Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Обеспечение транспортной безопасности и противодействие терроризму на железнодорожном транспорте как исследовательская задача и пути ее решения 17
1.1. Терроризм как угроза транспортной безопасности: предпосылки, сущностные черты, основные разновидности 17
1.2. Железнодорожный транспорт и обеспечение его безопасности от террористических угроз как политическая проблема 45
Глава 2. Отечественный опыт формирования и реализации политики обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму на железнодорожном транспорте (XIX-XX вв.) 68
2.1. Терроризм на отечественных железных дорогах: генезис и эволюция 68
2.2. Этапы формирования и основные модели политики обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму на железнодорожном транспорте 90
Глава 3. Политика обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму на железнодорожном транспорте в современной России: реалии и перспективы 109
3.1. Концептуальные и нормативные основания политики обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму на железнодорожном транспорте РФ 109
3.2. Организационный и практический механизмы реализации политики обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму на железнодорожном транспорте и пути их
Заключение 155
Библиография
- Железнодорожный транспорт и обеспечение его безопасности от террористических угроз как политическая проблема
- Терроризм на отечественных железных дорогах: генезис и эволюция
- Этапы формирования и основные модели политики обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму на железнодорожном транспорте
- Организационный и практический механизмы реализации политики обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму на железнодорожном транспорте и пути их
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена начавшейся на рубеже XX-XXI столетий небывалой эскалацией терроризма и прогрессирующим расширением разнообразия его форм и проявлений, с которыми ни мир в целом, ни конкретные страны в частности никогда ранее не сталкивались. Драматизм ситуации придают такие факторы и обстоятельства, как обретение современным терроризмом все более и более организованных черт (в том числе за счет жесткой внутренней дисциплины, строгих идеологических установок, высокотехнологичного оружия, сетевого взаимодействия и т.д.), а также большей, по сравнению с предыдущими историческими эпохами, жестокости, бесчеловечности. Действительно, терроризм сегодня уже не похож на терроризм XIX - большей части XX вв., когда террористические акты были нацелены на конкретного государственного деятеля и являлись в основном способом выражения недовольства властью, действующим политическим режимом и т.д. Напротив, современный терроризм становится дисперсным, асимметричным, массовым, пытаясь держать в страхе как можно большее число людей.
В этом смысле нет ничего удивительного в том, что современный терроризм активно берет на вооружение технологию совершения терактов в местах массового скопления людей, в том числе и прежде всего на объектах транспорта и транспортной инфраструктуры. Кровавые акты террора последних полутора-двух десятилетий, совершенные в различных уголках планеты, с наглядной очевидностью свидетельствуют о том, что транспорт превратился в главную цель. Он рассматривается террористами и их пособниками уже не в качестве средства, которым пользуется для перемещения государственная или политическая особа высокого ранга, а в качестве объекта массового скопления беззащитных, наименее защищенных рядовых граждан. Поэтому стоит со всей серьезностью говорить о том, что транспорт превратился в привлекательную мишень для террористов. Осознание непреодолимой внезапности терактов и всеобщей незастрахованности от того, чтобы оказаться их жертвой, приводит к росту массовых опасений и страхов, усилению недовольства деятельностью властей и правоохранительных органов в сфере обеспечения безопасности, увеличению числа критических материалов в СМИ и прочим негативным последствиям, имеющим как прямое, так и опосредованное влияние на внутреннюю и внешнюю политику государства.
В подобных условиях обеспечение транспортной безопасности должно
стать одним из важнейших приоритетов государственной политики. Особенно
это актуально для России - страны с наибольшей площадью государственной
территории, непростыми природно-климатическими условиями,
специфическим геополитическим и геоэкономическим положением. Учитывая особую роль именно железнодорожного транспорта в жизни страны - прежде всего вследствие небывалой протяженности ее территории, удаленности огромного числа регионов и населенных пунктов, относительной доступности
пользования железными дорогами, что делает их наиболее востребованным средством передвижения, - обеспечение безопасности в этой сфере становится одним из главных направлений политики государства. Доказательством этому выступает и хронология террористических актов в современной России, неумолимо свидетельствующая о росте числа террористических атак на железнодорожном транспорте.
В целом, непрекращающиеся теракты говорят не только о сохраняющейся на довольно высоком уровне организованности внутри террористических группировок, но и о недостаточности существующих механизмов противодействия терроризму. Требуется дальнейшая концептуализация проблемы современного терроризма в целом и его проявлений на транспорте в частности, нуждается в доработке нормативно-правовая база контртеррористической деятельности, наконец, необходима модернизация имеющихся и создание новых, более адекватных характеру современных террористических угроз, мер по их нейтрализации. Решению этих и связанных с ними проблем и посвящено настоящее диссертационной исследование.
Степень научной разработанности проблемы. Терроризм как общественно-политический феномен становится объектом различных исследований после Французской революции благодаря одному из ее критиков Э. Берку, который, по всей видимости, первым ввел в оборот данный термин, называя террористами Робеспьера и его сторонников1. Впрочем, если абстрагироваться от терминологических рамок и рассматривать суть обозначаемого явления, то первые попытки его осмысления, прежде всего, в контексте государства, политики, властных технологий и т.п. можно обнаружить у Аристотеля, Н. Макиавелли, Дж. Локка, Т. Гоббса, других известных мыслителей2.
Современный терроризм, постоянно эволюционирующий по своей природе, формам и проявлениям, оказывается в фокусе внимания большого числа исследователей, являющихся приверженцами широкого спектра научных подходов, политических идей и ценностных ориентации. Так, в числе наиболее крупных работ, выполненных зарубежными учеными, могут быть названы труды Ф. Боббита, А. Ионы, Р. Кларка, Б. Нетаньяху, Н. Смелзера, Б. Форста, X. Хендерсона, К. Хиршмана, Э. Хобсбауна, Б. Хоффмана, других авторов3.
1 См.: Берк Э. Размышления о революции во Франции и заседаниях некоторых обществ в Лондоне,
относящихся к этому событию/ Сокр. пер. с англ. Гельфанд Е.И. М.: Рудомино, 1993.
2 См., например: Аристотель. Политика. М.: ACT, 2010; Макиавелли Н. Государь: сочинения. М. -
Харьков, 1998; Локк Дж. Два трактата о правлении. М.: Канон, 2009; Гоббс Т. Левиафан. М., 1936; и
ДР-
3 См., например: Нетаньяху Б. Война с терроризмом. М.: Альпина паблишер, 2002; Хиршман К
Меняющееся обличье терроризма. М., 1997; Хоффман Б. Терроризм - взгляд изнутри. М.: Ультра
Культура, 2003; Bobbitt Ph. Terror and Consent: The Wars of the Twenty-First Century. N. Y.: Anchor
Books, 2008; Clarke R.A. Against All Enemies: Inside America's War on Terror. N. Y.: Free Press, 2004;
ForstB. Terrorism, Crime, and Public Policy. N. Y.: Cambridge, 2008; Henderson H. Terrorism. N.Y.: Facts
on File, 2001; Hobsbawm E. Globalization, Democracy and Terrorism. N.Y.: Abacus, 2008; Smelser N.J.
Faces of Terrorism: Social and Psychological Dimensions. N.Y.: Princeton, 2007; Yonah A. Combating
Terrorism: Strategies of Ten Countries. Michigan: University of Michigan Press, 2002; и др.
Во Втором параграфе рассматриваются организационный и практический механизмы реализации политики обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму на железнодорожном транспорте, а также пути их совершенствования.
Отмечается, что назрела необходимость расширения перечня приоритетных национальных проектов («Здоровье», «Образование», Жилье», «Развитие агропромышленного комплекса»), реализуемых с середины 2000-х гг., за счет включения в него нового - «Национальная безопасность». Разработка и реализация данного приоритетного национального проекта, вне всякого сомнения, отвечает внутри- и внешнеполитическим задачам, которые стоят перед современным российским обществом и государством. Более того, без обеспечения комплексной, всеобъемлющей и надежной защиты России и ее граждан от широкого спектра угроз различной природы и направленности, включая терроризм, достижение значимых результатов в других сферах жизни социума попросту не представляется возможным. Концептуальные основания, цели и задачи проекта «Национальная безопасность», а также определение способов, форм и этапов его реализации должны согласовываться с общей логикой осуществляемых в современной России приоритетных национальных проектов, центральной идеей которых является повышение качества жизни граждан страны, «курс на инвестиции в человека»13.
