Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ГЕНЕЗИС МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ: ОБЩЕМИРОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ, РОССИЙСКАЯ СПЕЦИФИКА
1.1. Дуализм содержания и формы муниципального управления: теоретические дискуссии и историческая практика
1.2. От местного управления к местному самоуправлению 4
1.3. Муниципальное образование как объект местного управления "3
ГЛАВА II. СОЦИАЛЬНО - ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПРАКТИКА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
2.1. Социально-политические детерминанты процесса взаимодействия формирования демократического государства и местного самоуправления
2.2. Зарубежный опыт муниципального управления 126
2.3. Опыт строительства системы муниципального управления в России
ГЛАВА III. СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ТЕХНОЛОГИИ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
3.1. Законодательные основы перехода к местному самоуправлению
3.2. Специфика социально-политических технологий процесса становления местного самоуправления
Глава IV. СОЦИОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ПРОЦЕССА ФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
4.1. Модель процесса и механизм перехода от муниципального управления к местному самоуправлению
4.2. Результативность социально-политических технологий преобразования местного управления
Заключение 314
Литература 322
Приложение 349
- Дуализм содержания и формы муниципального управления: теоретические дискуссии и историческая практика
- Социально-политические детерминанты процесса взаимодействия формирования демократического государства и местного самоуправления
- Законодательные основы перехода к местному самоуправлению
Введение к работе
Российское общество вступило в XXI век с новыми политическими, экономическими, социокультурными реалиями, развитие которых требует нетрадиционных решений. В связи с тем, что на протяжении многих десятилетий человеческий фактор не рассматривался в качестве важнейшего элемента производительных сил, были потеряны целевые ориентиры функционирования мировых и региональных сообществ — комфортность жизнедеятельности общества, благосостояние личности и социальных общностей. Доминирующей направленностью управленческой деятельности всех уровней государственной власти стал принцип экономического детерминизма, который, как правило, базируется на приоритетах экономических процессов, рассматривая человека как средство их реализации. При этом происходит разрушение тех отраслей социальной сферы, которые определяют высокий уровень общественного развития: здравоохранение, образование, социальное и жилищно-коммунальное обслуживание.1 Н. Римашевская прогнозирует возможность определенного решения этих проблем через систему механизмов перераспределения налоговых обязательств различных социальных групп, введения наряду с трудовой негосударственной пенсии, обязательное страхование всех работников и другое. Это позволит, по ее мнению, уже к 2010 году увеличить прожиточный минимум в 2-2,2 раза, минимальную заработную плату - в 6,9 раза, среднюю заработную плату - в 3,2 раза, средний денежный душевой доход - в 3,5 раза, снизить коэффициент дифференциации фондов доходов с 14 до 10. Подводя итоги результатам своих исследований, Н. Римашевская подчеркивает, что для реализации подобного рода прогнозов требуется одно - политическая воля.2 Можно согласиться с вышепредставленными выводами, отметив при этом необходимость участия в реализации этих прогнозов властных структур всех уровней. Особую роль в решении данных задач играет местное управление, в связи с тем, что оно непосредственно связано с интересами, потребностями личности и различных групп муниципального сообщества. Именно на местном уровне, по утверждению многих политологов, социологов решается около 80-ти процентов всех вопросов, которые ставятся пред властью населением.
Местное или муниципальное управление - сложный по природе, многообразный по формам и последствиям социально-политический феномен. Оказывая огромное влияние на общественное развитие, оно само подпадает под воздействие политических, социально-экономических и иных факторов.
Более того, именно муниципальное управление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с принципом разделения властей, представляет основу системы управления в демократическом правовом государстве.
