Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Избирательные комиссии как институт политических выборов в органы власти: теоретико-методологические основы исследования 16
1.1. Сущность и содержание функционирования избирательных комиссий 16
1.2. Избирательные комиссии как субъекты выборов органов публичной власти 47
Глава 2. Избирательные комиссии в процессе формирования органов публичной власти в России состояние и проблемы 76
2.1. Избирательные комиссии в структуре государственных органов и органов местного самоуправления 76
2.2. Взаимодействие избирательных комиссий с органами публичной власти Российской Федерации 100
Глава 3. Проблемы и пути оптимизация деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации 129
3.1. Основные направления развития механизма формирования и прекращения полномочий избирательных комиссий 129
3.2. Совершенствование правового регулирования компетенции избирательных комиссий в процессе выборов органов публичной власти 153
Заключение 166
Список литературы
- Сущность и содержание функционирования избирательных комиссий
- Избирательные комиссии в структуре государственных органов и органов местного самоуправления
- Основные направления развития механизма формирования и прекращения полномочий избирательных комиссий
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Обеспечение свободных, равных справедливых и подлинно демократических политических выборов - одна из важнейших проблем для государства и общества. Выборы в условиях демократии призваны гарантировать верховенство народной воли, ее воплощение в деятельности государственной и муниципальной власти, высокую степень ответственности государства перед гражданским обществом. Как показывает анализ функционирования отечественной политической системы, Россия заявила о своем стремлении придерживаться принципов народовластия и многопартийности, в законодательстве и судебной практике последовательно реализуются демократические правила и процедуры. Все это свидетельствует о наличии глубокой и необратимой тенденции модернизации избирательной системы в русле цивилизованной политико-правовой парадигмы.
Однако процесс совершенствования политико-правовых основ функционирования избирательных комиссий как важнейшего условия повышения эффективности организации и проведения выборов, обеспечения и защиты политических прав граждан Российской Федерации, еще не принял завершенной формы. Особенность современного этапа состоит в его переходности, когда старые институты сохраняют свое влияние, а новые еще не обладают необходимыми качествами. Наблюдаются, с одной стороны, увеличение финансирования выборных кампаний, профессионализация политической деятельности, институциализация партий и иных политических общественных объединений, с другой стороны -некорректные избирательные технологии, эскалация нарушений законодательства о выборах. В подобных условиях решающее значение приобретает проблема правового регулирования избирательного процесса, в
4 том числе деятельности избирательных комиссий, задачи которых охватывают организацию и проведение выборов, обеспечение и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России.
Будучи коллективными субъектами публичного права, избирательные комиссии несут обязанность по своевременному осуществлению важных избирательных действий, результаты которых оказывают влияние на расстановку политических сил в представительной и исполнительной ветвях власти. Приобретая в результате этого черты властного политического института, избирательные комиссии, в свою очередь, сами нуждаются в адекватном нормативно-правовом регулировании, гарантирующем их самостоятельность, независимость и ответственность. Повышенное внимание государства и общества к процессам формирования выборных органов публичной власти зачастую отвлекает политико-правовую мысль от не менее существенной проблемы организации деятельности тех органов, которые непосредственно обеспечивают свободу и законность прямого народовластия в стране. Кроме того, система избирательных комиссий как элемент политической системы нуждается в доверии населения, стабильной общественной поддержке и контроле со стороны граждан. В противном случае возникает опасность снижения легитимности выборов и постепенного исчерпания ими своего демократического потенциала.
В последние годы основные усилия в сфере политико-правового регулирования политического избирательного процесса сводились к разработке и совершенствованию законодательства, придающего правовой характер политическим избирательным компаниям. Это касается не только выборов, но и организации референдумов, а также отзыва депутатов и выборных должностных лиц государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Политический избирательный процесс свидетельствует,что вследствие многократных изменений федерального, регионального законодательства и недостаточной подготовки кадров правоприменительные акты
5 избирательных комиссий обжалуются в судах и отменяются ими ввиду противоречий закону. Подобные явления, распространенные в современной России, требуют особого внимания в законодательной и правоприменительной практике.
