Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из наиболее противоречивых последствий глобализации для развития современных западноевропейских государств является рост этнокультурного многообразия населения в результате процессов миграции. Будучи необходимым ресурсом экономического развития в силу старения и сокращения численности населения, иммиграция в то же время порождает комплекс культурных, политических и социо-экономических проблем, которые рассматриваются значительной частью общественного мнения и политической элиты «принимающих стран» как угрозы социальной стабильности и национальной идентичности. Западноевропейские государства, с точки зрения иммигрантов, являются крайне привлекательными в силу высокого уровня социально-экономического развития и качества жизни. Это относится и к Германии как государству-члену Европейского Союза.
Актуальность темы исследования обусловлена, прежде всего, необходимостью анализа постоянно возрастающего влияния процесса массовой миграции на государство-нацию в условиях глобализации. В частности, актуальным является изучение влияния современных миграционных процессов на государственные институты и политику в отношении инокультурных сообществ в странах Западной Европы.
Неудачи прежней ассимиляционной стратегии в отношении иммигрантов и отсутствие эффективной политики интеграции инокультурных групп при дальнейшем неизбежном росте иммиграции представляют серьезный вызов для государства-нации. Как утверждают теоретики демократии, важным условием демократии и государства «всеобщего благосостояния» в Западной Европе является поддержание относительной культурной гомогенности общества, которая обеспечивает необходимую степень сплоченности и солидарность граждан для изъявления общей воли. Иммигранты вызывают недоверие или даже отторжение у коренного населения как представители иной культурной традиции и тем самым способствуют формированию расколов в обществе. Иными словами, чем выше степень неоднородности общества в социокультурном плане, тем менее эффективно функционируют демократические институты.
Таким образом, перед современным государством-нацией остро встал вопрос о том, как преодолеть гражданскую и социальную исключенность тех, кто ориентирован на иную культурную традицию. В поисках ответа на вызовы иммиграции европейские страны сначала обратились к опыту традиционных иммиграционных государств, таких как США, Канада, Австралия и Великобритания, и проводимой ими политике мультикультурализма.
Однако актуализация групповых различий и признание коллективных прав, характеризующих мультикультурализм, ставят множество вопросов, которые не являются привычными для западных обществ и не могут быть решены традиционными политическими методами. К числу таких вопросов относятся, в частности, соотношение групповых и индивидуальных прав, необходимость пересмотра классических концепций гражданства, государства-нации и тесно связанной с ними концепции государства «всеобщего благосостояния» и т.п.
Как показывают сегодняшние реальные итоги внедрения мультикультурных практик, попытки консолидировать европейские общества с помощью мультикультурализма часто оборачиваются усилением их фрагментации, не давая значимого позитивного эффекта. Оборотной стороной политики мультикультурализма в целом ряде государств стали всплеск национализма и ксенофобии со стороны коренного населения и стремление подчеркивать свою инаковость в противовес доминирующей культуре со стороны инокультурных групп.
Последние десятилетия на уровне ЕС предпринимаются усилия по выработке общеевропейской концепции иммиграционной политики. Осознание общих проблем государств-членов, связанных с иммиграцией из третьих стран и передвижением людей по территории ЕС, привело к постепенному расширению компетенций институтов Евросоюза в сфере иммиграционной политики. Но, несмотря на это, основная часть ответственности по-прежнему лежит на национальных государствах, которые оставляют за собой право действовать самостоятельно в выборе приоритетов в регулировании иммиграции.
Среди государств Западной Европы особое место занимает Германия, в которой в настоящее время апробируются новые подходы к регулированию иммиграционных процессов, которые, возможно, будут использованы в будущей иммиграционной политике Европейского Союза. В данной связи изучение опыта Германии, особенно как государства-члена Евросоюза, представляет большой научно-исследовательский и практический интерес.
