Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Политико-правовые институты гражданского общества и государства: основные концепции взаимодействия 12
1. Понятие взаимодействия гражданского общества и государства: теоретико-методологический анализ 12
2. Политико-правовое взаимодействие институтов гражданского общества и государства в России: историко-культурный аспект 36
Глава 2. Юридическая институционализация гражданского общества в современном Российском государстве 58
1. Институциональные особенности и государственно-правовые предпосылки развития гражданского общества в России ...58
2. Политико-правовая эффективность взаимодействия гражданского общества и государства в строительстве правового государства в России 78
Глава 3. Институционально-правовые формы взаимодействия гражданского общества с региональной и муниципальной властью 100
Заключение 126
Литература 130
- Понятие взаимодействия гражданского общества и государства: теоретико-методологический анализ
- Институциональные особенности и государственно-правовые предпосылки развития гражданского общества в России
- Институционально-правовые формы взаимодействия гражданского общества с региональной и муниципальной властью
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Установление баланса между интересами гражданина, общества и государства является основной задачей современной российской нации. Выбор в пользу демократии и свободы, осуществленный российским народом в конце XX века, а также выбор в пользу защиты суверенитета Российского государства, озвученный политической элитой в начале XXI века, требуют сопряжения посредством долгосрочной правовой политики, приоритетами которой являются высокий уровень жизни, национальная безопасность, эффективное государство и развитое гражданское общество. В условиях модернизации экономики гражданское общество, рассматриваемое не только в политико-экономическом, но и в социальном, культурно-нравственном смыслах нуждается в защите от радикального рыночного фундаментализма, но не в опеке. Государственный аппарат, в свою очередь, предполагает внешнего наблюдателя, который позволяет демократизировать бюрократический механизм, контролировать его, но не ограничивать государственный суверенитет. Таким образом, эффективное суверенное государство и развитое гражданское общество - не конфликтующие субъекты социальной жизни, а взаимодополняющие структуры, гарантирующие сохранность социума.
В последние годы в различных странах наблюдается значительная активизация процессов формирования институтов гражданского общества. Очень часто она происходит не в результате реальной демократизации, а искусственно и носит характер социального конструирования реальности при помощи информационных сетевых технологий. Многие участники «большой политики» уже осознали их потенциал и используют классические идеи гражданского общества, защиты права человека в борьбе за власть, дискредитируя эти ценности. Большую опасность для национальной безопасности представляют также псевдодемократические структуры граж-
данского общества, особенно финансируемые из-за границы. Государство вынуждено ограничивать их деятельность, опасаясь угрозы конституционному порядку. В этих условиях необходимо детально проанализировать не только пределы государственных ограничений, чтобы не спровоцировать свертывание демократических реформ, но и выработать программу взаимодействия институтов гражданского общества и государства в деле обеспечения безопасности российской нации, сохранения социокультурной идентичности российской государственности в процессах глобализации.
Степень научной разработанности проблемы. Следует отметить, что в последние годы теоретические проблемы взаимодействия гражданского общества и государства являются объектом пристального внимания политологов, экономистов, философов, юристов, а также представителей других научных дисциплин. Появилось значительное число исследований, посвященных отдельным институтам гражданского общества, его правовому обеспечению. Вместе с тем в российской политической и юридической науке проблема взаимодействия государства и гражданского общества остается недостаточно разработанной. Те немногочисленные исследования, которые непосредственно касаются проблемы их взаимоотношений, отличаются схематизмом в понимании отношений гражданского общества и государства, односторонностью постановки проблемы, методологической и концептуальной базы анализа.
Социально-философские, идеологические и концептуальные основы взаимоотношений гражданского общества и государства содержат материалы президентских посланий В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации, выступления ДЛ. Медведева, В.Ю. Суркова по поводу стратегии развития российской государственности в XXI веке. Формула суверенной демократии, предложенная ими, предполагает сохранение демократических новелл, развитие гражданского общества наряду с усилением государства, укреплением его статуса и повышением эффективности.