Признание муниципального управления в качестве конституционного принципа организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления не только на федеральном уровне, но и на внутрирегиональном, включая и местный уровень управления, с передачей его отдельных функций органам местного управления. Такая децентрализация представляет собой передачу определенных функций верхнего на нижние уровни власти, но ни коим образом не является методом становления местного самоуправления. Тем не менее, российские законодательные документы, многие теоретические разработки, инструктивные материалы исполнительных органов власти рассматривают процесс децентрализации в качестве факта наличия местного самоуправления в России. Но практика реализации этих законов и нор-мотворческих актов опровергает эти принципы. Не случайно, поэтому отложено до 2009 года исполнение Федерального Закона «Об общих принци пах организации местного самоуправления в РФ» №131-Ф3 2003 года. о
Формирование местного самоуправления невозможно без параллельной демократизации общества, становления и развития правового социально ориентированного государства.
Понять происходящие в России процессы - значит, осознать их неизбежность и необратимость, обусловленность историческим ходом развития и теми экономико-политическими реалиями, которые существуют в мировом сообществе. Но это означает также и осознание тех закономерностей, которые присущи этим процессам.
Во всем мире местное самоуправление один из важнейших институтов демократического общества. Но ни в одной стране оно не реализовано в полной мере, отдельным государствам присущи некоторые элементы самоуправления. Фактически происходит процесс перехода от муниципального управления к местному самоуправлению. Для России такой переход является чрезвычайно важным в связи с необходимостью перестройки социально-политической системы, показавшей свою неэффективность на протяжении ряда десятилетий.
Знаковая важность местного самоуправления, как института демократии состоит в том, что оно выражает право граждан данной территории на самостоятельное решение местных задач. Реализуя такое право, государство представляет самостоятельность местному самоуправлению, берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления.
В то же время, самоуправление можно рассматривать и как способ организации и осуществления населением власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами местных жизненно важных вопросов с учетом исторических и иных местных обычаев и традиций.
Наконец, не нужно забывать, что значимость самоуправления в том для чего оно собственно и создавалось - то есть в принятии решений мест ного значения. Россия - это огромная страна, которая вмещает в себя совершенно разные социальные и географические образования. Поэтому попытки полностью централизованного управления в таком государстве с одной стороны были сопряжены с целым рядом издержек (раздутый бюрократический аппарат, низкая оперативность), а с другой приводили к росту напряженности внутри социальных групп.
Таким образом, формирование местного самоуправления позволило бы на основе развития социальной активности граждан решать проблемы жизнедеятельности в интересах каждой личности и всех социальных групп.
Но фактически в России только начинается процесс перехода к местному самоуправлению. Можно согласиться с утверждением С. Рыженкова о том, что разделение государственного управления и местного самоуправления пока является скорее намерением, стремлением, целью, но не институциональным фактом российской действительности.4
Подтверждая этот тезис, Ж.Т. Тощенко и Г.А. Цветкова подчеркивают, что пока на разных уровнях власти нет полного понимания и осознания идеи местного самоуправления, большинство руководителей не видят его нового качества. Фактически местные органы включены в систему государственной исполнительной власти, и все управленческие органы в городах и районах по сути дела являются низовым звеном государственной власти и находятся в полной зависимости от вышестоящих органов власти. Население, которое в соответствие с принципами самоуправления должно определять стратегию и тактику избранных ими органов и субъектов власти, реально отстранены от исполнения данной функции.5 Ф.М. Бородкин также отмечает, что можно вполне серьезно утверждать, что в России сейчас нет местного самоуправления, что.процесс де централизации не разрушает централизованной системы государственного управления, и что самоуправление возможно только в случае, если субъект и объект управления совпадают. Совпадение рассматривается таким образом, что те, кто осуществляют самоуправление, обладают властью на его организацию, исключая прямое нерассуждающее подчинение.
Данные суждения, высказанные еще в 1997 году, являются весьма актуальными для современных российских реалий, свидетельствующих о несостоятельности продекларированных принципов местного самоуправления.