При этом, учитывая значение транспорта и транспортной инфраструктуры для развития важнейших сфер жизни российского общества и государства, обеспечение безопасности на отечественном транспорте в целом и на отдельных его видах, включая железные дороги, в частности должно стать самостоятельным направлением предлагаемого национального проекта. Нам представляется, что лишь получив такое оформление в рамках приоритетного национального проекта, политика обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму в России сможет быть реализована в полной мере и максимально эффективно, без организационных, материальных, технических и прочих издержек, цена которым подчас - человеческая жизнь.
Принципиальный момент - это оценка имеющихся заделов для разработки и реализации нового приоритетного национального проекта. На наш взгляд, эти заделы по целому ряду позиций отвечают требованиям момента и могут быть использованы в дальнейшей работе.
Так, думается, что заложенные в последние годы концептуальные и нормативно-правовые основания в области политики противодействия терроризму (Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации, федеральные законы «О безопасности», «О противодействии терроризму» и т.д.) являются тем фундаментом, который позволяет сделать выбор оптимальной модели обеспечения безопасности в важнейших сферах жизни
Выступление Президента РФ В.В. Путина на встрече с членами Правительства, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета 5 сентября 2005 г. // Национальные проекты. 2006. № 1. С. 5-11.
Глава 3 «Политика обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму на железнодорожном транспорте в современной России: реалии и перспективы» состоит из двух параграфов.
В Первом параграфе рассматриваются концептуальные и нормативные основания политики обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму на железнодорожном транспорте РФ.
Отмечается, что проблемы, которые не были решены в сфере обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму как социально-политическому феномену в целом в 1990-е гг., особо остро проявили себя в начале XXI столетия. Одной из тенденций террористических проявлений стало то, что значительное число терактов продолжало носить дисперсный характер, но второе рождение получили направленные теракты. Как правило, их мишенью становились сотрудники правоохранительных органов и других структур безопасности. Думается, что это можно оценивать как современные модификации актов кровной мести за совершаемые контртеррористические операции. Дисперсные акты терроризма приобретали все большую жестокость и бесчеловечность.
Проблема терроризма и неадекватность предпринимавшихся прежде мер борьбы с ним были признаны на самом высоком уровне, а обеспечение безопасности с этого момента стало одним из приоритетов государственной политики. Начатые в 2000-е гг. преобразования в важнейших сферах жизни российского общества коснулись и вопросов, связанных с обеспечением национальной безопасности, важнейшей составляющей которой является транспортная безопасность - в силу, прежде всего, особой внутри- и внешнеполитической роли транспорта, его значения для политического, социального, экономического, культурного, информационного и т.д. развития страны. Появилась принципиально новая нормативно-правовая база обеспечения безопасности и противодействия терроризму, подверглись уточнению и конкретизации профильные законодательные акты, принятые ранее.
Хотя силовые методы борьбы с терроризмом остаются наиболее значимыми, вместе с тем, необходимо понимать, что только с помощью силы победить его не удастся. Терроризм - это сложнейшая и многогранная проблема всей современной российской действительности, которая обнажает недостатки в различных областях жизни страны: экономике, политике, социальной сфере, культуре и т.д. Тем самым становится очевидным, что противодействие терроризму и обеспечение безопасности на транспорте можно осуществлять в полной мере и максимально эффективно, задействуя комплексные меры. Комплексность может быть достигнута за счет реализации работы на нормативно-правовом, концептуальном и организационном уровне. Данные основания образуют диалектическую взаимозависимость, при которой на концептуальном уровне происходит анализ проблемы и вырабатываются механизмы ее решения, которые затем закрепляются для единообразного их понимания и реализации, а соответствующие институты обеспечивают контроль за их выполнением.
Среди отечественных исследований современного терроризма, предпосылок его возникновения и факторов активизации, а также путей и механизмов противодействия ему заслуживают внимания работы И.И. Артамонова, О.В. Будницкого, Н.В. Деревянченко, Н.В. Загладила, М.М. Зайончковской, СИ. Илларионова, Е.П. Кожушко, СЕ. Метелева, В.Л. Михеева, Т.А. Нестик, Д.В. Ольшанского, В.Е. Петрищева, Б.Г. Путилина, В.А. Соснина и др.4
Рассмотрению принципов и механизмов обеспечения безопасности и антитеррористической деятельности государства в целом и на транспорте в частности посвящены работы Л.В. Брятовой, М.Х. Валиева, Ю.С Горбунова, Г.И. Грибановой, Т.А. Дикановой, ЕА. Казанцева, И.Е. Левитина, В.Н. Лопатина, И.Н. Морозова, О.В. Нардина, О.М. Хлобустова, других исследователей и практиков5.
Вопросы обеспечения безопасности и противодействия терроризму на отечественном железнодорожном транспорте в прошлые исторические периоды и в современных условиях, включая координацию деятельности органов власти и управления, повышение эффективности правоохранительных органов и специальных служб, оптимизацию тактик контртеррористической борьбы, рассматриваются в работах М.Ю. Зеленкова, A.M. Камбарова, Ш.М. Нурадинова, Н.Н. Пестова, А.Ю. Чепурного и др.6
4 См.: Артамонов И.И. Терроризм: способы предотвращения, методика расследования. М., 2002;
Будницкий О.В. История терроризма в России в документах, биографиях, исследованиях. Ростов-на-
Дону, 1996; Деревянченко Н.В. Борьба с терроризмом - важная задача современности. Майкоп:
МГТУ, 2005; Загладин Н.В., Путилин Б.Г. Международный терроризм: истоки, проблемы,
противодействия. М.: Русское слово, 2008; Зайончковская ММ. Антитеррористическое
сотрудничество государств: реализация политических установок в международном праве. М., 2005;
Илларионов СИ. Террор и антитеррор в современном мироустройстве. М.: РИЦ «ПрофЭко», 2003;
Кожушко Е.П. Современный терроризм: анализ основных направлений. Минск: Харвест, 2000;
Метелев СЕ. Современный терроризм и методы антитеррористической деятельности. М.: ЮНИТИ-
ДАНА, 2008; Михеев В.Л. Современные формы международного терроризма. СПб.: Лема, 2011;
Ольшанский Д.В. Психология терроризма. СПб.: Питер, 2002; Петрищев В.Е. Заметки о терроризме.
М.: Эдиториал УРСС, 2001; Соснин В.А., Нестик Т.А. Современный терроризм: Социально-
психологический анализ. М.: Изд-во «Институт психологии РАН», 2008; и др.
5 См.: Брятова Л.В. Борьба с терроризмом. М.: Наука, 2004; Валиев М.Х. Актуальные вопросы
транспортной безопасности // Общество и безопасность. Вестник Научного центра безопасности
жизнедеятельности детей. 2010. № 3; Горбунов Ю.С. Терроризм и правовое регулирование
противодействия ему. М.: Молодая гвардия, 2008; Грибанова Г.И. Противодействие терроризму как
функция современного государства. Сыктывкар: КРАГСиУ, 2009; Диканова Т.А. К вопросу о
предупреждении терроризма на транспорте // Вестник Академии Генеральной прокуратуры
Российской Федерации. 2010. № 3; Казанцев Е.А. Принципы антитеррористической защищенности (в
условиях города, области). Новосибирск, 2005; Левитин И.Е. Об обеспечении безопасности и
антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры // Транспортная
безопасность и технологии. 2010. № 2; Лопатин В.Н. Проблемы предупреждения терроризма на
транспорте и пути их решения // Материалы 2 Международной научно-практической конференции
«Терроризм и безопасность на транспорте». М., 2003; Морозов И.Н. Технологии против терроризма
М.: Олма, 2003; Нардина О.В. Формирование общегосударственной антитеррористической системы.
СПб.: Юридический Центр Пресс, 2011; Терроризм и безопасность на транспорте в России (1991-2002
гг.). Белая книга (аналитический доклад) / Под ред. В.Н. Лопатина. СПб., 2004; Хлобустов ОМ.
Госбезопасность от Александра I до Путина. М., 2005; и др.
6 См.: Зеленков М.Ю. Современный терроризм и антитеррористическая деятельность на
железнодорожном транспорте: правовой аспект. Учеб.-метод, пособие в 2 ч. М.: Юрид. ин-т МИИТа,
Наконец, отдельные аспекты проблемы противодействия террористическим угрозам в целом и в транспортом комплексе в частности рассматривались в ряде диссертационных исследований, большая часть которых, однако, носит либо общетеоретический, либо узкоприкладной характер7.
