Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Детство и его место в социально-политической жизни общества 15
1. Проблемы политологического исследования детства 15
2. Социальные риски детства и их политизация в современных условиях 35
Глава II. Основные направления политики государства по защите детства 57
1. Поддержка семьи как базовое условие защиты детства 57
2. Политика государства в сфере охраны здоровья, образования и воспитания детей 76
3. Развитие государственной системы поддержки детей, находящихся в особо сложных обстоятельствах 103
Глава III. Механизмы реализации политики по защите детства 133
1. Программно-целевой подход в формировании и реализации политики государства по защите детства ... 133
2. Правовые механизмы защиты детства 148
3. Защита детства: взаимодействие государства и институтов гражданского общества 170
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 191
Список источников и использованной литературы 196
- Проблемы политологического исследования детства
- Поддержка семьи как базовое условие защиты детства
- Программно-целевой подход в формировании и реализации политики государства по защите детства
Введение к работе
Актуальность исследования. Защита детства представляет собой тему, вызывающую постоянное внимание общества и государства, средств массовой информации и правоохранительных органов, политологов и социологов, историков и юристов, теоретиков и практиков, как в нашей стране, так и за рубежом. Школьное образование, физическое и моральное здоровье детей, повышение уровня девиант-ности в поведении несовершеннолетних, беспризорность и безнадзорность детей, дети-сироты и дети мигрантов - все эти вопросы приобрели общенациональный характер. В России, которая все более оказывается в состоянии общества риска, проблемы детства вызывают особую тревогу, т.к. нарушения законных прав и интересов детей приобрели наиболее острые формы. Голод, болезни, детское рабство и наркомания, сексуальная и экономическая эксплуатация, физическое и психологическое насилие над детьми - эти явления стали реалиями в 1990-е годы.
Актуальность проблем детства связана не только с кризисными явлениями. В цивилизованном обществе эти проблемы всегда находятся под контролем государства. Но в России 1990-х годов ликвидация и распад государственных структур, связанных с ними детских и молодежных организаций, игнорирование государственных бюджетных обязательств по финансированию программ защиты детства привели проблемы детства к такому состоянию, которое вполне правомерно сравнивают с послевоенным. Положение усугубляется вооруженными конфликтами, террористическими актами против детей. Не реализуются многие положения президентской программы «Дети России». Государство не выполняет обязательств в отношении детства не только перед собственным народом, но и перед международным сообществом, что дополнительно политизирует проблему детства.
В этих условиях теоретическая и практическая разработка проблем детства в России направлена на поиск эффективных путей выхода из социально-политической и духовной ситуации нарастания социальных рисков, стимулирующих негативные изменения в политических институтах, структурах общества и в массовом сознании. Ибо действия государства часто уподобляется деятельности спасательных служб в чрезвычайных ситуациях. Резко упала ценность детства, и
связанного с ним материнства, отцовства, семьи. Социальная уязвимость детей усиливается деструктивным влиянием социальной поляризации на ценностные ориентации молодежи. Сегодня в стране голод некоторых слоев населения возникает на фоне изобилия, кричащей роскоши других, а недофинансирование социальных программ - на фоне повышающихся доходов от продажи нефти. Обострение экологических проблем в последние годы соседствовало с расширяющимся строительством коттеджей на территориях заповедников и заказников, а роскошные презентации культурных событий — с моральной и духовной деградацией, ростом потребления наркотиков и алкоголя, атомизацией общества, эгоцентризмом и равнодушием к будущему.
Процесс модернизации российского общества в 1990-е гг. все больше воспроизводил риски, оказывающие негативное влияние на состояние детства, стимулируя деятельность, способствующую разрушению ценностей семьи и детства, поддерживающих оптимальный образ жизни детей. Все это происходит на фоне дискредитации социальных критериев развития, усиливающей негативные факторы, разрушающей естественные, духовно-нравственные и производственные условия формирования сознания детей. Дети как социальная группа не могут самостоятельно противостоять угрозам, в силу этого требуется особая защита со стороны многих институтов. Осмысление всех этих процессов, тенденций и последствий в их совокупности и взаимовлиянии предполагает проведение политологического анализа, исследования социальной политики государства в отношении детства, материнства, отцовства и семьи как важнейшего института, воспроизводящего преемственность поколений.
Тем более, что состояние детства определяет во многом перспективы развития человеческого потенциала нации, а отсюда и возможность выхода из нынешнего социально-экономического кризиса и культурной деградации, достижения состояния надежной национальной безопасности. На фоне резких социальных изменений, накладывающихся друг на друга таким образом, что создает реальную угрозу для сохранения нации, исследование социальной политики по защите детства должно приобрести приоритетный характер. Политологическое исследование защиты детства выявляет по существу способность общества обеспечить востребо-
ванный вариант будущего нации.