Таким образом, актуальность исследования деятельности избирательных комиссий по реализации политических прав граждан обусловлена противоречием между их демократическим предназначением и практикой применения нормативных актов, регулирующих правовое положение избирательных органов в политической системе российского общества. Проблема исследования актуализируется также ввиду ее недостаточной разработанности в науке: требуют более полного изучения проблемы политико-правовой сущности избирательных органов, их роли в политико-правовых процессах, места в структуре государственных и муниципальных органов, взаимодействия избирательных комиссий с органами публичной власти. Не меньшее значение имеет анализ политико-правовых аспектов совершенствования функционирования избирательных органов, который включает в себя исследование современного состояния и перспектив развития порядка формирования, прекращения полномочий и реализации предметов компетенции этих субъектов политико-правовых отношений.
Степень разработанности темы. Отечественной наукой накоплен
сравнительно большой массив знания, касающегося политико-правовых
проблем обеспечения организации выборов и реализации избирательных
прав граждан. В дореволюционный период эти вопросы освещались
преимущественно в контексте общетеоретических и практических аспектов
государственного (конституционного) права такими учеными, как
А.С.Алексеев, В.М.Гессен, А.Д.Градовский, А.И.Елистратов,
В.В.Ивановский, Б.А.Кистяковский, Ф.Ф.Кокошкин, Н.М.Коркунов, Н.И.Лазаревский, М.И.Свешников, Б .Н.Чичерин1.
См., например: Алексеев А.С. Русское государственное право. М., 1895. Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1917. Градовский А.Д. Общее государственное право. СПб, 1885. Елистратов А.И. Государственное право. М., 1912. Ивановский В.В. Русское государственное право. Казань, 1898.
6 В период становления и развития советской политико-правовой системы наметился рост публикаций, посвященных вопросам организации и проведения выборов. Особенно активно разрабатывалась проблематика народовластия и его форм (А.А.Безуглов, Л.А.Григорян, В.Т.Кабышев, В.Ф.Коток, Ю.И.Скуратов, В.Н.Суворов ), исследовались проблемы участия граждан в управлении государственными делами (В.И.Новоселов, В.В.Речицкий, В.И.Ястребов ), а также более общие вопросы избирательной системы и избирательного права (Г.В.Барабашев, М.Т.Богомолов, А.И.Ким, А.Т.Лейзеров, В.А.Масленников, А.А.Мишин, В.В.Смирнова, Б.А.Страшун, Н.А.Теплова, В.В.Тихонова, Б.Н.Топорнин, А.А.Югов4). Вклад указанных авторов в отечественную юридическую науку является важным и во многом сохраняет актуальность в наши дни. Несмотря на воздействие ряда негативных факторов, именно в советский период развития российской науки оформилась структура основополагающих институтов избирательной
Кистяковский Б.А. Государственное право (общее и русское). М., 1909. Кокошкин Ф.Ф. "Русское государственное право в связи с основными началами общего государственного права. М., 1908. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб. 1893. Лазаревский Н.П. Русское государственное право. СПб, 1913. Свешников МЛ. Очерк общей теории государственного права. СПб. 1896. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. М.. 1894.
2 См.: Безуглов А.А. Суверенитет советского народа. М., 1969. Григорян Л.А. Народовластие в СССР. М..
1972. Кабышев В.Т. Прямое народовластие в Советском государстве. Саратов. 1972. Коток В.Ф. Проблемы
развития непосредственной демократии в Советском государстве. Автор. ... докт. юрид. наук. М.. 1965.
Скуратов ЮЛ. Народный суверенитет развитого социализма (конституционные вопросы). Красноярск,
1983. Суворов В.Н. Сочетание представительной и непосредственной демократии в . системе
социалистического самоуправления// Развитие системы социалистического самоуправления народа
(политико-правовые аспекты). М.. 1989.
3 См.: Новоселов ВЛ. Развитие права граждан СССР на участие в государственном управлении// Советское
государство и право, 1979, № 11. Речицкий В.В. Конституционные гарантии обеспечения участия граждан
СССР в управлении государственными и общественными делами// Правоведение, 1984, № 1. Ястребов ВЛ.
Участие трудящихся в управлении социалистическим государством и обществом (конституционный
аспект)// Советское государство и право, 1981, № 3.
4 См.: Барабашев Г.В. Избирательная кампания: цели и средства// Советское государство и право. 1987, № 4.
Богомолов М.Т О понятии советского избирательного права и избирательной системы// Проблемы
конституционного права: Межвузовский научный сборник. Саратов. 1979. Ким АЛ. Советская
избирательная система. М., 1962. Лейзеров А.Т. Вопросы совершенствования организации выборов в
местные Советы// Вопросы философии, научного коммунизма, политэкономии и права. Минск, 1971.
