Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. «Партии власти» и президентское правление: разработка теоретического подхода 18
1.1. «Партии власти» как феномен посткоммунистической политики 19
1.2. Особенности президентских форм правления 28
1.3. Президенциализм и партийная система 36
1.4. Возможности институциональной инженерии: стратегии строительства «партий власти» 47
Глава 2. «Партии власти» в России 56
2.1. Особенности российского президенциализма и институциональные предпосылки появления «партий власти» 56
2.2. Выборы 1993 года: попытка создания первой «партии власти» 63
2.3. «Партии власти» на выборах 1995 года 71
2.4. Выборы 1999 года. Успех «партии власти» 75
Глава 3. «Партии власти» в Украине 91
3.1. Взаимоотношения ветвей власти Украины: генезис и особенности 91
3.2. Выборы 1994 года. Нереализованная стратегия создания «партии власти» 100
3.3. Выборы 1998 года. Стратегия партийного строительства правящей группы. 106
3.4. Выборы 2002 года и перспективы строительства «партий власти» в Украине. 115
Заключение 119
Библиография 128
Приложения 146
- «Партии власти» как феномен посткоммунистической политики
- Особенности российского президенциализма и институциональные предпосылки появления «партий власти»
- Взаимоотношения ветвей власти Украины: генезис и особенности
Введение к работе
Актуальность темы. Развитие политических партий является одной из важнейших предпосылок демократической трансформации режима. Политические партии - неотъемлемый элемент любого демократического общества, на котором основываются представительность и подотчетность государственной власти. Партии агрегируют интересы различных групп населения и обеспечивают их участие в процессе принятия государственных решений. Являясь связующим звеном между избирателями и их представителями во властных структурах, партии дают возможность избирателям оценить проводимую политику посредством голосования на выборах, тем самым, способствуя повышению прозрачности и ответственности правления. В новых демократиях становление партийной системы может стать важным фактором, определяющим характеристики правления и пути дальнейшего политического развития. Именно поэтому изучение политических партий в странах, переживающих период трансформации, приобретает не только теоретическую, но и практическую значимость.
Одной из особенностей переходных партийных систем в постсоветских государствах, вызвавших большой интерес как отечественных, так и зарубежных авторов, стал феномен так называемых «партий власти» — политических организаций, создаваемых исполнительной властью для участия в парламентских выборах. «Партии власти» стали неотъемлемой чертой политического ландшафта России, Украины, а также других государств бывшего СССР. Для большинства исследователей появление подобных партийных образований является признаком нарушения хода демократической трансформации, сохранения авторитарных практик легитимации власти, возникновения препятствий к представительству интересов населения, развитию эффективной партийной системы и гражданского общества. Негативная оценка «партий власти» обусловливает необходимость внимательного изучения природы данного феномена, выявления причин возникновения подобных организаций, анализа последствий их появления и функционирования для характеристик политической системы. Обращение к данному вопросу обеспечивает более глубокое понимание процесса развития
посткоммунистических партийных систем, открывает возможности прогнозирования хода демократической трансформации.
Преодоление авторитарного наследия в новых демократиях в значительной степени связано с формированием институциональных условий правления. Политическая сила президента в системе разделения властей, полномочия парламента, внутренняя организация его работы, практика взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти оказывают сильное влияние на процесс развития и становления политических партий в посткоммунистических странах. Между тем, влиянию подобных факторов на возникновение и функционирование «партий власти» достаточного внимания уделено не было. Открытыми оставались вопросы о том, в какой мере возникновение «партий власти» было обусловлено сложившимися институциональными условиями, когда и почему правящие группы прибегают к возможностям партийного строительства для обеспечения себе парламентской поддержки, какие факторы определяют потенциал «партий власти» в процессе партийного структурирования парламента. Необходимость дополнить другие возможные объяснения феномена «партий власти» (исторические, культурологические, социологические и т.д.) институциональным подходом связана с недостаточной изученностью последствий институциональной инженерии в трансформирующихся обществах. Исследование институциональных факторов возникновения «партий власти» будет способствовать более глубокому и всестороннему осмыслению процесса демократизации. В этом видится широкая общественная значимость диссертационного исследования.
Цель работы состоит в изучении влияния институциональных условий (в аспекте взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти), на появление и функционирование «партий власти» в процессе демократической трансформации. Путем сравнительного анализа планируется выявить факторы, объясняющие востребованность данных политических организаций, их роль и значение в процессе принятия государственных решений.