Реализация разделения полномочий федеральной, региональной и местных органов власти в решении проблем муниципального сообщества не возможна при любом формальном (даже законодательно оформленном) делегировании государственных полномочий органам местного самоуправления. Более того, представляется некорректным рассматривать институт местного самоуправления в качестве реально существующего факта российской действительности. Местное самоуправление является, как было подчеркнуто выше, пока лишь целью политического развития России, а не данностью. Процесс его формирования требует дальнейшей теоретической разработки, четкого определения содержания категориального аппарата, скрупулезного анализа исторически сложившейся российской специфики не только различных сфер жизнедеятельности населения и форм управления, но и российской ментальносте, то есть всего того, что определяет общие закономерности развития России.
Правовая база местного самоуправления в современной России пока только складывается. С момента принятия новой Конституции РФ (1993 год) нормативно-законодательная база сводилась к указам Президента, декларировавшим гарантии прав местного самоуправления, не снижающим роль представительных органов власти. Принятые Государственной Думой Зако ны "Об общих принципах организации местного самоуправления" также не дали ответов на многие вопросы, о чем свидетельствуют почти ежегодно принимаемые поправки, дополнения, изменения к этим законам.
Меры правовой, экономической, организационной, методической поддержки государства местному самоуправлению пока не определены, правотворческий процесс снизу еще только разворачивается. Поэтому в деле создания основ правового пространства местного самоуправления Россия находится в самом начале пути. Отстает и правовая наука, отсутствуют современные технологии местного самоуправления, призванные регулировать процессы формирования муниципальной службы, местной власти и экономики, социальной защиты населения, его общественной безопасности, недостаточно совершенна система подготовки и переподготовки муниципальных служащих. Не ставится вопрос ни в законотворческих актах, ни в теоретических концепциях о необходимости в России переходного периода от местного управления к местному самоуправлению, и в связи с этим разработки моделей и механизмов его становления.
В этой связи тема данной диссертации является актуальной, значимой не только в теоретическом плане, но и для практики реализации исторически и законодательно поставленных целей и задач.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы управления обществом и человеком, проблемы власти и его субъектов были в центре внимания мыслителей еще в период становления государств. Так Конфуций (VI век до н.э.) писал о том, что управлять людьми — это не только труд, но и большое искусство.
Сюнь-Цзы (III век до н.э.) отмечал, что люди не могут поддерживать свою жизнь не объединяясь, при этом люди различны между собой, поэтому нуждаются в более мудрых и сильных, которые должны стать правителями. Небо, по его мнению, родит простолюдинов не для правителя, оно возводит
7 Конфуций. Об управлении страной на основе ритуала и «исправления имен». Антология мировой философии. - М.: Мысль, 1969. Том 1. - 576, с. 192-193. на престол правителя для простолюдинов. Отношения между правителем и подданными, отцом и сыном, старшими и младшими братьями, мужем и женой управляются одними и теми же законами. Главный закон - это справедливость».8
Такой взгляд на взаимодействие правителей и подданных характерен для китайской философии раннего государственного периода. В отличие от приоритета этических основ методов управления в Китае античные философы акцентировали внимание на решающей роли законодательных принципов организации управления. В связи с тем, что для Древнего Междуречья, Древней Греции и Древнего Рима было характерно становление городов-государств, Платон, Аристотель, Исократ и другие анализировали процессы становления демократии как народовластия. Именно на анализе городов-государств Спарты, Афин и др., Платон в своей работе «Государство» дает характеристику идеальному государству как единству четырех добродетелей: мудрости, мужества, рассудительности и справедливости, рассматривая их в качестве необходимого условия благоденствия граждан. Именно по этому принципу, как он считал, должен происходить не только отбор правителей, но и законодательное оформление их власти.9
Социально-политические детерминанты процесса взаимодействия формирования демократического государства и местного самоуправления детально анализировали в своих работах идеологи буржуазных революций XVII-XVIII веков - Монтескье, Руссо, Франклин, Джефферсон, А. Смит, Дидро и др. В их работах развивается концепция фактического становления местного самоуправления как основы общегосударственного управления. Так Ж.Ж. Руссо обосновывает договорные взаимоотношения верховной власти и власти в городах, поселениях, в результате которых местные власти передают часть своих полномочий (охрану городов, проведение общих мер защиты населения, дипломатические отношения с другими государствами и т.д.) вер ховной власти. И на исполнение этих функций города обязаны в соответствие с договором выделять определенные средства.
