующие задачи:
определение понятия государственно-частного партнерства, его признаков, направлений и форм реализации;
характеристика современной государственной политики в области государственно-частного партнерства в России и зарубежных странах;
анализ функций органов государственной власти и управления, оптимизация выполнения которых возможна посредством участия государства в партнерских отношениях; выявление тенденций в развитии партнерских форм делегирования частному сектору отдельных функциональных правомочий публичной власти;
определение роли и особенностей правового положения государства, являющегося в то же время публично-правовым образованием и центральным элементом политической системы, а также роли других политических акторов в государственно-частных партнерских отношениях,
выявление наиболее значимых принципов правовой политики государства в области развития государственно-частного партнерства;
установление политико-юридических проблем, связанных с правовым регулированием и реализацией государственно-частного партнерства в современной России;
анализ социально-политических рисков внедрения государственно-частного партнерства;
8) разработка предложений по оптимизации и совершенствованию правовой политики Российской Федерации в области развития государственно-частного партнерства.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Идейно-теоретическими предпосылками концептуальных основ ГЧП для целей настоящего исследования следует считать концепцию «нового государственного менеджмента», сформировавшуюся в последней трети XX в, и концепцию «governance» в государственном управлении, отражающую новый тип партнерских отношений, основанный на «горизонтальных» связях между институтами государства, бизнесом и гражданским обществом1, а также связанные с ними экономические и политологические теории.
Теоретическая основа настоящего исследования включает в себя научные труды авторов, исследующих современные вопросы и проблемы ГЧП в России, а также связанные с ними вопросы и проблемы, в рамках различных наук -политологии, государственного управления, теории государства и права, гражданского права, экономической теории.
Методологическая основа диссертации включает в себя диалектический метод, институциональный и системный подходы, а также логический, сравнительный и формально-юридический методы.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Исследование проводится на основе анализа действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения ГЧП, подзаконных нормативно-правовых актов, а также соответствующих международно-правовых актов. Также в ходе исследования использовались российские и иностранные экспертные и аналитические материалы, электронные ресурсы федеральных органов государственной власти.
Научная новизна диссертационного исследования. Настоящая диссертация является первым в отечественной юридической науке комплексным монографическим исследованием, в котором делается попытка выделить и проанализировать политико-правовые основы регулирования отношений государственно-частного партнерства в современной России, в том числе, правотворческую и правореализационную политику государства в данной области, а также соответствующие институты, процессы и явления, составляющие политико-правовую среду функционирования отношений ГЧП.
Помимо этого, научная новизна настоящей работы заключается в следующем:
1 См напр Сморгунов Л В Сравнительный анализ политико-административных реформ он нового государственного менеджмента к концепции «governance»//Полис Политические исследования -2003 -№4 - С S0-S8, Box R.C Running Government Like a Business Implications for Public Administration Theory and Practice II The American Review of Public Administration - 1999. - Vol 29 - No 1 - P 19-43, Mehde V Governance, Administrative Science, and the Paradoxes of New Public Management II Public Policy and Administration - 2006 - Vol 21 - No 4 - P 60-81, Munro HAD, Roberts M, Skelcher С Partnership Governance and Democratic Effectiveness II Public Policy and Administration -2008 -Vol 23 -No 1 -P 61-79
- предложена авторская трактовка понятия ГЧП применительно к
российской социальной и экономической практике и с учетом зарубежного
опыта;
разработана современная классификация направлений и форм ГЧП, применяемых или предполагаемых к применению в России;
анализ универсальных концептуальных основ ГЧП осуществлен во взаимосвязи с концепциями реформирования государственного управления в странах Западной Европы и США;
выявлены современные проблемы регулирования государственно-частных партнерских отношений в России; установлены факторы, которыми обусловлены социально-политические риски масштабного внедрения ГЧП в России,
сформулирован комплекс мер по совершенствованию правового и политико-институционального обеспечения развития государственно-частных партнерских отношений.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Под государственно-частным партнерством понимается система
урегулированных социальными (в том числе правовыми) нормами отношений
между государством, частным бизнесом и гражданским обществом, основанная
на принципах диалога, согласования интересов и взаимовыгодного
объединения финансовых, кадровых, организационных и иных ресурсов для
более эффективного выполнения функций государства и достижения целей
государственного управления в экономической, социальной и иных сферах в
условиях современной рыночной экономики.