Для достижения поставленной цели ставятся и решаются следующие взаимосвязанные научные задачи:
• на основе анализа теорий, объясняющих взаимовлияние формы правления и характеристик партийной системы, разработать адекватный теоретический подход к изучению институциональных основ возникновения и функционирования «партий власти»;
• реконструировать общую логику развития «партий власти» в контексте заданной институциональной среды;
• в ходе сравнительного исследования выявить общие и особенные факторы, объясняющие развитие и функционирование рассматриваемого феномена; выделить условия, препятствующие формированию стратегий строительства политических партий правящими элитами;
• выявить условия, способствующие повышению значимости «партий власти» в процессе взаимодействия ветвей власти;
• исследовать влияние «партий власти» на характеристики правления, определить их роль в процессе демократической трансформации.
Объект исследования - «партии власти», появившиеся в России и Украине в постсоветский период.
В России в эту категорию включают: «Выбор России», участвовавший в выборах 1993 г., движение «Наш Дом - Россия» в 1995 г., и «Единство» в 1999 г. В исследовании также рассматриваются менее успешные проекты создания «партий власти»: «Партия Российского Единства и Согласия» в 1993 г. и «Блок Ивана Рыбкина» в 1995 г. Кроме того, в поле анализа попадают претенденты на получение статуса «партии власти», появившиеся в связи с особенностями политической ситуации накануне парламентских выборов 1999 г.
В Украине к «партиям власти» причисляют Национально-Демократическую партию Украины (НДП) на парламентских выборах 1998 года и блок «За Единую Украину», в который вошла НДП, в 2002 году. Следует отметить, что, стратегия создания «партий власти» в Украине помимо перечисленных организаций
подразумевала создание ряда более мелких партий-спутников, как это происходило и в России.
Предметом исследования являются факторы и условия, способствующие созданию «партий власти». В работе анализируются стимулы, подтолкнувшие исполнительную власть к строительству этих партий, причины того, почему в Украине, в отличие от России, этот процесс был начат позже, а также факторы, оказавшиеся решающими для возникновения этих организаций в обоих рассматриваемых случаях. Другим важным аспектом исследования феномена является анализ причин упадка одних «партий власти», ставших препятствием для превращения этих организаций в полноценный инструмент удержания и легитимации власти правящей группой, а также выяснение факторов, объясняющих успешность функционирования других «партий власти». Специфика изучаемого феномена требует уделить первостепенное внимание анализу роли и места «партий власти» в системе взаимоотношений ветвей государственной власти - президента, правительства и парламента, институциональному обоснованию основ функционирования.
Хронологические рамки исследования. В работе анализируется постсоветский период становления партийной системы в России и Украине. Начало периода соотнесено с проведением первых выборов в российскую Государственную Думу (1993 г.) и украинскую Верховную Раду (1994 г.). Рассмотрение завершается анализом последних парламентских выборов 1999 г. в России и выборов 2002 г. в Украине.
Степень научной разработанности темы. Термин «партия власти» достаточно часто встречается в российской и украинской политической публицистике. Однако работ, посвященных научному осмыслению данного феномена, причин его возникновения и особенностей функционирования не много. Прежде всего, обращает на себя внимание тот факт, что термин «партия власти» используется в литературе в двух смыслах - широком и узком. Широкое понимание встречается, в основном, в исследованиях постсоветских элит, где «партия власти» выступает как характеристика степени консолидированности и силы правящей группы. Наиболее
отчетливо такое понимание выражено в работе А. Рябова, в которой «партия власти» предстает как «новая политическая элита», коммуникации внутри которой «позволяют ей вне зависимости от любых институциональных изменений оказывать определяющее влияние на развитие политического процесса» . Исследователи, придерживающиеся такой точки зрения, причисляют к «партии власти» всю «совокупность группирующихся вокруг главы государства институтов, структур и объединений, проводящих официальный курс, а также участвующих в определении целей и стратегии развития России (в том числе отдельных регионов)»2. В. Шейнис включает в «партию власти» федеральные государственные структуры исполнительной власти, ... неустойчивые организации главных правящих партий и ее слабосильных союзников, ... номинальные образования, выполняющие некую антуражную роль, ..., региональные элиты, ... структуры партий и организаций, в основном поддерживающих власть, ... обломки некогда единого и влиятельного демократического движения и некоммунистические умеренно-националистические силы»3. Широкое понятие использует А. Зудин при анализе особенностей участия властных структур в российской публичной политике4. Подобное понимание доминирует в работах, посвященных исследованию тенденций партийного развития в Украине до 1998 года . Институциональное оформление «партии власти» как политической организации в данном случае не играет роли системообразующего признака. Гораздо большее значение приобретают такие факторы, как контроль за СМИ, наличие собственных финансовых ресурсов и «внеинституциональных коммуникаций между различными
сегментами истеблишмента, входящими в данную группу, опора на конкретную
властную структуру, являющуюся центром консолидации сил»1,
В более узком понимании, которое часто встречается наряду с широким,
«партия власти» предстает в виде «объединений партийного и движенческого типа,
непосредственно создаваемых политической элитой и играющих роль главного
выразителя ее интересов в сфере публичной политики». Как отдельный тип
политических организаций, российские «партии власти» впервые появляются в
работах А. Зудина, А. Андреева и других авторов, в которых предпринимаются
попытки классификации российских политических партий и анализа полей
идеологической конкуренции2. В литературе, посвященной украинскому случаю,
І узкое понимание доминирует в работах С. Берч и А. Вильсона . В настоящей работе
термин «партия власти» используется в узком значении.