Степень научной разработанности проблемы. Проблематика социальной политики в отношении детей отличается значительной сложностью, поскольку включает в себя междисциплинарные аспекты. Исследования социальной политики по защите детства обнаруживают ряд новых тенденций в развитии характеристик государства и других институтов, которые обоснованно связываются с социально-экономическими и политическими трансформациями российского общества.
Разработка понятия и направлений социальной политики, в том числе в отношении детства проводилась долгие годы; в последние годы много сделали в этом отношении ученые МГСУ (РГСУ)1. Среди них такие исследователи, как Шаталин С.Н., Жуков В.И., Авцинова Г.И., Климантова Г.И., Краснов Б.И., Осадчая Г.И., СВ. Рогачев, Тарасов Е.Н., Римашевская Н.И., Заславская Т.И., Смольков В.Г. и др. Положение семьи и детей изучалась в основном социологами и демографами, которые, тем не менее, выходили непосредственно на политические аспекты: А.И.Антонов, И.И.Апарина, В.М.Медков, Н.М.Римашевская, Е.Б.Бреева;
Е.М.Рыбинский, С.Н.Щеглова и др. В частности, А.И.Антонов дал анализ основных и неосновных функций семьи. Серьезный вклад в разработку вопросов о государственной политике в отношении семьи внесла, в частности, работа Г.И.Климантовой3.
В частности, см.: Социальная политика. Парадигмы и приоритеты /Под ред. В.И. Жукова. М.: Изд-во МГСУ «Союз», 2000; Социальная политика Московской области на пороге XXI века. М.: Изд-во МГСУ «Союз», 1999.
2 Апарина И.И. Детские проблемы Российской Федерации. М., 1994; Римашевская Н.М., Бреева Е.Б. Дети России: социально-экономические проблемы. М., 1994; Рыбинский Е.М. Детство как социальный феномен. М., 1998; Щеглова С.Н. Детство: методы исследования. М., 1999; Щеглова С.Н. Детство // Социологическая энциклопедия. В двух томах. /Под ред. В.Н.Иванова. Т. 1. М., 2003. С. 276.
Климантова Г.И. Государственная семейная политика в условиях социально-политической трансформации современной России. М., 2001; См. также: Архангельский В.Н. К вопросу о семейной политике и социальной поддержке семьи в Российской Федерации М., 1994; Ларионов А.В. Государственная демографическая политика в Российской Федерации в контексте социальных реформ. Автореф. дис. канд. полит, наук. М., 2003; Сорокин С.А. Российская семья и три законопроекта по ее охране. М., 1999; Дармодехин СВ., Елизаров В.В. Проблемы семьи и семейной политики // Социально-политический журнал. 1994. № 9-10. С.45; Молодежная политика Российской Федерации: проблемы и перспективы: Материалы Второй всерос. научно-практ. конф. Москва, 29-30 нояб. 2001 г. / Под ред. Д.П.Пискарева. М., 2001.
Детство связано с имманентными рисками, которые усиливаются внешними, в том числе политическими факторами, что важно учитывать в разработке социальной политики. В изучении социальных рисков достигли интересных и значимых результатов А.П.Альгин, Е.С.Баразгова, З.Бауман, У.Бек, А.Б.Вебер, К.А.Феофанов, КХА.Зубок, Н.Л.Смакотина, Р.Г^Яновский и др1. Особенно важны в контексте данной диссертации исследования о связи социальных рисков со становлением моло-дежи (ЮА.Зубок, В.И.Чупров, К.Уильямс, К.Робертс, Ф.Картмель, А.Фарлонг) , с состоянием культуры и нравственности (М.Дуглас, А.Вилдавски, А.Карлсон, Р.Инглхарт, СШЛницкий)3. Для классификации ценностей детства и рисков детства автор прибегал к помощи литературы об уровнях самоорганизации человека (Н.Элиас, С.Московичи и др.), политической идентификации и социализации (Э.Эриксон, Дж.Мид, ЕА.Гришина, Г.Г.Дилигенский, Ю.М.Качанов, В.АЛдов, Б.И.Краснов, В.М.Капицын, О.В.Попова, Н.А.Шматко и др.)
С точки зрения оценки понимания детьми и родителями политики, их социальной и политической идентификации, сознательной и бессознательной социализации, а в связи с этим их возможностей по защите своих прав, интересны исследования Ш.Курильски-Ожвен, МЮ.Арутюнян, О.М.Здравомысловой, Е.А.Гришиной и некоторые др. работы4. Важны для исследования детства работы, раскрывающие проблемы здоровья подрастающего поколения и соответствующих направлений
Альгин А.П. Риск и его роль в общественной жизни. М., 1989; Бауман 3. Глобализация: последствия для человека и общества. М, 2003; Бек У. Общество риска. На пути к другому модерну /Пер. с нем. М., 2000; Вебер К.А. Устойчивое развитие как социальная проблема: глобальный контекст и российская ситуация. М., 1999; Зубок Ю.А. Риск // Социологическая энциклопедия. В двух томах. /Под ред. В.Н.Иванова. Т. 1. М., 2003; Смакотина И.Л. Основы социологии нестабильности и риска. М., 1999; Феофанов К.А. Социологическая теория риска: в поисках предмета // Социс. 1992. № 10.