Масленников В.А. Полномочия трудовых коллективов в подготовке и проведении выборов народных
депутатов// Советское государство и право, 1989, № 9. Мишин А.А. Избирательное право и избирательные
системы буржуазных стран. М., 1962. Смирнова В.В. Возникновение советского избирательного права:
Автореф. ... канд. юридич. наук. М., 1973. Страшун БА. Избирательное право социалистических
государств. М.. 1963. Теплова НА. Избирательная система европейских стран народной демократии. М.,
1956. Тихонова В.В. К вопросу о понятии и системе принципов избирательного права социалистических
государств// Вопросы теории права и государственного строительства. Томск, 1979. Топорнин Б.Н.
Избирательные системы европейских стран народной демократии// Конституционное право
социалистических стран. М., 1963. Югов А.А. Вопросы организационно-технического совершенствования
избирательной системы// Проблемы конституционного права. Саратов, 1974.
7 системы, общие черты которой сохраняются и в современных условиях, несмотря на ее существенную модернизацию.
Вместе с тем, проблемы деятельности избирательных комиссий по обеспечению политических прав граждан в советской науке рассматривались фрагментарно, в основном по причине номинальной роли избирательных органов в процессе организации политических выборов. Более пристальное внимание вопросам правового регулирования деятельности избирательных комиссий стало уделяться лишь в последние десятилетия. Появились работы Л.А.Агеевой, Н.А.Алексеева, В.Н.Андриянова, О.В.Берг, Л.Д.Волковой, АБ.Ищенко, С.Д.Князева, М.С.Матейковича, Г.С.Пономарева5. Особенный интерес представляет монографическое исследование А.В.Иванченко: «Избирательные комиссии в Российской Федерации. История. Теория. Практика» (М., 1996), а также ряд других его работ6.
Однако комплексное исследование, посвященное политико-правовым проблемам функционирования избирательных комиссий в Российской Федерации, в настоящее время отсутствует. В исследованиях не в полной мере находят отражение изменения в законодательной и правоприменительной практике, важнейшие события политико-правовой жизни. Кроме того, имеющиеся научные разработки в области правового регулирования деятельности избирательных комиссий не препятствуют дальнейшим обобщениям в этой сфере политико-правового знания.
" См.: Агеева Л.А., Пономарев Г.С, Пщенко А.Е., Соломонидина ПО. Об опыте работы избирательных комиссий по рассмотрению обращений участников избирательного процесса// Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2001, № 1. Алексеев НА. Организационно-правовые основы взаимодействия органов внутренних дел с избирательными комиссиями. Дисс. ... канд. юридич. наук. М., 2001. Андриянов В.Н. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации: история и современность. Иркутск. 1998. Волкова Л.Д. Проблемы правового регулирования организации и деятельности избирательных комиссий по подготовке и проведению федеральных выборов в России. Дисс. ... кандид. юридич. наук. Тюмень, 2000. Князев С.Д. Правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации// Журнал российского права. 1999, № 10.
6 См., например: Иванченко А.В. Избирательные комиссии: правовой статус и совершенствование деятельности// Реформа избирательной системы в Италии и России: опыт и перспективы. М.. 1995. Иванченко А.В. Избирательные комиссии: полномочия, организация деятельности, состав// Выборы депутатов Государственной Думы 1995 г.: Электоральная статистика. М., 1996. Иванченко А.В. Система избирательных комиссий по выборам Президента Российской Федерации// Выборы Президента Российской Федерации: Электоральная статистика. М.. 1996. Иванченко А.В. Деятельность избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по реализации и защите избирательных прав граждан// Государство и право, 1998, № 9.
Нормативная база исследования включает в себя положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов федеральных государственных органов, в том числе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных правовых актов государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления..
Объектом исследования является избирательный процесс в Российской Федерации как отражение функционирования избирательных комиссий, направленный на обеспечение народного суверенитета и реализацию политических прав граждан России.
Предметом исследования служат политико-правовые основы функционирования избирательных комиссий в процессе выборов органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Основная рабочая гипотеза. Трансформация российской политической системы потребовала существенного обновления механизмов правового регулирования деятельности избирательных комиссий в процессе выборов органов публичной власти с целью обеспечения самостоятельности избирательных комиссий, эффективной координации их работы и ответственности за нарушение законодательства о выборах. Избирательные комиссии при условии совершенствования политико-правовых основ их функционирования могут стать важной гарантией сохранения и укрепления демократических преобразований в современной России.