Классические разработки проблем взаимоотношений гражданского общества и государства следует разделить на две большие группы. Это, в первую очередь, труды основателей либерализма, предложивших идею гражданского общества в контексте правового государства и теории естественного права: Г.Ф.В. Гегеля, Т. Гоббса, Г. Греция, Т, Джефферсона, И. Канта, Дж. Локка, Ш.Л. де Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Т. Пейна и др. Идея гражданского общества в индустриальном и постиндустриальном государстве получила также свое развитие в трудах К. Поппера, А. Смита, А. де Ток-виля, Ю. Хабермаса, У. Эко, ФА. Хайека. Работы современных политологов - Р. Бейтса, Р. Графстейна, Р. Гудина, Т. Коулба, М. Леви, Т. Моу, Дж. Олсена, Е. Острома, Д. Риччи, К. Телена, посвященные проблематике политических и правовых институтов государства и гражданского общества, содержат важный материал о тенденциях трансформации системы их связей. Политэкономический подход в изучении структуры взаимодействия государства и гражданского общества был использован К. Марксом, Ф. Энгельсом и их современными последователями: А. Грамши, Д.С. Гриффите, О. Хеффе. В исследованиях Э. Арато, Г. Дж. Бермана, П. Бурдье, Э. Гелл-нера, Р. Дарендорфа, Д. Кина, Дж. Л. Коэна представлены конфликтологические и институциональные аспекты взаимодействия государства и гражданского общества.
Отечественные ученые - А.С. Алексеев, Н.А. Бердяев, В.М. Гессен, Б.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, П.И. Новгородцев, B.C. Соловьев, С.Л. Франк, Б.Н. Чичерин создали фундамент отечественной либерально-демократической традиции исследования взаимодействия государства и гражданского общества. Методологически значимы работы консервативных мыслителей, разработавших самобытную национальную модель взаимодействия гражданского общества и государства: К.С. Аксакова, Н.Н. Алексеева, НА Захарова, И.А. Ильина, И.В. Киреевского, Е.Н. Трубецкого, С.С. Уварова, АС. Хомякова, ДА. Хомякова. Исследование характер-
ных особенностей становления институтов гражданского общества в современной России проведено в трудах Э.Я. Баталова, В.В. Витюка, З.Т. Голенко-вой, Г.И. Демина, Г.В. Дилигенского, А.А. Игнатьева, В.Я. Любашица, В.А. Мальцева, М.В. Мархгейма, Н,И. Матузова, В.П. Никифорука, Н.Е, Тихомирова, И.Н. Сидоренко и других. Теоретические обобщения, связанные с раскрытием содержания проблем духовно-нравственных и формально-юридических оснований взаимодействия государства и гражданского общества, содержит докторская диссертация O.K. Биктасова.
Углубленному изучению институтов гражданского общества в наиболее значимых сферах общественной жизни (политической, правовой, экономической, социальной, культурной), на различных уровнях управления Российским государством (общефедеральном, региональном, муниципальном) посвящены труды СС. Алексеева, АН. Аринина, П.П. Баранова, В.А Варыв-дина, К.С. Гаджиева, Е.Б. Гендзехадзе, З.Т. Голенкова, B.C. Жеребина, Б.Я. Замбровского, В.О. Зорькина, М.В. Ильина, В.В. Ильина, И.Ю. Каз-лихина, Б.И. Коваля, Ю.М. Козлова, А.П. Кочетова, И.И. Кравченко, В.В. Леонтовича, B.C. Нерсесянца, С.Н. Рожкова, Ю.М. Резника, Л.М. Рома-ненко, М.В. Саввы, АЛ. Семитко, СТ. Сергеева, С.Л. Серебрякова, В.Н. Си-нюкова, М.Х. Фалкушина, А.Д. Хлопина, Л.Л. Хоперской, З.М. Черниловско-го, И.Л. Честнова, В.Е Чиркина, Б.С. Эбзеева, Ф.С. Эфендиева. Указанными авторами были проанализированы понятие и действия отдельных элементов гражданского общества.
Однако системный анализ проблем правового взаимодействия государства и гражданского общества в условиях политической трансформации России на монографическом уровне не проводился.
Объектом исследования является становление российской правовой государственности. Предметом исследования выступают институциональные формы правового обеспечения взаимодействия Российского государства и гражданского общества в России.