2 Зубок Ю.А. Проблемы риска в социологии молодежи. М., 2003; Roberts К. Youth end
Employment in Modern Britain. Oxford. 1995; Чупров В.И., Зубок Ю.А., Уильяме К. Моло
дежь в обществе риска. М., 2001.
3 Douglas М., Vildavsky A. Risk and Culture. California. 1982; Douglas M. Risk and Blame:
Essays in Cultural Theory. L., 1992; Карлсон А. Общество, семья, личность. Социальный
кризис Америки. /Пер. с англ. под ред. АИ.Антонова. М., 2002; Инглхарт Р. Меняющиеся
ценности и изменяющиеся общества // Полис, 1997, № 4.
4 Ш.Курильски-Ожвен, М.Ю.Арутюнян, О.М.Здравомыслова. Образы права в России и во
Франции. М., 1996; Гришина Е.А. Российская молодежь: проблемы с гражданской иден
тичностью. М., 1998.
здравоохранения . Изучались также фактический материал и научные работы о положении детей, находящихся в сложной социальной ситуации (сироты, беспризорные, безнадзорные, дети вынужденных мигрантов, дети Севера, дети-инвалиды, не-совершеннолетние преступники и др.) , а также работы по проблемам механизмов защиты прав детей . Важное значение имели также работы о девиантном поведении детей и родителей и ювенальной юстиции4. Отдельные аспекты сформулированной темы освещены в исследованиях по проблемам социальной неопределенности и не-
Ветров В.П. Реализация права детей на медицинскую помощь // Конвенция о правах ребенка и ее реализация в современной России. М., 2001; Журавлева И.В. Здоровье подростков и окружающий мир. М, 1997; Здоровье детей России /Под ред. А.А.Баранова. М., 1999; Здоровье женщин России: Аналитический доклад Комиссии по вопросам женщин, семьи и демографии при Президенте РФ. М, 1998; Лешкевич И.А. Перспективные направления организации охраны здоровья детей и подростков г. Москвы. М., 1998. 2 Журавлев В.Л. Обеспечение прав несовершеннолетних в пенитенциарных учреждениях // Конвенция о правах ребенка и ее реализация в современной России. М., 2001; Социализация детей российских мигрантов: Материалы второго международного круглого стола «Проблемы культурной и психологической адаптации детей мигрантов и беженцев», Москва, 13 апр. 2001 г. М., 2001; Назарова И.Б. Адаптация и возможные модели мобильности сирот. М., 2000; Наркомания в России: угроза нации: Материалы парламентских слушаний в Государственной Думе. М., 1998; Наркомания: ситуация, тенденции и проблемы. М., 1999; Кондакова Е.Г. Здоровье населения Дальнего Востока и пути его улучшения. Владивосток, 1999.
Материалы первых общественно-научных чтений по охране прав детей, посвященных памяти Ф.С.Фарберовой. Смоленск, 2003; Конвенция о правах ребенка и ее реализация в современной России. Материалы научно-практической конференции, посвященной 10-летию принятия ООН Конвенции о правах ребенка. М., 2001; Щеглова С.Н. Социология прав человека. М., 1998. Борисова Н.Е., Дмитриева Ю.А. Защита прав ребенка. М., 2000; Бабушкин А.В. Как подростку защитить свои права. М., 2000; Беляева Л.И. Несовершеннолетний в воспитательной колонии: международные стандарты. М., 1998; Маленкова Л.И. Право и подросток. М., 1996; Капицын В.М. Права человека и механизмы их защиты. М., 2003.
4 См.: Афанасьев В., Гилинский Я. Девиантное поведение и социальный контроль в условиях кризиса российского общества. СПб., 1995; Борисова Н.Е. Права детей и проблемы ювенального права // Ковенция о правах детей и ее реализация в современной России. М., 2001; Константиновский Д.Л. Молодежь 90-х: самоопределение в новой реальности. М., 2000; Мирсагатова СМ. Защита прав детей в процессе формирования государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних // Конвенция о правах детей и ее реализация в современной России. М., 2001; Правосудие по делам несовершеннолетних. Мировая мозаика и перспективы в России. Вып. 2. М., 2000; 2001; Дети и молодежь - будущее России: Матер, науч.-практ. конф., г. Вологда, 27-29 июня 2002 г. Вологда, 2002.
стабильности, социальной и национальной безопасности .
Тем не менее, политологический аспект детства, социальная политика в интересах детей во всем ее многообразии, проблема координации всех механизмов охраны и защиты изучена недостаточно. Все это обусловливает необходимость теоретической разработки научно обоснованных подходов к нейтрализации социальных рисков и последствий реформ, моделирования путей построения эффективной политики по защите детства в России.
