Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Региональное управление в системе политико-правовой трансформации российской государственности (теоретико-методологический аспект) 13
1. Особенности постсоветской легализации территориального управления 13
2. Российское региональное управление как транзитивный политико-правовой режим 30
3. Региональная правовая политика в условиях российской федерализации 47
Глава 2. Институциональная рецентрализация российского публично-правового управления 64
1. Политико-правовые стратегии оптимизации регионального управления: конфликтологический анализ 64
2. Правовой мониторинг управленческих процессов в российских регионах 81
3. Политико-правовые технологии регионализации российского государственного управления 99
Заключение 118
Литературы
- Российское региональное управление как транзитивный политико-правовой режим
- Региональная правовая политика в условиях российской федерализации
- Правовой мониторинг управленческих процессов в российских регионах
- Политико-правовые технологии регионализации российского государственного управления
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования связана с незавершенностью процессов федерализации и регионализации российской государственности, а также противоречивостью и неоднозначностью развития публично-правового управления.
Очевидно, что для сохранения целостности и воспроизводства общества необходима организующая, регулирующая и координирующая деятельность публичной власти, осуществляющаяся на различных уровнях, которая является доминирующим фактором в стабильном развитии любой политико-правовой системы. В каждом государстве с учетом управленческих традиций, социально-политической эволюции общества, нормативно-правовых принципов и приоритетов развития формируется адекватная модель и структура публично-правового управления.
Однако двадцатилетие непрекращающихся экспериментов, заимствований, импортирования юридико-политических основ и социально-экономических параметров развития системы публично-правового управления в России инициировало появление многообразия проблем и противоречий в организации российского управленческого процесса, сформировало неадекватную, несбалансированную и фрагментарную структуру властно-правовой управленческой деятельности, характеризующуюся непрекращающимися дисфункциями и кризисами.
В то же время наметилась в последние годы тенденция к смене управленческих парадигм. Так, в исследовательской литературе и управленческой практике акцентируется внимание на необходимости создания собственной модели государственно-правового и муниципального управления, которая должна опираться не на абстрактные и теоретизированные схемы и ситуативные «подсказки» внешних партнеров, точечные демократические поправки, а на имеющийся политико-правовой опытразви-тия российского жизненного пространства, конкретные социально-экономические, духовно-культурные условия, организационно-властные и кадровые ресурсы.
Кроме того, современная система публично-правового управления территориальной организации находится на новом витке транзитивного развития, вызванного рецентралистскими реформами в государственном управлении. И следует полагать, что эти процессы являются вполне объективными и логичными. Тем не менее в ближайшей перспективе обнаружатся различного рода риски, противоречия и конфликты между
институтами публичного управления, связанные как с новым этапом национальной трансформации и адаптации федеральной и региональной управленческой деятельности к изменяющейся социальной и политической обстановке, так и с интенсификацией глобальных процессов унификации и стандартизации государственно-правового развития.
При этом для переходного режима российского властно-правового взаимодействия будет характерно и временное ослабление социально-политических институтов и процессов общественной легитимации регионального управления, а также неизбежное переосмысление его роли в политико-правовом обеспечении государственной целостности и безопасности.
В этой связи задача определения сущности и значения региональной управленческой деятельности в современном федеральном строительстве, принципов и специфических трендов его развития в контексте переходности российской государственно-правовой организации, а также транзитивности управленческого процесса является в настоящее время не только актуальной, но и востребованной для юридико-политической науки и практики.
Степень научной разработанности проблемы. Властно-правовая управленческая деятельность является сложной системой, присущей каждому государству, поэтому исследованию ее специфики, форм и технологий оптимизации посвящен достаточно большой объем работ. В зарубежной и отечественной литературе рассматриваются различные аспекты управленческого процесса. Однако в последнее время внимание исследователей привлекают проблемы политико-правовой оптимизации государственного и регионального управления, этнополитиче-ской, правокультурной и транзитивной специфики российского управленческого процесса.
Сущность управленческой деятельности в государстве, ее социальной роли и фундаментальное значение раскрываются в трудах таких авторов, как Н.Т. Абрамова, Л.В. Акопов, М.Г. Анохин, Г.В. Атамачук, В.А. Ачкасов, Л.Т. Волчкова, И.Б. Гоптарева, В.В. Ильин, В.А. Козба-ненко, В.В. Лобанов, Р.А. Попов, Л.В. Сморгунов, А.И. Радченко и др. Проблематике сбалансированной системы регионального управления посвящены исследования Ю.Г. Волкова, М.В. Глазурин, В.Г. Игнотова, А.Я. Ливщица, А.В. Новикова, А.В. Попова, Л .В. Смирнягина, К. Тепл, Н.И. Шестова и др.