Цель диссертационного исследования состоит в институциональном анализе политико-правовых механизмов взаимодействия государства и гражданского общества в постсоветской России. Поставленная цель диссертационного исследования обусловлена решением следующих задач;
определить теоретико-методологические и идеологические основания государственной политики в сфере институционального развития гражданского общества;
охарактеризовать способы институционально-правового обеспечения взаимодействия государства и гражданского общества;
выявить функции государства по защите институтов гражданского общества в контексте целей его либерально-демократического реформирования;
обосновать эффективность политико-правового функционирования институтов гражданского общества в постсоветской России;
систематизировать институционально-правовые формы сотрудничества институтов гражданского общества с органами государственной власти и местного самоуправления;
смоделировать институционально-правовой формат взаимного контроля и ограничения государства и гражданского общества в контексте современных вызовов и угроз национальной безопасности России.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
- осуществлен комплексный политико-правовой анализ процесса
трансформации институтов государства и гражданского общества, выявле
ны его ценностно-мировоззренческие и идеологические основания;
- определены основные тенденции развития институтов гражданского
общества в условиях новой российской государственности, показан много
плановый характер функций гражданского общества и государственного
аппарата в правовом государстве, обусловливающий взаимодействие их
структур;
выявлены особенности структурирования институтов гражданского общества в различных политических режимах, критически оценена национальная концепция модернизации взаимодействия государства и институтов гражданского общества с учетом законодательных форм ее обеспечения, стратегических целей и задач дальнейшего институционально-правового развития;
систематизированы институционально-правовые формы правозащитного мониторинга институтов гражданского общества за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также государственного обеспечения деятельности гражданских общественных организаций в контексте современной правовой политики Российского государства;
с конфликтологических позиций рассмотрена функция защиты прав человека и интересов гражданского общества государственной властью в контексте социокультурных особенностей российского общества.
Основные положения, выносимые на защиту:
Институционально-правовая взаимосвязь между государством и гражданским обществом проявляется в том, что гражданское общество, функционируя в виде совокупности неправительственных институтов и самоорганизующихся посреднических групп, способных к организованным и ответственным коллективным действиям в защиту общественно значимых интересов, ограничено в своих акциях рамками установленных государством нормативно-правовых актов. Автономия гражданского общества от государства заключается в предоставлении государством норм, регулирующих пределы активности индивидов и их союзов, внутри которых поведение определяется не законом, а договором.
Гражданское общество предполагает существование свободных личностей, обладающих экономической и политической независимостью от государства, которое создает государственно-правовые условия этой независимости. Под экономической независимостью понимается такой уровень
личной свободы индивида, который дает возможность свободно выбирать место работы, жительства, образования и профессии, поддерживать достойный уровень жизни и благосостояния. Созданный государством политико-правовой режим частной собственности не соответствует идее гражданского общества, так как не создает условий для развития среднего класса, способствует концентрации экономической власти (ресурсов) у близких государственной бюрократии корпоративных финансовых групп.
В российской концептуальной версии гражданского общества доминирует его нравственное измерение: государство трактуется как относительная, несовершенная форма организации земного общения, чуждая высшей правде, достигаемой духовно-нравственным совершенством. В отличие от Европы, где экономическая децентрализация, индустриализация и секуляризация легли в основу формирования гражданского общества, в традиционной России последнее формировалось преимущественно в соборном понимании общества как единства верующих, объединенных не общим рациональным интересом, а принципами христианской любви к ближнему. Помимо религиозного сознания, реализации западного идеала гражданского общества в России препятствовали территория, постоянная мобилизационная готовность, геополитический статус, аграрная экономика, этатизм петровских реформ.
Основным противоречием в процессах модернизации российской государственности, свойственным неолиберальным проектам реформ не только в России, но и остальном глобализирующемся мире, является процесс имитации институтов гражданского общества наряду с установлением доминирования либеральной экономической модели: интересы крупного бизнеса не могут не ограничивать экономическую свободу индивидов и влияние гражданского общества на политическую и правовую систему. Рыночный радикализм уничтожает экономический, а следовательно, и политический плюрализм, что предполагает активность институтов государственной защиты этого основного признака развитого гражданского общества.
