Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-правовой анализ федеративных отношений власти: необходимость административной реформы 13
1. Федерализация административной реформы 13
2. Теоретико-правовые аспекты оптимизации федеративных отношений власти в условиях административного реформирования 33
ГЛАВА 2. Конституционно-правовое обеспечение рациональности реформирования исполнительной власти федеративного государства 47
1. Конституционная теория и практика административно- правового реформирования федеративных отношений 47
2. Конституционно-правовая модернизация федеративного устройства исполнительной власти 70
ГЛАВА 3. Оптимизация федеративных отношений в России: стратегия ре формирования государственной власти 84
1. Обеспечение логичности и рациональности правового регулирования предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 84
2. Административная реформа: обеспечение единства теории и практики развития федеративных отношений 105
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 128
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
- Федерализация административной реформы
- Конституционная теория и практика административно- правового реформирования федеративных отношений
- Обеспечение логичности и рациональности правового регулирования предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Принятие в 1993 году Конституции Российской Федерации и провозглашение Президентом Российской Федерации административной реформы, как приоритетного направления деятельности исполнительных органов государственной власти, позволили лишь приблизиться, но не добиться в необходимой мере гармонизации фактически действующих отношений между Федерацией и ее субъектами, снять существенные противоречия в правовых и политических взглядах на ситуацию в системе государственного и муниципального управления.
Решение проблем укрепления и развития российского федерализма во многом зависит от создания четкой правовой основы и оптимального варианта взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, построения их организационно-функциональной системы.
Исследование процесса совершенствования федеративных отношений, его смысла и ценностей, роли и перспектив развития государственной власти в России XXI века является одним из важнейших направлений изучения российской государственности. Научный поиск в этом направлении связан с нахождением ответов на глобальные вопросы. Один из основных -определение пределов децентрализации государственной власти, не разрушающих само государство, и разумность ее централизации, обеспечивающей эффективность власти, близость ее к народу. В этом ряду задача укрепления российской государственности через развитие реального федерализма, совершенствование федеративных отношений является одной из определяющих.
Современные исследователи реформ справедливо отмечают, что хотя в мире и нет абсолютно совершенных средств государственного устройства, есть государства, выбор которыми путей развития федеративной формы, ее модернизации обеспечивает внутреннюю целостность и стабильность, гра-
жданский мир и согласие1. Одна из основных причин такого успеха заключается в решении на конституционном уровне проблемы разделения государственной власти и ответственности за ее осуществление между центром и субъектами государства с учетом специфики российского федерализма, сопряженного с проблемой одновременного сохранения единства народовластия и государственности.
Совершенствование федеративных отношений в условиях административной реформы предполагает научную разработку ее правовых основ, изучение практики их реализации. Особую актуальность проблеме придает инициирование Президентом Российской Федерации реформы государственного управления.
Достижение социально-экономической устойчивости, стабилизации и достойного уровня жизни гражданам, независимо от региона проживания, -принципиальное направление в федерализации административного реформирования, которое должно проходить в рамках единого правового пространства Российской Федерации.
Для решения этих проблем летом 2000 года была начата реформа государственного управления в Российской Федерации. Ее основой стал пакет федеральных законов, внесенный Президентом Российской Федерации и принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации:
Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Фе-дерального Собрания Российской Федерации» ;
Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъек-
1 Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997; Вторая международная конференция по фе
дерализму. М., 1999; Конституционно-правовые проблемы российского федерализма. М., 2000; Регион: к
новому качеству управления. М., 2000 и др.
2 Собрание Законодательства Российской Федерации (в дальнейшем СЗ РФ). 2000. № 32. ст. 3336.
тов Российской Федерации»1.
Кроме того, в укреплении российского федерализма огромную роль играет Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»2 и Указ Президента Российской Федерации «О Государственном совете Российской Федерации» .
В 2003 году Президент Российской Федерации начал новый этап реформы государственного управления, внеся на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации законопроекты о внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этом же году издан Указ Президента Российской Федерации «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации»4.
Очевидно, что возникает необходимость в изучении вопросов, насколько удачной оказалась новая конструкция государственного и муниципального устройства России, особенно ее исполнительной власти в центре и на местах? Воплощает ли она в себе тот вариант федерализации реформы, который позволил бы, наконец, обеспечить целостность и стабильность Российского государства, гармоничное развитие элементов системы государственного и муниципального управления?