Монтескье, исследуя взаимосвязь между политическим строем и типом социального порядка, подчеркивал, что важную роль играет не форма правления (монархия, республика), а способ осуществления власти на основе соблюдения законов. В работе «О духе законов» он подчеркивает, что сущностью управления являются целевая направленность законов, ценностные и моральные ориентиры.
А. Токвиль считал, что результатом демократического правления является свобода, которая предполагает отсутствие произвола и осуществление власти в соответствии с законами, что обуславливает безопасность индивидов.
Макс Вебер считал, что бюрократическое господство представляет собой значительный фактор любого политического режима. Но государственный служащий существует для того, чтобы следить за исполнением установленных законов, правил и т.д..10
Основой этих концепций были положения о безусловной ценности человеческой личности, изначальном равенстве всех людей, о безусловных правах человека на жизнь, свободу, собственность, о необходимости создания государства, основной целью которого было бы сохранение и защита естественных прав человека.11
Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа в лице ее таких выдающихся ученых XIX века, как Ф. Гнейст, Л. Штейн, Лабанд и др. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины.
Идеи организации общинного управления, нашедшие отражение в бельгийской Конституции, были выражены ранее французом Турэ, который в 1790 г. обосновал их в своем докладе по законопроекту о реформе местного управления в Национальном собрании Франции. Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении, которые впоследствии получили свое развитие в различных теориях местного самоуправления.
Специфику становления местного самоуправления в России достаточно детально описал Прокопий Кессарийский, подчеркивая, что славяне и анты не управляются одним человеком, а издревле живут в народовластии, счастье и несчастье в жизни считается у них общим делом.13
Ибн-Русте, описывая быт киевских славян, подчеркивает идентичность условий для всех групп населения.14
Н.М. Коркунов, раскрывая своеобразие становления местного управления в России с эпохи Петра I, дает характеристику трем созданным в то время их системам: бюрократической, земской и сословной, которые, взаимодействуя друг с другом, нередко утрачивают свой первоначальный характер.15
Современные теоретические концепции (Абрамов В.Ф., Агапонов А.К., Алексеев О.Б., Ашин Г.К., Кравченко С.А., Лозаннский Э.Д., Барабышев Г., Барбакова К.Г., Барбаков О.М., Гаврин А.С., Костко Н.А., Великая Н.М., Бо-родкин Ф.М., Воронин А.Г., Гольдберг Т.С., Жирова Л.А., Демченко Г.Л., Дилигенский Г.Г., Митрохин С, Нечепоренко B.C., Римашевская Н., Соловьев Э.Г., Силин А.Н., Симонов С.К., Тихонов Д.А., Цибульский В.Р., Скрын-ников Р.Г., Калиниченко Л.А.) рассматривают местное самоуправление как один из видов политических процессов, свойственный муниципальному уровню организации жизнедеятельности конкретного типа населения, разделяя местное управление и местное самоуправление, считая их разными эта пами управленческой деятельности властных структур.
Проблемы социальных технологий раскрывают в своих работах Бестужев-Лада И.В., Вобленко С, Огнев Г., Цыганков С, Иванов В.Н., Патрушев В.И., Курбатов В.И., Курбатова О.В., Грандберг А.Г., Мкртчян Г.М., Тощенко Ж.Т., Хайруллина Н.Г., Голенкова З.Т., Нарбут Н.П.
