Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Миграционная политика как предмет политологического исследования, понятийный аппарат 18
Глава 2. Особенности регионального аспекта миграционных процессов в современном российском обществе и необходимость формирования новой миграционной политики 48
Глава 3. Формирование правовой базы миграционной политики 86
Глава 4. Становление и развитие миграционной политики в современной России 120
Заключение 161
Библиографический список 171
- Миграционная политика как предмет политологического исследования, понятийный аппарат
- Особенности регионального аспекта миграционных процессов в современном российском обществе и необходимость формирования новой миграционной политики
- Формирование правовой базы миграционной политики
Введение к работе
Актуальность исследования. Социально-политические перемены, которые произошли в нашей стране в конце XX столетия, особенности глубокого и затяжного трансформационного кризиса, охватившего базовые принципы организации общества и вызвавшего распад СССР, принципиально изменили развитие миграционных процессов и их основные черты и характеристики. За пределами России оказались 25,3 миллионов русскоязычного населения. Резкое ухудшение условий их жизни во многом определило обвальный, стихийный характер миграции из ряда стран ближнего зарубежья в Россию. В результате в структуре мигрантов появилась новая составляющая, которая быстро стала ведущей - беженцы и вынужденные переселенцы.
С распадом СССР и провозглашением СНГ выделились две сферы внешнеполитических интересов России: традиционное дальнее и новое ближнее зарубежье, включающее бывшие союзные республики. С изменением геополитического и экономического положения в странах СНГ (суверенизация бывших республик, разделение населения на «титульное» и «нетитульное», обострение межнациональных противоречий) миграционные процессы заметно активизировались. Поток беженцев и вынужденных переселенцев, хлынувший в Россию с Северного Кавказа, из Закавказья, Средней Азии и Казахстана, затронул в большей или меньшей степени практически все регионы России, и в первую очередь приграничные территории.
Россия столкнулась с интенсивными миграционными потоками в условиях, когда ее экономическая база оказалась в кризисном состоянии. Изменения политической и социально-экономической систем на постсоветском пространстве более всего сказались на рынке труда, жизненных условиях, индивидуально-личностном статусе и семейных связях. Миграция влияет на жизнь местных социумов, вносит коррективы в проводимую суверенными государствами политику, изменяет личностные характеристики тех, кто вынужден перемещаться на другие территории в поисках спокойной жизни и лучшего будущего.
Ситуацию осложняет трансформация приоритетов политического и экономического развития ряда регионов России, что, безусловно, существенно изменило направления внутрироссийской миграции. Осевой поток переориентирован с севера и востока в Центр и на юго-запад. Два региона образуют миграционные полюса - Центр, стягивающий население со всей территории страны, и Дальний Восток, Крайний Север, отдающие население во все регионы. Центробежные силы миграционных процессов сменились центростремительными.
Демографический спад, вызванный падением рождаемости, привел к тому, что процесс сокращения численности населения стал почти повсеместным явлением, миграция уже не всегда компенсирует естественную убыль.
Последствия миграции проявляются в различных сферах жизни общества, нередко становясь источником конфликтов. Усложнилась этническая структура многих стран и регионов, в среде мигрантов получило распространение такое явление, как «культурный шок» ; а среди «принимающих» групп населения - * ксенофобия , национальный фундаментализм, переходящий в шовинизм . В результате миграции возросла также социальная напряженность, прежде всего на рынке труда . В этих условиях для сохранения стабильности в обществе требуется взвешенная, построенная на четкой правовой основе миграционная политика. ;
Российская Федерация и сегодня продолжает оставаться привлекательной для мигрантов. В последнее десятилетие, в частности, заметно увеличился поток трудовых мигрантов из числа представителей титульных наций ближнего и дальнего зарубежья. Они чаще всего придерживаются позиций сегрегации, стараются селиться этническими общинами, до предела ограничивают контакты, не стремятся к интеграции в принимаемом сообществе. Руководитель ФМС РФ К. Ромодановский считает, что три четверти трудовых мигрантов осуществля-
1 Дробижева Л.М. Социальная и культурная дистанция. Опыт многонациональной России. - М., 1998. - С. 25-
28, С. 286-292; Ферхнем А., Боннер С. Культурный шок // Психологическая помощь мигрантам: травма, смена культуры, кризис идентичности / Под ред. Г.У.Солдатовой. - М: Смысл, 2002. - С. 193-200.
2 Филиппова Е. Роль культурных различий в процессе адаптации русских переселенцев в России // Олкотт
М.Б., Тишков В., Малашенко А. (ред.) Идентичность и конфликт в постсоветских государствах: Сб. ста
тей. -М., 1997.
3 Старченков Г.И. Трудовые миграции между Востоком и Западом. Вторая половина XX столетия. - М., 1997. -
С. 107-130.
4 Миграция и рынки труда в постсоветской России / Под ред. Г.С. Витковской. Научные доклады. Вып. 25.
Моск. Центр Карнеги. - М., 1998.
ют свою деятельность незаконно, не имея разрешения на работу, и находятся на территории России на нелегальном положении1.
В докладе ООН по проблемам миграции говорится о том, что в настоящее время в России насчитывается уже более 12 млн. мигрантов, и тенденций снижения процесса миграции не наблюдается.
Прежняя миграционная политика стала малоэффективна. Сегодня остро стоит проблема анализа государственной миграционной политики в ситуации системных трансформаций общества и системного кризиса в управлении миграционными вопросами.
Выработка целенаправленной миграционной политики в области регулирования миграционных процессов с учетом теоретических, экономических, информационных, правовых, социологических, демографических наработок как никогда актуальна. Российская Федерация строит правовое и демократическое государство: прием, обустройство, адаптация мигрантов требуют поиска как новых подходов к миграционной политике, так и механизмов ее реализации.