Во второй половине XX века Германия, став одним из основных центров притяжения для иммигрантов, столкнулась с необходимостью быстро приспосабливаться к новым реалиям глобализирующегося мира. Новое иммиграционное законодательство Германии, явившееся итогом многолетней напряженной внутригерманской дискуссии, отражает определенную эволюцию понимания нации, постепенный переход от этнокультурной к политической модели нации. Таким образом, можно говорить о смене всей парадигмы иммиграционной политики Германии и становлении более целеориентированного подхода. Благодаря новому Закону об иммиграции (2005 г.), впервые появилась широкая правовая база, регулирующая все сферы иммиграционной политики страны: от вопросов иммиграции, ориентированной на потребности рынка труда, и иммиграции по гуманитарным причинам до проблем интеграции иммигрантов. Тем не менее, иммиграция остается вызовом для Германии, как и для всех развитых западноевропейских стран. Не преодолена гражданская и социальная «исключенность» инокультурных меньшинств, и, как следствие, сохраняется опасность роста отчужденности уже сложившихся инокультурных сообществ.
Таким образом, на сегодняшний день вопрос о перспективах и механизмах интеграции инокультурных сообществ в западноевропейских государствах с учетом их членства в Евросоюзе является актуальным в политической повестке дня на разных политических уровнях. В рамках данной диссертации предпринимается попытка провести комплексное исследование институциональных уровней и практик взаимодействия государства-нации с инокультурными сообществами на примере ФРГ.
Гипотеза диссертационного исследования состоит в том, что делегирование (передача) полномочий на разные институциональные уровни и их взаимодействие позволяет решать вопросы того или иного направления политики на наиболее адекватном уровне (исходя из принципа субсидиарности). На разных институциональных уровнях (наднациональном, национальном, региональном) акторы имеют разные цели и придерживаются разных стратегий в процессе интеграции мигрантов. В исследовании данная гипотеза тестируется на анализе иммиграционной политики. Так, на уровне ЕС возможно выстраивание только самых общих рамок, поскольку страновые контексты слишком различны, и каждое национальное правительство отвечает перед собственными избирателями. На национальном уровне разрабатываются основы государственной политики, ее законодательная база. Однако в федеративном государстве реализация законов отдана на уровень регионов (это тем более верно для Германии с ее моделью исполнительного и кооперативного федерализма). Передача вопросов реализации данного направления политики на региональный уровень (по крайней мере, большей их части) тем более уместна, поскольку интеграция иммигрантов происходит именно на местах – в регионах (немецких федеральных землях) и коммунах.
Объектом исследования является политика регулирования иммиграции и интеграции инокультурных сообществ в ФРГ как государстве-члене ЕС.
Предметом исследования является многоуровневое управление как подход к регулированию иммиграции и интеграции на примере ФРГ.
Цель исследования. Основная цель диссертационного исследования состоит в анализе процесса создания и адаптации институтов разного уровня (наднационального, национального, регионального и местного), исходя из необходимости решения соответствующих задач в области политики регулирования иммиграции. Достижение этой цели предполагает постановку и решение следующих задач:
аналитический обзор основных теоретических подходов к исследованию государства-нации;
оценку влияния массовой иммиграции на современные государства-нации и оценку эффективности выполнения государством своих функций через призму дискуссии о будущем «государства благосостояния» в условиях массовой иммиграции;
анализ современных тенденций в развитии иммиграционной политики в Западной Европе;
выявление ролей различных уровней в реализации иммиграционной политики в ФРГ (европейский, федеральный, земельный, коммунальный);
выявление основных проблем и тенденций, оказывающих негативное влияние на осуществление интеграционной политики.
Теоретико-методологической основой исследования являются следующие теоретические подходы: институциональный подход, подход многоуровневого управления, теория федерализма. Методами исследования являются кейс-стади (Германия) и сравнительный метод (уровни регулирования иммиграции: Евросоюз – ФРГ – Федеральные земли).
Выбор теории федерализма связан с тремя обстоятельствами. Во-первых, Европейский Союз относится к слабым федеральным союзам, так что теория федерализма необходима для исследования распределения компетенций между ЕС и государствами-членами. Во-вторых, экономическая теория федерализма утверждает, что, как правило, правительство должно решать свои задачи на самом низком (по возможности) уровне. Таким образом, принцип децентрализации, заложенный в теории федерализма, дополняет принцип субсидиарности. В-третьих, Германия, на примере которой тестируется наш подход, относится к числу федеративных государств, тем самым возникает возможность включить в анализ субнациональный (региональный) и местный уровни.
Неоинституционализм используется нами, поскольку анализ институтов (понимаемых как правила игры) на разных уровнях (от наднационального до регионального) позволяет исследовать их динамический эффект на результаты процесса принятия решений (в нашем случае в области политики регулирования иммиграции), а также на характер взаимодействия между уровнями.