Взаимообусловленность местного самоуправления, свободы, демократического государства, исторически сложившейся ментальности населения, социальной активности граждан и личностными качествами субъектов власти разных уровней подчеркивается теоретическими разработками Бакшта-новского В.И., Бабичева И.В., Виноградова В., Галумова Э.А., Иноземцева В.Л., ИрхинаЮ.В., Конева Ю.М., Крамника В.В., Левашова В.К., Леви і о на И.Б., Леонтьева Г., Митрошенкова О.А., Москвичева Л.Н., Пантина В.И.
Проведенный анализ многочисленных работ, посвященных исследованию проблем становления, развития муниципального управления и местного самоуправления в Европе, Азии, Америке на различных исторических этапах показал, что многие аспекты рассмотрены классиками и современными авторами достаточно детально. Но один из самых актуальных для современности вопрос о необходимости переходного этапа от местного управления к местному самоуправлению с разработкой соответствующих моделей и механизмов до сих пор не стал предметом социально-политического изучения.
Таким образом, выбор темы диссертационного исследования обусловлен, во-первых, наличием в обществе проблемы, решение которой необходи мо для России в целом и ее регионов, муниципальных образований, в частности, и, во-вторых, тем фактом, что, несмотря на огромное количество опубликованных работ по данной проблематике, многие ее аспекты остались вне теоретического анализа, в том числе, включение в процесс становления местного самоуправления этапа перехода к нему от муниципального управления, целевой социальной направленности формирующегося местного самоуправления и его результативности на различных периодах внедрения.
Объект исследования - муниципальное образование.
Предмет исследования - система муниципального управления.
Цель исследования - разработка модели и механизма перехода от муниципального управления к местному самоуправлению.
В рамках поставленной цели определены следующие задачи исследования.
1. Систематизация методологических принципов социологического анализа процесса становления и развития местного самоуправления.
2. Выявление социально-исторических факторов влияния на форму и содержание муниципального управления.
3. Обоснование взаимообусловленности специфики местного самоуправления и демократического государства.
4. Определение общемировых закономерностей и региональных особенностей становления и развития муниципального управления.
5. Доказательство социально-исторической необходимости переходного этапа от местного управления к местному самоуправлению.
6. Разработка социально-политических технологий преобразования муниципального управления в местное самоуправление.
7. Создание модели и механизма процесса перехода от муниципального управления к местному самоуправлению.
Теоретическая и методологическая основа.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования являются теоретические концепции классиков философии, истории, социологии, права и политологии, а также современных зарубежных и отечественных ученых в сфере государственного и муниципального управления, социально-политических технологий, прогнозирования, моделирования и проектирования социально-политических процессов.
Эмпирическая база и методы исследования.
В качестве эмпирической базой исследования взяты законодательные акты дореволюционной России, СССР, Российской Федерации, Тюменской области, Европейская Хартия городов, Европейская Хартия о местном самоуправлении, Градостроительные, Бюджетные, Земельные Кодексы Российской Федерации, результаты ежегодного социологического мониторинга различных проблем жизнедеятельности горожан, проводимого в городе Тюмени с 1997 года (под руководством автора диссертации), а также материалы других авторских социологических исследований, документы государственной статистики и данные социологических исследований, проводимых органами государственной статистики РФ регионального и местного уровней.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой комплексное исследование социально-исторических форм, принципов, методов и этапов процесса становления и развития местного самоуправления, в рамках которого:
? обоснована недостаточность современных концепций формирования местного самоуправления;
? проведено теоретическое и операциональное уточнение категориального аппарата;
? систематизированы методологические принципы социологического анализа формирования местного самоуправления;
? определены общемировые закономерности и региональные особенности становления и развития муниципального управления;
? выявлены социально-исторические детерминанты форм и содержания муниципального управления;
? доказана социально-историческая необходимость переходного этапа от
местного управления к местному самоуправлению;
разработана система социально-политических технологий преобразования муниципального управления в местное самоуправление;
построены модели и разработан механизм процесса перехода от муниципального управления к местному самоуправлению. Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что его основные положения могут стать основой принятия законодательных актов о специфике, содержании, форме и методах введения переходного этапа в процесс становления местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы диссертации целесообразно использовать при подготовке и переподготовке государственных и муниципальных служащих и в практике управления различных уровней власти.