Отечественная литература, посвященная проблемам федеративного
строительства, политической регионалистики, общенациональных и местных политико-правовых процессов, весьма обширна и разнопланова. Особый вклад в исследование федеративных и регионалистических трендов развития российской государственности внесли концептуальные и эмпирические разработки М.Н. Афанасьева, И.М. Бусыгиной, В Л. Гельман, В.Н. Лескина, Т.П. Титова, Р.Ф. Туровского, А.Н. Шевцова, В.Ф. Шумейко и др. При формулировании стратегии, форм и технологий политико-правовой оптимизации публично-правового управления особое теоретико-практическое значение имеют работы С.А. Авакьяна, П.В. Агапова, В.М.Баранова, П.П.Баранова,М.А. Гулиева, Н.И.Жернова, А.В. Маль-ко, Л.С. Мамута, Л. А. Морозовой, Ю.А. Тихомирова и др.
Следует выделить ряд исследователей, работы которых стали научным фундаментом для изучения переходного состояния развития государственного и муниципального управления, транзитивных процессов в регионе и формирующихся властно-правовых отношений: ТИ. Заславская, И.Н. Игошин, И.И. Кузнецов, ТВ. Мордовцева, И.В. Панов, СВ. Патрушев, А.Д. Хлопин, М.А. Шабанова и др. Вопросы национальной и провинциальной ментальности и их влияния на современный российский политико-правовой процесс исследовались в трудах СИ. Базилова, Е.Н. Барябиной, В.Ю. Верещагина, А.А. Вилкова, А.Ю. Мордовцева, А.И. Овчинникова, Ю.С Пивоварова, В.В. Попова, В.М. Соколова и др. Элитарные и этнополитические проблемы развития регионального управления представлены в работах А.В. Баранова, А.С. Быстрова, О.В. Га-ман-Голутвиной, А.В. Дука, О.В. Крыштановской, Н.Ю. Лапиной, А.Е. Чи-риковойидр.
Вместе с тем необходимо отметить, что проблемы федерального строительства в региональном управленческом аспекте исследованы недостаточно, практически отсутствуют комплексные работы, посвященные политико-правовому анализу эффективности и оптимальности регионального управления как относительно автономной и самостоятельной системы публично-правового управления в контексте обеспечения государственной целостности.
Объектом диссертационного исследования выступают политико-правовые процессы трансформации российской государственности, а предметом -политико-правовые технологии оптимизации регионального управления в условиях федеративной государственности.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования состоит в институционально-правовом анализе транзитивности системы российского регионального управления.
Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:
-определить особенности юридической институционализации системы регионального управления в постсоветской России;
интерпретировать региональное управление как транзитивный политико-правовой процесс;
показать специфику региональной правовой политики в условиях становления федеративной государственности;
провести конфликтологическую экспертизу политико-правовых стратегий оптимизации регионального управления;
-осуществить правовой мониторинг управленческого процесса в российских регионах;
-систематизировать политико-правовые технологии регионализации публично-правового управления в современной России.
Теоретико-методологическая и эмпирическая основа диссертационного исследования. Теоретико-методологическую базу диссертации составили доктринальные и институциональные разработки в области теории государства и права, политологии, политико-правовой ре-гионалистики, общей теории управления. Предмет исследования обусловил выбор системы методов, используемых для достижения поставленной цели и задач, к которым следует отнести общенаучные (логический, системно-структурный и функциональный, институциональный анализ и др.) и специальные методы (сравнительно-правовой, историко-пра-вовой и др.), а также концептуальных схем юридической конфликтологии и политико-правового моделирования.
Кроме того, в работе использованы различные эмпирические данные политической социологии и социологии права, касающиеся специфики развития правовых, политических и региональных процессов в современной российской государственности.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
- выявлены особенности постсоветской легализации региональной
управленческой деятельности как одной из форм публично-правового
управления, а также дана авторская трактовка понятий «региональное
управление», «региональный управленческий процесс» и иных взаимо
связанных с ними политико-правовых категориальных форм;
-дана политико-правовая интерпретация регионального управления как транзитивного политико-правового режима;
определено значение региональной правовой политики в период становления российской федеративной государственности в рамках доктри-нально-правового и институционально-политического обеспечения единства и целостности публичного управления общественными процессами;
проведена конфликтологическая экспертиза современных политико-правовых стратегий и направлений оптимизации и эффективности регионального управления, а также выделены конфликты, обусловливающие политическую и социальную нестабильность в регионе, в том числе действующие и потенциальные угрозы национальной и региональной безопасности России;
—осуществлен правовой мониторинг управленческих процессов в российских регионах, показана незавершенность доктринально-правовых основ и институционально-правовых границ управленческой деятельности, а также фрагментарность нормативной регламентации властно-правового взаимодействия федеративных, региональных и муниципальных органов и структур;
- обоснованы политико-правовые технологии регионализации публич
но-правового управления в современной России.