В целом, при всем внимании отечественной и зарубежной политической науки к проблематике, связанной с противодействием терроризму и обеспечением транспортной безопасности, включая железные дороги, вместе с тем, она еще не достигла должного уровня концептуализации и предметной проработанности, который способствовал бы приращению научного знания и эффективному решению практических задач.
Данные обстоятельства определили объект, предмет, цель и задачи диссертации.
Объектом диссертационного исследования выступает политика обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму, предметом - особенности ее формирования и реализации на железнодорожном транспорте России.
2005; Камбаров AM. Взаимодействие оперативных подразделений органов внутренних дел на транспорте с территориальными органами внутренних дел по борьбе с преступлениями террористического характера, совершаемыми на объектах железнодорожного транспорта // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 5; Камбаров, А. М. Проблемы противодействия террористическим актам, совершаемым организованными группами на объектах железнодорожного транспорта // Вестник Московского университета МВД России. 2008. № 5; Нурадинов Ш.М. Меры по обеспечению общественной безопасности и охране правопорядка на железнодорожном транспорте Российской империи // Вестник МВД России. 2000. № 4; Пестов Н.Н., Чепурной А.Ю. Роль и место органов внутренних дел на транспорте в обеспечении антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта России // Труды академии управления МВД России. 2010. № 2; и др. 7 См., например: Аксенова СВ. Политика противодействия терроризму в современной России. Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук. М., 2006; Бахтеева А.Р. Политический терроризм как социальное явление современности. Диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук. М., 2010; Боташева А.К Терроризм как фактор современных политических процессов: детерминация, проявления, стратегия противодействия. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук. Краснодар, 2009; Брусницын Ю.А. Правовая политика современного российского государства в сфере противодействия терроризму. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону, 2003; Бутрин СМ. Политические технологии противодействия терроризму в Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук. М., 2006; Гасанов Д.Н. Становление национальной системы противодействия международному терроризму: политологический анализ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук. М., 2005; Гольцов В.Ю. Формы и методы государственного управления противодействием терроризму. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. М., 2006; Жесткое Д.В. Правовая политика в сфере противодействия терроризму в России: вопросы теории и истории. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Волгоград, 2006; Киракосян A.M. Терроризм на транспорте как угроза современному обществу. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата философских наук. М., 2007; Щекочихина Т.Н. Терроризм как угроза национальной безопасности России: концептуальные основы, политика противодействия. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук. М., 2008; Янковой Н.Л. Антитеррористическая деятельность как инструмент государственной политики. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук. М., 2011; идр.
постоянная трансформация внутренней структуры таких органов диктовалась целями обеспечения стабильности власти и поддержки режима. Здесь мы можем говорить о развитии структуры органов безопасности, скорее, не в логике предотвращения терроризма, а в репрессивной логике соответствия активности террористических проявлений. Тем не менее, именно в советское время были заложены нормативно-правовые основания противодействия терроризму. Уголовные кодексы ввели такие понятия, как «терроризм», «террористический акт», «террористическая деятельность», определили состав данных преступлений и установили наказания за их совершение.
Существенное расширение правовой базы борьбы с терроризмом произошло в 1990-е гг. и было связано с его значительной активизацией. Однако непонимание остроты проблемы на концептуальном уровне и, соответственно, существенные недоработки на институциональном не способствовали снижению террористической активности.
Сравнивая три исторических периода - дореволюционный, советский и постсоветский, а также три соответствующие им модели политики противодействия терроризму на железнодорожном транспорте, можно с уверенностью говорить о том, что каждый из этих периодов имел свои как сильные, так и слабые стороны. Однако проблема заключается в том, что мы не можем говорить об отечественном опыте политики противодействия терроризму как о целостном, поскольку между выделенными этапами практически не было преемственности в методах и подходах, которые были характерны для каждого из них. Причем отсутствие преемственности не было случайностью; напротив, это была целенаправленная политика нивелирования предыдущих достижений, попытка порвать связь со всем прошлым, поскольку происходила кардинальная трансформация государственного строя, социально-политических и экономических отношений. Пожалуй, о преемственности можно говорить только применительно к небольшому числу аспектов, в числе которых - непрерывное функционирование на каждом из этапов ведомства путей сообщения, а также сохранение железнодорожного транспорта в государственной собственности.
Постоянно оставаясь прерогативой государства, политика обеспечения транспортной безопасности в большей степени столкнулась с проблемами терроризма в постсоветский период. Тогда были провозглашены новые приоритеты развития, основными ценностями стали демократия и рыночная экономика. Рост межгосударственного сотрудничества, падение «железного занавеса», глобализационные тренды на открытость границ и экономическую интеграцию - все это и многое другое стало новыми реалиями. Совокупность данных условий и обстоятельств приводит нас к понимаю того, что прежняя система обеспечения безопасности на железнодорожном транспорте более не может быть эффективна. А потому крайне необходимы качественно иная парадигма решения данной проблемы, новые формы диалога государства и общества, инновационные законодательные и институциональные механизмы регулирования.
Резкая трансформация государственного устройства и принципов
организации общества создала организационный, правовой,
институциональный и идеологический вакуум, в котором стали успешно действовать террористы. Роль транспорта была значительно переосмыслена -из средства он превратился в цель. Целью стали массовые, наиболее жестокие убийства людей, которые дестабилизировали общественно-политическую ситуацию, взбудораживали общественное мнение и вызывали критическое недовольство властью. Есть все основания говорить о том, что, если бы не комплекс мер антитеррористической направленности и обеспечения безопасности, предпринятый в 2000-е гг., террористы могли бы достичь своих целей. Однако масштабность террора в начале XXI в., с которым столкнулась Россия, в том числе на железнодорожном транспорте, заставила в дальнейшем полностью пересмотреть концептуальные и нормативно-правовые основания политики обеспечения безопасности и противодействия терроризму.
Во Втором параграфе рассматриваются этапы формирования и основные модели политики обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму на железнодорожном транспорте.
Отмечается, что параллельно с развитием транспортной системы России и, в частности, с появлением железнодорожного сообщения эволюционировала и система транспортной безопасности. Хотя железнодорожное сообщение имело ряд неоспоримых преимуществ (быстрота, комфорт и удобство передвижения, всесезонность и т.д.), ситуация на этом виде транспорта также характеризовалась угрозой совершения террористических атак. Поэтому железнодорожный транспорт требовал к себе особого внимания со стороны правоохранительных органов в аспектах обеспечения общественной безопасности и правопорядка. Можно даже сказать, что уровень безопасности на общественном транспорте был определяющим для оценки государственной безопасности в целом. Борьба с терроризмом на железных дорогах и обеспечение транспортной безопасности в целом были государственной прерогативой с соответствующей иерархической структурой управления и разветвленным административным аппаратом с широкими полномочиями.
С момента появления железнодорожной сети обеспечение безопасности на данном виде транспорта стало одним из важнейших приоритетов государственной политики. В императорской России система функционирования органов безопасности на железнодорожном транспорте, в частности, транспортной полиции и жандармской железнодорожной полиции, пожалуй, единственный раз за всю отечественную историю создавалась не для борьбы с терроризмом, а для его профилактики, пытаясь тем самым снизить возможную угрозу террористических проявлений на транспорте.
Однако уже в то время деятельность органов обеспечения безопасности на железнодорожном транспорте была довольно политизирована, отвечая также за борьбу с революционным движением, поддержание народного благочиния, контрразведывательную деятельность. Данная тенденция продолжилась и в СССР, где органы безопасности активно боролись с инакомыслием и контрреволюционными настроениями. Поэтому разветвленная сеть и
Целью диссертационного исследования является комплексный политологический анализ концептуальных оснований политики обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму, а также определение ее оптимальной модели для реализации на железных дорогах современной России.
Для достижения данной цели необходимо последовательно решить следующие задачи:
- проанализировать предпосылки, сущностные черты и основные
разновидности терроризма как угрозы транспортной безопасности;
выявить политическую составляющую проблемы обеспечения безопасности железнодорожного транспорта от террористических угроз;
- раскрыть причины возникновения и факторы эволюции терроризма на
отечественном железнодорожном транспорте;
- выделить этапы формирования и основные модели политики
обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму на
отечественном железнодорожном транспорте;
- проанализировать концептуальные и нормативные основания политики
обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму на
железнодорожном транспорте современной России;
выработать направления и механизмы совершенствования организационного и практического механизмов реализации политики обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму на российских железных дорогах в современных условиях.