В начале 1990-х миграционная политика проводилась стихийно, практически без нормативно-правовой базы, при строгом ограничении финансовых и материальных ресурсов, отсутствии специально подготовленных кадров и соответствующих структур в регионах. Недостаточно разработанная на федеральном уровне государственная миграционная политика сталкивается с проблемами миграционного регулирования в регионах. Региональная миграционная политика не всегда соответствует общефедеральной. В ряде субъектов отсутствуют региональные миграционные программы, недостаточно проработаны принципы и механизмы местного регулирования. Сложившаяся ситуация требует переосмысления системы государственного управления миграционными процессами. От государства требуется проведение такой миграционной политики, которая помогала бы решать его геополитические, социально-экономические, демографические проблемы. Выработка стратегии и тактики миграционной политики, создание эффективного миграционного законода-
1 Дзассохова Н. Стихия, которой надо управлять. // Газета «Щит и меч». - №43 (1011). - от 17.11.2005. - С. 7.
тельства, определение действенных мер управления миграционными процессами, осознание государством своей миссии в управлении этими процессами являются важной задачей общества, государства и социально-политической науки.
Все это актуализирует проблему изучения миграционных процессов и необходимость развития государственной миграционной политики в Российской Федерации.
Состояние научной разработанности темы. Проблематика государственного управления миграционными процессами относится сегодня к числу наиболее актуальных в политологии и социологии.
Первыми к миграционным проблемам обратились географы, статистики, затем к ним стали проявлять интерес демографы и социологи. В развитии миграционной науки в России В.А. Ядов отмечает четыре этапа: 1) дореволюционный, 2) 20-е - начало 30-х годов XX столетия, 3) послевоенный (1960-1980-е гг.), 4) 1990-е годы1.
В исследованиях, связанных с дореволюционным периодом (А.А. Исаев, А.А. Кауфман, В.О. Ключевский и др.), в центре внимания ученых находились колонизационные процессы в Сибири и Зауралье. В них впервые анализируются процессы приживаемости новоселов и определяются сроки приживаемости.2 ;
В 20-е годы в работах В.П. Вощинина, И.Л. Ямзина, А.П. Яхонтова, М.Я. Сонина и других рассматривались проблемы переселения из малоземельных районов, перераспределения трудовых ресурсов. Следует добавить, что в конце 20-х годов прошлого века начинается административное регулирование миграции, в 30-е годы превалируют принудительные методы переселения населения - этапирование заключенных. Со второй половины 30-х годов и до конца 50-х миграционная наука, по словам В.А.Ядова, находится в забвении.
С конца 50-х годов исследования в области миграции возобновляются. В монографических трудах В.И. Переведенцева, Ж.А.Зайончковской, Т.И. За-
1 Социология в России / Под. ред. В.А. Ядова. - 2-е издание. - М.: Изд-во Института социологии РАН, 1998. -
С. 696.
2 Азиатская Россия. - СПб., 1914. - Т. 1. - С. 77.
3 Сонин М.Я. Воспроизводство рабочей силы в СССР и баланс труда. - М.: Госпланиздат, 1959; Вощинин В.П.,
Ямзин И.Л. Учение о колонизации и переселениях. - М., 1926; Яхонтов А. П. Переселения и колонизация. -
Харьков, 1925; Яхонтов А. П. Переселение за пределы Украины. - Харьков, 1926.
славскои и др. миграция анализируется с позиций социологических, с учетом объективных и субъективных факторов.
Во второй половине 60-х годов Б.С. Хоревым в Центре по изучению проблем народонаселения МГУ им. М.В. Ломоносова началась разработка общих вопросов миграционной подвижности населения и изучение миграции в контексте проблем урбанизации. Методологической особенностью изучения проблемы управления миграционными процессами в советский период являлось рассмотрение миграционной системы вне ее связи с другими общественными системами, вследствие чего создавалась иллюзия о полной управляемости миграционными процессами.
В середине 70-х годов в Институте социологических исследований АН СССР был сформирован Научный центр по изучению миграции. Разрабатывался комплекс вопросов, связанных с региональным анализом миграционных процессов, в которых степень дифференциации регионов должна была оцениваться с точки зрения типов миграционных проблем и качественных различий.3
С распадом СССР характер внешней и внутренней миграции изменился, что и привело к появлению инновационных исследований в этой области: в начале 1990-х складываются новые научные коллективы, изучающие различные аспекты современной миграционной ситуации. Это прежде всего Институт этнологии и антропологии Российской Академии наук (под руководством В.А. Тишкова), Лаборатория анализа и прогнозирования миграции населения Института народнохозяйственного прогнозирования РАН и Независимый Совет по вынужденной миграции (под руководством Ж.А. Зайончковской), Центр эт-нополитических и региональных исследований (под руководством В. Мукомеля и Э. Паина), Институт социально-экономических исследований (под руководством Л.Л. Рыбаковского), Центр народонаселения МГУ (под руководством В. Ионцева, В. Моисеенко, О. Чудиновских), факультет психологии МГУ (Г.У.
1 Миграция сельского населения. - М.: Статистика, 1970; Переведенцев В.И. Миграция населения и трудовые
ресурсы Сибири. - Новосибирск: Наука, 1966.
2 Миграционная подвижность населения в СССР / Под ред. Б.С. Хорева и В.М. Моисеенко. - М.: Статистика,
1974.-С. 123.
3 Морозова Г.Ф., Тарасова И.В. Региональные особенности миграционных процессов в СССР. - М.: Наука,
1986.-С. 56.
Солдатова и др.). В сфере их интересов - миграционная ситуация в центральных городах России (Москве и Санкт-Петербурге), а также в отдельных регионах (на Дальнем Востоке, Северном Кавказе, Поволжье1), ее особенности и характеристики. Достаточно полно и глубоко они рассматривают проблемы формирования мигрантофобии, ксенофобии, толерантности у принимающего населения и поведения самих мигрантских сообществ.
Миграционные процессы являются объектом изучения не только российских ученых, но и исследователей «ближнего» зарубежья. Вместе с тем нельзя не отметить, что современная отечественная традиция изучения проблем управления миграционными процессами пока еще находится в процессе становления, и фундаментальных работ, посвященных изучению государственного воздействия на миграционные процессы, недостаточно. Особый интерес для нас представляют труды, в которых рассматриваются и анализируются философские, методологические, концептуальные, национальные, политические, социально-культурные основы государственного управления миграционными процессами.