Реализация ГЧП возможна в различных сферах жизни государства и общества, в том числе в экономической (включая производственную, инвестиционную, инновационную сферы), политической и административно-управленческой, социальной сферах, в сфере трудовых отношений, в сфере культуры и образования. Разнообразие выявленных диссертантом форм реализации ГЧП позволяет сделать вывод о том, что понятие «государственно-частное партнерство» в современных условиях охватывает не только сферу формализованных договорных отношений государства и частных компании, но и иные, как институционализированные (и урегулированные законодательно), так и не институционализированные, формы партнерского взаимодействия государственного и частного сектора
Современные процессы в публичной политике многих государств характеризуются значительными изменениями в государственном управлении и в публичном секторе в целом за счет создания и институционализации системы широкого, многовариантного и многоуровневого взаимодействия государственного и частного (в том числе некоммерческого) секторов. Анализ зарубежных научных источников, в которых рассматриваются реформы публичного сектора в странах Европы и США, показал, что ГЧП не сводимо лишь к партнерским отношениям государства и бизнеса, но может включать разнообразные трехсторонние и многосторонние модели взаимодействия государства и его органов как с коммерческими организациями и их
объединениями, так и с неправительственными некоммерческими организациями и иными объединениями граждан, чьи права и интересы затрагиваются в процессе функционирования партнерства и достижения его целей.
ГЧП в ряде случаев предусматривает предоставление государством права на осуществление той или иной деятельности, составляющей содержание различных функций государственной власти и управления (в частности, функций по оказанию отдельных видов государственных услуг гражданам и юридическим лицам, функций стандартизации и контроля в определенных видах предпринимательской или профессиональной деятельности и др.). В этом случае участие государства в партнерских отношениях представляет собой один из способов опосредованной реализации своих функций, при котором государство реализует часть своих функций в договорном порядке через посредство частных лиц. В связи с этим роль ГЧП в политической системе общества заключается в оптимизации механизма реализации функций государственной власти и управления и в целом оптимизации структуры публичного сектора. Кроме того, ГЧП, располагая механизмами коммуникации и обратной связи, способствует интеграции общества, повышению уровня взаимного доверия и культуры сотрудничества между различными социальными и политическими акторами
Политико-правовые основы ГЧП (как собирательная категория) включают несколько взаимосвязанных составляющих: правовую политику государства в области развития государственно-частного партнерства (включающую законодательную и правореализационную политику в данной сфере); ключевые, фундаментальные правовые принципы и нормы, лежащие в основе всего правового регулирования государственно-частных партнерских отношений, политические институты, процессы и явления, составляющие среду функционирования отношений государственно-частного партнерства
6 Законодательное регулирование и правореализационная политика в области ГЧП в России должны основываться на следующих принципах: 1) научная обоснованность и обусловленность потребностями экономического и общественного развития, 2) добровольность участия потенциальных субъектов ГЧП в отношениях с публично-правовыми образованиями, 3) диалог и согласование целей и интересов между участниками ГЧП, 4) оптимальное соотношение нормативного и договорно-правового регулирования государственно-частных партнерских отношений, 5) транспарентность нормативно-правовой базы и организационных механизмов ГЧП; 6) законность, охрана публичного интереса, в том числе, прав и законных интересов населения, которые могут быть затронуты при реализации проектов ГЧП, а также национальных интересов государства, его суверенитета и экономической безопасности, 7) наличие эффективных механизмов защиты прав и законных интересов участников ГЧП, 8) социальная и юридическая ответственность сторон ГЧП
7. Участие государства в партнерских отношениях с частным сектором предполагает реализацию в данных отношениях принципа публичного
интереса Публичный интерес в ГЧП следует понимать как признаваемый всеми сторонами партнерства и обеспеченный правовыми средствами интерес государства или иных публично-правовых образований в реализации своих неотъемлемых функций, а также права и законные интересы неопределенного круга лиц (населения соответствующей территории, потребителей услуг, иных заинтересованных лиц).