Подход многоуровневого управления позволяет нам исследовать регулирование процессов иммиграции и интеграции в ЕС как политику, осуществляемую на нескольких властных уровнях в формирующейся многоуровневой политической системе ЕС. Регулирование процессов иммиграции и интеграции иммигрантов представляется как взаимодействие независимых политических акторов на различных уровнях, что отчасти отражает принцип субсидиарности.
Выбор подхода многоуровневого управления обусловлен тем, что в последние десятилетия в связи с интенсивным развитием европейской интеграции наметилась смена научной парадигмы в области изучения современных европейских политических процессов. Ее основная гипотеза заключается в том, что результатом Амстердамского и Ниццкого договоров становится формирование нового качества структуры компетенций и системы управления в Европейском Союзе. С одной стороны, это означает прирост властных полномочий наднационального уровня, с другой – ощутимую утрату автономности действий национального и регионального уровня, не говоря уже об уровне коммун. Так, в Германии в результате передачи Европейскому Союзу части государственно-властных полномочий все больше и больше компетенций земель передаются на наднациональный уровень. При этом «сужение» компетенций земель часто приводит к вторжению в сферу коммунального самоуправления. Положение коммун еще более уязвимо, поскольку, в отличие от земель, у них пока нет прямого институционального ресурса, аналогичного Комитету регионов (кроме косвенного – через компетентные органы земель и Федерации), с помощью которого они могли бы эффективно участвовать в принятии решений на наднациональном уровне. Поэтому, чтобы компенсировать свою институциональную слабость, «коммунальные территориальные корпорации» активизируют свою лоббистскую деятельность и неформальные связи с игроками на наднациональном уровне, чтобы получить их поддержку по вопросам, относящимся к политике локального уровня. В результате развитие коммуникации регионов и коммун на уровне наднациональных институтов ЕС дало основание многим исследователям характеризовать политическую систему и форму правления ЕС как «многоуровневую систему» и «многоуровневое управление».
В исследовании случая Германии как федеративного государства и как государства-члена Европейского Союза сочетание таких теоретических подходов, как федерализм, неоинституционализм и подход многоуровневого управления, представляется нам целесообразным, поскольку они взаимодополняют друг друга с точки зрения поставленных в нашем исследовании задач и наиболее полно отражают особенности формирования политики регулирования взаимосвязанных процессов: иммиграции и интеграции инокультурных сообществ в принимающее общество. На основе принципов федерализма, разграничивающих полномочия и компетенции между центром и регионами, земли и коммуны обладают возможностью обеспечивать свои интересы в рамках государства. Неоинституционализм делает упор на значении институтов во взаимодействии федеральных и земельных акторов в Германии. Подход многоуровневого управления подчеркивает, что уровень государства может рассматривается как один из нескольких уровней организации процесса регулирования иммиграции и интеграции.
Научная разработанность проблемы. Можно выделить три основных группы работ, наиболее значимых с точки зрения анализа проблемы диссертационного исследования. К первой группе относятся работы авторов, в которых проводится анализ трансформации государства-нации в условиях современных вызовов глобализации. Во вторую группу входят труды, посвященные проблемам и специфике регулирования современных миграционных процессов на разных уровнях в Западной Европе, в том числе анализ существующих стратегий взаимодействия с инокультурными группами (ассимиляции, интеграции, сегрегации) и моделей интеграции иммигрантов (этнокультурной, гражданской (политической), мультикультурной), используемых государствами-членами ЕС, и в частности в ФРГ. Третью группу составляют в основном исследования немецких авторов, рассматривающих стратегии и реальные практики интеграции инокультурных сообществ в немецкий социум на уровне коммун.
Среди публикаций российских специалистов, рассматривающих проблематику диссертационного исследования, особого внимания заслуживают работы И.М. Бусыгиной, И.С. Семененко, О.Ю. Потемкиной, М.В. Стрежневой, А.И. Тэвдой-Бурмули, М.Г. Миронюка, В.С. Малахова.
Основные положения, выносимые на защиту
-
Отличительной характеристикой современных миграционных процессов является противоречивый характер их последствий. С одной стороны, на фоне демографического кризиса миграция по-прежнему остается главным источником пополнения населения и, соответственно, важным ресурсом экономического развития и благосостояния западноевропейских государств. Одновременно иммиграция («иммиграция с инокультурным лицом») воспринимается основной массой населения этих государств в качестве угрозы для личной и национальной безопасности и материального благополучия, и в этом смысле опасна тем, что потенциальна способна в любой момент провоцировать в принимающих обществах социальную и политическую нестабильность.