Основная гипотеза исследования. Существование детей все больше определяется состоянием, которое политологи и социологи обозначают как «общество риска» (У.Бек), «всеобщего риска» (В.Н.Кузнецов). По мере возрастания рисков и усиления угроз детству требуется все более целенаправленная и сильная государственная политика и особенно, планомерная профилактическая работа. Поскольку от развития детей зависит развитие России в настоящем, близком и далеком будущем, место России в современной глобальной цивилизации, постольку и политика в отношении детства выдвигается в число приоритетных. Важнейшим ресурсом политики в отношении детства является интеграция и координация под эгидой государства всех государственных, общественных, семейных, публичных и частных механизмов по защите детства, действовавших разобщенно, даже противодействуют друг другу.
Объект исследования: государственная политика в отношении детей в России в условиях возрастающих рисков и накопления негативных результатов 90-х гг.
Предмет исследования: механизмы охраны и защиты детей, способствующие повышению качества жизни детей в России, уменьшения и нейтрализации социальных рисков.
Цель исследования заключается в разработке концептуальных основ государственной политики в отношении детей путем совершенствования системы механизмов взаимодействия государственных органов, общественных организаций и
Кузнецов В.Н. Культура безопасности. Социологическое исследование. М., 2001; Яновский Р.Г. Глобальные изменения и социальная безопасность. М., 1999; Возженков А.В. Парадигма национальной безопасности реформирующейся России. М., 2000.
семьи, исходя из учета всех аспектов национальной безопасности.
В соответствии с указанной целью поставлены следующие исследовательские задачи:
исследовать основные направления государственной политики по защите семьи и детей, с точки зрения их необходимости для формирования человеческого потенциала нации и национальной безопасности;
проанализировать функции современной семьи в России, связанные с формирование механизмов охраны и защиты детства в России, использования зарубежного и регионального российского опыта нейтрализации социальных рисков;
выявить влияние объективных и субъективных рисков детства, их трансформацию в современной России, их классификацию;
раскрыть комплексные механизмы, помогающие объединять усилия семьи, общества и государства в охране и защите детства.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют: общенаучные принципы: диалектической логики (противоречия, системности, единство анализа и синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному, всесторонности рассмотрения), принцип всесторонности исследования и дополнительности, принцип сравнения; формально-логические принципы, общесоциологические принципы: развития и всеобщей связи, объективности и историзма, структурно-функциональный, принципы и методы политической науки (институционализм, постбихевиоризм, компаритивистика), эмпирические методы наблюдения, анализа статистики и документов, контент-анализ, моделирование. Все это позволяет вести комплексное исследование состояния детства, материнства, отцовства, семьи, механизмов, институционализирующих, охраняющих и защищающих детство, позволяющий использовать междисциплинарные связи политологии, социологии, философии, правоведения, культурологии, истории в исследовании прошлого, настоящего и будущего детства.
Теоретической базой работы послужили труды отечественных и зарубежных ученых, заложивших фундаментальные основы теории развития общества, семьи и государства, социальной структуры, общества, социальных рисков и национальной
безопасности, идеи о сущности семьи и детства как основы воспроизводства социальной структуры, социального развития и укрепления нации.
Эмпирической базой исследования послужили материалы государственных докладов о положении детей в России, парламентских слушаний, Всероссийского социологического мониторинга по выполнению целевой федеральной программы «Дети России» и составляющих ее подпрограмм, региональных программ «Безопасное материнство», также региональных мониторингов по выполнению целевых программ «Дети Севера», «Дети-сироты», «Дети-инвалиды». Использовались также данные государственной статистики, анализ результатов конкретных социологических исследований, материалов, содержащихся в регулярном Докладе Президенту РФ о выполнении требований Международной Конвенции по правам ребенка.
Научная новизна диссертационного исследования определяется, обращением автора к недостаточно исследованным аспектам государственной (федеральной, региональной, местной) политики по защите детства, оригинальным подходом, основанным на политологическом анализе рисков детства как угрозы национальной безопасности России в условиях политической и социальной трансформации российского общества.
Научная новизна определяется тем, что в диссертации:
исследованы опосредованные связи проблем детской социализации с политикой, государством и правом, показана связь социальной, экономической, культурной, правовой политики в защите детства;
выработаны основания уровневоЙ (сферной) классификации ценностей детства и уровневого подхода к социальной политике;
разработано понятие «риски детства» и их типология в зависимости от уровней (сфер) самоорганизации людей в российском обществе;
проанализировано болезненное воздействие рисков на положение семьи и детей в России, обозначено и объяснено явление «мультипликации» и «кумуляции» рисков детства;
показано, что умножение и углубление влияния (мультипликация и куму-
ляция) рисков детства, проникающие во все сферы общества, ведет к постоянной дестабилизации общества и политизации проблемы детства;
выявлены социальные детерминанты охраны и защиты детства, государственные и негосударственные механизмы защиты детства;
показаны пути интеграции и координации под эгидой государственной политики различных механизмов защиты детства в России.