В литературе было предложено несколько вариантов объяснения причин
возникновения «партий власти». Одни исследователи склонны рассматривать эти
политические организации как феномен электоральной политики, указывая на
необходимость правящей группы противостоять «на избирательном поле другим
партиям, которые представляют иные, отличные от властных элит, сегменты
общества»4. Для других авторов «партии власти» выступают как механизм
«укрепления легитимности и узаконивания» власти в общественном мнении1.
Третье направление исследований связывает подобный выход в публичную
политику с завершением процесса консолидации элит, «оформлением общих
интересов ее различных групп в рамках утвердившейся модели хозяйственных отношений»2, с достижением «определенной степени единства экономических и политических элитных групп»3.
Вместе с тем, «партии власти» практически не рассматривались с точки зрения их места и роли в системе взаимоотношений ветвей государственной власти. Немногочисленные попытки осмысления институциональной природы феномена привели к общему убеждению, что в российских условиях «партия власти» оказывается бесполезной и даже нежелательной4. Основную причину, препятствующую созданию «партии власти», исследователи видели в особенностях сложившегося после 1993 года режима, который иногда называют «суперпрезидентской республикой»5. Подобная система характеризуется «огромной концентрацией властных полномочий в руках главы государства, имеющего возможность вмешиваться в компетенцию законодательных и судебных органов власти, ограничением роли институтов представительной власти главным образом законотворческими функциями»6. В таких условиях бесполезность «партии власти» объясняется нежеланием сильного президента ограничивать свои полномочия подотчетностью какой-либо политической партии.
Теоретические и методологические основания исследования. Для выработки теоретического подхода, адекватного поставленным задачам сравнительного
исследования, важными стали работы, посвященные влиянию государственного устройства на развитие политических партий. Одной из первых работ, в которой делается вывод о благоприятном влиянии парламентской формы правления на развитие сильных и дисциплинированных партий, стала книга В. Баджхота «Английская Конституция»1, написанная в 1867 году. Впоследствии аргумент Баджхота был развит в работах М. Мезея, Д. Олсона, Г. Кокса . Данная традиция была продолжена в работах, посвященных исследованию латиноамериканских президентских систем3. Авторы объясняли негативное влияние президенциализма на характеристики партийной системы особенностями формирования и поддержания ветвей власти — исполнительной и законодательной. X. Линц пришел к выводу, что президентская форма правления практически несовместима с дисциплинированной и ответственной партийной системой, т.к. самим президентам выгодны слабые партии4. Негативное влияние сильной президентской власти на российскую партийную систему обнаружил исследователь Р. Мозер5.
Данная теоретическая перспектива представляется важной для исследования феномена «партий власти», однако ее объяснительная сила недостаточна. Аргумент о негативном воздействии президенциализма на развитие партийной системы оставляет открытым вопрос о том, почему исполнительная власть сама
предпринимает попытки создания собственной политической партии, претендующей на завоевание парламентского большинства. Такая постановка проблемы делает необходимым выработку новых теоретических рамок для исследования феномена «партий власти».
В основе теоретической концепции данной работы лежат работы авторов, изучавших влияние партийной системы на характеристики президентского правления. В исследованиях С. Мэйнуоринга и других авторов1, конфликт между исполнительной и законодательной ветвями власти в президентских системах объясняется влиянием сильной фрагментации партийной системы, с которой президенциализм сочетается. Значимость характеристик самих политических партий, и, в первую очередь, партийной дисциплины для функционирования
•у
президентской системы, была выявлена в работах Ф. Риггса и Дж. Сартори . Влияние характеристик политических партий (наряду с другими факторами) на эффективность принятия решений в президентских системах было исследовано Р. Уивером и Б. Рокманом1. Важным вкладом в развитие данного направления исследования стали работы ученых, посвященные функционированию президентской системы США и изучению ситуации «разделенного правления», при
котором глава исполнительной власти и законодательный орган принадлежат к разным политическим партиям2.