Характер процессов реформирования первых лет XXI века свидетельствует о том, что в России оптимальность федеративных, региональных, муниципальных отношений еще не окончательно сложилась. До настоящего времени не удается создание эффективных конституционно-правовых меха-
1 C3 РФ. 2000. № 32. ст. 3336. 2СЗРФ.2000. № 20. ст. 2112. 3СЗРФ. 2000. №36. ст. 3633. 4СЗРФ. 2003. № 12. ст. 1099.
низмов использования сложных процедур согласований и взаимодействий ветвей власти, государственных и муниципальных структур управления, функционального и эффективного разделения полномочий центральных и региональных органов исполнительной власти. При этом сложился управленческий разрыв между федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями в субъектах Федерации. В результате учреждения системы федеральных округов пока созданы лишь предпосылки решения этих проблем. Все вышесказанное и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Различные аспекты федеративных отношений, объективно находясь в центре особого внимания ученых и политиков, являлись предметом исследования политологии, социологии, истории и юриспруденции. Однако новизна тематики административного реформирования, противоречивость и постоянное совершенствование современного российского федерализма, и, прежде всего, поиск путей совершенствования федеративных отношений, предполагают необходимость всестороннего рассмотрения данной проблематики.
Важную роль отводили проблеме создания эффективной, действенной и сильной системы органов исполнительной власти дореволюционные теоретики и практики А.С. Алексеев, СЮ. Витте, В.М. Грибовский, А.И. Ели-стратов, Н.М. Коркунов, П.Е. Новгородцев, М.М. Сперанский, П.А. Столыпин.
Большое значение в исследовании системы взаимоотношений государства и его субъектов имеют работы С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, В.Г. Вишнякова, В.В. Володина, Н.А. Емельянова, Р.В. Егин-баряна, Д.Л. Златопольского, В.Н. Иванова, И.П. Ильинского, А.И. Ионовой, Н.М. Казанцева, Керимова, В.Н., Д.А. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, Г.В. Мальцева, Н.А. Михалевой, А.Ф. Ноздрачева, И.И. Овчинникова, В.И. Патрушева, В.Б. Пастухова, В.А. Прокошина, М.М. Рассолова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Д.А. Шапсугова, Б.С. Эб-
зеева, и других ученых.
Существенный вклад в исследование природы федерализма внесли Р.Г. Абдулатипов, А.Н. Аринин, Л.Ф. Болтенкова, С.С. Иванов, Г.В. Марченко, В.А. Ржевский, О.Г. Румянцев.
Федерализм как явление объективно целесообразное для российской государственности рассматривается в работах М.В. Баглая, Э.А. Баграмова, Н.В. Витрука, К.В. Калининой, Л.М. Карапетяна, В.А. Кряжкова, Л.А. Лу-кашова, А.А. Манцева, В.А. Михайлова, М.И. Пискотина, В.А. Ржевского, Б.А. Страшуна, О.Ф. Шаброва и других.
В диссертации нашли отражение положения и выводы зарубежных ученых - Э. Аннера, Ж. Веделя, А. Гамильтона, Ш. Монтескье, Ж.Ф. Обера, В. Острома, Ж-Ж. Руссо, М. Устери, У.К. Хикса, Д.Дж. Елазара.
Фундаментальными исследованиями конституционных основ современного российского федерализма являются научные труды ряда государст-воведов, в научных исследованиях которых наибольшее внимание уделено раскрытию актуальных проблем совершенствования конституционного регулирования по предметам ведения Федерации и ее субъектов1.
Анализ научных работ, посвященных совершенствованию различных аспектов федеративных отношений в Российской Федерации, свидетельствует, что существуют различные подходы к процессу их дальнейшего становления, определению будущих направлений развития - от максимализации суверенитета субъектов Федерации до свертывания их функций, от "гу-
1 См.: Володин В.В. Субъект Российской Федерации: проблемы власти, управления и правотворчества. Саратов, 1995; Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в Российской Федерации. М., 1997; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Автореф. дис. докт. юрид. наук. М, 1997; Пономарев А.Г. "Проблемы суверенитета в науке конституционного права". Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1998; Побережная И.А. "Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики". Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1998; Лебедева А.Н. "Конституционный статус субъекта Российской Федерации". Автореф. дис. канд. полит, наук. М., 1999; Лобанов И.В. "Оптимальная модель федеративных отношений в Российской Федерации". Автореф. дис. канд. полит, наук. Саратов, 2000; Михайлов Р.В. "Асимметричность федеративного устройства Российской Федерации: политико-правовые аспекты". Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1998, Могучих Е.В. "Правовое регулирование взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации". Автореф. дис. канд. юрид. наук, м., 2001.