Основные подходы к определению миграции населения, теоретико-методологический аспект изучения миграционных процессов достаточно под-робно изложены в трудах Л.Л. Рыбаковского, А.У. Хомра, В.И. Переведенцева и др. В работах этих ученых делается попытка целостного изложения развития миграционной мысли и исследований миграции населения в России в советское и постсоветское время, разрабатывается теория факторов вообще, и факторов миграции населения в частности, анализируются различные классификации объективных и субъективных факторов. Исследователи определяют понятийный аппарат, связанный с изучаемой проблемой, вводят дефиниции, характеризующие узкое и широкое понимание миграции, а также рассматривают ее отличие от естественного и социального движения. Кроме того, Л.Л. Рыбаковский
1 Миграционная ситуация в регионах России // Ред.: С. Артоболевский, Ж. Зайончковская. Вып.1. Приволжский фе
деральный округ. - М., 2004; Миграционная ситуация в регионах России // Общ. ред.: Ж. Зайончковская. Вып.2.
Приволжский федеральный округ. Материалы регионального семинара 10-11 апреля. - Чебоксары, 2004; Пядухов
Г.А. Этнические группы мигрантов: тенденции притока, стратегии поведения. - Пенза, 2003.
2 Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. - М., 1987. - С. 34. Рыбаковский Л.Л.
Региональный анализ миграции. - М., 1973. - С. 76-106; Хомра А.У. Миграция населения: вопросы теории,
методики исследования. - Киев, 1979; Переведенцев В.И. Миграция населения и трудовые ресурсы Сибири.
-Новосибирск: Наука, 1966; Переведенцев В.И. Методы изучения миграции населения. -М., 1975.
вводит в научный обиход концепцию трехстадийности миграционного процесса1. При этом рассмотрение каждой стадии ученый сопровождает изложением различных методических приемов, с помощью которых возможна адекватная оценка миграционных процессов. В исследовании ученого сделана попытка целостного изложения развития миграционной мысли и исследований миграции населения в России в советское и постсоветское время.
Общая характеристика миграционных процессов анализируется также в исследованиях Г.С. Витковской, И.А. Даниловой, В.А. Ионцева, В.М. Моисеен-ко, В.И. Мукомеля и др2.
Этномиграционные процессы рассматриваются в работах Г.С. Витковской, М.Н. Губогло, Л.М. Дробижевой, В.Н. Ивановой, В.И. Мукомеля, А.Д. Назарова, С.А.Панарина, Э.А. Паина, А.А.Сусоколова, З.В.Сикевича, А.В. То-пилиной, В.А. Тишкова, Л.Л. Хоперской, А.Б. Юнусовой, В.М. Юрченко и др. Ученые, придерживающиеся этого направления, используют при характеристике тех или иных миграционных явлений преимущественно этносоциологиче-ский подход3.
Миграционные процессы в регионах исследовали В.В. Амелин, О.И. Бабкин, О.М. Белозеров, Г.С. Вечканов, Р.А. Галин, Г.С. Денисова, Ю.Г. Ефимов, Ж.А. Зайончковская, В.М. Моисеенко, Е.В. Морозова, В.И. Мукомель, А.Д. На-
1 Рыбаковский Л.Л. Миграция населения. Три стадии миграционного процесса. (Очерки теории и методики исследо
вания). - М., 2001; Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М.: Наука, 1987.
2 Мукомель В. Вынужденная миграция в СНГ // Миграция. - 1997.-№ 1.-С. 7-Ю; Моисеенко В.М. Миграция
населения как объект комплексного исследования // Народонаселение: современное состояние и перспективы развития научного знания. - М., 1997. - С. 23-30; Моисеенко В.Н. Актуальные проблемы миграционной политики в СССР. - M., 1982; Моисеенко В.Н. Миграция населения как объект комплексного исследования // Народонаселение: современное состояние и перспективы развития научного знания. - М., 1997; Ионцев В.А., Ивахнкж И. Россия в мировых миграционных потоках: особенности и тенденции последнего десятилетия (1992-2001г.г.) // Мир в зеркале международной миграции: Научная серия: Международная миграция населения: Россия и современный мир. - М.: «Макс - Пресс». - 2002. - Выпуск 10; Население и кризисы // Ред.: Б.С. Хорев, И.А. Данилова, Л.В. Иванкова. Вып. 7. Депопуляция и будущее России. О национальном вопросе в России. - М.: МАКС Пресс, 2001.
3 Назаров А.Д. Проблемы миграции населения: Исторические предпосылки, тенденции, социальные последст
вия (1985-1995 гг.): Автореф. дис.... док. ист. наук. - М., 1995. - 54 с; Паин Э. Межнациональные отношения
и миграция. // Миграция. - 1997. -№ 1. - С. 11-13; Тишков В.А. Русские диаспора и политика России. / Рус
ские в современном мире. - М., 1996; Тишков В.А. Этнология и политика. - М., 2001; Юнусова А.Б. Мигра
ционные процессы в Республике Башкортостан. Аналитическая справка. - Уфа: ЦЭИ УНЦ РАН, 2005; Виш
невский А.Г., Андреев Е.М., Трейвиш А.И. Перспективы развития России: роль демографического фактора. -
М., 2003.
заров, Л.Л. Рыбаковский, М.В. Савва, Н.В. Тарасова, Б.С. Хорев, А.Б. Юнусова, В.М. Юрченко и др1.
Как видим, в российской науке накоплен значительный опыт в исследовании миграционной проблематики. В центре внимания ученых оказались многие стороны миграционных процессов. Вместе с тем до сих пор отсутствуют фундаментальные работы, в которых на основе политологического анализа исследовались бы проблемы государственного регулирования миграционных процессов в современной России, рассматривались насущные вопросы и последствия миграционной политики, эффективности миграционного законодательства, адекватности миграционных программ национально-региональным особенностям.
Отдельно следует остановиться на исследованиях, связанных с миграционной политикой. В области внешней миграции эту проблему рассматривают Ю.А. Прокофьев, Л.Л. Рыбаковский и др. Реализацию миграционной политики, особенности регулирования миграции населения в постсоветских государствах исследовали Г.С. Витковская, И.М. Гаврилова, Ж.А. Зайончковская, А.Д. Наза-ров, Л.Л. Рыбаковский, А.А. Сусоколов, B.C. Хореев и др .