Цель исследования заключается в определении и обосновании совершенствования политико-правовых основ функционирования избирательных комиссий в Российской Федерации.
Для достижения указанной цели в диссертационном исследовании решаются следующие научные задачи:
выявить и обосновать политико-правовую сущность и нормативное содержание деятельности избирательных органов в демократическом государстве;
проанализировать роль избирательных органов в политико-правовых процессах, связанных с организацией референдумов, выборов и отзыва депутатов (выборных должностных лиц) органов публичной власти;
исследовать проблему институциализации избирательных комиссий в структуре государственных органов и органов местного самоуправления;
выявить содержание механизма взаимодействия избирательных комиссий с органами публичной власти в политико-правовом аспекте;
исследовать современное состояние и выявить пути совершенствования законодательства о порядке формирования и прекращения полномочий избирательных комиссий;
обобщить и систематизировать имеющиеся предметы компетенции избирательных комиссий, исследовать политико-правовые проблемы их реализации.
Теоретико-методологическую основу исследования составили основополагающие выводы и заключения отечественных ученых по политологии, вопросам избирательного права и процесса. Диссертантом использовалась совокупность диалектического, исторического, логического, системно-структурного методов исследования, применение которых способствовало выявлению сущности изучаемых проблем, позволило уточнить место и роль избирательных комиссий в процессе формирования органов публичной власти в России, обозначить проблемы и пути совершенствования деятельности избирательных органов по обеспечению политического волеизъявления граждан.
Эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные закрны, подзаконные нормативные акты федеральных государственных органов, в том числе Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской
Федерации,подзаконные нормативные акты субъектов Российской Федерации,подзаконные нормативные акты государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, фундаментальные работы по исследуемой проблеме,публикации в периодической печати с последующим их анализом.
Новизна диссертационной работы заключается в уточнении основ формирования и деятельности избирательных комиссий, по обеспечению и реализации политического волеизъвления в современных условиях модернизации политической системы России. В частности:
сформулирована концепция функционирования и дальнейшего развития системы избирательных комиссий, опирающаяся на приоритеты правового государства и гражданского общества с учетом федеративного характера российской государственности и самостоятельности муниципальных образований по решению вопросов местного значения;
обоснована необходимость адекватной правовой фиксации в федеральном и региональном законодательстве тенденции расширения функций избирательных комиссий, охватывающих нормотворческую, исполнительно-распорядительную и юрисдикционную деятельность;
- на методологической основе конституционализма как одного из
основополагающих принципов демократической политической системы
разработана авторская модель формирования, функционирования,
прекращения полномочий избирательных комиссий, принимающих участие
не только в организации политических выборов, но и в обеспечении
волеизъявления граждан посредством референдума и отзыва депутатов
(выборных должностных лиц);
определены условия и факторы, влияющие на развитие демократических процедур назначения выборов, выдвижения и регистрации кандидатов, предвыборной агитации, голосования избирателей и определения результатов выборов;
11 систематизирован опыт правового регулирования участия избирательных комиссий в процессе политических выборов и предложены пути совершенствования федеральных законов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регламентирующих данные общественные отношения.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
1. Деятельность избирательных комиссий в демократическом
государстве - это разновидность политической деятельности, отражающая
специфику общественных и государственных задач по обеспечению и
гарантированию свободных, периодических и конкурентных выборов.
Особенности функционирования избирательных органов в условиях
демократии выражаются в беспристрастном отношении к участникам
избирательного процесса, уважении политического плюрализма и
многопартийности, реализации принципов верховенства права и равенства
кандидатов, избирательных объединений и блоков перед законом и судом.
Нормативные правовые акты, регулирующие статус избирательных органов,
должны основываться на конституционной системе государства и развивать
положения базовых законов, обеспечивая разумный баланс между
самостоятельностью избирательных органов и их ответственностью перед
государством и обществом.
2. В целях унификации и повышения эффективности политико-
правовых процессов, связанных с организацией референдумов, выборов и
отзыва депутатов (выборных должностных лиц) органов публичной власти,
требуется полное и последовательное регулирование в нормативных
правовых актах процедуры подготовки, проведения и оформления
результатов этих процессов. Особенности каждого из указанных процессов
должны найти выражение в Федеральном законе "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации", а также в детализирующих его законах субъектов Российской
Федерации. Их правильное толкование и практическое применение
12 возможны лишь в системной взаимосвязи с положениями Конституции Российской Федерации и постановлениями Конституционного Суда России, которые в большей мере по сравнению с текущим законодательством обеспечивают стабильность и демократичность отечественной избирательной системы.