Теоретико-методологические основы исследования представлены системным, сравнительным, проблемным, структурно-функциональным и рядом других общенаучных подходов, а также широким спектром методов современной политологии и ряда других смежных наук. Изначально комплексный и динамичный характер изучаемой проблематики предопределили использование в качестве методологического фундамента исследования принципов единства исторического и логического, восхождения от абстрактного к конкретному, всесторонности, реалистичности, объективности рассмотрения, целостности.
Важное значение для диссертационного исследования имеет институциональный подход, позволяющий наиболее эффективно и всесторонне проанализировать, с одной стороны, ход и характер участия государства и его профильных институтов в процессах формирования и реализации политики по обеспечению транспортной безопасности и противодействия терроризму вообще и на железнодорожном транспорте в частности, с другой стороны, место данной политики в системе осуществляемых государством внутри- и внешнеполитических мероприятий, ее соотношение и взаимосвязи с другими направлениями государственной политики.
Формально-правовой (юридический) подход, используемый в исследовании, во многих аспектах усиливает институциональный, т.к. позволяет, во-первых, рассмотреть нормативно-правовые рамки и условия
деятельности государственных институтов и структур, формирующих политику обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму и осуществляющих ее практическую реализацию, во-вторых, выявить приоритетные направления данной политики, а также особенности их концептуализации в конкретный исторический период.
Немаловажное значение для диссертационного исследования имеет опора на подходы и методы, применяемые в различных областях экономического знания. Это способствует более глубокому пониманию природы транспортных коммуникаций, раскрытию их роли и значения в общественной жизни, выявлению их влияния на политическую сферу, особенно в современных условиях.
Не менее значимым для исследования столь сложного и многогранного феномена, каким является терроризм в целом и его современные формы и проявления в частности, является опора и активное задействование теоретико-методологических оснований и исследовательского инструментария психологических (обращению к терроризму так или иначе предшествуют глубокие духовно-нравственные и психические трансформации личности), культурологических (переход к террористическим практикам во многом опосредован нормами и установками существующего в социуме типа культуры), социологических (степень осознания опасности терроризма и характер его восприятия могут быть поняты через призму общественного мнения), исторических (выработка оптимальных моделей политики нейтрализации террористических угроз на современном этапе не представляется возможной без раскрытия их динамики, основных форм и проявления в исторической ретроспективе) наук и дисциплин. Все это в конечном счете способствует реализации цели и задач, поставленных в исследовании.
Кроме того, особое место в диссертации занимают: положения теории национальной безопасности, включая концепции асимметрии и превентивности в ее обеспечении; современные концепции государственной политики и управления, в том числе в сложносоставных и полиструктурных сферах; научные парадигмы анализа транспортно-коммуникационных процессов в целом и применительно к отдельным видам транспорта в частности; новые методологические подходы к исследованию сетевых организаций, в том числе террористических.
При изучении концептуальных оснований и конкретных механизмов государственной политики обеспечения безопасности и противодействия терроризму на железнодорожном транспорте автор опирался на результаты исследований крупнейших представителей политологической, исторической, правовой, экономической, психологической, социологической мысли, использовал труды российских и зарубежных ученых прошлого и настоящего. Эмпирическую базу исследования составили практические сведения, основанные на полученных посредством включенного наблюдения, контент-анализа официальных документов, мониторинга СМИ и Интернет-ресурсов и т.д. данных. Наряду с этим, необходимая эмпирическая информация была
стали обеспечение национальной безопасности, суверенитета страны, уменьшение внешних угроз развития российских отдаленных территорий, коммуникации с другими государствами.
Подобные внутри- и внешнеполитические приоритеты определили логику законодательного закрепления особого статуса железнодорожного транспорта в дореволюционный, советский и постсоветский периоды, государственное регулирование и контроль за деятельностью железных дорог, постоянное развитие их материально-технической базы.
В итоге железные дороги стали составлять основу транспортной системы страны и во взаимодействии с другими видами транспорта были призваны своевременно и качественно обеспечивать жизнедеятельность всех отраслей экономики, национальную безопасность и потребности общества в перевозках и услугах. Поэтому одним из важнейших качественных показателей работы железнодорожного транспорта стало состояние его безопасности.
Вообще, анализ истории террористических актов свидетельствует о том, что на железных дорогах чаще всего взрывают вагоны, цистерны, железнодорожное полотно, особенно на перегонах, мосты, тоннели; происходят взрывы и в залах ожидания железнодорожных вокзалов, у перронов, в товарных конторах, на нефтебазах; разоборудуют рельсовые пути.
Рассмотрение генезиса и становления террористической идеи и терроризма как метода политической борьбы позволяет говорить о том, что все современные разновидности и формы терроризма в первооснове имеют схожие корни и черты. Говорить об отдельном виде терроризма в той или иной сфере, вырывая его из общего понимания развития терроризма в России в целом, было бы ошибочным. Именно поэтому идеология террористических актов на железнодорожном транспорте не была бы понятна без анализа смысла организации терактов на транспорте в целом и реализации террористических атак вообще.
Впервые террористические акты на отечественном железнодорожном транспорте были организованы в 1860-х гг. и, вписываясь в русло всех террористических настроений того времени, были направлены против власти, прежде всего, непосредственно против держателя этой власти - царя, против основ самодержавия как типа государственного устройства. Террористические акты того времени были исключительно направлены на монарха и не ставили своей целью убийство невинных людей, железнодорожный транспорт был не самоцелью, а только методом реализации террористических планов.
Эволюционировав в советское время, терроризм перестал быть орудием в руках оппозиции, а превратился практически в официальный инструмент поддержки государственного режима и борьбы с инакомыслием. Те же акты, которые совершались против власти и тем самым подрывали ее авторитет, замалчивались. Однако рост недовольства и сепаратистских настроений вызвал новую волну терроризма, где транспорт стал чуть ли не главным орудием террористов. В конце 1970-х гг. впервые стали применяться тактики рассеянного терроризма, пик которых пришелся на 1990-е гг.
общенациональной безопасности. В данной логике автор предлагает понимать систему обеспечения безопасности движения на железнодорожном транспорте как деятельность органов железнодорожного транспорта, органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и граждан, направленную на бесперебойное функционирование железных дорог и недопущение возникновения аварийных ситуаций в перевозочном процессе, а также на снижение последствий возможных аварий. Безопасность движения на железнодорожном транспорте тесно связана с обеспечением сохранности грузов и защитой жизни и здоровья пассажиров, охраной окружающей природной среды.
Мировая история и современные реалии свидетельствуют о настоятельной необходимости постоянного повышения эффективности противодействия терроризму в связи с непрекращающимся ростом его опасности. Один из путей этого, являющийся, пожалуй, наиболее важным, - создание общегосударственных систем противодействия терроризму, которое предусматривает формирование соответствующей государственной политики и развертывание системы государственных антитеррористических структур, создание механизмов централизованного руководства ими, развитой правовой основы их деятельности. Нет сомнений, что политические механизмы борьбы с современным терроризмом должны ориентироваться на формирование систем пресечения, противодействия и ликвидации последствий террористической деятельности в каждой отдельной сфере общественной жизни и инфраструктуры, в частности, на железнодорожном транспорте. Однако мы полагаем, что фундаментом общегосударственной системы мер профилактики терроризма является стратегически ориентированная и последовательная политика, имеющая целью оптимизацию общественных отношений в стране и исключающая возникновение острых антагонистических противоречий между народом и властью, отдельными слоями и группами населения, политическими движениями и партиями. Известно, что преступление легче предупредить, чем устранить его последствия, тем более, террористического акта, влекущего многочисленные человеческие жертвы. Поэтому первостепенное значение имеют меры упреждающего характера, в том числе административного воздействия, а также профилактическая деятельность.
Глава 2 «Отечественный опыт формирования и реализации политики обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму на железнодорожном транспорте (XIX-XX вв.)» состоит из двух параграфов.
В Первом параграфе рассматриваются генезис и эволюция терроризма на отечественных железных дорогах.