Положения, выносимые на защиту:
Политика в отношении детства опирается на определенный ценностный фундамент - систему базовых ценностей и принципов, конституционных норм, гарантий детства, материнства, отцовства, систематизация которых позволяет более целенаправленно строить систему защиты детства. Детство и семья определяют один из сущностных «узлов» консенсуса в обществе, фундамент ценностных ориентации семьи, общества, государства, преемственности поколений общества, передачи социального опыта. Это - гуманитарная основа и основополагающая цель государственной социальной политики. В конечном счете, государство существует для того, чтобы люди достойно появлялись на свет, достойно жили в условиях безопасности и устойчивого развития, переходя во взрослое состояние, давали жизнь следующему поколению и достойно уходили из жизни. Все это, в конечном счете, фокусируется в проблемах детства, заботе общества и государства о детях как будущем благополучного общества.
Необходимость изучения защиты детства как политической проблемы вытекает также из явно обозначившейся тенденции умножения социальных рисков детства в условиях нестабильного развития, что особенно характерно для России. Систематизация рисков, которым подвергаются ценности детства, становится актуальной научной проблемой. В основу классификации целесообразно положить жизненные уровни (сферы) самоорганизации человека и семьи: естественно-антропологический, духовно-культурный, агентно-профессиональный. Эти уровни органично включены в жизнь семьи, первичную социализацию человека, приобщают его к соответствующим ценностям и служат ориентирами для социальной политики.
Умножение социальных рисков в обществе несет особо опасные угрозы
детству, детям, которые наименее всего способны к самозащите. Умножение социальных рисков дает эффекты их мультипликации и кумуляции, значительно осложняющие первичную социализацию, превращающие их в острейшую проблему государственной политики, вопрос политической стабильности и национальной безопасности. Учет этих политических по своему значению сдвигов поможет разработать направления государственной социальной политики в отношении детства.
Процесс социально-экономического реформирования в России особенно в 90-е гг. способствовал глубокому кризису семьи и детства, до основания обнажил необходимость новой политики по защите детства, которая и в рыночных отношениях должна строиться на прочном государственном основании и контроле. Бесконтрольность рыночных структур приводит к тому, что естественно-антропологические ресурсы семьи и детства, прежде всего здоровье, подвергаются нещадной эксплуатации, ведущей к истощению не только конкретного человеческого потенциала, но и потенциала общества. Показателем истощения естественно-антропологических ресурсов общества является бедственное состояние здравоохранения и здоровья детей в России.
Угрозу национальной безопасности создают и духовно-культурные риски, усугубляемые деградацией системы образования, агрессивным влиянием массовой шоу-продукции, сочетающейся с гедонистически-паразитическими настроениями, а также нетерпимостью к слабым, незащищенным, носителям другой культуры. Молодежь и общество в целом становятся более прагматичными, жестокими, циничными, более беспощадными к слабым1, что особенно опасно для самой незащищенной части населения - детей, причем не только детей из бедных семей. Возникает опасный конфликт поколений, который отличается от всего, что было раньше. Фактически общество потеряло в духовно-культурном плане значительную часть молодого поколения, социализировавшегося в 1990-е гг. Происходит истощение и агентно-профессиональных ресурсов, которые подпитывают дети. Все это серьезно деформирует социализацию детского поколения 2000-х гг.
Важнейшим направлением совершенствования социальной политики ста-
См.: Куда идет Россия? Альтернативы общественного развития. М., 1995. С. 56-59.
новится обеспечение позитивного взаимодействия социальной, экономической, культурной, правовой политики в отношении семьи и детства, систематизация, классификация, интеграция и координация всех механизмов охраны и защиты детства. Слабое взаимодействие, разобщенность семейных, частных, корпоративных, общественных, государственных механизмов - одна из причин, не позволяющая более продуктивно использовать имеющиеся механизмы, а также потенциальные финансовые, материальные, кадровые ресурсы, которые могут быть выделены в дальнейшем. Несовершенство правовой политики приводит к выхолащиванию социальной политики. Так, несовершеннолетний, совершающий кражу незначительных размеров, оказывается вычеркнутым из нормальной жизни и превращается в ресурс деструктивных сил, криминальных группировок. Установившиеся правила статистики перинатальной смертности скрывают ухудшающееся положение в правовой политике. Слабо используются механизмы усыновления и других формы, заменяющие биологическую семью. Затрудняется координация механизмов защиты детства.
6. Социальная политика в отношении детства выиграет от изменения социально-правового и политического статуса детства, если на основе законодательства и федеральных целевых программ, новой Концепции здравоохранения, Концепции национальной безопасности, Концепции образования признать детей группой риска и приоритетным объектом социальной, экономической, культурной и правовой политики. Это соответствовало бы международным конвенциям и позволило реализовать Национальный план действий в отношении детей, реально перейти к интеграции и координации всех механизмов охраны и защиты детства, приостановить тенденции мультипликации и кумуляции рисков детства, предотвратить демографическую катастрофу и скатывание России в разряд стран, будущее которых чревато кризисом социальной политики и культуры нации.