В этих работах функционирование президентской формы правления обусловливается форматом партийной системы и особенностями политических партий, которые рассматриваются как независимые и относительно стабильные параметры. Возможность их изменения, а также роль, которую могут сыграть в этом процессе правящие элиты, остаются за рамками данных теорий. Между тем, активное участие элит в процессе демократического перехода может оказывать определяющее воздействие на характеристики будущего режима . Для изучения посткоммунистических государств, поэтому, становится важно использовать такой подход, который бы учитывал влияние политических элит на изменение и трансформацию институциональных условий. В качестве такого связующего звена в диссертации выступает одно из направлений неоинституциональной парадигмы,
связанное с использованием теории рационального выбора1. Фокус исследователя в данной научной перспективе лежит на стратегиях (рациональных) акторов по созданию таких институтов, которые производили бы желаемый с их точки зрения результат. Институты, понимаемые как правила игры, таким образом, создаются для того, чтобы преодолеть какие-либо дефекты политической системы для
•у
получения коллективно требуемого эффекта . Строительство «партий власти» в посткоммунистических странах, таким образом, будут рассматриваться как стратегия по изменению институциональных условий, определяющих взаимоотношение ветвей государственной власти.
Методологическим основанием исследования является сравнительный метод, применяемый для анализа феномена «партий власти» в России и в Украине. Исследование небольшого количества случаев, известное как «фокусированное сравнение»3, наилучшим образом подходит для изучения таких ситуаций, теоретическое осмысление которых находится в начальной фазе, а применяемые концепты не имеют четких описаний4, что имеет место в исследованиях «партий власти» как институционально обусловленного феномена. Кроме того, индуктивная направленность «фокусированного сравнения» позволяет формулировать новые гипотезы и развивать существующие концепты5. Суть этого метода заключается в
«изучении сходств и различий в контексте, что позволяет определить, как различные комбинации условий приводят к одинаковой причинной зависимости, и как сходные факторы могут действовать в противоположных направлениях»1. Как отмечает Либерсон, сравнительный метод допускает не детерминистскую, а вероятностную казуальность, означающую, что определенный набор условий будет модифицировать вероятность ожидаемого следствия, но не производить его2. В отличие от исследования одного случая (кейс-стади), «фокусированное сравнение» позволяет получить более обобщенные заключения о закономерностях развития и природе рассматриваемого феномена, не позволяя, однако, делать настолько же детальное и углубленное описание случаев.
В рамках выбранного метода используется стратегия наибольшего сходства случаев, идея которой заключается в том, чтобы выявить отличные черты сходных стран, которые могли бы объяснить наблюдаемый политический результат . Как указывают Доган и Пеласси, достоинство метода наибольшего сходства состоит в том, что он позволяет нейтрализовать определенные различия с тем, чтобы лучше проанализировать другие4. Вместе с тем, трудность применения данной стратегии состоит в том, что достаточно трудно (если вообще возможно) найти страны, которые были бы схожи во всех отношениях, за исключением одного, представляющего интерес. Кроме того, сопряженная с использованием метода дилемма «малого количества случаев - большого количества переменных» создает опасность «сверхдетерминации»5, когда подобный исследовательский дизайн
оказывается неспособным исключить многочисленные альтернативные объяснения, не давая исследователю никакого критерия для выбора одного из них. Важным, поэтому, является обосновать выбор случаев для сравнения.
Главный аргумент в пользу сравнения России и Украины состоит в общности социальной, экономической и культурной истории двух стран. Общий опыт советского режима, его демократической трансформации позволяют отвлечься от влияния этих исторических условий на исследуемый феномен. Кроме того, в пользу сходности случаев говорит тот факт, что Россия и Украина — полупрезидентские республики, а после 1998 года в обеих странах были приняты идентичные избирательные системы. Вместе с тем, рассмотрение Украины до и после принятия Конституции 1996 года и смешанной избирательной системы в 1998 году как двух дихотомических случаев открывает дополнительные возможности для сравнительного исследования.
Научно-теоретическая новизна исследования заключается в том, что на основании сравнительного анализа «партий власти» в России и Украине:
• выявлено, что институциональный подход обладает значительным потенциалом для анализа феномена «партии власти», социокультурный и исторический анализ посткоммунистической политики должны быть дополнены изучением эффектов новых институтов;
• обоснован тезис о том, что «партия власти» представляет собой стратегию по изменению неблагоприятных с точки зрения правящей группы условий, порождаемых спецификой постсоветского президенциализма. В этом видится ее институционально обусловленный характер;
• выявлено, что создание правящей группой организационно оформленного партийного объединения («партии власти») обусловлено влиянием структуры законодательного органа и характеристик парламентских фракций. Обосновано предположение, согласно которому наличие сплоченной оппозиции поощряет строительство «партий власти», в то время как низкий уровень партийной дисциплины снижает стимулы к созданию исполнительной властью организационно оформленных партийных объединений
• показано, что формирование стратегий строительства «партий власти» зависит от избирательной системы. Введение пропорциональной формулы способствует появлению «партий власти»;
• обосновано предположение о том, что активное вмешательство исполнительной власти в законодательный процесс способствует появлению и поддержанию «партий власти»;
• показано, что размер фракции «партии власти» не является фактором, достаточным для объяснения ее востребованности в качестве инструмента строительства парламентского большинства. Выявлено, что возможности «партий власти» решить данную задачу зависят от силы и популярности инкумбента (правящей группы), а также перспектив его долгосрочного нахождения у власти;
• обосновано предположение, согласно которому существует взаимосвязь структуры парламента и сплоченности фракций с перспективами строительства партийного большинства с использованием ресурсов «партии власти». Чем более дисциплинированными и идеологически сплоченными являются фракции, тем выше вероятность того, что в процессе строительства пропрезидентского большинства правящая группа откажется от услуг фракции «партии власти»: значение приобретут патронажно-клиентельные и/или административные методы мобилизации парламентской поддержки.