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в нем положения и выводы дополняют и развивают такие разделы теории государства и права, как «функции государства» (в том числе формы и методы осуществления функций государства), «механизм (аппарат) государства», «государство в политической системе общества», «частное и публичное право». Соискателем дополнен и развит понятийно-категориальный аппарат соответствующих разделов в контексте проблемы регулирования государственно-частных партнерских отношений. В частности, предлагается авторская интерпретация категории «государственно-частное партнерство», анализируется понятие «публичный интерес» при осуществлении ГЧП в различных сферах деятельности общества и т.д. Кроме того, комплексный характер диссертационного исследования предопределяет возможность использования полученных теоретических результатов в рамках предметной области гражданского права, предпринимательского права, политологии и др.
Полноценное научное осмысление политико-правовых основ ГЧП имеет большое значение для развития и научного обоснования представлений о путях и методах социально-экономической и политической модернизации России, оптимизации функций государства и повышения эффективности государственного управления.
Практическая значимость работы состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы, в научно-исследовательских разработках проблем, связанных с правовым регулированием государственно-частных партнерских отношений; при совершенствовании государственной политики и нормативно-правовых основ ГЧП на федеральном и региональном уровнях; в образовательном процессе при подготовке лекций, проведении семинарских занятий по теории государства и права, гражданскому праву, предпринимательскому праву, административному праву
Апробация результатов исследования осуществлена посредством выступлений автора с докладами и сообщениями на научно-практических конференциях, круглых столах и заседаниях кафедры теории права и гражданско-правового образования РГПУ имени А.И. Герцена. Итоги исследования докладывались автором на следующих научно-практических конференциях: Международной научно-практической конференции «Современный Север - единство в многообразии: природопользование, экономика, право» (Санкт-Петербург, 20 декабря 2006 г.), Десятой межвузовской конференции «Студент-Исследователь-Учитель» (Санкт-Петербург, 17 апреля 2008 г), Международной межвузовской научно-
практической конференции студентов, аспирантов и соискателей «Проблемы защиты прав, история и современность» (Санкт-Петербург, 16 мая 2008 г.), Восьмой международной научно-практической конференции «Правовые проблемы охраны окружающей среды» (Санкт-Петербург, 22 мая 2008 г.), Межвузовской научно-методической конференции «Гуманитарное, социально-экономическое знание в юридическом образовании: проблемы теории и практики» (Санкт-Петербург, 27 января 2009 г.), Международной научно-практической конференции «Политика и право: проблемы интеграции и пути их решения» (Новосибирск, 25-26 марта 2009 г); Всероссийской научно-практической конференции «Герценовские чтения 2009. Актуальные проблемы юриспруденции» (Санкт-Петербург, 3 апреля 2009 г); Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы реализации норм гражданского права в Российской Федерации (Санкт-Петербург, 21 мая 2009 г.).
Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в опубликованных автором статьях и тезисах научных конференций общим объемом 3,95 п.л.
Структура диссертации. Работа имеет традиционную структуру и включает в себя введение, основную часть, состоящую из трех глав и семи параграфов, заключение и библиографический список Общий объем диссертации - 204 страницы.