бернизации" до "республиканизации" всех субъектов Российской Федерации.
Дискуссионными являются проблемы современного реформирования этих отношений, роли и места такого качественного состояния устойчивости государства, каким является управляемость федеративными, региональными и муниципальными процессами.
Несмотря на частое упоминание административного реформирования федеративных явлений и процессов, недостаточно проанализирован имеющийся мировой опыт в этой области, применительно к России.
Практически не разработаны, естественно, в силу недавнего появления, вопросы влияния административной реформы на внутреннее устройство Российской Федерации.
С учетом актуальности проблемы и степени ее разработанности определяются цели и задачи настоящего диссертационного исследования.
Цель исследования состоит в выявлении сущностных черт и особенностей совершенствования федеративных отношений на современном этапе административной реформы и создании необходимых правовых условий для их развития.
Данная цель в работе достигается через решение следующих задач:
рассмотреть принципы федерализации административной реформы;
дать анализ теоретико-правовых вопросов совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации;
раскрыть особенности конституционно-правового обеспечения административного реформирования в федеративном государстве;
показать процесс модернизации системы органов исполнительной власти в федеративном государстве, выработать предложения по его дальнейшему правовому регулированию;
определить в условиях административной реформы стратегию совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации и
предложить конкретные рекомендации по обеспечению рациональности правового регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в современных условиях.
Объектом исследования являются федеративные отношения в Российской Федерации на современном этапе проведения административной реформы.
Предметом исследования выступают правовые нормы, регулирующие процесс совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации на современном этапе реформирования системы исполнительной власти, обеспечения единства теории и практики развития федеративных отношений.
Теоретическую и методологическую базу диссертационного исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области федерализма, сравнительно-правового анализа федеративных отношений, источники конституционного, административного и муниципального права.
В работе использованы следующие методы исследования: сравнительно-правовой метод, применяемый в ходе осуществления реформацион-но-правовых процессов; методы конкретного и системного анализа, ориентирующиеся на комплексное изучение исследуемой темы в процессе функционирования и развития федеративных преобразований в системе государственного и муниципального управления; а также другие современные методы познания, выявленные наукой и апробированные практикой -системный, диалектический, формально-логический, социологический, статистический, специально-юридический.
Положения диссертации основываются на критическом изучении отечественного и зарубежного законодательства, ряда отраслевых источников международного права, законодательства Российской Федерации, ее субъектов и муниципального нормотворчества.
Методом анализа являются основные параметры федеративных, региональных и муниципальных преобразований в системе исполнительной
власти. Такой подход позволил сравнить сегодняшнее состояние и перспективы развития федеративной государственности, определить оптимальные средства федерализации административной реформы, интерпретировать специфические случаи и выявить правовые, исторические и социально-экономические особенности правового регулирования совершенствования федеративных отношений в современных условиях.
Ряд федеративных структур изучены с точки зрения их близости к теории и практике российских реформ. Для этого выбраны именно те субъекты Российской Федерации, для которых характерны наиболее типичные и уникальные модели организации государственного управления.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что впервые в юридической науке на основе комплексного сравнительного анализа процессов совершенствования федеративных отношений выявляются конституционно-правовые параметры оптимальной модели федерализации административного реформирования в России.