Юридическая институционализация гражданского общества предполагает политическую независимость граждан, формируемую через: разнообразие партий (наличие многопартийной системы) и, соответственно, наличие разных идеологических площадок; равные условия, независимость и самостоятельность политических партий; равные возможности участия граждан на политическом рынке, свободу выбора политических платформ при участии в свободных выборах; независимую оценку программ политических партий со стороны избирателей. С целью обеспечения политической независимости и реализации права на свободу информации необходимо установление законодательно оформленного общественного контроля за деятельностью медиакратическои системы, контролируемой политической и деловой элитой, которой принадлежат крупнейшие СМИ.
Формирование правозащитной системы с помощью институтов гражданского общества соответствует цивилизационной самобытности российской правовой культуры, в системе ценностей которой судебная тяжба оценивается негативно. Слабая активность граждан в сфере защиты собственных прав предполагает контроль и помощь гражданского общества, институциональную альтернативу государственному патернализму в сфере обеспечения прав человека.
Взаимодействие государства и гражданского общества предполагает политику сотрудничества институтов региональной власти и гражданского общества в сфере борьбы с терроризмом, экстремизмом, сепаратизмом и этнократией, а также в процессах экономической дезинтеграции в некоторых богатых природными ресурсами регионах. Правовая политика в сфере развития региональной власти включает долгосрочные мероприятия по реформированию федерализма, связанные с изменением форм взаимодействия региональной власти и местного самоуправления, совершенствованию юридических механизмов контроля за деятельностью региональной власти не только со стороны федеральных структур, но и представителей гражданского общества через создание региональных общественных палат.
Теоретико-методологической основой исследования наряду с общенаучными методами системно-структурного, институционального, пара-дигмального анализа выступают принципы и методы политической и юридической конфликтологии, истории и теории права, государственно-правовой компаративистики, применяемые при изучении процессов инсти-туционализации политико-правовых конструкций. Для исследования реформ российской государственности использовались различные теории модернизации, методы и принципы политико-правового моделирования. Отраслевые методы юридической науки привлечены для исследования различных аспектов правовой политики.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Предпринятый в диссертации политико-правовой анализ трансформации институциональных форм взаимодействия государства и гражданского общества позволит скорректировать и оптимизировать курс модернизационных реформ современной российской государственности; критически оценить процессы демократизации, протекающие в различных сферах общественной жизни и испытывающие влияние трансформации политических и правовых институтов; показать конструктивную роль государственной власти в развитии институтов гражданского общества.
Материалы исследования могут быть использованы в качестве опорных источников по юридической конфликтологии, социологии права, политологии, теории государства и права, философии права, конституционному праву России и зарубежных стран.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались на пяти всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях и «круглых столах» и отражены в шести публикациях автора общим объемом 2,1 п.л.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и включает в себя введение, три главы, состоящие из четырех параграфов, заключение и список литературы.
Понятие взаимодействия гражданского общества и государства: теоретико-методологический анализ
Процессы взаимодействия между гражданским обществом и государством представляют собой малоисследованную область категориального аппарата современной науки. Современные дискуссии о становлении гражданского общества в России - полярные точки зрения, которые носят зачастую предельно абстрактный характер. Содержательное уточнение данной категории затрудняется отсутствием в научной литературе единства мнений в вопросе конструирования дефиниции гражданского общества, оценки его роли в истории становления государства и права. Основные проблемы при анализе феномена гражданского общества и многообразие взглядов на его сущность сопряжены с попытками решить проблему взаимосвязи и взаимодействия государства и гражданского общества.
В этой связи, на наш взгляд, существует настоятельная необходимость определенной рефлексии, анализа этапов трансформации этого сложного и многомерного феномена с опорой на труды знаковых авторов, глубоко исследовавших гражданское общество в его различных измерениях.
Известные в истории политико-правовой мысли суждения о гражданском обществе исходят из идеи его развития в процессе перехода человека от несовершенного доцивилизованного состояния к цивилизованному, от менее развитого к более развитому. В истории Нового времени такой переход конкретизировался в уходе от деспотии к демократии, от феодального абсолютизма к республиканским или конституционным монархическим либеральным режимам (Англия, Швеция, Дания и др.), от феодального общества - к буржуазному и в формировании личности нового типа, новых отношений ее с коллективными основами жизни общества.