Функционирование структур государственного управления миграционными процессами анализируется в исследованиях Н.Н. Тоцкого, М.Л. Тюркина, Л.Л. Хоперской, Т.М. Регент, А.Е. Шапарова3. Ученых интересуют проблемы
Новейшие изменения во внутренней и внешней миграции населения в России и их экономическое значение. / Под ред. B.C. Хорева. - М: Гуманит. знание, 1994; Галин Р.А., Галина Л.Л. Миграция населения РБ: динамика и особенности. Уфа: РИСО БАГСУ, І994;Ефимов Ю.Г. Политическая миграциология: миграционные процессы в контексте политологических проблем. - М.: АНМИ, 2005; Ефимов Ю.Г. Миграционные процессы как фактор перманентной трансформационной динамики социально-политических структур: политологический анализ. - Ставрополь: Изд-во Сев-КавГТУ, 2006; Мукомель В. Вынужденная миграция в СНГ. // Миграция. -1997. -№ 1. - С. 7-Ю; Юнусова А.Б. Миграционные процессы в Республике Башкортостан. Аналитическая справка. - Уфа: ЦЭИ УНЦ РАН, 2005. Гаврилова И. Миграционная политика в России // Россия и мусульманский мир. - М., 1995. - N«8.-C31-35; Степанов В.В., Сусоколов А.А. Русские ближнего зарубежья: Проблемы адаптации в русской деревне. -M., 1993; Витковская Г.С. Расселение вынужденных мигрантов в России: предпосылки их политического выбора // Витковская Г.С, Петров Н.В. Политические предпочтения вынужденных переселенцев. - М., 1997. -С. 22-31.; Хорев Б.С. Миграционная подвижность населения в СССР. - М., 1974; Сусоколов B.C. Структурные факторы самоорганизации этноса // Расы и народы. - 1990. - №20. - С. 5-39.
Регент Т. Государственное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации // Проблемы прогнозирования. - 1999. - № 1. - С. 88-93; Регент Т.М. Российское государство - вынужденным переселенцам и беженцам. - М.: ИСЭПН, 1998; Регент Т. Миграция в России: проблемы государственного управления. - М.: Изд. ИСЭПН, 1999; Регент Т.М. Проблемы миграционной политики России на современном этапе // Экономическая наука современной России. - М., 1998. - № 3. - С. 96-107; Тоцкий Н.Н. Государственно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М., 1998. - 26 с; Тюркин МЛ. Миграционная система России. - М.: Изд. дом "Стратегия", 2005; Хоперская Л.Л. Вынужденные мигранты на Северном Кавказе. -М., 1997; Шапаров А.Е. Миграционная политика в современной России: Дисс... канд. полит, наук. -М., 1996.
обеспечения рационального распределения миграционных потоков в Российской Федерации в общенациональных интересах и задачи социально-экономической поддержки различных категорий мигрантов. В работах Т.М.Регент государственное регулирование миграционных процессов рассматривается как составная часть стратегии экономического и социального развития страны. Основное внимание уделено анализу основных направлений миграционной политики России, методологическим принципам и организационным формам деятельности Федеральной миграционной службы России.
Существенный вклад в исследование проблемы государственного регулирования миграционных процессов в России вносят работы О.Д. Воробьевой, М.Л. Тюркина.
Монография М.Л. Тюркина ориентирована на комплексный историко-правовой, сравнительно-правовой, концептуально-правовой, терминологический, методологический и экспериментально-правовой анализ общественных отношений, возникающих в сфере миграции на международном, российском и региональном уровнях, и выработку на этой основе рекомендаций и предложений по совершенствованию миграционной системы России. Автором обосновывается концепция совершенствования миграционной системы России как са-. мостоятельный проект.
Проблемы гибкости и четкости миграционной политики, политический аспект миграционных процессов, формы влияния миграционных процессов на политическую реальность предметно рассматриваются в трудах О.Н Воробьевой, Ж.А. Зайончковской, В.М. Моисеенко, Н.В. Петрова и др1. Большое внимание в современной научной литературе уделяется проблемам нелегальной
Воробьева О. Н. Вынужденная миграция в России //Миграция.- 1997.-№ 1.-С. 4-6; Витковская Г. Особая электоральная группа // Витковская Г.С., Петров Н.В. Политические предпочтения вынужденных переселенцев.-М., 1998.-С. 13-18; Воробьева О. II. Вынужденная миграция в России// Миграция. - 1998. -№ 1.-С. 4-6.; Воробьева О., Скоробогатько О. Научное обеспечение управления миграцией // Миграция. - 1998. -№ 2. - С. 18-19; Правовые аспекты этнических отношений в России // Ред.: Н.А. Воронина, М. Галдиа. - М., 2004; Зайончковская Ж.А. Миграции населения России: Новейшие тенденции // Проблемы расселения: история и современность. - М., 1997. - С. 30-37.
миграции, которой посвящены исследования Е.С. Красинец, Е.С. Кубишина, Е.В. Тюрюкановой и др1.
Адаптация мигрантов и принимающего общества, факторы их взаимодействия, причины конфликтных ситуаций описаны и систематизированы в работах B.C. Айропетова, Г.С. Витковской, Н.П. Космарской и др. Социально-психологическая работа с мигрантами, исследования межкультурного взаимодействия в контексте парадигмы толерантности, социально-психологические проблемы развития этнической идентичности, этнических стереотипов отражены в трудах А.Г. Асмолова, Г.У. Солдатовой, Н.С. Слепцова2.
Политико-правовой аспект управления миграционными процессами на постсоветском пространстве, стратегические цели и задачи управления процессами миграции, приоритеты в решении этих проблем, институциональную структуру и финансово-экономические инструменты реализации миграционной политики раскрывают М.Г. Арутюнов, Г.Г. Гольдин, Н.А Воронина, В.И. Мукомель и др3.
Политику в отношении вынужденных мигрантов, беженцев, их прав, вопросы гражданства анализируют М.Г. Арутюнов, Ю.А. Архипов, Г.С. Витков-ская, В.А. Волох, К.В. Григоричев, Е.П. Зимовина, В.И. Мукомель, А.Д. Назаров, СБ. Ягодин4.
В числе общетеоретических работ по изучению миграционной политики стран Западной Европы и США необходимо назвать прежде всего исследования
1 Красинец Е.С. Нелегальная миграция в Россию / Красинец Е.С, Кубишин Е.С, Тюрюканова Е.В.. - М.: Ака
демия, 2000.