Формы реализации государственно-частного партнерства
В науке отмечается, что в настоящее время в большинстве стран мира развитие экономики характеризуется поиском новых форм и методов государственного управления и регулирования, значительными структурными сдвигами в направлении либерализации хозяйства, децентрализации и приватизации. Происходящие изменения находятся в русле либерально-консервативной политики и означают ослабление прямого и усиление косвенного государственного регулирования, укрепление места и значения частных инвесторов и операторов в этих отраслях, установление партнерских отношений государства и бизнеса. Увеличение значения частного сектора в развитии отраслевых комплексов отражает новую концепцию роли государства в экономике и неудовлетворенность общества деятельностью государственных публичных служб по обеспечению общественными услугами1.
Кроме того, отмечается, что система партнерских отношений между государством и частным сектором является одним из основополагающих элементов функционирования любого современного общества2. В связи с этим одним из важнейших и перспективных направлений государственной политики представляется применение механизмов ГЧП.
Действительно, на современном этапе социально-экономического развития России (и ряда других стран) взаимодействие государственного и частного секторов в различных областях приобретает особое значение. Не вызывает сомнения, что такое взаимодействие должно осуществляться на взаимовыгодных условиях, с соблюдением принципов рыночной экономики, и должно иметь адекватную правовую основу, которая, в свою очередь, должна включать современные правовые формы взаимодействия государств и частных лиц, ясные и взаимоприемлемые положения о правах, обязанностях и ответственности сторон, гарантии соблюдения прав частных субъектов предпринимательской деятельности и соблюдения публичных (социально-значимых) интересов.
Государственно-частное партнерство (или «частно-государственное партнерство»)1, будучи одной из таких форм взаимодействия, представляет собой объединение на долгосрочной основе финансовых и иных ресурсов публичных субъектов (государственных или местного самоуправления) и частных инвестиций. Данное словосочетание является условным (но, вместе с тем, наиболее приемлемым) переводом на русский язык существующего в западной науке и практике (в том числе нормотворческой) понятия «Public-Private Partnership». В подобном партнерстве обычно реализуют крупнобюджетные проекты, причем рассчитанные не только на получение прибыли, но и на создание общественно полезных благ. Наиболее распространены проекты ГЧП в сфере транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, городской инфраструктуры, связи и телекоммуникаций, экологических проектов. Механизмы ГЧП применимы и к таким сферам, как образование и сохранение объектов культурного наследия и к ряду других.
Например, Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, утвержденная Правительством РФ в 2006 г. в качестве приоритетных направлений частно-государственного взаимодействия называет: производственную и транспортную инфраструктуры (строительство и эксплуатацию дорог, электрических сетей, портов и трубопроводов); жилищно-коммунальное хозяйство; финансирование научных исследований, имеющих перспективы коммерциализации, и развитие инновационной инфраструктуры; профессиональное образование и систему переподготовки кадров; здравоохранение и социальные услуги; информационно-консультационную поддержку предпринимательской
деятельности1.
Характерными особенностями ГЧП являются высокая общественная значимость проектов, их долгосрочность и направленность на решение задач социально-экономического развития. В идеале, партнерство между частным и государственным секторами представляет собой не только средство финансирования общественной инфраструктуры, но и мощный инструмент сокращения издержек, улучшения качества и повышения эффективности предоставления услуг публичного сектора.
Так, Европейская комиссия обозначила четыре основных направления воздействия ГЧП на развитие инфраструктуры: предоставление дополнительного финансирования; привнесение новых методов управления; создание добавленной стоимости для потребителей и общества в целом; лучшее определение потребностей и оптимальное использование ресурсов2.
Однако, вышеназванное определение не является полным и исчерпывающим, более того, часто оно (в своих различных вариантах) необоснованно сводит сферу применения ГЧП лишь к инвестиционному сотрудничеству.
В настоящее время не существует выверенного научного определения термина «государственно-частное партнерство» (в том числе в связи с разнообразием его форм и инструментов), как не существует и официального понимания и толкования данного термина в России. Многие определения ГЧП варьируются от наиболее общих до предельно узких.
Современная политика государственно-частного партнерства в России и зарубежных странах
Учитывая изложенное в предыдущем параграфе, а также новейшую практику государственно-частных партнерских отношений в России и их законодательное регулирование приведем классификацию форм ГЧП, применяемых либо планируемых к более или менее широкому применению в России.