Апробация работы. Результаты исследования представлялись автором на ежегодных научно-практических конференциях в Московском государственном университете сервиса «Наука - сервису» (Черкизово, Моск. обл., 1996-1999 гг.), научно-практических конференциях «Конвенция о правах человека и ее реализация в современной России» (Москва, 1999 г.), «Международное усыновление: проблемы
правового, психолого-педагогического сопровождения детей-граждан РФ в семьях иностранных граждан» (Сочи, 2001).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии.
Проблемы политологического исследования детства
Политологический анализ проблем детства требует характеристики содержания понятия «государственная политика по защите детства», а также общего определения «социальная политика» как определенным образом разработанного комплекса принципиальных направлений улучшения жизнедеятельности людей, реализуемых в специальных программах и практике. Определений социальной политики очень много. Например, определяют ее как деятельность, направленную на управление социальным развитием общества, обеспечение удовлетворения материальных и духовных потребностей его членов и регулирование процессов социальной дифференциации общества. Е.Н.Тарасов определяет социальную политику как политику государства и др. институтов общества, объектом которой являются социальная сфера и социальные отношения групп и людей как элементов социума во имя удовлетворения и стимулирования их жизненных потребностей, смягчения негативных воздействий социальной среды. В отношении детства такое определение дает интересные подходы, особенно потому, что дети как социальная группа и детство как особое состояние чрезвычайно чувствительны к негативным воздействиям социальной среды. Он обращает внимание не только на государственную политику, но и на социальные мероприятия институтов общества. Действительно для детства очень важны семья, родственники, дошкольные учреждения, школа, сверстники, производство, где работают родители. Г.И.Климантова дает емкое в политологическом плане определение государственной семейной политики, которое может быть реконструировано для определения политики в отношении детей1.
С учетом таких подходов политика государства по защите детства должна включать в себя научно выверенную систему мероприятий, подкрепляемых гаран тиями в виде скоординированных позиций и комплексных институционализированных механизмов, помогающих прогнозировать развитие, поддерживать нормальные условия детства (здравоохранение, образование, воспитание, коррекцию трудновоспитуемых, подростковая занятость и т.д.), учет, контроль за его за использованием механизмов защиты детства. Поэтому мы определяем социальную политику по защите детства как совокупность разноуровневых управленческих воздействий через механизмы, обеспечивающих солидарную поддержку обществом жизнедеятельности детей как социальной группы, наиболее подверженной потенциальным и реальным рискам.
Политика по отношению к детству выделяется, по сравнению со многими направлениями политики, прежде всего по следующим основаниям: 1) она направлена на субъект-адресат, который стремительно развивается; 2) детство - субъект-адресат, который не является еще сформировавшейся и саморегулирующеся системой, способной организовываться для своей защиты от рисков и угроз; 3) ошибки политики в отношении детей отзываются наиболее болезненно; 4) в такой политике важное место должны занимать планирование и профилактика для реагирования на потенциальные и реальные социальные риски, нейтрализацию последних. Профилактика как часть политики должна быть многосторонней: контрольно-финансовой, медицинской, санитарно-гигиенической, экологической, гуманитарно-правовой, психолого-коррекционной и др.
Планирование и профилактическая составляющая в государственной политике в отношении детства требует от данного направления системности, комплексности, гарантированности, основанной на солидарности общества. Это предполагает в охране и защите детства применение программно-целевого подхода, не исключающего в тоже время жесткого директивного планирования, но оперативного и гибкого, учитывающего рыночные реалии. Здесь неправомерен подход, когда средства, предназначаемые на детей, могут быть переброшены на другой важный объект, как это нередко делалось в России в 1990-е годы.
Будущее страны в условиях продолжающихся реформ, масштабных социально-экономических изменений общества, в контексте мировой глобализации, определяется во многом тем, каковы будут условия обеспечения детства: материальные, образовательно-педагогические, медицинские, экологические, идейно-политические. Воспитание, обучение, физическое и духовное развитие детей, подготовка их к жизни в условиях рыночных отношений - факторы национально-государственного развития России и обеспечения ее достойного положения в глобальном мире.
Поддержка семьи как базовое условие защиты детства
Проведенный в первой главе анализ и сформулированные принципы определяют приоритетные направления государственной политики по защите детства и механизмы ее реализации. Очевидно, что решение этих проблем возможно только в рамках позитивного социального и экономического развития общества в целом, регионов, городов, сел и каждой семьи в отдельности. Но необходимо научно определить в каком состоянии находится ценности семьи и институт семьи в России на современном этапе.