Научно-теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена актуальностью рассматриваемых проблем и новизной полученных результатов. В теоретическом отношении она состоит в разработке концептуальных основ анализа трансформации посткоммунистических партийных систем и участия правящих элит в этом процессе. Проведенный анализ феномена «партий власти» открывает возможности для дальнейшего исследования проблем функционирования президентских и полупрезидентских систем, роли политических партий в формировании моделей взаимодействия между ветвями власти, изучения факторов стабильности режима и перспектив демократизации.
Практическая значимость работы состоит в том, что материалы диссертационного исследования могут быть использованы при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсам сравнительной политологии, современной политической истории России и Украины. Содержание диссертации может служить основой при разработке таких специальных курсов как «Формы правления и партийные системы в новых демократиях», «Партии и партийные системы трансформирующихся обществ», а также различных курсов по проблемам анализа современного политического процесса.
Апробация работы. Отдельные идеи и выводы диссертационной работы были изложены автором в выступлениях на научных мероприятиях разного уровня:
международная конференция «Десять лет посткоммунистической России» (г. Санкт-Петербург, май 2001), доклад «Российские партии власти: электоральные стратегии российских элит»;
семинар факультета политических наук и социологии Европейского университета в Санкт-Петербурге (г. Санкт-Петербург, ноябрь 2001), доклад «Партии власти: институциональные основы создания и функционирования»;
летняя школа «Политическая культура и демократизация в посткоммунистических обществах — общественные движения и партии на пути к гражданскому обществу» (г. Тюбинген, Германия, июль-август 2001), доклад «Партии власти» и перспективы демократизации в России»;
летняя школа «Европейские партии и партийные системы», (г. Киль, Великобритания, сентябрь 2001), доклад «Стратегии партийного строительства российских правящих элит»;
научно-практическая конференция «Выборы в Российской Федерации» (г. Пушкин, март 2002), доклад «Закон о политических партиях. Стратегии партийного строительства российских элит»;
Основное содержание работы отражено в четырех публикациях.
Структура диссертации. Диссертация состоит введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений. Общий объем диссертации - 156 страниц. Библиография включает 218 наименований.
«Партии власти» как феномен посткоммунистической политики
Термин «партия власти» достаточно часто встречается в российской и украинской политической публицистике. Однако работ, посвященных научному осмыслению данного феномена, причин его возникновения и особенностей функционирования не много. Прежде всего, обращает на себя внимание тот факт, что термин «партия власти» используется в литературе в двух смыслах - широком и узком. Широкое понимание встречается, в основном, в исследованиях постсоветских элит, где «партия власти» выступает как характеристика степени консолидированное и силы правящей группы. Наиболее отчетливо такое понимание выражено в работе А- Рябова, в которой «партия власти» предстает как «новая политическая элита», коммуникации внутри которой «позволяют ей вне зависимости от любых институциональных изменений оказывать определяющее влияние на развитие политического процесса»1. Исследователи, придерживающиеся такой точки зрения, причисляют к «партии власти» всю «совокупность группирующихся вокруг главы государства институтов, структур и объединений, проводящих официальный курс, а также участвующих в определении целей и стратегии развития России (в том числе отдельных регионов)»2. Шейнис включает в «партию власти» федеральные государственные структуры исполнительной власти, ... неустойчивые организации главных правящих партий и ее слабосильных союзников, ... номинальные образования, выполняющие некую антуражную роль, ..., региональные элиты, ... структуры партий и организаций, в основном поддерживающих власть, ... обломки некогда единого и влиятельного демократического движения и некоммунистические умеренно-националистические силы»3. Широкое понятие использует Зудин при анализе особенностей участия властных структур в российской публичной политике1. Подобное понимание доминирует в работах, посвященных исследованию тенденций партийного развития на Украине до 1998 года2. Институциональное оформление «партии власти» как политической организации в данном случае не играет роли системообразующего признака. Гораздо большее значение приобретают такие факторы, как контроль за СМИ, наличие собственных финансовых ресурсов и «внеинституциональных коммуникаций между различными сегментами истеблишмента, входящими в данную группу, опора на конкретную властную структуру, являющуюся центром консолидации сил»3.