Основные положения, выносимые на защиту:
Региональное управление, являясь одной из форм публично-правового управления, представляет собой властно-правовую деятельность по институционализации этнонациональных, социально-экономических, экологических и иных процессов в пределах определенного территориального пространства, направленную надостижение стабильности и воспроизводства региональной жизнеобеспечивающей системы, эффективное и оптимальное использование имеющихся ресурсов, установление соответствующего правопорядка. Региональное управление имеет свою специфическую институциональную структуру, состоящую из субъектов и объектов управления, методологии управленческой деятельности и регионального политико-правового процесса.
В условиях российской федерализации институты регионального управления играют ведущую роль в обеспечении стабильности, воспроизводства и безопасности территориального жизненного мира индивидов, а региональная политика выступает в качестве важного и неотъемлемого уровня реализации национальной стратегии укрепления единства и целостности российской государственности. Неустойчивость политико-правового режима функционирования современных региональных публично-правовых органов и структур власти обусловлена, с одной сто-
роны, переходными процессами федерализации российской государственности, а с другой -транзитивными процессами становления и развития регионального политико-правового ландшафта, что инициирует процессы рецентрализации в политико-правовой действительности и формирует условия для новой транзитивности регионального управления, связанные с дисфункцией законодательной, представительной и судебной власти, конфликтами во взаимодействии федеральных, региональных и местных структур управления.
Региональная управленческая деятельность в рамках единой правовой политики осуществляет как реальное отражение и закрепление сложившихся моделей позитивного общественного взаимодействия, поддерживающих и развивающих логику и параметры территориального развития, так и опережающее отражение, предполагающее нормативную регламентацию общественных отношений, исходящую из достижения должного социально-политического и правового состояния общества. В этом плане региональная правовая политика является тем доктри-нальным уровнем, который обеспечивает единство, системность и комплексность управленческого воздействия на общественные процессы, т.к. в интегративной и сжатой форме институционализирует взаимосвязанный комплекс приоритетов, целей, задач и установок, реализуемых публично-правовыми институтами власти на определенном пространстве с учетом действующих право культурных и этнополитических трендов развития. Основными качественными характеристиками региональной правовой политики и функционирования институтов власти на территориальном пространстве являются: легальность, адекватность, системность, легитимность, эффективность и оптимальность.
Основным фактором, обусловливающим нестабильность политико-правового процесса в регионе в условиях российской федерализации, выступает реинституционализация административно-бюрократической модели властно-правового взаимодействия федеративного центра и регионов в контексте демократического транзита. При этом формируется тенденция образования иерархической системы властно-политического соподчинения, при которой обмен ресурсами (материальными, организационными, символическими и проч.) опирается на административные и неформальные политико-правовые практики. В данной политико-правовой модели лояльность региональных политических элит выступает фактором обмена на элитарную стабильность и объем властного ресурса в российских регионах.
Единству и целостности федеративной государственности и национальной безопасности угрожают процессы универсализации политического и правокультурного развития региональных пространств, формирование иерархической модели стратегического планирования и партийной ответственности, которые в долгосрочной перспективе вытесняют региональную проективность этнополитических, правовых и социально-экономических процессов, делают региональную политику полностью зависимой не от провинциональных потребностей и интересов, факторов и условий жизнедеятельности местного населения, а от управленческих решений и социально-политических индикаторов федерального центра. Кроме того, рецентрализаторский вектор постсоветской транзитивности государственности снижает стимулы и условия развития гражданских инициатив и публичной политико-правовой активности населения российских регионов.
Российская система регионального управления основывается на общих индикаторах и параметрах политического и социально-экономического развития, обусловленных нормативными приоритетами и установками правового развития с учетом специфики социокультурной среды. В институционально-правовом плане данные индикаторы необходимо зафиксировать в концепции правовой политики государства. В этом аспекте региональная правовая политика выступает в качестве политико-правовой технологии, которая базируется на трех взаимосвязанных подходах: кибернетическом, административном менеджменте и синергетическом, и сценарных политико-правовых стратегиях региональной безопасности и стабильности, формируемых с учетом региональных проектов эт-нополитического, правокультурного и социального развития в контексте общенациональных параметров и индикаторов транзитивности.