На защиту выносятся следующие положения, которые являются новыми или содержат элементы новизны:
следует рассматривать совершенствование федеративных отношений как сложный процесс развития государственности, для жизнеспособности которой принципиальное значение имеют степень взаимосвязанности этих отношений, определяемая связью федеральных единиц между собой, недопустимостью превалирования интересов одной из них над общегосударственными, а также демократической направленностью административно-правовых преобразований внутри федеративного государства;
рассмотрено, что каждая отдельная структурная единица системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации, наряду с общими принципами построения, имеет свои уникальные особенности, которые реформируются в результате конкретных политико-правовых и социально-экономических условий современного этапа развития государственности;
доказано, что осуществление государственной власти, основанное на принципах согласия, сотрудничества Федерации и ее субъектов, требует точного и детального правового регулирования, формирования рациональной системы органов исполнительной власти, способной квалифицированно удовлетворять потребности гражданского общества в оказании услуг и управлении государством. Модернизация процесса правовой регламентации системы исполнительной власти может способствовать обеспечению баланса интересов Федерации и ее субъектов;
выявлена необходимость принятия субъектами Федерации единообразных или унифицированных правовых актов, конкретизирующих направления административной реформы. В этих целях предлагается разработка федеральной программы по унификации законодательства Федерации и ее субъектов, которая должна обеспечить совершенствование федеративных отношений;
аргументировано положение о том, что федеральный округ, не являясь административно-территориальной единицей, способен стать структурой, на уровне которой возможны организация эффективной системы управления территориями и решение всего комплекса проблем государственной политики в области регионального развития (стратегические вопросы территориального развития на обеспечение баланса между общегосударственными интересами и региональной самостоятельностью, укрепление системы государственного и муниципального управления);
обоснованы предложения о дальнейшем совершенствовании федеративных отношений, посредством обеспечения соответствия системы государственного и муниципального управления финансово-экономическим ресурсам страны и принятия федеральных законов об общих принципах реформирования федеративных отношений в Российской Федерации; об ответственности за легализацию преступных доходов, приобретенных в результате незаконных сделок.
Апробация результатов исследования в области государственного
управления и федеративных отношений проходила как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Основные положения и выводы нашли отражение в аналитических материалах, подготовленных автором для Администрации Президента Республики Калмыкия.
Апробация результатов исследования также имела место при участии автора в подготовке и разработке информационно-аналитических материалов для Московской областной Думы.
Внедрение результатов исследования проводилось в форме научных сообщений на методологическом семинаре кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, во время научно-практической стажировки в Московской областной Думе.
Основные положения диссертационного исследования были изложены в научных публикациях автора, использовались при преподавании дисциплины «Государственное управление» в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура диссертации отражает цели и предмет исследования, логику и содержание поставленных вопросов. Она состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка нормативных правовых источников и литературы.
Федерализация административной реформы
Исследование вопросов федеративного устройства государства занимает одно из центральных мест в науке конституционного права. Это обусловлено необходимостью, с одной стороны, исследования средств укрепления территориальной целостности и единства многонационального государства, решающего задачи устранения дезинтеграционных процессов и стабилизации своей внутренней структуры, с другой - поиском правового обеспечения развития федеративных отношений в системе государственной власти.
В качестве основы для построения системы организации власти в научной литературе и управленческой практике используются не только понятия "федерация", "управление", "организация власти", но и концепции федерализма, федерализации государственных отношений, которые в качестве элементов системы власти наиболее четко отвечают задачам реформирования, основанного на принципе федерализма. Демократизация общественной жизни в России требует федерализации отношений между центром и регионами1.
Конституция Российской Федерации 1993 года заложила основы федерализма, гарантирующие суверенитет государства и неизменность его границ, единство основ конституционного строя, открытый, свободный режим рыночного хозяйствования.
Федерализация общественных отношений выражается также в верховенстве федерального законодательства, неправомерность односторонних действий по изменению статуса субъекта Федерации и др. Значимость этих конституционных положений для федерализации административной реформы подтверждена в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации1. Реализация названных принципов осуществляется в процессе обеспечения действия важнейших конституционных институтов, получивших воплощение и отразивших содержание основных начал национально- и административно-территориальных форм реализации властных полномочий, присущих государственному устройству России2.
В России правовая организация государственной власти характеризуется процессом конституционного закрепления устройства государства на федеративных началах, признания федерализма и федерализации общественных отношений в качестве одной из основ конституционного строя.
Для уточнения предмета настоящего диссертационного исследования необходимо дать определение реформы государственного устройства в контексте развития современных государственных институтов, особенно исполнительной власти.
Реформирование государственного устройства России, того или иного территориального образования, организации власти и управления зависит от многих факторов: исторических, социальных, экономических, географических, религиозных и др. Однако на сегодняшний день нельзя говорить о причинах доминирования того или иного фактора реформы государственного устройства. При сохранении независимой публичной (государственной) власти, неразвитости механизмов осуществления государственного суверенитета, нормотворчества и налогообложения вряд ли будет обеспечена управляемость общественных отношений.