Отмечается, что с момента своего появления в России железные дороги играли особую внутри- и внешнеполитическую роль. Во внутренней политике работа железнодорожного транспорта являлась залогом экономической, социальной, культурной и т.д. интеграции различных регионов, единства политического, правового, исторического, социокультурного пространства. Основными внешнеполитическими приоритетами, которые традиционно реализовывались за счет функционирования железнодорожного транспорта,
получена посредством анализа действующего законодательства в сфере обеспечения безопасности и противодействия терроризму на транспорте, знакомства с материалами международных и общероссийских научно-практических конференций и круглых столов, а также регулярных контактов с работниками российского железнодорожного транспорта, сотрудниками правоохранительных структур и компетентных органов, представителями масс-медиа, профессорами и преподавателями Московского государственного университета путей сообщения и ряда других образовательных и научных учреждений.
Научная новизна диссертации определяется рядом особенностей, которые не были обнаружены в существующих исследованиях по сходной тематике. Они заключаются в следующем:
посредством системного и сравнительного подходов уточнены сущностные черты терроризма как угрозы транспортной безопасности и конкретизированы ее особенности применительно к железнодорожному транспорту;
на основе комплексного политологического анализа определено политическое значение обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму на железнодорожном транспорте;
- в ходе компаративно-ретроспективного и факторного анализа выделены
основные этапы формирования и модели политики обеспечения транспортной
безопасности и противодействия терроризму на отечественном
железнодорожном транспорте, определены возможности и пределы
использования исторического опыта в современных условиях;
- при использовании междисциплинарной методологии разработана
концептуальная модель политики обеспечения транспортной безопасности и
противодействия терроризму на железнодорожном транспорте в современной
России, показаны направления и механизмы ее реализации.
Положения, выносимые на защиту:
В условиях превращения терроризма в устойчивое явление современности, имеющее разнообразные формы и масштабы проявления, транспортная система становится одним из наиболее уязвимых и привлекательных объектов для совершения террористических атак, что связано с огромной ролью транспорта для нормального функционирования всех сторон жизни общества. Транспорт может становиться одновременно и объектом совершения террористической атаки, и средством передвижения террористов и сопутствующих им грузов (оружие, взрывчатка, технические устройства и приспособления и т.д.). При этом среди основных видов современного транспорта объектом, наиболее подверженным угрозам террористических атак, становятся железные дороги, что обусловлено их значительной протяженностью, наличием в их составе большого количества объектов повышенной опасности, постоянно увеличивающимися потоками пассажиров и грузов.
Обеспечение транспортной безопасности и противодействие терроризму на транспорте, включая железнодорожный, является одним из
важнейших приоритетов внутренней и внешней политики современного государства, неотъемлемой частью общегосударственного комплекса антитеррористических мер. Формирование политических механизмов противодействия терроризму на железнодорожном транспорте должно комплексно реализовываться одновременно на нескольких уровнях. В их числе: политический (создание концептуальных и нормативно-правовых оснований предупреждения терроризма), социальный (принятие мер по обеспечению безопасности населения на транспорте), индивидуальный (повышение уровня бдительности самих граждан). Основными принципами формирования политических механизмов противодействия терроризму как угрозе безопасности железнодорожного транспорта должны стать превентивные меры, меры противодействия при попытке и реализации террористического акта и меры по ликвидации последствий совершенного террористического акта. Учитывая масштабность последствий и неожиданный характер террористических атак, в качестве основной меры по противодействию им необходимо назвать профилактику терроризма, которая включает в себя комплекс правовых, организационных и воспитательных мероприятий.
3. С самого момента своего появления в России железнодорожный
транспорт стал играть особую внутри- и внешнеполитическую роль, его
значение для политического, социального, экономического, культурного,
информационного и т.д. развития страны постоянно возрастало, тем самым
актуализируя проблемы обеспечения транспортной безопасности и
противодействия терроризму. Отечественный опыт в этой сфере представлен
тремя историческими периодами (дореволюционным, советским и
постсоветским) с присущими им моделями политики, которые обнаруживают
практически полное отсутствие преемственности в методах и подходах, за
исключением непрерывного функционирования на каждом из этапов
ведомства путей сообщения, а также сохранения железнодорожного
транспорта в государственной собственности. Вызов терроризма в
современных условиях делает необходимым поиск качественно новых моделей
и подходов к формированию и реализации политики обеспечения безопасности
и противодействия терроризму на железных дорогах России.
4. В современных условиях при всей значимости силовых мер, вместе с
тем, противодействие терроризму и обеспечение безопасности на транспорте
возможно осуществить в полной мере и максимально эффективно лишь
посредством задействования всего комплекса мероприятий. В этой связи
назрела необходимость принятия нового приоритетного национального
проекта «Национальная безопасность». Разработка и реализация данного
приоритетного национального проекта, к которому должны активно
подключиться государственные структуры и институты гражданского
общества, всецело отвечает внутри- и внешнеполитическим задачам, стоящим
перед Российской Федерацией. Более того, без обеспечения комплексной,
всеобъемлющей и надежной защиты России и ее граждан от широкого спектра
угроз различной природы и направленности, включая терроризм, достижение
попытке или реализации террористического акта; ликвидация последствии, если этот акт все-таки был совершен12.
Анализ зарубежного опыта показывает, что для успешного противодействия терроризму необходима группа законодательных, институциональных, пропагандистских мер для борьбы с терроризмом. Однако, этих мер самих по себе может оказаться недостаточно, если не налажено взаимодействие между населением и спецслужбами, занимающимися обеспечением безопасности, если не существует взаимного понимания важности диалога и сотрудничества. Обеспечение безопасности транспорта, в том числе железнодорожного, должно носить целенаправленный характер. Обязательными пунктами такой программы должны стать: внедрение ведомственной системы мер противодействия; обеспечение готовности органов управления, персонала железных дорог к выявлению, предупреждению и пресечению преступлений террористического характера; координация соответствующих действий между различными уровнями власти.
Представляется, что в целях повышения эффективности противодействия терроризму необходимо расширять сотрудничество в рамках международных и региональных правительственных и общественных организаций, создавать прочную сеть партнерских отношений, принимать решения и осуществлять меры на основе консенсуса по проблемам, касающимся безопасности. При этом важно наращивать и объединять усилия по недопущению подготовки, содействия, пропаганды и финансирования терроризма в любых формах на территориях всех государств, а также отказывать в предоставлении террористам убежища и защиты. Кроме того, нельзя допускать использование религии террористическими и сепаратистскими движениями и группами в качестве предлога для достижения своих целей.
Система организации антитеррористической деятельности на железнодорожном транспорте не может рассматриваться отдельно от общегосударственной системы противодействия терроризму и системы обеспечения транспортной безопасности в целом. Мировой опыт подтверждает необходимость комплексного подхода к формированию условий защищенности пассажиров и работников транспорта и транспортной инфраструктуры, которые включают в себя профилактику терроризма на транспорте. Авторская позиция заключается в том, что политика обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму в целом и на железнодорожном транспорте в частности представляет собой многоструктурное направление государственной политики, тесно пересекающееся с другими направлениями, которые в совокупности являются стержнем обеспечения национальной безопасности.
Таким образом, мы мыслим в русле того, что обеспечение безопасности на железнодорожном транспорте является одним из ключевых аспектов
12 Камбаров А.М. Проблемы противодействия террористическим актам, совершаемым организованными группами на объектах железнодорожного транспорта // Вестник Московского университета МВД России. 2008. №5. С. 48-51.
изготовить любые типы оружия (включая оружие массового уничтожения), а также использовать последние достижения науки, в том числе и на транспорте, для исполнения своих замыслов. Получается, что по мере усложнения общественных отношений комплекс причин, вызывающих к жизни терроризм на транспорте, становится все более сложным, а диалектическая связь данного процесса с динамичным развитием транспортной сферы ведет к тому, что несанкционированное вмешательство, а также нанесение террористических ударов по объектам транспортной инфраструктуры способны вызвать поистине катастрофические последствия для всего социума.
Во Втором параграфе обеспечение безопасности железнодорожного транспорта от террористических угроз рассматривается как политическая проблема.
Отмечается, что исторический опыт и современные реалии демонстрируют наибольшую притягательность для террористов именно железнодорожных транспортных коммуникаций. Более того, можно утверждать, что железнодорожный транспорт стабильно является привлекательным объектом для террористических актов и криминальных деяний различного рода группировок и отдельных лиц. Столь высокий интерес террористов к железнодорожным объектам связан с тем, что для них характерны следующие особенности: наличие относительно большого количества вагонов, сцепленных между собой и практически не имеющих возможности выполнять сколько-нибудь значительные маневры самостоятельно; значительные объемы перевозимых грузов, в том числе опасных; большая протяженность железнодорожных путей и значительное количество искусственных сооружений - мостов, тоннелей и т.п., обеспечить постоянную охрану которых крайне сложно из-за удаленности и труднодоступности; большое число пассажиров; интенсивность передвижения1'.