Институционально-правовое оформление следующих направлений функционирования регионального управления: 1) текущее администрирование региональных процессов, связанное с властно-управленческой реакцией на возникающие противоречия и конфликты, их профилактику и превенцию; 2) среднесрочное администрирование, направленное на реализацию региональной проективности этнополитических, правокуль-турных, социально-экономических и иных процессов; 3) стратегическое администрирование, представляющее реализацию долгосрочного планирования и контроля над исполнением региональных и федеральных решений; 4) чрезвычайное администрирование, связанное с управленческой деятельностью, направленной на случайные (внеплановые), кри-
зисные и иные явления и процессы, оптимизирует рецентрализацию российского публично-правового управления с учетом ее транзитивности.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Диссертационная работа имеет теоретико-концептуальное и прикладное значения для институционально-правовой трактовки сущности, значения и содержания регионального управления как одной из форм публично-правового управления, а также корректировки современной правовой политики государства в контексте федерализации и регионализации российской государственности. Кроме того, материалы и основные положения работы могут использоваться в качестве обоснования стратегии, форм и механизмов оптимизации системы публично-правового управления региональными политическими процессами.
Положения и выводы исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов по общей теории государства и права, политической регионалистике, теории и истории федерализма, государственного управления, политологии, правовой политики государства и других спецкурсов.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертации отражены в 10 публикациях автора и обсуждались в докладах на международных, всероссийских и межвузовских конференциях, «круглых столах». Содержание диссертации апробировалось при проведении занятий на юридическом факультете ФГОУ ВПО «Южный федеральный университет».
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседаниях кафедры государственно-правовых и политико-философских дисциплин Ростовского юридического института МВД России.
Структура диссертации. Поставленная проблема, объект, предмет, цель и задачи исследования предопределили логику и структуру данной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы.
Российское региональное управление как транзитивный политико-правовой режим
Властно-правовая управленческая деятельность является сложной системой, присущей всякому государству. Очевидно, что для сохранения- целостности и воспроизводства общества необходима организующая- регулирующая и координирующая деятельность публичной власти, осуществляемой на различных уровнях и секторах социальной организации. В то же время, эффективность и оптимальность этой деятельности является доминирующим фактором в стабильном развитии любой политико-правовой организации. В каждом государстве, с учетом управленческих традиций, социально-политической эволюции общества, нормативно-правовых принципов и приоритетов развития формируется, адекватная модель и структура публично-правового управления.
Наиболее сложной системой управления общественными процессами является многоуровневая система, предусматривающая три уровня административно-правового управления: государственный, региональный и местный. Данная система публичного администрирования исходит из целостности природно-географической, социально-экономической, этнополитической структуры жизненного пространства. В то же время следует подчеркнуть, что уровень управления напрямую не связан с величиной территории или конституционно-правовой формой государственного устройства1. При этом
Например, региональный уровень управления свойственен не только федеративным государствам, но и многие унитарные государства практикуют сложность и многоуровневость этой системы управления обусловливает то, что далеко не во всех государствах используется региональная подсистема управления.
Отметим, что региональное управление рассматривается как относительно самостоятельная и автономная подсистема общей системы публично-правового управления. Она развивается как с учетом внутренних закономерностей развития, эволюции конкретного региона и разворачивающихся в нем процессов, так и находится под воздействием всех процессов, происходящих в государстве. Поэтому одним из главных принципов стабильного функционирования данной системы- является оптимальность разграничения- между различными уровнями, прав осуществлять полный цикл управленческой, деятельности, в том числе принимать окончательные решения по определенным видам4 деятельности и в рамках своих компетенций 2. Кроме того, эта модель управления предусматривает четкую взаимосвязанную систему обязанностей по реализации общих целей и параметров развития государства, обеспечения единства и целостности публично-правового управления.
Следует констатировать, что накопленный к концу двадцатого века мировой государственно-правовой опыт свидетельствует о возрастании значения и социальной роли управленческой деятельности. При этом в самом управленческом процессе существенное значение начинают играть не только целевые ориентиры, но и используемые политико-правовые формы и способы, властно-правовые приемы и операции, различного рода процедуры подданную модель управления, на котором осуществляются в том или ином объеме практически все стадии управленческого процесса (См. об этом, напр.: Чиркин В.Е. Новые подходы к теории современного государства и федерализма // Общественные науки и,современность. 2003. № 3). " Государственная политика и управление. В 2 ч. Часть И. Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления / Под ред. Л.В. Сморгунова. М., 2007. С. 22-23. готовки и принятия социально значимых управленческих решении, организация и контроль за их исполнением.
По сути, в государственно-правовой практике формируется новая культура управленческой деятельности, которая характеризуется единством це-леполагания и использования инновационных методов в процессе достижения юридически, политически и социально значимого результата. Эти обстоятельства имеют существенное значение и для трансформирующейся российской государственности, которая претерпевает период транзитивного состояния становления управленческой системы в публично-правовой сфере. Новый контекст формирования требует, соответственно, новых подходов и принципиально иных политико-правовых технологий государственного строительства.