В текущий переходный период в государственном устройстве России, для которого характерно становление и развитие принципа разделения властей, требуется институциализация системы избирательных комиссий и законодательное определение их места в структуре государственных органов и органов местного самоуправления. Сложившаяся в юридической литературе точка зрения о двойственной природе избирательных комиссий (государственные и общественные органы) уже не отвечает реалиям современности и нуждается в уточнении. По мнению диссертанта, целесообразно выделение федеральной, региональной и муниципальной подсистем организации выборов, в рамках которых функционируют государственные, муниципальные, окружные и участковые избирательные комиссии.
В диссертации обосновывается следующее содержание механизма взаимодействия избирательных комиссий с органами публичной власти:
- участие избирательных комиссий в законопроектных работах и
осуществление ими законодательной инициативы, если такое право
установлено конституцией или законом;
издание инструкций в целях единообразного применения законодательства о референдумах, выборах и отзыве депутатов (выборных должностных лиц);
- контроль за соблюдением субъектами политического процесса
требований нормативных правовых актов, регулирующих организацию
процедур регистрации избирателей, кандидатов и избирательных блоков,
образования избирательных округов и участков, голосования, определения
результатов выборов и их опубликования;
. - взаимодействие с судами общей и конституционной (уставной) юрисдикции по обеспечению верховенства права в процессе политических выборов;
- развитие демократической электоральной культуры граждан, государственных и муниципальных служащих, партий, движений и иных общественных объединений.
5. Изучив динамику внесения поправок в Федеральный закон "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации", автор показал, что в России еще не
сложился устойчивый механизм формирования и прекращения полномочий
избирательных комиссий. В диссертации указываются достоинства и
недостатки назначения состава избирательных органов законодательными
(представительными) органами власти, высшими должностными лицами,
главами муниципальных образований, вышестоящими избирательными
комиссиями.
Исследование юридических ограничений права граждан на доступ к участию в деятельности избирательных органов позволило предложить авторскую модель правового регулирования- данных общественных отношений. По мнению диссертанта, оптимальным является паритетный (в равной пропорции) способ назначения состава избирательных комиссий решениями соответствующих представительных органов власти и выборных должностных лиц (Президента Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, главы муниципального образования). Досрочное прекращение полномочий избирательных комиссий по решению суда должно допускаться не только в качестве санкции за правонарушение, но и по другим законным основаниям (например, ввиду тенденциозности состава по аналогии с роспуском коллегии присяжных заседателей).
6. Реализация, защита и контроль за соблюдением избирательных прав
граждан являются важнейшими задачами избирательных комиссий,
14 продуктивное разрешение которых невозможно без установленной законом компетенции этих органов, включающей сравнительно широкие публично-правовые обязанности и права, властные полномочия и социально-значимые функции. Если в советское время функционирование системы избирательных комиссий было в значительной мере основано на калькуляционной роли организаторов выборов, то в условиях многопартийности законодатель вынужден расширять полномочия избирательных органов, приближая их статус к положению нормотворческих, исполнительно-распорядительных и юрисдикционных институтов власти. Эта эмпирическая реальность обусловлена объективными факторами и нуждается в адекватной правовой фиксации в законодательстве.
Практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы в дальнейших научных изысканиях, касающихся данной проблемы, всеми, кто занимается научными исследованиями по проблемам совершенствования политических явлений и процессов, работниками избирательных комиссий, депутатами, выборными должностными лицами, государственными и муниципальными служащими. Результаты исследования могут быть использованы в нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в судебной практике. Отдельные положения диссертации могут оказаться полезными могут оказаться полезными при изучении таких дисциплин, как "Политология", "Конституционное право Российской Федерации", "Государственное и муниципальное управление ", "Политическое управление", "Избирательное право".
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры политологии,государственного и муниципального управления Орловской региональной акакдемии государственной службы, излагались автором в
научных публикациях, докладывались на научных и научно-практических конференциях. Материалы работы нашли свою реализацию в непосредственной деятельности избирательных комиссий Орловской области по организации федеральных, региональных и муниципальных выборов.