Для анализа данного института актуальной задачей становится уже не только отражение его многогранности, но и прояснение присущих ему родовых, системных качеств. Еще со времени первого упоминания «гражданского общества» в комментариях к «Политике» Аристотеля (XVI в.) оно отличалось крайней пшротой и неоднозначностью. Как справедливо указывает И. Кравченко, становление данной категории ознаменовало широту понятия «civitas» - город, град - «civilitas», подразумевающему и «управление», и «государство», и «гражданство», и «политику», и «цивильность»1.
С тех пор ею обозначались далеко не одинаковые, а порой и противоположные явления. Локк трактовал «гражданское общество» как форму государственности, обладающую определенным социально-экономическим и духовным содержанием; Т. Пейн понимал под ним область самореализации частных интересов; Гегель рассматривал «гражданское общество» как промежуточную форму человеческой общности («дифференцию»), располагающуюся между семьей и государством и обеспечивающую жизнеспособность общества и реализацию гражданских прав; Маркс отождествлял это явление с совокупностью социально-экономических отношений; Токвиль характеризовал его как внегосударственную сферу социума; Фергюсон предполагал, что оно совпадает едва ли не со всем обществом в целом. Возможно, это связано с тем, что заявленная идея еще не имеет надлежащего концептуального оформления, а посему и не сложился уровень метатеории, принимаемый в юриспруденции в качестве аксиомы .
До сих пор отсутствует целостная концепция гражданского общества, его идеология. Вероятно, этим объясняются утверждения, что идея гражданского общества была всего лишь регулятивной нормой в канун буржуазных революций и не больше, а само гражданское общество оформляется только в эпоху раннеиндустриального этапа, чтобы уже во второй половине XIX в. трансформироваться в массовое общество и прекратить свое существование3.
Другие авторы с меньшей долей уверенности высказывают мысль о том, что феномен гражданского общества, являясь творчеством и продуктом эпохи Нового времени, продолжает существовать и ныне.
Третьи полагают, что идея гражданского общества никогда не обретала своего опредмеченного состояния. Она никогда не выходила за рамки идеала4.
Четвертые пытаются рассматривать феномен гражданского общества в абсолютном отрыве от института государства, определяя гражданское общество как «ту ткань нашей совместной с другими жизни, которая для своего поддержания не нуждается в государстве, поскольку создается за счет низовых инициатив», опираясь на рынок и общественность5.
Определенные трудности при исследовании феномена гражданского общества и многообразие взглядов на его сущность и перспективу сопряжены с попыткой решить проблему взаимосвязи и взаимодействия государства и гражданского общества, выявить правовое пространство последнего. Следует также отметить, что ряд современных авторов считает, что «гражданское общество» представляет либо сугубо политизированное явление6, либо, наоборот, исключительно не политизированное7.
Такал теоретическая разноголосица объясняется постепенностью реального процесса укрепления демократических структур в их долгом противоборстве с абсолютизмом и утверждения правового государства. На наш взгляд, содержание данной категории включает всю совокупность неполитических отношений в обществе, т.е. экономических, социальных, в том числе национальных, духовно-нравственных, религиозных и т.д., составляющих жизненную основу политической системы общества. Некоторые авторы подчеркивают и такой существенный аспект понятия в его современной трактовке, как обозначение развитой формы общности людей, совокупности их организаций, обеспечивающих их свободную деятельность.
Гражданское общество - объективная реальность. Его не может ни поглотить, ни ликвидировать какой-либо политический режим. Другой вопрос, каков характер данного гражданского общества, какие общественные связи и отношения на том или ином этапе составляют его содержание, насколько реализована или не реализована способность членов общества к творческому труду, самоуправлению, каково отношение между публичной властью и индивидуальной свободой и т.д. Государственная власть может деформировать гражданское общество, сковать процесс функционирования его элементов, свести к минимуму автономию и самостоятельность индивидов и социальных групп. Но она не в силах ликвидировать материальную и духовную жизнь людей, насильно упразднить социальные группы, основополагающие формы организации человеческой жизни, духовной культуры, наконец, присущую социальным субъектам активность. Утверждать противоположное - значит соглашаться с идеалистической догмой о всесилии политики, государства.
Институциональные особенности и государственно-правовые предпосылки развития гражданского общества в России
Современное Российское государство переживает неоднозначный период своего развития, вызванный сложными и крайне противоречивыми процессами в общественной жизни.