Сегодня можно констатировать, что неясность целей, ориентиров развития, неэффективность системы публично-правового управления оказывает негативное воздействие на темпы государственно-правового обновления, обеспечения национальной безопасности и правопорядка в России. Очевидно, что поставленные цели должны быть реальными и подкреплены современными инновационными методами достижения, а управленческая деятельность должна характеризоваться как эффективная и социально адекватная. В противном случае проекты превращаются в прожекты, что уже неоднократно было в эволюции государственно-правовой организации России, и, к сожалению, имеет место в настоящей практике российского управления и в региональной политике России на современном этапе.
Следует согласиться с достаточно устоявшейся в литературе оценкой, согласно которой радикальные преобразования, предпринятые и осуществленные в 90-х годах прошлого века, разрушили фундаментальные основы государственного устройства, в том числе и системы государственного управления, что обусловило разлад механизмов воспроизводства в целых социальных системах. Управленческая ситуация последнего двадцатилетия в нашей стране в целом характеризуется тем, что при номинальном сохранении тра диционной для России централизованной иерархической управленческой вертикали произошла практически полная утрата ее властно-управленческих функций и возможностей, а это является причиной многих социальных, эт-нополитических, экономических, духовных и иных конфликтов, а также непрекращающихся противоречий между федеральными органами и региональными органами государственной власти.
Неотлаженность властно-правовых механизмов управления, которые соответствовали бы этнополитическим и социально-экономическим реалиям провинциального и российского общества в целом, зачастую парализует сегодня функционирование публично-правовых органов власти (как в центре, так и на региональном и муниципальном уровнях). Все это заставляет по новому взглянуть на проблемы и концепции в региональной политике России, определить уровни, и задачи управленческой деятельности на различных уровнях публично правовой организации.
j В силу того, что проблемы регионального управления в настоящей рос сийской государственно-правовой действительности имеют глубинный и всеохватывающий характер, поскольку рассмотрение процесса трансформа-ции регионального управления в современной России, а также перспектив и направлений развития провинциональной управленческой-деятельности является первостепенным для стабилизации государственного строительства. Ведь очевидно, что общество как сложно организованная система с целью сохранения своей целостности нуждается в организующей, регулирующей и координирующей деятельности, без чего его функционирование было бы невозможным.
Региональная правовая политика в условиях российской федерализации
В этом плане управленческая деятельность различных органов власти, функционирующих на различных уровнях государственно-правовой организации, должна быть направлена на поддержание определенного социального порядка, общие параметры которого определяются с учетом конституционно-правовых основ политико-правовой организации и действующих социально-культурных и политико-территориальных закономерностей развития общественной системы. Не случайно в теории права конституция занимает ведущее, место в системе нормативно-правовых актов, поскольку является юридическим каркасом всей общественной системы в стране, обеспечивает правовое, политическое и социально-культурное единство общества, гарантирует внутреннее единство и непротиворечивость норм национальной правовой системы 7. Кроме того, конституция формирует цель и стратегию Правового развития-страны, основные принципы и приоритеты правовой политики. Тем самым данный государственный- документ, имеющий высшую юридическую силу по сравнению с другими законами, содержит исходные положения для правотворческой и законотворческой деятельности, правоприменительной практики, а также формирует правосознание граждан и должностных лиц, является гарантом стабильности базовых социально-экономических и политико-правовых институтов, обеспечивает преемство и воспроизводство национально-правового бытия нации.
Современная Конституция РФ стоит в центре правовой системы России и занимает ведущее место, поскольку является основным нормативно-правовым актом в РФ; имеет статус закона (Основного закона) и обладает высшей юридической, силой по отношению ко всем другим нормативно 7 См.: Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. М., 2002. С. 38-48. правовым актам (законам и подзаконным актам). Конституция имеет системообразующий характер, т.к. в комплексе формирует основы взаимодействия личности, коллективов, государства, общества, организует систему органов государственной власти, местного самоуправления и их взаимодействие друг с другом. Другими словами, конституция имеет многофункциональный характер, т.к. она по своей природе и изначально является не только юридическим документом, но и политическим, идеологическим, социально-культурным актом. Закрепляет социально-политическую, экономическую и национально-правовую сущность государства, служит основой для построения и развития системы права и системы законодательства (т.к. любая без исключения отрасль права и законодательства берет свои истоки в Конституции РФ), устанавливает определенный режим законности и правопорядка. Кроме того, Конституция институционально и структурно организует публично-правовые и частноправовые взаимодействия между субъектами права (гражданином, организациями, государством), обеспечивает консолидацию и выражение общечеловеческих и национальных приоритетов развития.