Основная причина низкой эффективности системы управления состоит в том, что система исполнительной власти по существу избежала процесса реформирования. Почти в неизменном виде сохранились принципы ее организации, методы управления, стереотипы деятельности государственных служащих, сформировавшиеся в условиях совершенно иного механизма властвования, предполагавшего неправовые способы воздействия как на объекты управления, так и внутри самой системы управления. Диссонанс между устаревшей системой исполнительной власти и новыми условиями жизни, требованиями федерализации процесса реформирования, определяемыми Конституцией Российской Федерации, обусловил ощутимую потерю эффективности управления.
О том, что кризис доверия граждан к власти продолжается и граждане России пока не видят в государстве систему обслуживания интересов общества, подконтрольную ему и ответственную перед ним, свидетельствует не-отлаженный режим постоянного диалога между государственной, прежде всего исполнительной, властью и обществом.
Что касается реформы государственного управления в федерации (фр. federation, от позднелатинского foederatio - объединение, союз), то это, пожалуй, наиболее сложное явление, представляющее собой изменение содержания, форм и методов деятельности государственной власти государства, состоящего из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью.
Конституционная теория и практика административно- правового реформирования федеративных отношений
Особенности теории и практики проведения реформ в федеративном государстве позволяет утверждать, что изменения в государственном устройстве каждого из них основано, прежде всего, на двух факторах. С одной стороны, всякое федеративное государство представляет собой единое, целостное государственное образование. Несмотря на это существенные изменения происходят и в федерации, и в отдельных самостоятельных государственных образованиях. Будучи субъектами федерации, последние имеют, как отмечалось ранее, собственное административно территориальное деление, органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные, фискальные и иные органы, располагают своей конституцией и текущим законодательством.
При этом следует избегать отождествления конституционно установленных предметов совместного ведения с объектами законодательного регулирования. Подобные попытки ограничивают содержание внутрифеде-ральных отношений сугубо юридическими средствами решения задач.
Определенные в ст. 72 Конституции Российской Федерации предметы совместного ведения предполагают вычленение объектов собственного законодательного регулирования. В качестве объектов воздействия могут выступать сферы жизнедеятельности, учреждения, органы государственной власти, отрасли народного хозяйства, ресурсы и т.д. Разумеется, не все объекты управления требуют реализации только в форме правовых актов и предполагают организационные, методические, кадровые и иные действия.
Однако законодательный способ реализации предметов совместного ведения является одним из важнейших. Для повышения эффективности и ритмичности управленческого процесса особое значение имеет вычленение правовых форм, используемых в механизме реализации полномочий Федерации и ее субъектов, обеспечение их тесной связи и правильного соотношения между собой. Приоритетной формой в соответствии со ст.ст. 11, 76 Конституции Российской Федерации является конституционная, далее законодательная, договорная, подзаконная (указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и т.д.)
По мнению Л.А. Иванченко, в общем объеме правовых норм, регулирующих государственное управление по предметам совместного ведения, большое место занимают подзаконные нормативные акты, принимаемые федеральными министерствами и ведомствами. В ряде случаев эти документы имеют внутриведомственную форму, но фактически они являются законодательными актами1. В число нормативных правовых актов, регулирующих территориально-государственные отношения в сфере совместного ведения, следует включить также и постановления Конституционного Суда Российской Федерации, толкующие конституционные нормы.
Федеративное устройство следует рассматривать как сложную госу-дарствообразующую систему. Для ее жизнеспособности принципиальное значение имеют степень взаимосвязи федеральных единиц между собой и недопустимость превалирования интересов одной из них над общегосударственными. Конституционный опыт федерализации реформ обращает внимание на то, что все вопросы, касающиеся защиты целостности государства в экономической, политической, этнополитической, социокультурной, экологической или в любой другой из сфер общественной жизни, находятся в исключительном ведении федерации.
При этом законодательство предусматривает еще и право федеральных властей использовать в определенных обстоятельствах институт контроля за деятельностью субъектов Федерации, который, как правило, осуществляется финансовым или чрезвычайным способом. К числу последних обычно относят институт федерального принуждения в различных его фор-мовыражениях, вплоть до введения чрезвычайного положения, прямого президентского правления или приостановления собственного управления на территории субъекта Федерации1. В силу экономических, исторических, политических и других особенностей каждого государства пределы правового регулирования общественных отношений не являются и не могут быть едиными на различных этапах развития федеративной государственности.