Стремление российских либералов революционным путем насадить в нашей стране систему западного правового государства привело к беспрецедентному ослаблению функций власти, распаду государственности, росту преступности, распространению самоуправства и коррупции, тотальной нищете30. В такой ситуации, как справедливо заметил В.Н. Кудрявцев: «Народ подчас просто не в силах соблюдать нравственные нормы из-за удручающего уровня жизни» .
Множество примеров свидетельствует о том, что провозглашение демократических принципов, получивших международное признание, в сегодняшних российских .условиях не только остается декларативным, но и ведет к противоположным результатам. Это есть реакция на несовместимость, реакция отторжения чужого, имплантированного в иную среду, в другой организм.
В этом контексте уместно привести слова Гегеля: «Каждый народ имеет свое собственное государственное устройство: английское является государственным устройством англичан, если бы захотели дать его пруссакам, это было бы столь же абсурдно, как решение дать прусское государство туркам, Каждое государственное устройство есть только продукт, манифестация собственного духа данного народа и ступени развития сознания его духа»33.
Таким образом, при построении правовой государственности и гражданского общества в России необходимо учитывать специфику российского менталитета в процессе внедрения западных моделей демократии и парламентаризма.
Особенность Российского государства заключается в том, что ему исторически отводятся более широкие функции, нежели европейским государствам, Во многом причина этого кроется в обширном пространстве, этническом многообразии, особенностях национального характера34. Все это предполагает усиление организующего начала в государстве. Только укрепляя государство, повышая эффективность власти, можно собрать вместе разнообразные территории и превратить их в единое целое.
Выход кроется в разработке таких принципов деятельности государства, посредством которых можно будет повышать уровень благосостояния граждан, укреплять статус его субъектов, способствуя тем самым сохранению и развитию России. Сильное государство в современном понимании -это государство, в котором достигнут оптимальный режим системных связей (политических, управленческих, экономических и др.) между государст венными институтами, местным самоуправлением и общественными инсти-тутами . При этом деятельность структур государства должна быть направлена на предоставление каждому человеку независимости, свободы самореализации, самодеятельного личностного жизнетворчества, поиска индивидуальной траектории собственного жизненного пути в соответствии с вы-бранной им самим системой жизненных ценностей и предпочтений .
В предложенной схеме взаимоотношений отчужденные друг от друга граждане смогут обрести единство через выражающее их интересы и представляющее их всех государство, которое «становится чем-то большим, чем грозный Левиафан, аппарат дисциплинирования, подавления».
Воплощение в жизнь данной идеи позволит гражданскому обществу обеспечить колоссальный материальный прогресс, не разрушая одновременно моральные и духовные основы общества, обеспечивая сублимацию частных интересов, исходящих из гражданского общества, в общие (общенациональные) интересы.
Сложность построения таких отношений в России заключается в том, что централизованная система государственного управления существенно ослаблена. Власть за последние десятилетия утратила в значительной степени доверие населения, некоторые институты гражданского общества функционируют сами по себе, а большинство находятся еще в зачаточном состоянии.
Выход из сложившейся ситуации видится в разработке мер комплексного характера, основанных на политико-правовой характеристике современного Российского государства. Данная характеристика предполагает анализ множества правовых категорий, на первое место среди которых выходит форма государства.
Рассмотрение формы государства позволяет определить, кто правит в обществе, как устроены и функционируют в нем государственно-властные структуры, как объединяется население через различные территориальные и политические образования с государством в целом, с помощью каких методов и приемов осуществляется политическая власть. Изучение перечисленных обстоятельств позволит выявить негативные тенденции в функционировании власти и разработать комплексные меры по их устранению.
Остановимся более подробно на характеристике формы правления государства, представляющей собой порядок образования и организации высших органов государственной власти, их взаимоотношения друг с другом и населением.
Институционально-правовые формы взаимодействия гражданского общества с региональной и муниципальной властью
Общие черты взаимоотношений официального государства и реального общества в современной России лучше всего проанализировать на примере их регионального и муниципального измерения.
В 90-е гг. постоянно ослабевала федеральная власть России. Она становилась менее централизованной. Утрата нисходящей централизации компенсировалась усилением горизонтальной самокоординации субъектов Федерации, что позволяло частично решать текущие хозяйственные, социальные и иные проблемы. Движение в сторону скрытого распада Федерации идеологически обосновывалось этнокультурной самобытностью малых народов России.