Дуализм содержания и формы муниципального управления: теоретические дискуссии и историческая практика
Исследование любых процессов, в том числе и социальных, требует, прежде всего, уточнения категориального аппарата. Во-первых, для исключения семантической неоднозначности, при которой каждый автор вкладывает свое понимание содержания той или иной категории. А как гласит известный афоризм: человечество избавилось бы от половины своих ошибок, если бы во время уточняло понятия. Во-вторых, динамика исторических процессов, обуславливающая динамику содержания системы знаний «предполагает критическое рассмотрение сложившегося понятийного аппарата, с тем, чтобы отделить прошлое и настоящее в содержании понятий». Такое расчленение не следует понимать как отказ от обращения к прошлому, наоборот, оно ориентирует исследователя на выделение ряда этапов, связанных с историей исследуемого вопроса.19
Анализ многочисленных работ по различным проблемам муниципального, местного управления, местного самоуправления свидетельствует о наличии многочисленных разночтений данных категорий. Обусловлено это, прежде всего, тем, что за основу понимания их содержания взята древнеримская трактовка этих категорий. Словарь иностранных слов, рассматривая понятие «муниципалитет» подчеркивает его латинское происхождение municipium - самоуправляющаяся община и трактует содержание понятия, прежде всего, как орган местного самоуправления. Расшифровывая происхождение этого понятия, словарь обращается к категории муниципий (лат. municipium) - в древнеримском государстве - город с правом самоуправления.20
Н.В. Работяжев трактует муниципалитет как «выборный орган в системе местного самоуправления многих стран Европы и Северной Америки, обладающий некоторой степенью финансовой и иной автономии от государственной властной вертикали».21
Э.Г. Соловьев дает следующее определение - «местное самоуправление - управление всей совокупностью дел, отнесенных к компетенции местных органов власти, с помощью избранных населением органов власти и управления».22
Европейская Хартия о местном самоуправлении трактует его как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать и управлять значительной частью государственных дел, действуя в рамках закона в интересах местного населения.
В приведенных выше определениях местного самоуправления наблюдается перенос содержания данной категории, соответствующего определенному этапу исторического развития общества на современность, что не только искажает понимание данного понятия, но и определяет ошибочность практики формирования местного самоуправления в различных странах. Происходит смешение понятий местное самоуправление и местное управление. Так, раскрывая содержание категории местное управление Э.Г. Соловьев пишет, что оно представляет собой местный уровень управления территориями того или иного государства и государственной собственностью, подведомственной этим территориям, являясь важной составляющей в системе государственного управления. Местное управление, по его мнению, в настоящее время стало повсеместно переходить в ведение избираемых населением органам власти и должностных лиц, превращаясь постепенно в местное самоуправление. Э.Г. Соловьев подчеркивает, что, как правило, в западной литературе по данной проблематике местное управление и самоуправление рассматриваются как идентичные, а категории - в качестве синонимов.23
Представляется, что такой вывод не является корректным, ибо не учитывается семантическая специфика содержания данных категорий в разных языках.
Исходя из наименования Хартии, "местное самоуправление" является переводом английского "local self-government" и французского "l autonomie locale". Слова в процитированном определении, переведенные на русский как "органы местного самоуправления", во французской версии звучат как "collectivites locales", а в английской - "local authorities". Наряду с приведенными версиями перевода в данном конкретном случае их допустимо перевести также "местные власти", "местное начальство", "власть на локальной территории". Для большей четкости перевода следует отметить, что английское "authorities" - это множественное число слова, возможными русскими синонимами которого являются "власть", "авторитет", "полномочие", а французское "collectivites locales" формально есть не что иное, как множественное число выражения, которое можно было бы перевести "коллектив соседей", "общность местных жителей", "община". Причем во французском языке термин "collectivites locales" может использоваться также в качестве обозначения коммун и департаментов - административно-территориальных единиц Франции.