В то же время-следует учитывать, что «ни группа исторических наук, ни группа философских наук, исследуя и создавая знание общих закономерностей и тенденций социального развития, не ставят своей целью, да и не могут дать, знания, необходимые для непосредственного управления» 8. Таким образом, система публично-правового управления общественными процессами основывается на общих принципах, целях, задачах, обусловленных нормативными приоритетами и установками правового развития с учетом специфики социокультурной среды. В рамках юридической науки эти положения общей теории управления выражаются в концепции правовой политики государства, поскольку именно последнее отражает процесс управления различными сферами общественной жизнедеятельности, связей и интересов,
Кроме того, следует подчеркнуть, что управленческая деятельность публично-правовых институтов власти, нацеленная на достижение должного этнополитического и правового состояния общества, опирается не только на анализ и систематизацию действующих в обществе закономерностей, факторов и доминант социального развития, но и осуществляет правовое моделирование требуемых форм и способов социально-правового взаимодействия, связей и интересов. Такое правовое моделирование ориентировано, прежде всего, не только на учет направлений развития общества, государства, права, но и нормативно корректирует данное развитие с учетом необходимых параметров и задач. По большому счету, именно в этом выражается природа и сущность управленческой деятельности, которая не только тактически выполняет согласование управленческих решений с имеющимися процессами и трендами социального, этнополитического, экономического и прочего развития, но и осуществляет стратегическое правовое моделирование будущего политико-правового состояния, адекватного как внутренним: интересам и потребностям различных территориальных образовании, российской государственности целом, так и внешним условияя их функционирования10.
С учетом вышеизложенного региональную управленческую деятельность, с нашей точки зрения, следует рассматривать в качестве одной из форм публично-правового управления, представляющей собой совокупность
Проблематика правового моделирования в1 государственной и региональ ной управленческой деятельности будет рассмотрена ниже в контексте фор мирования единой правовой политики и технологий ее реализации в совре менной российской государственно-правовой действительности. политико-правовых и социально-экономических принципов, методов и механизмов воздействия на жизненные процессы в регионе в контексте федерализации российской государственности. Вместе с тем региональное управление выступает как относительно самостоятельная и автономная подсистема общей системы публично-правового управления, формируется не только под влиянием внутренних закономерностей развития, социально-политической эволюции конкретного региона, но и открыта для воздействия всех процессов, протекающих в государстве.
При этом одним из главных принципов стабильного функционирования системы регионального управления в современной России является оптимальность разграничения между различными уровнями прав на осуществление полного цикла управленческой деятельности, в том числе принятие окончательных решений в рамках своей компетенции. Вообще принцип распределения! власти по территории, основанный на двустороннем разграничении властно-правовых полномочий между федеративной и региональной властью является ключевым в обеспечении адекватности и эффективности управленческой деятельности. Так, в своих работах известные исследователи Д. Елазар и В. Остром обосновывают, что «любая федерация по своей сути -самоуправляемое договорное государство, в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на достижении договоренности и самоуправления»!1.
Правовой мониторинг управленческих процессов в российских регионах
Определенная неразвитость и несовершенство регионального управления сегодня связывается во многом с тем, что при анализе провинциального политико-правового процесса регион рассматривается в качестве статистического объекта управления. В принципе в этом есть, как справедливо полагает Н.И. Шестов, своя логика и объективные причины. Так, он отмечает, «большинство регионов очень молоды в качестве субъектов политического процесса, что и побуждает исследователей воспринимать их нынешнее состояние как единое во времени и пространстве и доступное для понимания "в целом"»15. Причем, как указывается в специальных исследованиях, историческое прошлое при анализе региональных проблем управления, состояния политико-правового и социально-экономического процессов в российских регионах, практически не вовлекается и служит самостоятельным объектом для сравнительных исследований на предмет выяснения плюсов и минусов в региональном развитии в прошлом и настоящем16.
В силу этого в.современных исследованиях, а также при формулировании принципов и приоритетов региональной управленческой деятельности необходимо рассмотрение региона как месторазвития политико-правового процесса, как относительно автономной динамической системы с учетом логики преемственности его исторических состояний, потенциальных и ресурсных характеристик.
Политическая наука. Пространство как фактор политических трансформа ций: Сб. науч. тр. / Ред. и сост. И.М. Бусыгина, Т.П. Титова. М., 2003. Кроме того, также важно подчеркнуть, что региональный уровень управления подвержен как общесистемным закономерностям трансформации политико-правового пространства, так и имеет собственные тренды развития этнополитических и социально-правовых процессов; В этом плане на политико-правовой режим функционирования региональных публично-правовых органов .власти оказывают влияние, с одной стороны, переходные процессы федерализации российской: государственности, а с, другой - транзитивность становления и развития регионального политико-правового ландшафта.