Сущность и содержание функционирования избирательных комиссий
Проблемы политико-правовой сущности и нормативного содержания деятельности избирательных органов рассматривались в отечественной политико-правовой науке фрагментарно7. Среди причин этого явления следует особо отметить радикальность состоявшихся в последние десятилетия демократических преобразований и вытекающую из нее новизну целей, задач и функций избирательных органов. Если в условиях однопартийной советской политико-правовой системы задачи избирательных органов в основном ограничивались калькуляцией голосов избирателей, отданных в поддержку единственного кандидата от коммунистической партии, то сегодня они более значительны и разнообразны.
Статус избирательных органов в современных условиях следует охарактеризовать с двух важных сторон. Во-первых, избирательные органы являются элементом политической системы общества, поскольку они оказываются вовлеченными во властеотношения, влияют на процессы институциализации политических партий, их участия в избирательных процедурах, определения результатов голосования и выборов, формирования состава выборных органов государственной власти и местного самоуправления. Во-вторых, избирательные органы выступают как субъекты правоотношений, носители юридических прав и обязанностей, направленных на реализацию, обеспечение и гарантирование норм законов и подзаконных нормативно-правовых актов о выборах (референдуме, отзыве).
Указанные две стороны статуса избирательных органов взаимосвязаны, взаимозависимы, образуют некую целостную систему, которую удобно именовать "политико-правовой". Политико-правовая сущность деятельности избирательных органов имеет сложную структуру, которая не ограничивается рамками политологического или отраслевого юридического знания. В частности, деятельность избирательных комиссий регулируется нормами конституционного, административного, трудового, гражданского и иных отраслей права, каждая из которых имеет свой специфический предмет, методы, задачи и функции. Обособленное же исследование политического содержания деятельности избирательных органов, в отрыве от их участия в правоотношениях, также не дает нам целостного представления о познаваемом объекте. Таким образом, имеются все основания к комплексному исследованию сущности избирательных комиссий как субъектов политико-правовых отношений.
Видный отечественный философ, политолог и юрист Н.Н.Алексеев отмечал: "Всякая политическая власть как власть "публичная", не может быть властью, построенной на личном, партикулярном, хозяйском, эгоистическом интересе. Она, по крайней мере, в качестве некоторого минимума должна считаться с "общественностью" - должна сообразно с ней направлять свои действия"8. В условиях конституционного признания народного суверенитета, развития демократических институтов выборов и референдума степень "публичности" власти не только возрастает, но и обретает определенные политико-правовые формы, а задача организации и проведения выборов возлагается на профессиональные, . специально созданные для этого органы или образования, каковыми в Российской Федерации являются избирательные комиссии.
Особая, ключевая роль избирательных комиссий в гарантировании механизма политических выборов признается не всеми учеными9. Так, по мнению М.И.Байтина, в современных условиях "первостепенная роль в утверждении демократии и свободы, стабильности и гражданского мира, согласия и сотрудничества народов страны, в продолжении реформ и переходе к цивилизованному обществу" принадлежит "российскому государству" . Подобный подход не учитывает роли гражданского общества в построении демократического государства, а применительно к проблеме выборов - не учитывает видовое многообразие избирательных комиссий, которые могут быть не только государственными, но и муниципальными органами, а также общественными образованиями.
Впрочем, критике подвергается не столько роль избирательных органов в построении демократической системы, сколько перспективы самого построения такой системы в России. По этому поводу, например, И.А.Иванников отмечает: "Веками и тысячелетиями государственная власть была оторвана от народа, осуществлялась без народа и зачастую против народа. Даже в самом демократическом государстве государственная власть никогда не была и не будет полностью властью народа и для народа"11.
В целом современная политико-правовая мысль придерживается демократической ориентации. В русле названной тенденции В.Е.Чиркин выделил следующие принципы демократической политической системы: власть народа, политический плюрализм, ролевая автономия звеньев системы, соревновательность в политическом процессе, самоуправление коллективов, господство права . Если придерживаться подобной методологии, то избирательные комиссии призваны гарантировать реализацию значительного числа из перечисленных принципов.
Народовластие обеспечивается своевременным назначением и периодичностью выборов, политический плюрализм - юридическим механизмом регистрации кандидатов и списков кандидатов. Ролевая автономия гарантируется правовыми нормами о разграничении предметов ведения и полномочий, прав и обязанностей, а соревновательность в политическом процессе - конституционными основами многопартийности. Что касается обеспечения господства права, то роль избирательных комиссий в этом процессе также возрастает, поскольку они выполняют правоприменительную функцию наряду с судами общей юрисдикции.