Социально-политические детерминанты процесса взаимодействия формирования демократического государства и местного самоуправления
Процесс преобразования муниципального управления в местное самоуправление непосредственно связан с решением задачи формирования демократического государства. При этом речь идет не столько о демократизации общества, сколько о становлении демократии, как форме государственного управления. Безусловно, эти процессы взаимосвязаны и взаимообусловлены, что предполагает осуществление власти народа в совокупной среде его жизнедеятельности.
Термин «демократия», первоначально возникший для характеристики формы власти греческих городов, на русский язык переводится как «народовластие». Естественно, что в процессе исторического развития содержание категории «демократия» менялось. Современная интерпретация данной категории наиболее четко выражена, например, в современном словаре иностранных слов и в социологической энциклопедии: «демократия - форма государственного устройства, основанная на признании народа источником власти, на принципах равенства и свободы; при демократии официально признается власть большинства при соблюдении прав меньшинства, равноправие граждан, верховенство закона (правовое государство), разделение властей (законодательной, исполнительной, судебной), выборность основных органов государства. Различают непосредственную демократию, при которой основные решения принимаются всеми гражданами, имеющими право голоса, и представительную демократию, при которой решения принимаются выборными учреждениями».57
Ю.В. Ирхин в статье «Демократия» также подчеркивает, что демократическая форма государства основана на признании народа источником власти и его права принимать участие в решении государственных дел и в зависимости a от специфики этапов развития человечества существовали различные формы демократии. Он приводит известное положение А. Линкольна о том, что демократия представляет собой «власть народа, власть для народа, власть посредством самого народа». Отмечая, что термин «демократия» возник в Афинах V-IV вв. до н. э. для характеристики существовавших в то время греческих государств, Ю.В. Ирхин пишет о том, что основой демократии являются также принципы выборности «основных органов власти и должностных лиц, их подчиненность избирателям; провозглашения демократических прав и свобод, равенство всех граждан перед законом, обеспечение равного права всех граждан на участие в управлении делами общества и государства; уважение права меньшинства иметь свое мнение и отстаивать его; подконтрольность и ответственность государственных органов, формируемых путем назначения перед выборными учреждениями; построение государственного устройства по принципу «разделения властей»; признание законным существование плюрализма в обществе и конкуренции мнений, обеспечение достойного уровня жизни для большинства граждан; абсолютный приоритет правовых методов власти (конституционализм). Социальной основой демократии является сильный средний класс. Экономическую базу современной демократии составляет высокий уровень развития производительных сил и социальное рыночное хозяйство. Нравственным критерием демократии является уровень обеспечения основ человеческого существования, достойного качества жизни».58 Данное определение демократии фактически включает, с одной стороны, характеристику демократии как формы государственного управления, а с другой, квалифицирует демократическую сущность общественных отношений. Представляется необходимым другой ракурс анализа содержания категории «демократия», в связи с тем, что сущность государственного управления может быть, как известно, демократической и недемократической, независимо от применяемого в законодательных документах названия того или иного государства как демократического. Поэтому отнесение к демократии плебисцитной, представительной, плебис цитарно-вождистской и других аналогичных форм не соответствует ни сущности, ни направленности демократического государства. Можно согласиться с Ю.В. Ирхиным в том, что «опыт демократического развития показал, что реальное народовластие в его условиях является труднодостижимой целью». Демократизм общественных отношений в определенной мере имел место в различных формах государственного устройства, о чем свидетельствует историческая практика поэтапного развития мирового сообщества в рамках всех цивили-зационных периодов его развития.