Классифицируя формы ГЧП в зависимости от характера юридического оформления отношений в рамках партнерства, можно выделить: а) договорные формы (напр., концессионные соглашения, соглашения о разделе продукции, инвестиционные договоры, договор простого товарищества, различные соглашения о сотрудничестве без возникновения гражданско-правовых обязательств и др.); б) институциональные формы, предполагающие образование нового юридического лица или новой институциональной конструкции (создание коммерческой организации, некоммерческой организации, управляющей компании; создание институтов общественного взаимодействия в форме экспертных советов, рабочих групп и др.)1.
ГЧП в политической и административно-управленческой сфере (различные способы согласования интересов власти, бизнеса и гражданского общества, привлечение представителей предпринимательского сообщества и общественности к разработке проектов нормативно-правовых актов; передача отдельных функций саморегулируемым организациям; аутсорсинг административно-управленческих процессов и др.); в) ГЧП (социальное партнерство) в социальной сфере и сфере трудовых отношений (включающее генеральные, региональные и отраслевые соглашения; работу комиссий по регулированию социально-трудовых отношений; взаимодействие органов социальной защиты и органов службы занятости населения с негосударственными организациями, а также с представителями делового сообщества, развитие меценатства и благотворительности и др.).
Рассмотрим примеры отдельных форм ГЧП в названных сферах.
Государственно-частное партнерство в экономической (в том числе, инвестиционной и инновационной) сфере. Конкретные формы ГЧП в экономической сфере обусловлены сущностью взаимодействия сторон партнерства, которая заключается в «согласовании, своеобразной интеграции действий политической и хозяйственной власти на основе консенсуса экономических интересов сторон в целях наиболее эффективной реализации функций каждой из них, достижения их стратегических целей и решения задач тактического характера»1.
Концессионные соглашения. Развитие ГЧП в современной России обусловлено в первую очередь необходимостью широкого инвестирования (как внутреннего, так и иностранного) в Шахмалов Ф.И. Государство и экономика. Власть и бизнес. М., 2005. С. 303-304. экономическому росту инфраструктурных ограничений, а также инновационного развития отечественной экономики.
Одной из главных составляющих теории ГЧП, а также «наиболее развитой, прогрессивной и комплексной формой партнерства государства и частного сектора на современном этапе»1 является концессионная деятельность (от лат. concessio, англ. concession - предоставленное разрешение, уступка), которая наиболее ярко демонстрирует специфику государственно-частных партнерских отношений в экономической сфере.
В современной науке и практике существуют различные определения концессии2. Как обоснованно отмечает И.А. Дроздов, в современную эпоху концессия стала понятием чрезвычайно широким, лишенным как терминологической, так и смысловой четкости . Экономическое содержание категории «концессия» составляют «отношения между государством и частным капиталом по поводу управления государственной собственностью на основе частной инициативы в рамках договорных отношений или форма хозяйственной деятельности, основанная на временном использовании государственной собственности негосударственным субъектом этой деятельности на договорных условиях»4.
В определениях концессии может присутствовать указание на ее инвестиционный характер. Концессия в этом случае может быть определена как «форма привлечения инвестиций, в основе которой лежит система отношений, направленных на организацию создания либо реконструкции объекта недвижимого имущества общественного значения, который принадлежит или будет принадлежать на праве собственности государству (государственному
Выделяются следующие черты, общие для большинства существующих определений понятия «концессия»: 1) предмет концессии - государственная (муниципальная) собственность, монопольные виды деятельности государства (муниципального образования); 2) цель - удовлетворение общественных нужд и потребностей; 3) один из субъектов - государство в лице различных органов власти; 4) договорная основа концессии; 5) возвратность предмета концессии; 6) платность концессии2.
Основанием возникновения концессионных правоотношений служит властный акт, в силу которого публично-правовое образование - концедент в лице правительства или иного органа заключает концессионный договор от имени концедента или по его указанию3.