Построение иерархической пирамиды законодательных актов, реализующих предметы совместного ведения через разграничение и определение компетенции органов государственной власти, осложняется рядом факторов, обусловленных федеративным характером Российского государства. В соответствии со ст. 65 Конституции Российской Федерации Российская Федерация состоит из 89 субъектов, каждый из которых имеет свой законодательный орган. Сложности возникают не только в виду очень большого числа законодателей, которых вместе с Россией насчитывается 90, но и наличия многих отраслей права. На практике почти каждый федеральный закон затрагивает вопросы разграничения компетенции и ответственности органов государственной власти различных уровней.
Обеспечение логичности и рациональности правового регулирования предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
В формировании любого федеративного государства исключительно сложной проблемой является разграничение предметов ведения и полномочий, то есть конституционное закрепление сфер общественных отношений за органами государственной власти федерации и органами государственной власти ее субъектов. Правильное решение этой проблемы обеспечивает, с одной стороны, целостность федеративного государства и эффективность в его управлении, а с другой стороны - самостоятельность субъектов Федерации в решении вопросов, которые входят в круг их конституционно установленных полномочий.
Состояние организационной и функциональной несогласованности, в котором пребывает система органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, требует принятия незамедлительных мер по реорганизации системы в целях повышения ее рациональности и эффективности. Органы исполнительной власти сосредоточивают в себе практически всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного принуждения. Поэтому полнота воплощения в реальную жизнь управленческих решений и удовлетворения тем самым потребностей в жизнеобеспечении людей напрямую зависит от эффективности функционирования системы органов исполнительной власти.
В научной литературе для объективной оценки состояния организации и функционирования системы органов государственной власти как субъекта управления общественными процессами применяют критерии эффективности. К ним относят признаки, грани, стороны, проявления управления, анализ которых позволяет определить уровень и качество управления, соответствие его интересам общества1. При оценке эффективности государственного управления следует помнить о том, что основным приоритетом выступает степень удовлетворения потребностей объекта управления, поскольку именно его структура и содержание определяют существование, развитие, формы государственного управления.
В соответствии с критериями эффективности максимальный результат от деятельности органов исполнительной власти достижим в случае, если:
- их управляющие воздействия в полном объеме соответствуют целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе;
- затраты времени на решение управленческих вопросов и осуществление управленческих операций приближены к минимальным;
- способы, средства, формы и методы повседневного функционирования должностных лиц и в целом органов исполнительной власти основаны на принципах, обеспечивающих рациональное и демократическое ведение дел;
- иерархическая система организована таким образом, что каждый последующий координирующий уровень был проще координируемого;
- результаты деятельности управляемых объектов превышают общие издержки на обеспечение деятельности органов исполнительной власти.
Государственное управление относится к явлениям долженствования и не терпит проявления субъективизма и волюнтаризма участников управленческих отношений. Поэтому в процессе реформирования государственного управления все должно быть юридически закреплено, в том числе и меры, направленные на рационализацию системы исполнительной власти. Для достижения реальных положительных долговременных результатов управления и воплощения позитивного устройства системы органов исполнительной власти в жизнь необходимо нормативное, то есть обязательное для всех субъектов управления, закрепление критериев эффективности.
Однако не следует понимать такое утверждение превратно и в срочном порядке оформлять перечисленные выше критерии в виде отдельного законопроекта, поскольку в случае принятия, он будет носить ярко выраженный декларативный характер. Важнее создать практически реализуемые правовые механизмы, способные обеспечить эффективное функционирование системы органов исполнительной власти.
Реформа означает необходимость проведения строгой ревизии уже сформированных, а где-то стихийно сложившихся организационно-правовых механизмов в системе исполнительной власти. Целесообразно выяснить степень адекватности воздействий субъектов управления, обусловленных их управленческими целями, потребностям объектов управления, выраженных через их интересы.
В процессе анализа специфики федеративного развития государства самостоятельный предмет исследования представляет разграничение предметов ведения между федерацией и субъектами федерации1. Иногда говорится о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами.