Основная функция избирательных органов в демократическом обществе состоит в "организации и обеспечении подготовки и проведения выборов", причем выборов в полной мере свободных и демократических. Этой позиции придерживается законодатель, выраженной, в частности, в статьях 1-4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" . Однако в юридической литературе отмечено, что "практика выборов 90-х годов в России наряду с традиционным понятием "организация и проведение выборов" (избирательная система в широком смысле слова) способствовала введению нового понятия "избирательный процесс", понимаемый как технологическая инфраструктура и форма реализации конституционных принципов организации периодических свободных выборов и обеспечения избирательных прав человека и гражданина в рамках предусмотренной законом последовательности совершения комплекса избирательных действий и избирательных процедур".
Избирательные комиссии в структуре государственных органов и органов местного самоуправления
В первой главе настоящей работы было показано, что одной из важнейших основ конституционного строя нашей страны является принцип разделения властей, который господствует в современной доктрине и получил развитие как в законодательстве, так и в судебной практике. В процессе исследования места избирательных комиссий в структуре государственных органов и органов местного самоуправления требуется более внимательное изучение данного принципа в функциональном и структурном аспектах.
Теория «сдержек и противовесов» претерпела существенную эволюцию и в нынешних условиях выглядит видоизмененной и усовершенствованной. В.Е.Чиркин полагает, что преувеличенный акцент на разделение властей "ослабляет единство государства", однако автор признает необходимость разделения функций между соответствующими органами власти120. Близких позиций придерживаются В.Г.Стрекозов121 и А.Е.Постников122, которые полагают, что суть этого принципа состоит в разделении функций государственной власти между самостоятельными государственными органами. Этих и ряд других авторов объединяет позиция о нецелесообразности «жесткого» разграничения нормотворческих, управленческих и юрисдикционных функций между соответствующими представительными, исполнительными и судебными органами власти. Присоединяясь к этой точке зрения, мы вправе внести следующие уточнения.
Во-первых, функции законодательных органов власти не исчерпываются законодательными функциями. Как бы парадоксально ни звучало данное суждение, оно находит подтверждение и аргументацию. Так, полномочия Совета Федерации и Государственной Думы, установленные статьями 102 и 103 Конституции Российской Федерации, не относятся к нормотворческим: они, по сути, имеют правоприменительный характер и реализуются в форме постановлений, а не законов. Аналогичным образом полномочия Правительства Российской Федерации, установленные статьей 114 Конституции Российской Федерации, не исчерпываются исполнительно-распорядительными функциями, в ряде случаев требуется издание нормативных правовых актов, а не актов правоприменения. Нормативные правовые акты издаются также Президентом Российской Федерации, высшими должностными лицами субъектов Федерации, высшими исполнительными органами регионов, органами местного самоуправления.
Во-вторых, в структурном отношении система государственной власти не исчерпывается законодательными, исполнительными и судебными органами. Самостоятельный характер имеет система органов Прокуратуры Российской Федерации123, Центрального банка Российской Федерации124 и, что особо важно в целях нашего исследования - система избирательных органов, которая включает в себя: Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные избирательные комиссии, окружные избирательные комиссии и участковые избирательные комиссии (статья 20 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
Употребление термина "система" применительно к совокупности избирательных комиссий возможно в различных смысловых значениях. С одной стороны, перечисленные в статье 20 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательные комиссии образуют целостную систему, поскольку имеют общую политико-правовую природу, взаимосвязанные полномочия и публично значимые функции.
С другой стороны, эти комиссии не во всех случаях образуют жесткую централизованную систему с подчинением нижестоящих комиссий вышестоящим. Так, Центральная избирательная комиссия РФ не является непосредственно вышестоящей избирательной комиссией по отношению к избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Федерации. Аналогичным образом избирательные комиссии субъектов Федерации, по общему правилу, не являются непосредственно вышестоящими комиссиями при проведении выборов в органы местного самоуправления, если иное не будет установлено законом субъекта Федерации.
Это правило, считавшееся всегда неоспоримым и очевидным, в последние годы можно поставить под сомнение по смыслу пункта 10 статьи 21, пункта 11 статьи 23 и пункта 7 статьи 75 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Данные законоположения наделяют Центральную избирательную комиссию РФ и избирательные комиссии субъектов Федерации правом рассматривать жалобы на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц даже в тех случаях, когда упомянутые комиссии не являются вышестоящими по отношению к тем комиссиям, решения, действия или бездействие которых обжалуются123. В результате понятие "вышестоящей избирательной комиссии", данное в подпункте 22 статьи 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", приобретает несколько иное смысловое значение.