Є этих позиций региональное управление следует рассматривать как целостный и динамический: механизм по организации, регламентации, контролю и охране: протекающих; в провинциональном жизненном пространстве процессов: Безусловно, данный уровень нормативно; организуется и функционирует как-, целостная управляющая система в. контексте: действующих этнонациональных, социально-экономических, духовно-культурных и: иных факторов и закономерностей: развития характерных определенной территории государства, сглаживает возникающие на этой:территории конфликты и противоречия. В то же время региональнаяуправленческая деятельность реализуется: в условиях государственной целостности:российской федеративной государственности.
Следовательно,- можно утверждать: во-первых, региональное управление является относительно самостоятельным; уровнем публично-правовой организации, развивается:в соответствии:с действующими территориальными политико-правовыми и социально-экономическими трендами; во-вторых, самоорганизация:и саморазвитие данной управляющей системы протекают в контексте общегосударственных и иных закономерностей развития федеративной государственности. И в: данном случае система регионального управления выступает, с одной стороны, подсистемой; элементом общей системы государственного управления; на которую распространяются общесистемные качественные характеристики развития государственности, а с другой - является неотъемлемой частью, системным элементомшублично-правового управления обществом.
В таком ракурсе рассматриваемых проблем с очевидностью можно выделить и основные проблемы развития современного регионального управления, обусловливающие ее транзитивный характер. Первая проблематика совершенствования и оптимизации региональных институтов власти связана с незавершенностью процессов институционализации российской федеративной государственности. С отсутствием четких и ясных на сегодняшний день нормативно-правовых основ организации различных уровней управления, а также взаимодействия между ними. Вторая проблематика, соответственно, связана с незавершенностью процессов становления самого регионального пространства как относительно самостоятельной организационно-управленческой системы.
В этом плане очевидно и другое, что в условиях совершенствования системы публично-правового управления ограниченным является традиционный подход, согласно которому анализ системы государственно-правового управления основывается на выделении частей, структурных элементов и отношений между ними. Данный подход можно маркировать как статический, т.е. формально-юридический подход к природе и специфике управления. В современных реалиях, думается, более целесообразным и оправданным является динамический подход к исследованию системы публично-правового управления, его эффективности и целостности, основанный на общности всех элементов управленческой системы и динамичности, неоднозначности их развития. При этом единство и целостность динамического развития различных частей, подсистем управления обеспечивается общими принципами политико-правовой организации и функционирования, единством качественных характеристик, индикаторов развития и проч.
Поэтому единство и целостность публично-правового управления выражает принцип взаимосвязи и взаимообусловленности управленческих действий по реализации функций государства, общесистемных закономерностей развития, интегративных свойств, складывающихся из объединения всех его элементов. Отсюда неэффективность или дисфункциональность какого-либо института приводит к качественному изменению всей управляющей системы, к системному кризису в целом. С этих позиций можно говорить о том, что процессы управления тесно связаны и вообще возможны как таковые только благодаря существованию- определенных единых принципов и параметров системы.
С учетом вышесказанного регион в интересующем нас управленческом аспекте следует трактовать как комплексную жизненную систему, которая характеризует не только территориальную властно-правовую активность, но и специфические социально-экономические, духовно-нравственные и этно-политические процессы. С учетом обозначенных выше двух подходов к анализу управленческого процесса в государстве можно выделить,и две альтернативные стратегии исследования проблем регионального развития:
1)государственнический подход - с одной стороны, рассматривает региональное политико-правовое пространство в качестве статического элемента единой административно-территориальной организации, с другой -как динамический субъект общегосударственной политического процесса, занимающий определенное место и значение, в реализации общефедеративной правовой политики государства;
2) регионалистический подход - ориентирует на исследование провин-ционального пространства как самостоятельной и вполне устойчивой структуры организации жизнедеятельности территориального сообщества, а в-динамическом контексте — как специфической этнополитической и правокуль-турной формы развития региональных процессов, которые имеют характерные закономерности и тренды развития.
Политико-правовые технологии регионализации российского государственного управления
Современный процесс институционально-правового оформления регионального. управления носит противоречивый и конфликтогенный характер. Прежде всего, это связано с отсутствием четких правовых разграничений полномочий между органами государственной, региональной власти и местного самоуправления. В законодательстве многие- важные аспекты и параметры властно-правового взаимоотношения при реализации единого управленческого процесса в России сформулированы нечетко, а в случаях комплексного управления объектами территориальной жизнедеятельности - практически не прописаны. Кроме того, отсутствие институционально-нормативной системы взаимодействия и контроля во взаимоотношениях представителей федеральных органов и глав региональной системы власти, равно как и с главами местного самоуправления, обострило, с одной стороны, противоречия и конфликты, возникающие при принятии и реализации управленческих решений, а с другой - инициировало развитие неформального пространства для взаимодействия между ними.