2 Солдатова Г.У. Чужие среди своих: этнопсихологические проблемы адаптации вынужденных мигрантов //
Психологическая помощь мигрантам: травма, смена культуры, кризис идентичности. / Под ред. Г.У. Солдато
вой. - М.: Смысл, 2002. - С. 312-323; Межкультурный диалог: исследования и практика // Под ред. Г.У. Сол
датовой, T.IO. Прокофьевой, Т.Д. Лютой. - М.: Изд-во: Центр СМИ МГУ им. М.В. Ломоносова, 2004.
3 Арутюнов М.Г. Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав человека. - М.,
2002; Правовые аспекты этнических отношений в России // Ред.: Н.А. Воронина, М. Галдиа. - М., 2004; Голь
дин Г.Г. Миграция и проблемы её регулирования. - М., 2000; Мукомель В.И. Правовые основы и практика
регулирования миграции в субъектах Федерации // Миграция. - 1997. - № 3. - С. 15-25; Толерантность про
тив ксенофобии. Зарубежный и российский опыт // Под ред. В.И. Мукомеля и Э.А. Пайна. - M.: Институт со
циологии РАН, "Academia", 2005.
4 Архипов Ю. В поисках убежища в России // Миграция. - 1997. - № 2. - С. 9-11; Арутюнов М.Г. Вынужденная
миграция и права человека. - М., 1998; Витковская Г.С. Расселение вынужденных мигрантов в России: предпо
сылки их политического выбора // Витковская Г.С, Петров Н.В. Политические предпочтения вынужденных пе
реселенцев. - М., 1997. - С. 22-31; Зайончковская Ж.А. Миграция населения и рынок труда в России / Институт
народного хозяйственного прогнозирования. РАН. Лаб. миграции населения. - М., 1994; Ягодин СБ. Правовые
аспекты миграционной политики // Миграционная ситуация в России: Социально-политическая. - М., 1994;
Григоричев К.В., Зимовина Е.П. Правовой статус беженцев. - Караганда: "Экожан", 2005.
К. Гордона, П. Дрю, Л. Классена, Д. Кубата1, в которых обобщен опыт изучения отдельных сторон взаимодействия государственных органов в процессе регулирования миграционных потоков. Работы этих ученых составили общую концептуальную основу для изучения миграционной политики в России.
В центре внимания отдельных западных исследователей оказывается миграционная ситуация в России. Этой теме посвящены работы Р. Брума, М. Титмы, Н. Тумы2 и др.
Как видим, многие вопросы, связанные с миграционными процессами, нашли свое разрешение. Однако некоторые аспекты рассматриваемой проблемы остались вне поля зрения исследователей. Так, несмотря на накопленный положительный опыт, нельзя не отметить, что научная литература представлена в основном сборниками материалов конференций и коллективными монографиями. Авторских монографий, посвященных исследованию миграционных процессов, их особенностей, тенденций развития, управляемости в ситуации социальных изменений, явно недостаточно.
Крайне мало фундаментальных исследований и по проблеме политического регулирования миграции. Научные работы по вопросам управления миграционными процессами в большинстве своем являются эмпирическими исследованиями, освещающими лишь отдельные стороны миграционных процессов. Недостаточно разработаны принципы, направления, организационные формы миграционной политики. Системные исследования государственного управления миграционными процессами, взаимодействия органов власти, региональных элит, политических партий, средств массовой информации, негосударственных институтов в процессе управления миграционными процессами, несмотря на их, несомненно, актуальный характер, пока малочисленны как в России, так и за рубежом.
1 Klassen Leo Н. Migration a comparative study. Lexington books, 1973; Clark Gordon, inter regional migration, na
tional policy and social yustice, -N.Y. 1983; Kubat D. The Politics of Migration Policies, - New York : Center for
Migration Studies, 1979.
2 Brum R.Y. The Emigration Potential of Chechoslovakia, Hungary, Poland and Russia: Recent Survey Results. - Inter-
national Sociolody. L., 1992. Vol. 7. - № 4. - P. 387- 395; Titma M. Tuma N. Migration in the former Soviet Union. -Koln, 1992.
Таким образом, актуальность исследования обусловлена необходимостью разрешения объективных противоречий между:
потребностью общества в эффективной миграционной политике и недостаточным ее нормативно-правовым обеспечением;
особенностями региональных миграционных процессов и несовершенством миграционной политики в Российской Федерации.
Объектом исследования диссертационной работы являются миграционные процессы в современной России.
Предмет исследования - федеральные и региональные аспекты современной миграционной политики РФ.
Целью исследования является изучение особенностей современных миграционных процессов и процесса формирования новой миграционной политики.
Поставленная цель требовала решения следующих задач:
а) определить подходы и понятийный аппарат политологического иссле
дования миграционной политики;
б) изучить специфику миграционных процессов в современной России,
регионах Поволжья и Республике Башкортостан и выявить особенности, наибо
лее характерные для современного периода развития государства;
в) обосновать необходимость разработки новой миграционной политики
и охарактеризовать ее основные направления;
г) исследовать процесс формирования нормативной базы государствен
ной миграционной политики;
д) разграничить этапы становления миграционной политики в современ
ной России.
Теоретико-методологической основой исследования явились концептуальные положения политологии, относящиеся к определению понятий политическая система, политический процесс, политическая среда, а также научные исследования в области миграционных процессов.
Для анализа обозначенной проблемы использовались институциональный и структурно-функциональный подходы, а также общенаучные и специальные
методы, составляющие инструментарий политической науки, в частности: компаративный, сравнительный. Комплексный подход к исследованию поставленной проблемы вызвал необходимость применения эмпирических методов исследования: статистического, анкетного опроса, анализа документов. Исторический подход способствовал рассмотрению предмета исследования в развитии.
Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации и законы РФ, Указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативно-правовые акты субъектов РФ, опубликованные документы правительственных органов и государственные миграционные программы.
Эмпирической базой исследования послужили статистические данные Федеральной службы государственной статистики1, материалы Всероссийской переписи населения 2002 года2, данные Управления Федеральной миграционной службы по Республике Башкортостан, материалы периодических изданий, материалы анкетных опросов, проведенных автором в Туймазинском районе и городе Туймазы Республики Башкортостан в 1999 - 2006 гг3.