В мире продолжается поиск эффективных способов нейтрализации угроз транспортному комплексу. Опыт наиболее продвинутых в этом направлении стран (в частности, Израиля, Великобритании, США) показывает, что одним из действенных способов предупреждения и расследования актов терроризма на транспорте является внедрение и использование современных технологий, а также комплексных систем безопасности, которые увязаны в единый ситуационный центр информации, получаемой от локальных систем видеонаблюдения и средств технического контроля. На железнодорожном транспорте мира сегодня разработан и применяется широкий спектр антитеррористических мероприятий, в которые вовлечены не только силовые ведомства, администрации регионов, но и железнодорожные организации и население. Можно выделить основные группы этих мероприятий: превентивные или профилактические меры; меры противодействия при
11 См.: Голиусов Ю.Ф. Государственная транспортная политика как фактор национальной безопасности России: евразийский аспект. Диссертация на соискание ученой степени доктора политических наук. М., 2010. С. 118.
значимых результатов в других сферах жизни социума попросту не представляется возможным. Концептуальные основания, цели и задачи проекта «Национальная безопасность», а также определение способов, форм и этапов его реализации должны согласовываться с общей логикой уже осуществляемых в современной России приоритетных национальных проектов.
5. Учитывая значение транспорта и транспортной инфраструктуры для развития важнейших сфер жизни российского общества и государства, обеспечение безопасности на отечественном транспорте в целом и на отдельных его видах, включая железные дороги, в частности должно стать самостоятельным направлением приоритетного национального проекта «Национальная безопасность». Лишь получив такое оформление в рамках приоритетного национального проекта, политика обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму в России сможет быть реализована с наибольшим позитивным эффектом, без организационных, материальных, технических и прочих издержек, ценой которых нередко становятся жизни граждан.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что она развивает сложившиеся к настоящему времени в политологии и смежных науках теоретико-концептуальные подходы к исследованию вопросов, связанных с политическими механизмами обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму в различных его формах и проявлениях, способствует как повышению эффективности уже имеющегося, так и выработке нового методологического инструментария их анализа, позволяет обнаружить новые, не рассматривавшиеся ранее ракурсы проблемы и поставить соответствующие исследовательские задачи.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что оно может способствовать, с одной стороны, оптимизации и модернизации уже существующих, с другой стороны, поиску новых, адекватных современным угрозам и вызовам моделей политики государства в области обеспечения безопасности и противодействия терроризму на транспорте в целом и на железных дорогах России в частности. Кроме того, материалы исследования могут быть использованы в деятельности органов власти и управления различного уровня при подготовке профильных нормативно-правовых актов, планировании, разработке и реализации мероприятий контртеррористической направленности в транспортном комплексе, в практической деятельности структур и служб, отвечающих за безопасное функционирование железных дорог России, а также в учебном процессе.
Область исследования. Содержание диссертационного исследования соответствует следующим пунктам Паспорта специальности 23.00.02 -Политические институты, процессы и технологии ВАК Министерства образования и науки РФ: 2. Государственная политика и управление. Виды государственной политики; 8. Субъекты и объекты политического процесса. Теневые субъекты в политике. Специфика и основные черты политического
процесса в постсоветской России; 9. Принципы и механизмы взаимодействия общеисторических императивов и требований отечественной традиции в политическом развитии общества; 10. Концептуальные трактовки мировых политических процессов: современные школы и представления.
Апробация диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры «Политология, история и социальные технологии» Московского государственного университета путей сообщения и рекомендована к защите.
Отдельные материалы диссертационного исследования доложены автором и обсуждались на Международной научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития транспорта» (Москва, 2011 г.).
Прикладные аспекты исследования нашли применение в ходе профессиональной деятельности автора.
Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях автора.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав (по два параграфа в каждой), заключения и списка литературы.
Железнодорожный транспорт и обеспечение его безопасности от террористических угроз как политическая проблема
Терроризм является сложным, многогранным и стремительно развивающимся феноменом современности, имеющим продолжительную историю, социокультурные и этноконфессиональные особенности, которые требуют максимального учета при организации системы комплексного противодействия со стороны государственных и общественных институтов. Последнее не представляется возможным в полной мере без изучения тенденций и закономерностей развития террористической деятельности, а также раскрытия специфических черт ее проявления.
Возникновение терроризма как общественно-политического явления произошло в рабовладельческую эпоху, о чем свидетельствует в том числе этимология данного понятия. Слово «террор», появившись в латинском языке, имело два основных значения: 1) «страх», «ужас»; 2) «предмет страха», «устрашающее обстоятельство». При помощи глагола «terrero» (пугать, наводить страх, стращать) получили распространение лексические конструкции: «удерживать от чего-то страхом»; «страшить кого-то, угрожая ему»; «удерживать страхом от восстановления свободы» и т.п. Обращает на себя внимание тот факт, что в качестве субъекта устрашения изначально понималось не только государство, но и внешние неприятели, а также внутренние - рабы, т.е. по сути все участники политических отношений.
Исследователь К.Н. Салимов предлагает оперировать только первым значением понятия «террор» (т.е. «страх», «ужас»), оставляя без внимания второе его значение (предмет страха или устрашающее обстоятельство) и производные от него словосочетания9. Если основываться только на первом значении, то можно предположить, что терроризм - это, прежде всего, устрашение10.
Вместе с тем, Ю.С. Горбунов отмечает, что именно второе значение слова «террор» и его производные указывают не только на время зарождения данного феномена, но и свидетельствуют о том, что уже во времена Римской империи в понятие «террор» вкладывался конкретный смысл: «устрашение политического оппонента (противника) насильственными методами вплоть до физического уничтожения отдельных его представителей, в целях управления поведением этого оппонента (противника)»11. На наш взгляд, приведенная цитата вполне соответствует современной пониманию терроризма, характерному для нашего времени.
В современной научной литературе по-прежнему имеет место противопоставление понятий «террор» и «терроризм»12. На наш взгляд, данное противопоставление является по большей части надуманным, поскольку оба понятия изначально обозначаются как насильственная деятельность, осуществляемая в политических целях, а средства этого насилия безотносительны к субъекту, реализовывающему его. В этой связи исследователь К. Джалилов предлагает объединить понятия «террор» и «терроризм» как совокупность радикальных методов политического экстремизма, форм политической деятельности, проявляющейся в тайной и открытой вооруженной и агентурно-диверсионной деятельности, направленной на достижение политической цели путем применения или угрозы применения силы . В ходе достижения политической цели в процессе террористической деятельности тот или иной субъект одновременно решает целый ряд задач: 1) дискредитирует государственную власть; 2) провоцирует нестабильность и вызывает дестабилизацию в конкретной стране (регионе); 3) достигает конкретной тактической цели (например, выполнение конкретных требований) .
В.А. Соснин и Т.А. Нестик отмечают, что в исторической ретроспективе группа людей, которая однозначно с современных позиций рассматривается как террористическая, - это зилоты I в. н.э. в Иудее15. Данная группа людей противостояла римскому владычеству и стремилась освободиться от него, что позволяет относить ее к одной из первых террористических организаций. Цель сопротивления зилотов состояла в том, чтобы «катализировать» сопротивление среди гражданского населения и повлиять на освобождение от римского владычества в долговременной перспективе. Убийства в акты террора и в инструмент социального влияния превращал выбор места их совершения - это были публичные места с большим скоплением людей. При отсутствии средств массовой информации в те времена единственно возможный способ быстрого оповещения о шокирующем акте насилия состоял в том, чтобы совершить его в массовых публичных местах. Зилоты полагали, что их акты насилия смогут привести к желаемым политическим изменениям. Кроме того, террористы обычно стремились оказать влияние не только на непосредственных «зрителей» совершения террористического акта. Насилие зилотов выступало как средство для «сообщения» определенного послания конкретной целевой аудитории -римской власти, прямым и потенциальным еврейским коллаборационистам и другим евреям - о возможности освобождения от имперского ярма.