Предметом концессионного договора могут являться: 1) права на разработку и освоение возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов; 2) права на проведение хозяйственной деятельности, связанной с использованием объектов, находящихся в государственной собственности, но не переданных в полное хозяйственное ведение или оперативное управление предприятиям, учреждениям, организациям (имущество государственной казны); 3) права на осуществление отдельных видов деятельности, являющейся монополией государства4.
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что концессия может означать не только передачу объекта (имущества), но и предоставление государством права на осуществление той или иной деятельности, составляющей содержание различных государственных функций.
Участие государства в партнерских отношениях: правовой и политико- институциональный аспекты
Для лучшего понимания феномена государственно-частного партнерства целесообразно кратко рассмотреть зарубежный и отечественный опыт функционирования государственно-частных партнерских отношений.
В развитых странах проекты ГЧП осуществляются, как правило, в рамках целенаправленной государственной политики. Под политикой государственно-частного партнерства для целей настоящего исследования предлагается понимать стратегию и тактику действий государства по выстраиванию системы взаимоотношений между государством, бизнесом и гражданским обществом на началах партнерства для более эффективного выполнения государственных функций и достижения целей государственного управления в различных сферах жизни общества.
Говоря о современной политике зарубежных государств в области развития ГЧП, необходимо отметить, что правительства зарубежных стран развивают систему ГЧП в рамках общей либеральной стратегии функционирования и совершенствования рыночных отношений в направлении выделения конкурентных сегментов в ранее монопольных отраслях, но ставит при этом во главу угла приоритеты общества и экономики1. Основной экономико-политической причиной осуществления государством концессионных, партнерских, полуприватизационных схем можно назвать неолиберальные концепции развития, в соответствии с которыми в США, Великобритании и других странах мира за 1990-е годы существенно сократился
Варнавский В.Г. Концептуальные проблемы становления концессионной деятельности в России // Управление собственностью. - 2003. -№ 3. - С. 25. собственно государственный сектор, а функции государственного управления важнейшими объектами жизнеобеспечения стали постепенно передаваться частному бизнесу1.
Именно современный период в отношении объектов государственной и муниципальной собственности характеризуется двумя разнонаправленными тенденциями. «С одной стороны, ожидается усиление социальной функции такой собственности (иными словами, повышаются требования к ее общественной полезности и эффективности), что служит одним из проявлений социализации самого государства. С другой — государство нередко не считает более необходимым безраздельно удерживать в своих руках многие объекты государственной собственности, ранее игравшие основополагающую роль в обеспечении основ общественного воспроизводства. ...Названные тенденции характерны прежде всего для экономически развитых стран с давними и сильными рыночными отношениями»2.
В последние десять-пятнадцать лет в самых разных странах ГЧП стало одним из главных способов решения государством своих задач в экономике и социальной сфере. Это происходит, по словам В.Г. Варнавского, «во-первых, потому, что общепризнанна большая эффективность частного бизнеса по сравнению с государственным управлением, а во-вторых, потому, что практически во всем мире возникли бюджетные ограничения. Общественные у слуги во всем мире существенно подорожали. Перед правительствами самых разных стран встала дилемма: либо увеличивать налоги, либо привлекать частные средства даже в те области экономики, которые всегда считались прерогативой государства». Что касается альтернативы в виде приватизации, то «западный опыт показал, что в некоторых случаях приватизация инфраструктурных объектов оказалась неудачной, потому что не были в достаточной мере просчитаны риски, возникающие как для общества, так и для
С другой стороны, на развитие ГЧП в западных странах повлияла перестройка самой системы государственного управления, при которой «превращение государства в «прагматический институт» предполагает разграничение функций разработки стратегических решений и процесса их реализации, отделение формальной бюрократии от менее формализованных конкретных операций. При этом оперативная деятельность государственных органов реализуется при непременной опоре на разветвленную сеть партнерств, которые представлены как структурами разных уровней государственного управления в рамках общественного сектора, так и разного рода объединениями с внешними контрагентами - бизнесом и организациями гражданского общества»3.