Целями опросов было выявление проблем адаптации мигрантов, степени толерантности городского социума к различным группам мигрантов; выяснение мнения жителей относительно роли мигрантов в экономическом развитии региона, влиянии на уровень жизни; определение точки зрения местного населения на эффективность миграционной политики в России. В анкетировании приняли участие представители различных социальных групп: мигранты, получившие статус вынужденных переселенцев; мигранты, недавно прибывшие из бывших республик СССР; трудовые мигранты; представители органов государ-
1 Федеральная служба государственной статистики, http:
2 Всероссийская перепись населения 2002 года 1
3 Файзуллина А.Р. Мигрант как объект этнической нетерпимости. / Народы У рало-Поволжья: история, культу
ра, этничность. Под ред. X.X. Ишмуратова. - Уфа: ГУП «Уфимский полиграфкомбинат», 2003. - С. 304-307;
Файзуллина А.Р. Мигранты в Республике Башкортостан: к проблеме социальной адаптации. / Современные
этнополитические и этносоциальные процессы в России: модель Республики Башкортостан». - Уфа: РА
«Информреклама». - 2004. - С. 307-311; Файзуллина А.Р. Особенности миграционных процессов в современ
ном российском обществе: региональный аспект. / Этнос. Общество. Цивилизация: Кузеевские чтения: Мате
риалы международной научно-практической конференции, 29 сентября 2006г. - Уфа: ЦЭИ УНЦ РАН, 2006. -
С. 95-100; Никифоров Ю.Н. Файзуллина А.Р. Миграционные процессы в Республике Башкортостан // Вест
ник Пермского университета. Серия Политология. Пермь: Изд-во «Лазурь», - 2007. - № 1.-С. 178-183.
ственной власти, занимающиеся проблемами миграции; представители общественных движений и коренные жители. Выборка респондентов осуществлялась по половозрастным признакам: из числа опрошенных 36% составили женщины, 64% - мужчины; из всего состава анкетируемых 28% составляли молодые люди в возрасте до 25 лет.
Научная новизна исследования определяется его актуальностью и целью, материалом анализа и состоит в том, что в нем:
дано авторское определение понятия миграционная политика, которая представляет собой совокупность целей, политических средств и практических мер, способов целенаправленного воздействия государства на управление миграционными процессами;
выявлены общественно-политические, социально-экономические, правовые факторы, влияющие на эффективность миграционной политики: управленческий, законодательный, исполнительский, программно-целевой, региональный, потребительский;
показан процесс качественных изменений направления и структуры внутренних и внешних миграционных потоков в современной России, регионах Поволжья и в Республике Башкортостан и необходимость формирования новой миграционной политики: миграционные потоки направлены с севера и востока в Центр и на юго-запад, вынужденная миграция сменилась трудовой миграцией представителей коренного населения стран ближнего и дальнего зарубежья;
определены тенденции развития миграционного законодательства, показано влияние политической ситуации в стране на изменение законодательных актов в области регулирования миграционных процессов, выработаны предложения и рекомендации по их оптимизации;
обозначены этапы и определены основные направления новой миграционной политики в современной России, выявлено влияние реформирования органов государственной власти на эффективность миграционной политики на федеральном и региональном уровнях, выработаны предложения по совершенствованию миграционной политики.
Теоретическая значимость исследования обусловлена тем, что:
материалы диссертации, представленные в ней наблюдения и выводы углубляют теорию политического регулирования миграционных процессов;
полученные в диссертационном исследовании результаты и выводы вводят в научный обиход новую информацию по анализируемой проблеме;
теоретически обоснованные прогностические аспекты миграционных процессов способствуют оптимизации миграционной политики.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты и выводы могут быть учтены и использованы в процессе принятия управленческих решений и проведения конкретных организационных мероприятий в целях повышения эффективности регулирования миграционных процессов. Материалы исследования могут использоваться при разработке учебных курсов по политологическим специальностям: «Политическая регионалистика», «Политическое управление» и др., при чтении курса «Миграционная политика».
Апробация диссертационной работы. Основные идеи и положения диссертационного исследования обсуждались и получили одобрение в процессе делового общения автора с работниками органов государственного управления, на заседаниях кафедры политологии Башкирского государственного университета. Ключевые тезисы и выводы диссертации были обсуждены на научных конференциях разных уровней: международных («Межкультурный диалог на евразийском пространстве»; Уфа, 30 сентября - 2 октября 2002г.; «Этнос. Общество. Цивилизация: Кузеевские чтения»; г.Уфа, 29 сентября 2006г.), всероссийской («Гуманитарные и естественнонаучные аспекты современной экологии»; Уфа, 2006г.), межрегиональных («Народы У рало-Поволжья: история, культура, этничность»; Уфа, 28 ноября 2003г.; «Современные этнополитические и этносоциальные процессы в России: модель Республики Башкортостан»; Уфа, 2004г.).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографического списка.
Миграционная политика как предмет политологического исследования, понятийный аппарат
В настоящее время эффективность миграционной политики напрямую зависит от степени учета экономических, политических, демографических, национальных, социокультурных интересов граждан и строгого соблюдения законодательства. И потому миграционная политика должна стать предметом изучения ряда наук: истории, юриспруденции, демографии, социологии, психологии и других, ее изучение требует междисциплинарного подхода, в том числе с позиций политологии.
Однако на сегодняшний день в нашем государстве отсутствует четкая, скоординированная программа действий в области миграционной политики, недостаточно изученным остается опыт организации мероприятий в сфере государственного управления по регулированию миграционных процессов, более того, до сих пор не вполне упорядочен даже понятийный аппарат, что, безусловно, негативно сказывается на общем решении миграционных проблем.
Как известно, объектом миграционной политики является миграция и, соответственно, миграционные процессы как феномен международной и внутригосударственной политической реальности, имеющий проявления не только в политической, но и в правовой, демографической, экологической и других сферах.