Среди специалистов социологов и демографов существуют различные точки на развитие семьи. Если одни исследователи пишут о «кризисе» семьи, другие, отрицая кризис, говорят об «эволюции». К первым относится Н.М. Римашевская, считающая, что причины кризиса возникли и проявились в период рыночной политики. Это: расслоение общества; осложнение жилищной проблемы; снижение физического и психического здоровья людей; снижение работоспособности; криминализация и «люмпенизация» молодежи1. Все эти негативные проявления взаимодействуют, коррелируются, обусловливают друг друга, создают причинно-следственные связи. Здесь речь идет явно о кризисе, в котором проявились мультипликация и кумуляция рисков детства и семьи. Сходную точку зрения высказывает В.Н.Архангельский, обращая особое внимание на составляющие этого кризиса: невыполнение семьей как социальным институтом функции деторождения; массовая малодетность; депопуляция нации; распад функции воспитания детей; отсутствие посредничества с социальными институтами; эрозия семьи как малой социальной группы.
В.М.Медков отмечает, что «нет никаких оснований утверждать или хотя бы надеяться на то, что уже перестали или перестанут действовать факторы кризиса семьи, выражающиеся, в частности, в нарастании эгоистического индивидуализма и ориентации на престижные внесемейные ценности, связанные с личным успехом, богатством, «пусть даже и не вполне справедливо нажитом». «Семья, чем дальше, тем больше опускается вниз по шкале социальных ценностей»1. Необходимо добавить к этому, что такие ориентации затрагивают не только репродуктивные перспективы, они мультиплицируются в девиантном поведении родителей и детей, что приводит к кумуляции социальных рисков детства. Подтверждает статистически вышеприведенные выводы Государственный доклад «О положении детей в России» за 2002 г.
Противоположную точку высказывает СИХолод, по мнению которого, следует говорить об эволюции семьи, зарождении нового типа семьи («супружеская семья»). В такой семье прочность брачных уз обеспечивается не желанием иметь ребенка, что характерно для «детоцентристской семьи», а неким явлением, которое называется «свойством». «Свойство» выражается в личном взаимодействии мужа и жены, регулируемом моральными принципами. Отсюда вывод - моногамия эволю-ционизирует от патриархального типа семьи к супружескому. «Кризиса нет! Есть эволюция!» - заключает С.И.Голод . Узкий подход автора к понятию кризиса фокусируется в основном на полоролевых и репродуктивных ориентациях супругов, оставляя без внимания ценностные потрясения общества, ведущие к мультипликации и кумуляции рисков детства, приобретающем в некоторых регионах катастрофический характер и парализующем социальную политику.
Следует добавить, что во многом этот кризис вызван именно недостатками политики в отношении семьи, материнства и детства. То есть в определенной степени он искусственный, хотя последнее отнюдь не преуменьшает разрушитель ность его последствий. Логика С.И.Голода не учитывает масштабы разрушения, с одной стороны, и, с другой, то, что роль семьи с детьми даже при ее деформации общество пытается компенсировать и воспроизводить в разных суррогатных (тем не менее, необходимых) формах (приемные и патронажные семьи, усыновление, дома семейного типа и др.). Функция семьи в отношении детей всегда как необходимая и неизбежная воспроизводится в другой, хотя и вынужденной, суррогатной форме. Из этого следует, что значение семьи сохраняется, необходимо вести серьезную государственную семейную политику, помогать моногамной детной семье, многодетным семьям, а также и неполным семьям. Ведь суррогатные формы могут только частично компенсировать недовыполнение функций при деформации семьи и несколько снизить остроту ее кризиса.
Речь должна вестись именно о кризисе семьи, ориентированной прежде всего на детей, как необходимой системы социальных ценностей и социального института, входящих в основание общества и государства. Мы наблюдаем не столько смену социокультурной модели семьи, сколько полную беззащитность многих семей с детьми перед давлением мультипликации и кумуляции социальных рисков и пассивности государства. Происходит постепенное разрушение устоев семьи, ориентированной на детей как важнейшего социального института. И этот кризис в России несравним с тем, который происходит в развитых странах, поскольку развертывается на фоне таких беспрецедентных для мирного времени явлений как массовая бедность, безнадзорность и беспризорность детей, их массовая бездомность, вооруженные конфликты, терроризм, острая социальная поляризация, небывалый рост насилия, в том числе и по отношению к детям и детской, моральная деградация, значительный рост болезней детей, негативные демографические последствия и др. Все это приводит к серьезному снижению ценности семьи, материнства, отцовства и детства. И действительно, если у старшего поколения признание ценности семьи остается еще в целом на довольно высоком уровне, то у подрастающего поколения - снижается.