Демократия как своеобразная форма народовластия еще задолго до формирования древнегреческих городов-полисов существовала в Шумерах. Свидетельства аккадского периода (III тысячелетие до н.э.) показывают, что население принимало участие в решении тех или иных вопросов, особенно в кризисные времена, несмотря на то, что управление городом-государством было монархическим.60
Законодательные основы перехода к местному самоуправлению
Проблема становления местного самоуправления в России была поставлена еще в XVII веке. Но реализоваться она не могла, ибо не было ни условий, ни четкого понимания сущности местного самоуправления, что было проанализировано в предыдущей главе диссертации. Муниципальное управление того времени представляло собой лишь один из уровней государственного управления с незначительными элементами самоуправления. Такая ситуация сохранилась и после октябрьской революции.
По мере распространения революции по территории страны происходил слом старых и создание новых местных органов власти. Уездные и волостные земства действовали в период становления советской власти параллельно с Советами вплоть до 1920-21 годов. Вызвано это было тем обстоятельством, что до революции в их руках сосредоточилось управление коммунальным хозяйством, обеспечение продовольствием, местным транспортом, просвещением, здравоохранением. Советы не могли сразу взять на себя эти сложные и жизненно необходимые функции, они овладевали ими постепенно. Для организации передачи местного хозяйства был создан специальный комиссариат по местному самоуправлению.
Анализ Конституции РСФСР 1918 года позволяет сделать вывод о том, что в ходе разработки и принятия Конституции было отброшено представление о местных Советах как об органах местного самоуправления. Конституционное закрепление получил принцип, согласно которому местные Советы являются органами общегосударственной власти на местах, обеспечивающими выполнив решений центральных органов и полномочными решать все вопросы местного значения. Но первый этап существования местных Советов (примерно до 1924 года) характерен достаточно большой децентрализацией управления. Местные Советы обладали достаточной самостоятельностью, могли оперативно принимать решения без согласования с центром, их деятельность не была жестко регламентированной. Конституции СССР (1924 год) и РСФСР (1925 год) продекларировали положение о том, что местные Советы являются высшей властью на определенной территории, обладающей правами составления, утверждения и исполнения местных бюджетов, разграничения вопросов, связанных с решением местных проблем, обеспечения в пределах своей территории революционной законности, охраны государственного порядка и общественной безопасности. Но постепенно самостоятельность местных Советов стала резко ограничиваться верховной властью. После принятия Конституции 1936 года и особенно в годы Отечественной войны утвердились формы и методы жесткого централизованного управления. Конституция СССР 1977 года часть общегосударственных полномочий передала Союзным республикам и их подразделениям (республикам, областям, городам, поселениям). Но это законодательство чаще всего не реализовывалось в практике деятельности управленческих структур различного уровня.
Период с 1917 г. до середины 90-х годов для местных органов власти оказался весьма противоречивым. С одной стороны, были попытки развить самоуправленческие начала в деятельности Советов, обновлялись формы и методы работы, связи депутатов с избирателями. С другой - неумеренные амбиции отдельных депутатов, некомпетентность и субъективизм не могли не подорвать и так невысокий авторитет Советов среди населения.
Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 1990-1991 годах распространился и на союзные республики, но особенно интенсивно и противоречиво он проходил в Российской Федерации. Обусловили это две тенденции тогдашнего российского руководства: понимание закономерности и необходимости формирования самоуправленческих начал в упралении на местах и борьба с союзным руководством за право централизованного руководства своей территорией. Определенным отражением этих тенденций стал принятый 10 октября 1990 г. Закон РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям", несколько расширивший круг полномочий местных органов власти, но фактически восстановивший их вертикальную подчиненность, как по линии исполнительных органов (исполкомов), так и по линии самих Советов.
Российскому законодателю понадобилось более года, чтобы 24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления". Вслед за этим принимается Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", менее демократичный, чем союзный закон, но более точно отражающий реальное состояние дел в области самоуправления. К его достоинствам можно отнести большую практическую применимость и возможность использования напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать систему органов местного самоуправления. Это уже была другая, противоположная союзной, модель организации местного самоуправления, но и она могла быть вполне работоспособной.