Одним из первых попытку систематизировать представление о миграции населения предпринял английский ученый Э. Равенштейн. В работе «Законы миграции» он сформулировал одиннадцать правил, основными из которых являются следующие:
больше всего миграций осуществляется на короткие расстояния;
чем крупнее территориальный центр, тем более привлекательное влияние он оказывает;
каждому миграционному потоку соответствует свой контрпоток;
рост крупных городов в большей степени обусловлен миграцией населения, нежели естественным в них приростом;
масштабы миграции возрастают с развитием промышленности, торговли и особенно с развитием транспорта;
экономические причины миграции являются определяющими1.
Несмотря на то, что этим правилам более века, они не потеряли своей актуальности и сегодня. Не случайно многие модели по теории миграции до сих пор строятся на базе систематизированных Э. Равенштейном тенденций пространственного движения населения.
Современные исследователи далеко не неоднозначно характеризуют данное понятие. На сегодняшний день существует несколько точек зрения на это явление. Остановимся подробнее на наиболее принципиальных из них.
В переводе с латинского языка migratio означает перемещение, переселение. В узком смысле миграция населения понимается как законченный вид территориального перемещения, завершающийся сменой постоянного места жи-тельства, т.е. в буквальном смысле означает «переселение» . Миграция населения в широком значении слова представляет собой любое территориальное перемещение, совершающееся между разными населенными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности. Такое определение миграции, в частности, дает энциклопедический словарь3. В целом можно согласиться с подобной трактовкой, считать ее универсальной, но практика показывает, что рассматриваемое понятие содержит более широкое наполнение. В Федеральной миграционной программе миграция определяется как совокупность различных по своей природе территориальных перемещений населения, сопровождающихся изменением места жительства4, и один из наиболее динамичных способов массового реагирования населения на быстро меняющуюся социально-экономическую ситуацию .
Сторонники иной позиции характеризуют миграцию как своеобразную подвижность населения, его перемещение внутри страны с последующим социальным, профессиональным, отраслевым и территориальным перераспределением1. Миграция населения - объективный социально-экономический процесс, экономической основой которого является развитие и размещение производительных сил и связанное с ним территориальное перераспределение населения и трудовых ресурсов2.
По мнению третьих исследователей, миграция есть совокупность отраслевых, профессиональных и механических перемещений и возникающих в этой связи изменений пространственного положения индивидов относительно территориально закрепленных структур населения3.
И, наконец, еще одна группа ученых определяет миграцию как массовый в количественном и сложный в структурном отношении социально-демографический процесс4.
Научный интерес представляет и определение миграции, предложенное в политической энциклопедии: «Миграция - перемещение людей, этносов, их частей, отдельных представителей, связанное со сменой постоянного места проживания или с возвращением в него. Миграция населения - сложный по своей природе, многообразный по формам и последствиям социальный процесс. Оказывая огромное влияние на общественное развитие, он сам подпадает под воздействие политических, социально-экономических, демографических и иных трансформаций»5.
В последние десятилетия на постсоветском пространстве произошли кардинальные изменения в политической и социальной ситуации, и миллионы людей стали вынужденными мигрантами. Выделяют несколько причин подобной миграции населения: политические (образование новых государств, изменение государственных границ, политико-экономические преобразования в государствах), национальные (ухудшение межнациональных, межэтнических отношений), социально-экономические (переход к рыночным отношениям, повлекший резкий спад производства и появление огромного числа безработных; сокращение численности вооруженных сил), экологические, природные (стихийные бедствия), религиозные, традиционные (потребность молодых людей искать достойное применение своим силам, стремиться к лучшей жизни, профессиональному росту, добиваться больших заработков), военные (эвакуация и реэвакуация, депортация)1, и эти процессы также необходимо учитывать, формулируя дефиницию исследуемого феномена.
Особенности регионального аспекта миграционных процессов в современном российском обществе и необходимость формирования новой миграционной политики
В более чем 300 летнем историко-географическом развитии России выделяются четыре основных этапа в межрайонных миграций. На каждом этапе миграция населения имела специфические черты, общей для нее была направленность на заселение и освоение окраин, что было связано с расширением границ государства, развитием внутреннего рынка, совершенствованием транспортной системы.
В дореволюционной России, бывшем СССР миграции больше носили характер освоения и заселения (колонизации) новых территорий, то есть преобладали центробежные миграции. Первый этап связан с колонизацией Европейского Севера, горнозаводским заселением Урала, переселением на «вольные земли», в «дикое поле» - в Новороссию, Южное Предуралье, Нижнее Поволжье, Кубань.
На втором этапе - после отмены крепостного права - наблюдался рост миграционной подвижности крестьянства.
В советский период миграционные процессы были обусловлены послевоенной индустриализацией, разработкой новых крупных месторождений угля, нефти, природного газа, цветных металлов, а также «раскулачиванием», репрессиями горожан (бывших членов политических партий, «оппозиционеров»), довоенной депортацией поляков, корейцев, китайцев, затем эвакуацией тысяч заводов в годы Великой Отечественной войны, послевоенным освоением природных богатств.
Население двигалось от центра на периферию, продвигаясь в Сибирь, на Дальний Восток, в Среднюю Азию, Кавказ, Закавказье и др. Вследствие этого решались многие проблемы, в частности, перегруженности людскими ресурсами в центральных районах страны. Процесс движения населения на восток не был равномерным, поскольку не все территории к востоку от Урала в одинаковой степени притягивали мигрантов. Так, в 60-е годы XX столетия
Западная Сибирь потеряла за счет миграции 800 тысяч человек, отток населения был и из Восточной Сибири1. У этих районов сохранялся незначительный отрицательный миграционный баланс. Но уже в 70-е годы Россия стала сталкиваться с центростремительными тенденциями.
Отрицательное миграционное сальдо сменилось на положительное даже в таких районах, как Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Уральский, которые в течение ряда десятилетий теряли население в межрайонном миграционном обмене. Если в 1979-1988гг. они составляли 98% территорий, отдающих население другим регионам страны, то в 1992г. тут сконцентрировалось 34% всего положительного миграционного сальдо России .
Межрайонная миграция имеет в своей сути неоднородную составляющую, что позволяет группировать российские территории по четырем основным типам.
Первый тип - территории, характеризующиеся одновременно и миграционной, и естественной убылью населения. В России подобный тип как массовый сложился к середине 90-х годов XX века в большинстве российских провинций и районов нового освоения. Миграционные потери в них в несколько раз превышали естественную убыль населения (Камчатская, Магаданская и Читинская области, Еврейская автономная область, Сахалинская и Мурманская области, Хабаровский край).