В более узком понимании, которое зачастую встречается наряду с широким, «партия власти» предстает в виде «объединений партийного и движенческого типа, непосредственно создаваемых политической элитой и играющих роль главного выразителя ее интересов в сфере публичной политики». Как отдельный тип политических организаций, российские «партии власти» впервые появляются в работах А. Зудина, А. Андреева и других авторов, в которых предпринимаются попытки классификации российских политических партий и анализа полей идеологической конкуренции4. В литературе, посвященной украинскому случаю, узкое понимание доминирует в работах С. Берч и А. Вильсона5.
Как можно видеть, само сосуществование двух подходов к определению сути феномена «партий власти» свидетельствует о тесной взаимосвязи электоральной активностью правящей группы с особенностями организации государственной власти. Участие доминирующего актора в выборах означает вынужденное принятие им демократических «правил игры». Вместе с тем, следование новым институтам не изменяет исторической сути стратегии, направленной на восстановление «традиционной» для России структуры политической власти, уходящей корнями в историю самодержавия, специфику моносубъектной1 организации правления. Как верно замечает И. Клямкин, «в российской политической культуре властные отношения рассматриваются, исходя из того, кому власть (вся, а не отдельные ее ветви) принадлежит, при этом не уделяется должного внимания принципам ее устройства и распределению полномочий между различными ее институтами. Устройство власти в данном случае выступает производным от монопольного обладания ею (или борьбы за него)» , В таком ключе «партии власти» можно рассматривать как стратегии, направленные на конструирование ситуации, «при которой легитимируемые всенародным голосованием институты государства (президент и Государственная дума), участвуя в формировании федеральной исполнительной власти, реально за ее деятельность не отвечают»3.
В определенном смысле феномен «партий власти» является продуктом изначально расколотой российской политической культуры4. Попытка модернизировать общество в условиях, когда «состояние общества характеризуется застойным противоречием между культурой и социальными отношениями, между соответствующими системами ценностей»1 принимает извращенные формы, т.к. для нее не оказывается подходящей ценностной основы. События последнего десятилетия привнесли в нашу историю принципиально новый опыт, который одновременно и соответствует институциональной и политико-культурной традиции (рудименты моносубъектности власти первого лица государства), и одновременно противоречит ей (нетрадиционный для страны способ легитимации президента посредством всеобщих выборов и появление других политических субъектов на федеральном и региональном уровнях). Как справедливо отмечает М. Ильин2, именно это и объясняет «архаичность» ответов на модернизационные вызовы, что в результате способствует реставрации черт самодержавной конфигурации власти. Таким образом, можно констатировать, что создание «партий власти» выступает как способ «приспособления» правящих элит к новым институциональным условиям, адекватный российским историческим традициям; как стратегия укрепления позиций правящей группы посредством легитимного участия во всенародных выборах.
Напрашивается вопрос: можем ли мы рассматривать «партии власти» как политические партии в общепринятом понимании данного термина? Думается, что дать однозначный ответ на этот вопрос сложно. С одной стороны, «партия власти» как механизм усиления позиций правящей группы, как организация, функции которой вряд ли совпадают с функциями партии, — в первую очередь, выражения и представления определенных социальных интересов на политическом уровне, -вряд ли может рассматриваться как подлинная политическая партия. С другой стороны, на поле электоральной конкуренции «партия власти» имеет уровень политической организации которой вполне сопоставим с уровнем других политических партий. И именно в этом смысле «партию власти» можно рассматривать как «нормальную» партию, уровень развития которой, а также методы ведения избирательных кампаний обусловливается спецификой трансформационного периода.
Особенности российского президенциализма и институциональные предпосылки появления «партий власти»
Конституция 1993 года определяет российскую систему государственной власти как полупрезидентскую. Главной особенностью такой формы правления является двойная структура исполнительной власти - всенародно избираемого президента и премьер-министра, возглавляющего правительство. Президент является независимой политической фигурой, избираемой на фиксированный срок, на изменение продолжительности которого парламент не может повлиять никаким образом1. В свою очередь правительство зависит от поддержки парламента. Это подтверждается тем, что, во-первых, Государственная Дума участвует в процессе его формирования посредством утверждения кандидатуры премьер-министра. Во-вторых, она обладает полномочиями по смещению кабинета, путем вынесения ему вотума недоверия.