В настоящее время политика ГЧП успешно проводится в жизнь в 60 государствах мира, в том числе, в таких высокоразвитых странах, как США, Великобритания, ФРГ, Франция и др. Охарактеризуем опыт некоторых западных стран.
В Великобритании идея партнерства, по словам С. Линдера, рассматривается как центральная в русле нового государственного менеджмента5. Реформы, связанные с приватизацией и либерализацией экономики начинало политически сильное правительство, опиравшееся не на поддержку групп интересов, а на электоральную базу. Либерализация и приватизация экономики проводились с опорой на новый политический стиль, который отличали сильное централистское начало, инициативность и жесткая
В рамках данных реформ в начале 1990-х в Великобритании получили распространение контракты, на основании которых частные организации стали привлекаться не только для выполнения работ, требующих государственных капиталовложений, но и для их оплаты. Такие сделки получили название PFI -Private Finance Initiative («частная финансовая инициатива»). Кроме того, в западной экономической литературе и политике широкое распространение получил термин «полуприватизация» или частичная приватизация (semi-privatization) определенных функций на объектах государственной собственности. Этот термин используется с 1990-х годов по отношению к тем сегментам экономики, в которых государство остается присутствовать как собственник2.
PFI была представлена консервативной партией в 1992 г. в качестве способа дополнительного инвестирования в объекты транспортной, социальной и иной инфраструктуры. Лейбористы вначале осудили PFI, характеризуя ее как форму «тихой» приватизации, однако в 1997 г. «новые» лейбористы пообещали не сворачивать, но реформировать PFI. Данная программа, будучи «возрождением» РРР (Public-Private Partnership), стала краеугольным камнем правительственной программы модернизации. Партнерства, таким образом, означают синтез публичного и частного секторов, вбирающий в себя лучшие элементы обоих. Направленные против таких альтернатив, как исключительно публичное или частное владение, они предлагают обоснованное, практичное и прагматическое решение3. В итоге неолиберальная реформа государства в Великобритании, начатая «неоконсерваторами», и продолженная «новыми
Давняя традиция ГЧП существует в США. В 1950-е и 1960-е годы ГЧП в США были инициированы федеральным правительством как инструмент для стимулирования частного инвестирования во внутригородскую инфраструктуру и регионального экономического развития. Правительство Рейгана возобновило свою ориентацию на частное инвестирование путем урезания размеров федерального правительства и его роли в принятии решений на местах. Администрация Клинтона поощряла ГЧП в качестве одного из ключевых компонентов политики развития. Государственно-частные партнерства считаются механизмами нового государственного менеджмента и средством внедрения новых форм управления сквозь существующие организационные границы»3.
Публичный интерес и социально-политические риски в государственно-частных партнерских отношениях
Вопросы и проблемы правовой политики применительно к различным сферам жизни общества в последнее время привлекают все большее внимание ученых и практиков. Это во многом обусловлено осознанием потребности в долгосрочной и, вместе с тем, обоснованной и реалистичной стратегии развития и совершенствования правовой системы России.
Понятие «правовая политика» наиболее целесообразно использовать для обозначения «стратегии деятельности государства в сфере правового регулирования»1. По мнению Н.В. Исакова, правовая политика - это разновидность социальной практики, своеобразный социальный феномен, под которым понимается комплекс политико-правовых мер стратегического характера, осуществляемых как в сфере непосредственного действия права, так и посредством права, и направленных на: 1) выработку механизма правового регулирования социально-значимых сторон жизни общества; 2) гарантированное достижение стратегических целей и тактических задач государства; 3) возможность обратного воздействия на политику, не допускающее выхода ее за рамки правового поля .