Вообще следует признать, что на уровне нормативно-правовых актов практически ничего не говорится о политико-правовом пространстве как целостном и едином образовании. Именно целостность государства, высту пающая в качестве конституционно-правового приоритета развития, обеспечивает гармоничное и согласованное развитие всех относительно автономных управленческих подсистем (федеральных, региональных, муниципальных). Конечно, на конституционно-правовом уровне отмечается целостность государственного развития, однако этот общеправовой принцип не находит должного воплощения текущих нормативно-правовых актов. Так, на первый взгляд, российское законодательство, в частности Конституция РФ (ч. 3 ст. 5), ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (ст. 1, ч. 3 ст. 17), определяет одними из главных принципов деятельности публично-правовых институтов власти политическое и правовое единство, целостность и-сбалансированность полномочий в функционировании последних. Тем не менее проблематика единства, целостности и согласованности функционирования институтов власти остается весьма актуальной на современном этапе реформирования отечественной системы государственно-правового управления.
Рассмотрим вначале правовые проблемы взаимодействия федеральной и региональной власти, а затем политико-правовые коллизии в функционировании государственного и муниципального управления. Действующая Конституция Российской Федерации, как мы уже упомянули выше, провозглашает одним из главных принципов организации системы государственной власти на различных ее уровнях единство и целостность: ч. 3 ст. 5 Конституции РФ: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации».
Закрепляя принцип разделения- властей по вертикали, действующая Конституция РФ в достаточно широком масштабе обеспечивает самостоя тельность входящих в нее субъектов. Благодаря этому она не только увеличивает круг носителей власти, но и устанавливает разграничение полномочий между ними, которое в состоянии реализовать государственную власть на уровне Федерации и на уровне каждого субъекта РФ. В соответствии с п. 3 ст. 5 Конституции РФ федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности и единстве системы органов государственной власти.
Это конституционное положение особенно значимо с точки зрения обеспечения гарантий прав и свобод личности на всей территории Российской Федерации. Оно дает дополнительные аргументы в пользу утверждения, что в пределах предметов совместного ведения в сфере защиты прав человека федеральные органы власти и органы власти субъектов Российской Федерации входят в единую систему обеспечения и реализации конституционных прав и свобод человека. Для того чтобы эта система была.эффективной, они должны представлять собой единство как в подходах к реализации конституционной концепции защиты прав человека, так и в практической деятельности по их реализации67.
Весьма красноречиво и четко вообще о разделении и разграничении единой государственной власти писал в свое время Г.В.Ф. Гегель: «Представление о так называемой независимости властей друг от друга заключает в себе ту основную ошибку, что независимые власти (по уровням и ветвям -С.С.) тем не менее должны ограничивать друг друга. Но посредством этой независимости уничтожается единство государства, которое надлежит требовать прежде всего»68.
Обращаясь к рассмотрению соотношения федеративной и региональ 67 Ажахов К.М. Обеспечение единых стандартов защиты прав и свобод чело ной подсистем государственного управления важно отметить, что политико-правовая природа и сущность институтов государственно-правового управления идентична. Конечно, они имеют ряд различий в контексте функций и задач, территориальной ограниченности и т.п. Поэтому властно-правовые подсистемы, получающие свою этнополитическую и правокультурную специфику в политико-правовом пространстве, в то же время являются составной частью общей системы государственно-правового управления, обладают общими родовыми признаками и публично-правовыми характеристиками.
Следовательно, вся система управления, весь управленческий процесс должен основываться на общих формах и принципах планирования, организации и реализации государственных целей и задач. Это положение достаточно четко изложено в ст. 17 ФЗ;«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Так, в п. 3. указанной статьи фиксируется единство правовой и политической природы органов власти субъектов РФ и федеральных органов власти, которые «образуют единую систему исполнительной власти в Российской» Федерации».
В свою очередь, п. 4 данной» статьи, хотя и указывает на то, что структура органов государственной власти субъектаг РФ формируется самостоятельно в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ, ее институциональная конфигурация и принципы функционирования должны соответствовать общефедеральным стандартам. На это, в частности, указывает ст. 1 указанного закона, отражающая принципы функционирования органов государственной власти субъекта РФ69. Поэтому институциональные процессы по самостоятельному формированию властно-правового пространства в.регионе