Вместе с тем, возможности влияния Государственной Думы на состав правительства достаточно ограничены. Так, право предложения кандидатуры премьер-министра принадлежит президенту, и при трехкратном отклонении выдвинутых кандидатур парламент сам подвергается опасности быть распущенным1. Кандидатуры министров, предлагаемых премьером, также подлежат одобрению президентом. Кроме того, на вынесение Государственной Думой вотума недоверия правительству президент может ответить либо отставкой правительства, либо несогласием с решением Думы. В случае повторного выражения Думой недоверия правительству, президент распускает либо правительство, либо Государственную Думу2. Подобным же образом президент поступает в случае отказа Государственной Думы положительно ответить на вопрос премьер-министра о доверии правительству3. Окончательное решение об отставке правительства в любом случае остается за президентом4. Кроме того, важным представляется также и то, что российский президент обладает значительными полномочиями в законодательной сфере. Он является не только субъектом законодательной инициативы, но и может накладывать на законопроекты вето, имеет право издавать указы по многим направлениям деятельности. Вместе с тем, в последнее время многие авторы отмечают тенденцию к росту влияния Думы на процесс принятия решений в сфере законотворчества5.
Как можно видеть, президент имеет приоритет перед парламентом при формировании правительства и сохранения его у власти. Вполне справедливо, поэтому, что Р. Илджи, М. Шугарт и Дж. Кэри рассматривали этот тип государственного устройства как систему с доминированием президента . По шкале Шугарта и Кэри2 показатель силы российского президента равняется десяти из шестнадцати максимально возможных значений3. Вероятность того, что в такой системе первенство внутри исполнительной власти перейдет к премьер-министру, и, следовательно, наступит парламентская фаза, достаточно мала, хотя теоретически эта возможность все же сохраняется. Как пишет Уайт, «если это и полупрезиденциализм, то сильно смещенный в пользу президента. ... Премьер иногда может взять инициативу,... однако ясно, что он [сильно] зависит от доверия президента»4. При появлении тенденции в сторону усиления премьера, пользующегося поддержкой парламента, президент может его отправить в отставку, а реакция Думы ограничена лишь несогласием с кандидатурой нового главы правительства, причем сама Дума подвергается опасности быть распущенной при трехкратном отказе утвердить нового премьера.
Необходимо добавить, что традиционные модели принятия решений, унаследованные с советского времени сыграли определенную роль в ослаблении влияния формальных институтов. Это нашло свое выражение в неформальном доминировании президента над парламентом, чему во многом способствовали устойчивые архетипы массового сознания, противопоставлявшие «начальство» «царю-батюшке». Как отмечают исследователи, догосударственные идеалы, достаточно сильные в массовом сознании и по сей день, не признают «начальство», государственность в достаточном объеме как естественное, правомерное явление.
«Народные движения всегда были за «природного царя», «который бы всех равнял», но против начальства, которое воплощает нарушение уравнительности» . Именно поэтому российская форма правления гораздо ближе к президентской форме правления, при которой самостоятельность и независимость премьер-министра представляется маловероятной.
При изучении влияния российской формы правления на электоральные стратегии правящей группы, важно понять, что первый опыт строительства «партий власти» относится к более раннему периоду - первой половине 1992 года. На тот момент в России существовала гибридная форма правления, сочетающая в себе черты советского парламентаризма, и сильной президентской власти, которая была введена в 1991 году. Такая система характеризовалась постоянным нарастанием напряженности во взаимоотношениях между президентом и Верховным Советом, что вылилось в кризис и роспуск законодательного органа в октябре 1993 года.
В соответствии с принятыми в 1991 году поправками к советской Конституции, избранный президент не имел значительных полномочий. Высшим органом государственной власти по-прежнему оставался Верховный Совет. Позиции президента в легислатуре ослаблялись тем, что для проведения радикальных реформ своего правительства Б. Н. Ельцин часто использовал право издавать указы в обход парламента. Это привело к нарастанию конфликта между ветвями власти и формированию достаточно сплоченной коммунистической оппозиции2. Одним из факторов нарастания конфликта, как пишет Т. Ремингтон, стал тот факт, что Ельцин ушел с поста председателя Верховного Совета1. Это лишило его многих рычагов управления парламентом, с помощью которых он мог формировать лояльное ему большинство.
Взаимоотношения ветвей власти Украины: генезис и особенности
Конституция Украины была принята сравнительно поздно — в 1996 году. До этого времени в стране существовала система, эклектично сочетавшая в себе президентский пост и унаследованную с советских времен парламентскую форму правления. Исследователи отмечают, что избрание президента в 1991 году не имело своей целью установление нового формата взаимоотношений между исполнительной и законодательной властями, не было направлено на формирование системы разделения властей и системы сдержек и противовесов1. Скорее, как отмечают авторы, введение института президентства было продиктовано иными соображениями, а именно, необходимостью установления «символа украинской государственности»2, формулирования концепции национальной идентичности, которая могла бы легитимировать независимость Украины , а также требованием защиты украинского закона и институтов от вмешательства Москвы2. Роль президента, как отмечает И. Марков, не подразумевала активного участия в разработке и реализации определенного политического курса, за исключением формирования концепции национальной идентичности и интеграции .