Идейное обоснование терроризма и широкое применение его методов на практике произошло в период Французской революции. Тогда под термином «терроризм» понималась система, призванная навести порядок в стране в анархический период, инструмент управления нового революционного государства. М. Робеспьер заявлял, что «террор есть не что иное, как правосудие, скорое, строгое и непреклонное» . В дальнейшем, после казни Робеспьера и его сторонников, а также крушения надежд и идеалов революции, термин «террор» стал обозначать «любые злоупотребления официальной власти с открытым криминальным подтекстом» .
Идейные истоки терроризма в России можно отнести еще к декабристам, которые первыми в отечественной истории стали рассматривать цареубийство как средство сделать общество более совершенным. По мнению Н.П. Огарева, террор являлся средством планируемой борьбы, и «отрицание террора - это отрицание культа этих героев, с ног до головы выкованных из чистой стали, ибо декабристы на самом деле были верными последователями Робеспьера». Автор утверждал, что декабристы собирались использовать террор во имя нового, народного общественного строя, как и якобинцы: «террор, предполагавшийся декабристами, был беспощаден; пути его сообразно с духом времени были пути исключительно военные»19. Однако после подавления декабристского восстания террористическая идея надолго сошла с политической арены России.
Терроризм на отечественных железных дорогах: генезис и эволюция
Железные дороги на протяжении последних ста лет без преувеличения являются основной транспортной системы нашей страны. На российский железнодорожный транспорт приходится более 80% грузооборота всех видов транспорта и более 40% пассажирооборота транспорта общего пользования в дальнем и пригородном сообщениях . Объективными причинами этого являются обширная территория страны, ее сложная географическая конфигурация, удаленность многих регионов, природные и климатические особенности, труднодоступность сырьевой базы и т.д.
С момента своего появления железные дороги играли особую внутри- и внешнеполитическую роль. Во внутренней политике работа железнодорожного транспорта являлась залогом экономической, социальной, культурной и т.д. интеграции различных регионов, единства политического, правового, исторического, социокультурного пространства. Основными внешнеполитическими приоритетами, которые традиционно реализовывались за счет функционирования железнодорожного транспорта, стали обеспечение национальной безопасности, суверенитета страны, уменьшение внешних угроз развития российских отдаленных территорий, коммуникации с другими государствами.
Подобные внутри- и внешнеполитические приоритеты определили логику законодательного закрепления особого статуса железнодорожного транспорта в дореволюционный, советский и постсоветский периоды, государственное регулирование и контроль за деятельностью железных дорог, постоянное развитие их материально-технической базы. Последняя эволюционировала на протяжении длительного периода времени. Так, уместно вспомнить, что первая чугунная дорога появилась в России в 1788 г. на Александровском пушечном заводе в Петрозаводске. Чугунная дорога с конной тягой была проложена в 1806-1809 гг. под руководством инженера П.К. Фролова на Змеиногорском руднике на Алтае. В связи с созданием паровой машины стало возможным строительство дорог с применением паровой тяги, и первая такая рельсовая дорога появилась в России в 1834 г. (она была построена отцом и сыном Е.А. и М.Е. Черепановыми на нижнетагильском металлургическом заводе) .
Начало железнодорожного сообщения в России ознаменовало официальное открытие и первый рейс пассажирской дороги общего пользования по маршруту Царское Село-Петербург в 1837 г. Уже в первые годы пользования дорогой была доказана ее экономическая состоятельность: в среднем ежегодна дорога перевозила до 600 тыс. человек. Единичный пример показал неоспоримые достоинства нового вида транспорта: быстрота перевозки, удобство, возможность круглогодичной эксплуатации. Важной вехой железнодорожной политики стало строительство железнодорожной магистрали Петербург-Москва в 1842 г. Строительство стало началом формирования русской школы железнодорожного строительства, способствовало развитию научных идей в области транспорта, определило приоритеты и принципы реализации транспортной политики в России на последующие десятилетия . Тем не менее, в сравнении с Западной Европой и Северной Америкой страна существенно отставала в темпах строительства. Отсутствие железнодорожного сообщения центра России с окраинами доказало, что в случае необходимости оперативной связи с регионами она не может быть установлена. Это не могло не отразиться на обеспечении внешнеполитических приоритетов страны: одной из причин поражения России в Крымской войне 1853-1856 гг., в русско-японской войне 1904-1905 гг., а также неудач на фронтах Первой мировой войны стала экономическая слабость, вызванная отсутствием прочных хозяйственных и сопутствующих им связей, которые могли бы базироваться на железнодорожном сообщении, элементарная транспортная неосвоенность большого числа территорий. В свою очередь, это повлекло за собой кризисные явления в других важнейших сферах жизни России, обернувшихся революционными потрясениями 1917 г. и последующей дезинтеграцией государства.
Советский период отечественной истории был отмечен новым витком железнодорожного строительства. Проводимые в стране преобразования (прежде всего индустриализация) обусловили необходимость создания единой, надежной и эффективной транспортной системы, которая бы соответствовала потребностям промышленного и сельскохозяйственного развития, укреплению внутри-и внешнеэкономических связей, способствовала освоению новых регионов.
В итоге железные дороги стали составлять основу транспортной системы страны и во взаимодействии с другими видами транспорта были призваны своевременно и качественно обеспечивать жизнедеятельность всех отраслей экономики, национальную безопасность и потребности общества в перевозках и услугах. Поэтому одним из важнейших качественных показателей работы железнодорожного транспорта стало состояние его безопасности.
В этой связи наша принципиальная позиция заключается в том, что в России обеспечение безопасности железнодорожного транспорта должно быть выделено в качестве одной из приоритетных задач по формированию комплексной системы противодействия терроризму на транспорте. И в дальнейшем мы разовьем эту мысль.
Вообще, анализ истории террористических актов свидетельствует о том, что на железных дорогах чаще всего взрывают вагоны, цистерны, железнодорожное полотно, особенно на перегонах, мосты, тоннели; происходят взрывы и в залах ожидания железнодорожных вокзалов, у перронов, в товарных конторах, на нефтебазах; разоборудуют рельсовые пути.
Отправной точкой эпохи российского терроризма можно считать покушение Д.В. Каракозова 4 апреля 1866 г. на Александра П. Если до этого звучали лишь слова и прокламации, то с выстрелом из револьвера Каракозова терроризм становится реальностью и неотъемлемой частью российского политического процесса. Основной аргумент, которым пользовался террорист, заключался в том, что «царская власть есть тот принцип, при наличии которого нечего и думать о коренных социальных реформах; усилия и жертвы революционеров будут напрасны, пока трон царский уверен в своей безопасности»84. Стоит отметить, что далеко не все его соратники по организации поддержали идею террористического толка, ссылаясь на то, что в глазах народ царь - это благодетель и освободитель, после убийства царя некому еще будет воспользоваться смятением, что надо сперва привлечь на свою сторону больше людей, сорганизовать революционные кадры .
Этапы формирования и основные модели политики обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму на железнодорожном транспорте
Проблемы, которые не были решены в сфере обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму как социально-политическому феномену в целом в 1990-е гг., особо остро проявили себя в начале XXI столетия. В своем первом президентском Послании к Федеральному Собранию в 2000 г. В.В. Путин отметил, что «в условиях нового для нас типа внешней агрессии - международного терроризма и прямой попытки перенести эту угрозу внутрь страны -Россия столкнулась с системным вызовом государственному суверенитету и территориальной целостности, оказалась лицом к лицу с силами, стремящимися к геополитической перестройке мира»1 6. Тем самым можно говорить о том, что проблема терроризма и неадекватность предпринимавшихся прежде мер борьбы с ним были признаны на самом высоком уровне, а обеспечение безопасности с этого момента стало одним из приоритетов государственной политики.
Начиная с 2000-х гг., одной из тенденций террористических проявлений стало то, что значительное число терактов продолжало носить дисперсный характер, но второе рождение получили направленные теракты. Как правило, их мишенью становились сотрудники правоохранительных органов и других структур безопасности. Думается, что это можно оценивать как современные модификации актов кровной мести за совершаемые контртеррористические операции. Дисперсные акты терроризма приобретали все большую жестокость и бесчеловечность. Так, в результате захвата Театрального центра на Дубровке в октябре 2002 г. в руках террористов оказалось более 900 заложников. В ходе штурма здания все террористы были уничтожены, однако, более 120 человек погибли от суммы факторов в виде действия усыпляющего газа, примененного спецназом при штурме, и тяжелых условий, в которых находились заложники (трое суток в сидячем положении без еды и воды).