Сторонники идеи «асимметричной федерации» недооценивали тот факт, что федерализм становится инструментом развития народов при отсутствии радикального этнонационализма. Федеральное правовое государство может выполнять свои функции при условии, что между федерализмом и конституционализмом существуют отношения взаимодополняемости. Федерализм эффективен только в конституционном государстве, поскольку контролирующая роль федерализма осуществима при верховенстве Конституции.
Конституционализм эффективен при условии функциональности федерализма как формы вертикального контроля за соблюдением прав человека, социального плюрализма, легитимного решения конфликтов ветвей власти и субъектов Федерации. Укрепление федерального контроля конституционного порядка в нынешней России является настоятельной необходимо стью .
При проектировании государственного строительства местное самоуправление нельзя рассматривать только как государственный институт или институт гражданского общества. Оно заключает в себе и государственную, и общественную составляющую, а также является фактором повышения экономической эффективности. В отношениях с государством институт местного самоуправления выражает интересы территориальных сообществ. В отношениях с сообществами он, по существу, является проводником интересов государства, так как отстаивает целостность социально-территориального пространства и его развитие.
Ослабление одной из названных составляющих местного самоуправления (общественной или государственной) ведет к дисбалансу интересов государства и общества, который, как правило, завершается кризисом госу дарственности .
Конституции ряда стран иногда вообще не регулируют организацию власти на местах (например, в США), а новейшая тенденция состоит в том, чтобы регулировать эти отношения все более подробно, как, например, в Бразилии, где Конституция субъектов федераций, уставы и аналогичные им акты регионов, пользующихся государственной автономией, нередко также подробно регулируют организацию власти на местах. Главный же источник правового регулирования отношений власти в политико-административных единицах - это принимаемые ими самими хартии самоуправления, уставы.
В некоторых федеративных государствах можно встретить случаи, когда субъекты федерации осуществляют, наряду со своими собственными, также функции местного самоуправления. Это относится, например, к упомянутым ландсгемайндекантонам в Швейцарии, к городам-землям в Германии и Австрии (Берлин, Гамбург, Бремен, Вена).
Вообще, чаще всего выделяют две системы организации власти на местах: англо-американскую и европейскую. Например, англо-американская система (ее придерживаются, впрочем, не только страны соответствующей правовой системы) характеризуется наличием местного самоуправления на всех уровнях субъекта федерации или государственно-автономного региона. При этом отсутствуют административно-территориальные единицы общего характера .
Для европейской системы характерно сочетание местного самоуправления с местным управлением. Сочетание это может иметь самые различные формы, при которых на местные органы управления возлагаются определенные функции в отношении местного самоуправления.
Исторически первая такая функция - административная опека. Она предполагает, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу, пока не получат одобрения местного администратора, назначенного или уполномоченного сверху (префекта, губернатора, бургомистра и т.п.). В таком одобрении могло быть отказано по мотивам как незаконности, так и нецелесообразности решения. В настоящее время система административной опеки встречается достаточно редко, представляя собой пережиток бюрократической централизации.
Сегодня преобладает функция административного надзора, которая ограничивается только проверкой законности решений органов местного самоуправления. Обычно администратору для проверки решения дается небольшой срок, по истечении которого, если не поступило возражений, решение вступает в силу. Новая тенденция заключается в том, что администратор может оспорить решение только в судебном порядке. Административный надзор применяется иногда даже в субъектах централизованных фе дераций и в регионах, пользующихся государственной автономией, причем в его осуществлении подчас участвует глава государства. В свою очередь, органы местного самоуправления могут в судебном порядке защищать свою автономию не только от ретивых местных администраторов, но даже от парламентов, президентов и правительств.
Во многих странах наряду с региональным сотрудничеством органов местного самоуправления, которое приобретает подчас устойчивые организационные формы и создает предпосылки для возможного последующего объединения, таким образом, происходит объединение в национальном масштабе представителей как всех органов местного самоуправления страны, так и отдельных их звеньев. Это позволяет добиваться принятия необходимого местному самоуправлению общегосударственного законодательства, общегосударственных программ развития отдельных сфер местной жизни, обмениваться опытом и обеспечивать удовлетворение некоторых общих потребностей.