Нормы о месте избирательных комиссий в структуре государственной и муниципальной власти с течением времени подвергались изменениям и дополнениям. В этой связи будет уместным сравнительный анализ действующего Федерального закона от 12 июня 2002 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" с прежним Федеральным законом от 19 сентября 1999 года, в который также вносились изменения и дополнения .
Основные направления развития механизма формирования и прекращения полномочий избирательных комиссий
Важнейшим элементом политико-правового статуса любого субъекта политико-правовых отношений является механизм назначения его персонального состава и порядок досрочного прекращения полномочий. Порядок формирования и досрочного прекращения полномочий избирательных комиссий удобно рассматривать с использованием метода сравнительного исследования.
Формирование органов государственной власти и местного самоуправления происходит либо путем избрания, либо посредством назначения. Примечательно, что в случае формирования органа посредством прямых всенародных выборов, речь всегда идет об избрании; в случае принятия решения по кадровому вопросу должностным лицом -законодатель употребляет термин назначение. Если же решение по кадровому вопросу принимается коллегиальным представительным органом власти, законодатель употребляет оба термина: и назначение, и избрание.
Так, статья 102 Конституции Российской Федерации относит к ведению Совета Федерации именно назначение, а не избрание Генерального прокурора Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Аналогичным образом статьей 103 Конституции Российской Федерации предусматривается компетенция Государственной Думы по назначению на должности Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека. Той же терминологии придерживается федеральный законодатель применительно к кадровым полномочиям законодательных (представительных) органов субъектов Федерации (подпункт "б" пункта 3 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). С другой стороны, статьей 36 Федерального закона от б октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"209 предусматривается, что глава муниципального образования может избираться (а не назначаться) представительным органом местного самоуправления из своего состава.
В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" применительно к полномочиям коллегиальных представительных органов по формированию состава избирательных комиссий применяется термин "назначение". Так, пункт 4 статьи 21 определяет, что пять членов Центральной избирательной комиссии РФ назначаются Государственной Думой, пять - Советом Федерации, пять - Президентом России. Пункт 6 статьи 23 анализируемого Федерального закона гласит: "Половина членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)". Из содержания пунктов 7, 8 и 9 статьи 24 данного Федерального закона усматривается, что и представительный орган местного самоуправления уполномочен назначать, а не избирать состав избирательной комиссии муниципального образования.
Порядок назначения состава избирательных комиссий неизбежно влияет на степень их беспристрастности в процессе проведения выборов, однако эта взаимосвязь не является однозначной и обусловлена рядом других факторов. Властная природа выборов неизбежно вовлекает избирательные органы во властеотношения, а борьба за власть предполагает использование множества приемов, включая формирование состава избирательных органов. Очевидно, что если федеральное законодательство относит формирование избирательных комиссий субъектов Федерации к ведению самих субъектов Федерации, неизбежна зависимость этих избирательных комиссий от региональной политической элиты211. Однако нет никаких сомнений и в том, что назначение состава избирательных комиссий субъектов Федерации со стороны федеральных государственных органов приведет к их зависимости от федеральной политической элиты.
Выход из данной ситуации многие авторы видят в широком представительстве общественности и значимых политических сил в избирательных комиссиях. По мнению Е.П.Дубровиной, это укрепляет "их объективность и независимость, предоставляет возможность общественного контроля за процессом формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, а следовательно, развивает демократические принципы в нашем государстве"212. При этом в литературе справедливо отмечается, что избирательные объединения и блоки недостаточным образом используют свое право входить в состав избирательных комиссий . Другие авторы полагают, что основной источник беспристрастности избирательных комиссий состоит в их коллегиальности214. Третья группа исследователей предлагает установить ряд "дополнительных квалификационных требований" к кандидатурам, предлагаемым в состав избирательных комиссий (опыт работы, юридическое образование) 5. Однако имеются веские основания сомневаться, что квалификационные требования могут реально способствовать совершенствованию деятельности избирательных органов.
В целях комплексного исследования данной проблематики нам необходимо обратиться к следующим важнейшим ее аспектам: а) каковы общие условия формирования избирательных комиссий и каковы особенности формирования отдельных видов избирательных комиссий; б) каким образом федеральный законодатель ограничивает право граждан претендовать на замещение вакантных должностей в избирательных комиссиях; в) какой является процедура назначения состава избирательных комиссий, служит ли она достижению поставленных законодателем целей.