Оставаясь институционально более сильным институтом, парламент предпринял меры к тому, чтобы президент не смог расширить свои полномочия, и, как предостерегали наблюдатели, превратиться в диктатора. Так, будучи главой исполнительной власти, президент назначал премьер-министра и правительство, однако свобода его действий была ограничена необходимостью получить одобрение парламента для утверждения предложенных кандидатур. В области законодательного процесса полномочия президента были ограничены тем, что Верховная Рада могла наложить вето на любой президентский указ простым большинством голосов. Область компетенции президента, кроме того, определялась положениями общего характера, в основном, представительскими функциями, координацией иностранных и военных вопросов, правом изменять с согласия парламента состав правительства и смещать глав местной администрации, но не включала в себя работу над законопроектами. Президент также не имел права распускать парламент, хотя Рада могла отправить правительство в отставку.
В ноябре 1992 года позиции президента были ослаблены тем, что премьер-министру были даны специальные полномочия в области проведения реформ на срок шесть месяцев. В соответствии с этими полномочиями глава правительства мог издавать указы по определенным вопросам (собственности, таможенной и финансово-кредитной политики), касающимся экономического реформирования, которые в течение одного дня со дня подписания представлялись в парламент, и если на них не накладывалось вето, вступали в силу. Президент же не имел права вмешиваться в формирование политики в данной области, оставаясь, по существу, отстраненным от законодательного процесса по наиболее важным направлениям государственной политики. После истечения срока специальных полномочий парламент отказался их продлить, однако сформировавшееся неформальное распределение власти между президентом, премьер-министром и парламентом оказало существенное влияние на дальнейшее становление системы государственной власти Украины. Наиболее важным в этом аспекте моментом являлось то, что правительство приобрело гораздо более богатый опыт самостоятельного руководства по сравнению с российским вариантом, и превратилось в относительно независимого участника политического процесса.
Дальнейший процесс строительства государственных институтов проходил в напряженной обстановке дебатов по поводу будущей украинской Конституции. В 1995 году был принят промежуточный документ «Конституционный Договор», где был зафиксирован сложившийся на тот момент расклад политических сил. В соответствии с ним позиции президента значительно усиливались. Так, глава государства мог назначать премьер-министра и кабинет без согласия парламента. Правительство было подчинено президенту и отвечало только перед ним, являясь инструментом проведения его политики. Рада, в свою очередь, была ограничена в своем влиянии на проводимый исполнительной властью курс тем, что в течение одного года после одобрения программы правительства, она не могла вынести ему вотум недоверия1. Принятие «Конституционного Договора» сделало практически невозможным изменение статус-кво, и в принятой в 1996 году Конституции были воспроизведены основные положения данного документа, устанавливавшие доминирование президента и правительства над парламентом, а также биполярный характер исполнительной власти.
По Конституции 1996 года Украина является полу президентской республикой, характерными чертами которой являются прямые выборы главы государства и наличие правительства, назначаемого президентом и подотчетного парламенту. В соответствии со ст. 76 Конституции, высшим органом законодательной власти в Украине является Верховная Рада, состоящая их 450 депутатов, избираемых на срок 4 года. Исполнительная власть осуществляется Кабинетом Министров, который ответственен перед президентом, и подконтролен и подотчетен Верховной Раде1. Кабинет министров состоит из премьер-министра, который его возглавляет, первого вице-премьера и трех вице-премьеров. Президент Украины не принадлежит по Конституции ни к одной из ветвей власти, однако имеет значительные полномочия в сфере компетенции как Рады, так и правительства. Так, Президент обладает законодательной инициативой с правом определять проекты некоторых законов, которые не могут быть отложены2, право возвращать проекты на доработку в Раду3, право распускать парламент, если в течение 30 дней он не может приступить к работе4. Президент влияет на структуру исполнительной власти, назначая кандидатуру премьер-министра, которая подлежит одобрению большинства депутатов. Остальные члены правительства также назначаются президентом по предложению премьер-министра. Кроме того, президент может участвовать в заседаниях правительства, имеет широкие полномочия по созданию и роспуску министерств, комиссий5. Кабинет Министров, в свою очередь, зависит от доверия Верховной Рады6. Парламент может поднять вопрос о смещении правительства, собрав не менее одной трети голосов депутатов.