Правовая политика может быть определена как «комплекс целей, мер, задач, программ и установок, реализуемых в сфере действия права и посредством права»3. Исходя из этого очевидно, что правовая политика имеет два направления: а) собственно правовая политика как особый самостоятельный вид государственной политики и б) правовая политика, «присутствующая» во всех видах и разновидностях политики, то есть действующая посредством права . В последнем случае в правовой политике отражаются цели и направления деятельности государства в конкретных сферах (государственно-политической, экономической, социальной, культурной и др.). Например, отраслевая правовая политика в экономической сфере, отражает и выражает государственную экономическую политику, то есть генеральную линию действий и совокупность мер, проводимых правительством от лица государства в области производства, распределения, обмена, потребления, накопления, экспорта, импорта экономического продукта в стране. При этом «отраслевая правовая политика должна соответствовать общеправовой стратегии»".
Механизмы ГЧП могут эффективно работать лишь в обеспеченном государством правовом поле. В связи с этим правовое обеспечение внедрения в экономическую, социальную и управленческую практику механизмов ГЧП является в настоящее время важным направлением правовой политики России.
Как известно, в большинстве случаев, основы правового регулирования общественных отношений в различных сферах содержатся в основном законе государства — Конституции. В отношении ГЧП Конституция Российской Федерации не содержит норм, обязывающих государство и иных субъектов устанавливать именно такую форму взаимоотношений, однако политико-правовые основы для взаимодействия государственных и негосударственных субъектов содержатся в ряде ее положений. В первую очередь это касается норм о признании и защите равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ) и о свободе предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 8, ст. 34 Конституции РФ). Так, ГЧП, будучи способом осуществления экономической деятельности в публичном секторе,
Конституция РФ, провозглашая Российскую Федерацию демократическим правовым государством (ч. 1 ст. 1), в котором гарантируются свобода экономической деятельности и поддержка конкуренции (ч. 1 ст. 8), в развитие данных положений, относящихся к основам конституционного строя Российской Федерации, утверждает право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и не допускает осуществление экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34).
Это обязывает государство, по смыслу статьи 45 (ч. 1) Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 2, 17 и 18, создавать наиболее благоприятные условия для рыночной экономики как путем непосредственно регулирующего государственного воздействия, так и через стимулирование свободной экономической деятельности, основанной на принципах самоорганизации, баланса частных и публичных интересов, корпоративного взаимодействия и сотрудничества, в целях выработки отвечающей интересам и потребностям общества государственной экономической политики1.
Важную роль в определении конкретных сфер ГЧП в зависимости от уровня публично-правового образования играют положения статей 71-73 Конституции РФ, закрепляющие перечень предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов и (по остаточному принципу) предметов ведения субъектов Федерации.
В качестве сфер, в которых, по нашему мнению, возможно (и необходимо) ГЧП (в различном объеме и в различных формах), следует назвать: управление федеральной государственной собственностью (п. «д» ст. 71 Конституции РФ); участие в программах в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (п. «е» ст. 71); федеральные транспорт, пути сообщения и связь (п. «и» ст. 71); внешнеэкономические отношения РФ (п. «л» ст. 71); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; охрана памятников истории и культуры (п. «д» ст. 72); вопросы образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (п. «е» ст. 72); вопросы здравоохранения и социальной защиты (п. «ж» ст. 72); внешнеэкономические связи субъектов РФ (п. «о» ст. 72) и др.
Какие же основные характеристики должны быть присущи правовой политике России в области развития ГЧП на нынешнем этапе развития страны? Перечислим наиболее значимые принципы, на которых, как нам представляется, должна строиться правовая политика в данной сфере. Среди них можно выделить общие принципы правовой политики, значимые для регулирования ГЧП, и специальные принципы, рекомендуемые именно для рассматриваемой сферы.
Общими принципами являются: обусловленность потребностями экономического и общественного развития, реалистичность, предсказуемость, непротиворечивость, научная обоснованность, социальная направленность, гласность, соответствие международным стандартам1.
Похожие диссертации на Политико-правовые основы государственно-частного партнерства в современной России