Второй тип - территории, хотя и отличающиеся ростом миграции, но продолжающие сохранять естественный прирост. Данный тип имеет широкую географию: северные территории, Урал, ряд районов Северного Кавказа. Правда, во многих случаях миграционные потери были настолько велики, что, несмотря на естественный рост, численность базисного населения сократилась.
Третий тип объединяет территории, где миграционный прирост (полностью или частично) восполняет естественные потери населения. Уже в 1989-1992 гг. он сложился в Северо-Западном, Центральном, Центрально Черноземном районах, а в 1993-1996 гг. стал ведущим типом миграционной динамики в условиях демографического спада.
К четвертому типу межрайонной миграции относятся территории, где естественный прирост населения практически равнозначен миграционному. Однако, будучи основным типом российской демографической динамики в середине 80-х годов прошлого столетия, к настоящему времени он фактически утратил свои позиции. По итогам 1993-1997гг. он отмечался лишь в Тюменской области, республиках Алтай, Северная Осетия и Дагестан, при этом почти везде (кроме республики Дагестан) доминирующим фактором роста численности населения была миграция, а не естественный прирост1. Серьезные изменения социально-экономической и политической жизни в конце 80-х годов повлияли и на миграционную активность населения. Север перестает интересовать социально-активных людей.
Привлекательными в миграционном отношении стали центральные и юго-западные регионы страны, куда одновременно шел приток вынужденных мигрантов и репатриантов из бывших республик, демобилизованных военных из расформированных воинских частей. За последнее десятилетие положительный баланс внутрироссийской миграции был у Центрального, Приволжского и Южного федеральных округов, они получили за счет миграции из других округов 1078 тысяч человек, тогда как остальные регионы теряли население. При этом Центральный округ притягивал население из всех округов, Приволжский - из всех, кроме Центрального, Южный - из всех, кроме двух вышеназванных. Дальневосточный округ отдавал население всем остальным.
На протяжении последних 15 лет в восточных регионах страны стабильно происходит отток населения. Это - регионы Европейского Севера (Мурманская, Архангельская области, Республика Коми), часть регионов Сибири (Красноярский край, Читинская, Иркутская и Томская области с округами, Республики Бурятия и Тыва) и Дальний Восток. За 1991-2000 годы только за счет внутрироссийской миграции перечисленные регионы потеряли почти 1,3 миллиона человек, что составляет около 6% населения. Среди них есть регионы, отток из которых в другие регионы страны был гораздо более интенсивным: Чукотский АО и Магаданская область, Мурманская область, Республика Саха (Якутия) .
Формирование правовой базы миграционной политики
Миграционная политика направлена на то, чтобы регулировать численность и состав населения страны и отдельных регионов через воздействие на мифационные потоки. Государство, защищая свои интересы, всегда стремится управлять миграцией: стимулировать приток рабочей силы, когда ее не хватает, ограничивать въезд трудовых мифантов, которые стремятся расширить свое жизненное пространство и заполняют рынок труда, создавая тем самым сложности при устройстве на работу российских граждан. Существующие юридические и институциональные инструменты и механизмы, эффективные в прошлом, оказываются неадекватными в условиях современной мифации.
Сегодня Россия стала центром притяжения миграционных потоков, как этнических россиян, так и представителей титульных народов бывших советских республик. Более того, она впервые столкнулась с проблемой массовой вынужденной иммифации. Эти явления пофебовали обновления нормативно-законодательной базы мифационной политики.
Отсутствие нормативно-правовых актов, регулирующих взаимоотношения мифантов с государственными органами, предприятиями и организациями, фажданами РФ, влекло за собой правовой вакуум. Мифационные процессы протекали стихийно, с минимальным конфолем со стороны государственных органов. Предотвращение вынужденной мифации населения, упорядочение трудовой, внуфенней и внешней мифации, пресечение и борьба с негативными тенденциями незаконной мифации - важнейшие задачи мифационной политики России. Нормативно-правовые акты должны были регулировать не только вопросы социальной адаптации мифантов по новому месту нахождения, но и проблемы, связанные с первыми двумя стадиями мифационного процесса: принятие решения мифировать и непосредственное территориальное перемещение.
При этом система мер, включаемых в мифационную политику Российской Федерации, должна была находиться в правовом поле не только российских законов, но и международных актов, регламентирующих миграционные процессы.
С учетом этих факторов и требований международного законодательства было издано Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 13.11.1992 № 3876-1 о присоединении Российской Федерации к Конвенции о статусе беженцев от 29.07.1951 и Протоколу, касающемуся статуса беженцев, принятому 31.01.19672. Россия взяла на себя международные обязательства по оказанию помощи лицам, ищущим убежище, и обеспечению их защиты.
Российская Федерация стала участником большинства международных договоров в той или иной степени затрагивающих сферу миграции и право на свободу передвижения. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российская Федерация признает приоритет международного права над национальным. «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора»3. В соответствии с этим в основу современных нормативно-правовых актов положены соответствующие международно-правовые документы.
С присоединением Российской Федерации к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу началось формирование нормативно-правовой базы государственной миграционной политики России. Первым шагом в регулировании правоотношений, связанных с миграционным обменом, стало принятие 19 февраля 1993 года двух законов Российской Федерации - «О беженцах»4 и «О вынужденных переселенцах»5, создавших предпосылки правового регулирования общественных отношений. Эти законы легли в основу формирования нормативной базы миграционной политики России.
Настоящие законы дали определение понятий «беженец» и «вынужденный переселенец» и определили их правовой статус.
«Беженец - прибывшее или желающее прибыть на территорию Российской Федерации лицо, не имеющее гражданства Российской Федерации, которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного в отношении него насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться насилию или иному преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений»1.
«Вынужденный переселенец - гражданин Российской Федерации, который был вынужден или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства, либо на территории Российской Федерации вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах, либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений в связи с проведением враждебных кампаний применительно к отдельным лицам или группам лиц, массового нарушения общественного порядка и другими обстоятельствами, существенно ущемляющими права человека»2.