Программно-целевой подход в формировании и реализации политики государства по защите детства
К числу актуальных для России механизмов реализации государственной политики относится программно-целевой подход в решении наиболее острых проблем. Такой подход имеет политико-правовой характер, включает ряд моментов, связанных как с содержанием принимаемых решений, так и с их обеспечением. Для реализации основных направлений политики по защите детства формируются соответствующие институциональные механизмы. Понятие механизм реализации политики включает в себя рад элементов: а) теоретическая и аналитическая проработка проблемы; б) принятие политического решения с выработкой целей и постановкой задач (в число задач входит согласование соответствующих интересов, нормативное, организационное, информационное, материальное, финансовое и кадровое обеспечение, включая и систему мероприятий, непосредственно направленных на реализацию целей; в) контроль за выполнением задач. Механизм программно-целевого подхода в концентрированном виде отражен в программах, обеспечиваемых авторитетом и полномочиями органа государственной власти, включают в себя организационно-правовые нормы, отработанные процедуры и технологии, опирается также на ресурсы органов государственной власти, политических партий, общественных объединений, активность граждан, и таким образом включает в себя координацию действий, выработку направлений, назначение лиц, ответственных за программно-целевое обеспечение.
Для анализа программно-целевого подхода необходимо обратиться к анализу федеральных и региональных государственных программ. Выявление механизмов их обеспечения предусматривает изучение также таких аспектов как информационное, методическое и кадровое обеспечение государственной политики. Государственные программы - основной инструмент програмно-целевого подхода в государственной политике по защите детства. Их разработка и реализация была освоена в советское время и получила серьезный размах, обеспечивалась штатами специалистов, финансовыми и материальными ресурсами, идеологическим и информационным сопровождением, системой образования, воспитания, детского здравоохранения. В 1990-2000-е гг. федеральная и региональная политика по защите детства воплощена в ряде федеральных (президентских, правительственных комплексных и целевых), региональных (республиканских, областных) и местных программ. Федеральные программы по улучшению положения детей в пореформенной России действуют, начиная с 1993 г. Комплекс подпрограмм, объединенных в качестве президентской программы «Дети России», утвержден в 1994 г. в составе 6 федеральных целевых программ: «Дети-инвалиды», «Дети-сироты», «Дети Чернобыля», «Дети Севера», «Развитие индустрии детского питания», «Планирование семьи». Федеральные целевые программы (ФЦП) по улучшению положения детей в РФ утверждены постановлением Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. «О федеральных целевых программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 1998-2000 гг.». К ним кроме, выше перечисленных, были отнесены программы: «Развитие социального обслуживания семьи и детей», «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», «Одаренные дети», «Развитие всероссийских детских центров «Орленок» и «Океан», «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев», «Безопасное материнство». Указом Президента РФ «О президентской программе «Дети России» от 15 янв. 1998 г. все вышеперечисленные подпрограммы и программы объединены в программу «Дети России» и ей присвоен статус президентской.
Но, к сожалению, часть предусмотренных действующим законодательством правовых норм не реализуется в полном объеме даже там, где эти механизмы казалось бы есть. Нередко отсутствовал такой элемент как политическая воля, способная преодолеть бюрократические барьеры и компенсировать несовершенство управления. На протяжении всего периода реформирования постоянно образовывалась задолженность по выплате ежемесячных и других пособий на детей, неоднократно нарушались сроки и сокращались объемы финансирования расходов на реализацию федеральных целевых программ по социальной поддержке семьи, женщин, детей-инвалидов, охрану здоровья, в том числе президентской программы «Дети России». В связи с тяжелым социально-экономическим положением России и с отсутствием реальных источников финансирования сокращались расходы социальных статей федерального и региональных бюджетов и др. Лишь в 2000-2002 гг. государству удалось в полном объеме обеспечить финансирование президентской программы «Дети России». Проявилась политическая воля Президента РФ. Это сопровождалось положительной, хотя и неустойчивой динамикой реальных доходов населения, более последовательным финансированием детских программ.
По окончании срока действия программы «Дети России» постановлением Правительства РФ от 25 августа 2000 г. № 1090 были утверждены 10 ФЦП по улучшению положения детей на 2001-2002 гг., так или иначе касающихся нейтрализации естественных и духовных рисков детства: укрепления их здоровья и совершенствования воспитания. Четыре из них получили статус президентских («Дети-инвалиды», «Дети-сироты», «Одаренные дети», «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»). При этом финансирование программ, утвержденных на 2001-2002 гг., было предусмотрено в существенно большем объеме, чем предыдущие программы. Увеличено финансирование программ в области образования, охраны здоровья.
Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2000 г. № 1275 утверждена ФЦП «Молодежь России (2001-2005 гг.)», которая определяет основные мероприятия по реализации государственной молодежной политики, правовые и организационные условия для координации усилий органов исполнительной власти России и субъектов РФ. В состав программы «Молодежь России» включены подпрограммы «Физическое воспитание и оздоровление детей, подростков и молодежи в Российской Федерации», «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002-2004 гг.», «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2002-2006 гг.)», «О мерах предупреждения заболеваний, передаваемых половым путем», «Вакцинопрофилактика», «Неотложные меры по предупреждению распространения в России заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека («Анти-ВИЧ/СПИД»)» и др.