Один из самых кровавых эпизодов новейшей российской истории связан с террористическим актом в Беслане, когда 1 сентября 2004 г. группа террористов захватила более 1300 заложников в школе № 1. Число жертв теракта было чудовищным - погибло около 350 человек, половина из которых были дети, свыше 500 человек было ранено. До сих пор в современной России самые громкие теракты связаны с деятельностью незаконных вооруженных формирований, окопавшихся в Северокавказском региона.
После террористических событий в Беслане в стране был зафиксирован один из самых высоких уровней социальной напряженности. Согласно результатам опроса, проведенного «Левада-Центром» в сентябре 2004 г., 88% опрошенных опасались, что они или их ближайшие родственники могут стать жертвой теракта, не боялись всего 7%. Вероятность новых терактов высоко оценивали 80% респондентов, надеялись на их прекращение 9%. Согласно данным последних опросов, сегодня уровень опасения стать жертвой терроризма несколько снизился, однако продолжает сохранять устойчивое большинство: 73% россиян считают, что их жизнь находится под угрозой. Весьма высоко количество респондентов, которые ожидают совершения новых терактов в ближайшем будущем137.
Проведенное НИИ Проблем законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Российской Федерации исследование показало, что к числу обстоятельств, способствующих совершению террористических актов, относятся: недостатки в организации работы по предупреждению терроризма со стороны транспортных министерств и организаций; упущения в обеспечении безопасности на транспорте; отступления от установленных правил охраны объектов; ослабление пропускного режима прохода на территории категорированных объектов; невнимательное отношение к досмотру пассажиров, их багажа и ручной клади, к проверке транспортных средств и перевозимых грузов, особенно опасных; отсутствие должного взаимодействия с территориальными органами ФСБ, МВД, МЧС и органами местного самоуправления по вопросам противодействия терроризму на транспорте; недочеты в обучении персонала мерам безопасности; безнаказанность нарушителей, в том числе совершивших административные правонарушения .
В начале 2000-х гг. активность террористов сосредоточилась на железнодорожном транспорте. Были совершены теракты в Московском метрополитене: в подземном переходе у станции «Пушкинская», на платформе станции «Белорусская», у вестибюля станции «Рижская», на перегоне между станциями «Павелецкая» и «Автозаводская». Последний оказался самым крупным из трех перечисленных актов: в результате него погибло 42 человека, около 250 получили ранения. Террористическим актом, глубоко потрясшим все российское общество, стал двойной взрыв 29 марта 2010 г. на станциях «Лубянка» и «Парк
Кисловодск - Минеральные воды. 3 сентября, когда поезд проезжал около перегона Подкумок - Белый уголь, сработали взрывные устройства, которые были заложены на железнодорожном полотне на расстоянии 6 метров друг от друга. В результате теракта 7 человек погибли, около были 80 ранены140. 5 сентября, в день траура по погибшим, произошел подрыв того же поезда около станции Ессентуки. Взрыв в одном из вагонов поезда оказался в разы мощнее и привел к смерти 44 человек, более 155 человек были ранены. Взрыв произошел рано утром, поэтому большинство погибших были студентами или рабочими .
Серия террористических атак на железнодорожном транспорте продолжилась подрывом в Московской области пассажирского поезда Грозный - Москва, в результате которого произошел сход с рельсов 4 вагонов состава, пострадало более 50 человек 4 . 13 августа 2007 г. в связи с подрывом железнодорожного полотна произошла авария поезда «Невский экспресс». В результате более 60 человек получили травмы.
Настоящей кульминацией террористических атак на железнодорожном транспорте современной России стал подрыв 27 ноября 2009 г. в Бологовском районе Тверской области скоростного поезда «Невский экспресс», шедшего из Москвы в Санкт-Петербург. Мощность взрыва была столь сильна (бомба составила 7 кг в тротиловом эквиваленте), что 4 последние вагона были буквально вырваны из состава поезда и отброшены в сторону от железнодорожного полотна. Хвостовой вагон был найден в вертикальном положении на расстоянии 10-15 м от железнодорожного пути. Именно здесь и находилась основная часть погибших пассажиров. Всего в результате теракта погибло 27 человек, более 130 было ранено.
Меры, предпринятые для минимизации последствий данного террористического акта, как нельзя ярко продемонстрировали проблемы современной российской действительности и связанные с ними изъяны в политике обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму.
Организационный и практический механизмы реализации политики обеспечения транспортной безопасности и противодействия терроризму на железнодорожном транспорте и пути их
Недостаточная степень вовлеченности гражданских структур в работу государственных институтов по противодействию терроризму может привести к повышению апатии граждан, деморализации общества, нагнетанию атмосферы страха, парализации общественно-политической воли. Напротив, постановка в приоритет совместного участия в обеспечении безопасности и противодействии терроризму является залогом нормального функционирования государственных органов и институтов гражданского общества на основе демократических ценностей, обеспечения процветания нации, занятия ею достойного положения на международной арене.
Вместе с тем, признавая тот факт, что гражданское общество в России находится еще только на стадии становления, его институты пока что недостаточно сильны, а соответствующие практики не достигли должного уровня зрелости, представляется, что именно государство на данном этапе должно стать инициатором, движущей силой и основным актором практического воплощения в жизнь политики противодействия терроризму в целом и обеспечения безопасности на железнодорожном комплексе страны в частности.
В этой связи важным представляется дальнейшее совершенствование управленческой компоненты и уточнение субъектов, вовлекаемых в процесс обеспечения безопасности на железнодорожном транспорте, четкое определение их компетенций. Единообразное понимание роли и функций каждого субъекта, сути возлагаемых на них задач, координации и субординации их действий является основой эффективности противодействия терроризму. Безусловно, потребуется создать систему подготовки и повышения квалификации специалистов в области транспортной безопасности, которая опиралась бы как на имеющиеся достижения в данной сфере, так и на инновационные разработки.
Сегодня силовой метод борьбы продолжает оставаться реальным средством контртеррористической деятельности. Вместе с тем, он должен быть дополнен мерами информационного, психологического и интеллектуального противодействия терроризму. Важно бороться с проявлениями терроризма идеологически, вскрывая его преступную сущность, а также постулируя систему жизненных ценностей.
В современной России, являющейся страной проживания большого числа национальностей и приверженцев разнообразных религиозных течений, жизненно необходимо создать благоприятные условия для устойчивого и равномерного развития различных этнических и конфессиональных групп, обеспечить равную реализацию их прав и интересов, чтобы предотвратить конфликты на этой почве. Задача государства заключается в формировании у всех проживающих в нашей стране народностей такого самосознания, при котором чувство гражданской принадлежности к России имело бы приоритет перед фактором этнического происхождения, общенациональная политическая идентичность являлась бы главенствующей по сравнению со всеми остальными.
Не следует забывать и о реализации других важнейших направлений государственной политики - социальной, образовательной, молодежной, культурной, демографической и др. Меры, направленные на сокращение безработицы, особенно среди молодого поколения россиян, а также на решение назревших проблем в экономике и социальной сфере, способны снизить социальную напряженность в обществе, нейтрализовать главный источник потенциальных социальных эксцессов.
Кроме того, в связи с постоянно возрастающей угрозой терроризма сегодня настало время ставить вопрос не о ликвидации последствий террористических атак, а о создании условий, которые бы предельно ограничили возможности террористов. Иными словами, мы полагаем, что борьба с терроризмом должна уступить место профилактике терроризма. При этом необходимо отдавать себе отчет в том, что изживание терроризма - длительный процесс, предполагающий создание необходимых объективных и субъективных условий для достижения этой цели.
В этом смысле должны разрабатываться и находить практическое воплощение превентивные меры по обеспечению безопасности на железнодорожном транспорте. В числе мероприятий профилактико-предупредительной работы могут быть названы недопущение использования железнодорожного транспорта для незаконного оборота оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и других средств террора. Основной объем этой работы возлагается на органы внутренних дел на транспорте и саму систему транспортных организаций.
Наконец, учитывая тот факт, что современный терроризм давно и весьма уверенно вышел за рамки отдельных государств и его преодоление становится возможным только совместными усилиями всего мирового сообщества, представляется необходимым налаживание соответствующего взаимодействия государственных и общественных институтов России, интегрированных в профильные международные правительственные и неправительственные организации, отраслевые ассоциации, объединения глобального уровня. Необходимо совершенствование и унификация норм международного права, межгосударственное партнерство на всех уровнях противодействия терроризму в целом и на железнодорожном транспорте в частности.