-
Различия в национальных подходах к регулированию иммиграционных потоков и моделях интеграции иммигрантов обусловлены разницей понимания природы нации в разных государствах. В ФРГ исторический характер национального строительства (этнокультурная нация) изначально предопределил выбор модели регулирования иммиграции и интеграции иммигрантов и до сих пор влияет на отношение принимающего общества к инокультурным сообществам. Вследствие доминирования «этнического» подхода к пониманию природы немецкой нации в Германии длительное время использовались правовые традиции «права крови» и практиковался «сегрегационный» подход, который не был ориентирован на включение иммигрантов в жизнь общества.
-
В настоящее время традиционный подход к пониманию нации в Германии как к этнокультурной общности подвергается пересмотру, что в значительной степени обусловлено снижением способности государства быстро и адекватно отвечать на новые вызовы, связанные с процессами глобализации. В частности, кризис перераспределения – отказ государства от части своих социальных обязательств – подрывает легитимность государства-нации как государства «всеобщего благосостояния», в результате чего появляется неуверенность и в понимании нации, которая выражается в размывании чувства солидарности граждан государства.
-
Одной из основных черт немецкой модели государства «всеобщего благосостояния» является опора на «пассивное» социальное перераспределение и консенсусный политический процесс, который гарантирует преемственность политик в различных сферах. Данная особенность немецкого государства способствует тому, что при увеличении иммигрантов (объектов перераспределения) среди населения резко увеличивается нагрузка на государство.
-
Иммиграционная политика (как и социальная политика) в ЕС имеют два начала – национальное и наднациональное. Их фундаментом, базой до сих пор остается уровень национального правительства. Политика институтов ЕС на наднациональном уровне выполняет роль «надстройки», способствуя решению тех проблем, которые не под силу национальным правительствам. Оба уровня связаны в ЕС единым организационным механизмом, координирующим их деятельность по решению общих проблем. В этих механизмах ЕС применяется разделение ролей между разными уровнями – от местного до наднационального по принципу субсидиарности.
-
В иммиграционной политике определенный круг вопросов остается в исключительной компетенции государств-членов ЕС, в том числе регулирование трудовой иммиграции. За государствами также остается возможность определять приоритеты своей иммиграционной политики. Процесс интеграции иммигрантов как важная составляющая иммиграционной политики осуществляется на субнациональном (региональном) и локальном (коммунальном) уровне. Передача вопросов реализации данного направления политики на региональный, коммунальный уровень (по крайней мере, большей их части) тем более уместна, поскольку интеграция иммигрантов происходит именно на местах – в регионах (немецких федеральных землях) и коммунах.
-
На пространстве ЕС строится трехуровневая (или даже четырехуровневая) схема управления иммиграционными процессами по линии «регион – государство – Евросоюз» (или «коммуна – регион – государство – Евросоюз»), где государство пока продолжает сохранять ведущие позиции.
-
Делегирование (передача) полномочий на разные институциональные уровни и их взаимодействие позволяет формировать стратегические приоритетные направления политики на наиболее адекватном уровне (исходя из принципа субсидиарности). Концепция многоуровнего управления является оптимальным инструментом анализа и описания данного механизма управления иммиграционными процессами в ЕС, поскольку позволяет фокусировать внимание на разных уровнях принятия решений, а также их взаимодействии в процессе практической реализации политики регулирования вопросов иммиграции.
Научная новизна исследования заключается в применении подхода многоуровневого управления в качестве аналитического инструмента к исследованию иммиграционной и интеграционной политики государства. Доказано, что на разных институциональных уровнях (наднациональном, национальном, региональном) акторы имеют разные задачи и придерживаются разных стратегий в процессе интеграции мигрантов. Так, ЕС задает общие принципы и политико-правовые рамки. На национальном уровне разрабатываются основы государственной политики, ее законодательная база. Исполнение законов осуществляется на региональном и локальном уровнях. Передача вопросов реализации политики интеграции на региональный уровень (по крайней мере, большей их части) тем более уместна, поскольку интеграция иммигрантов происходит именно на местах – в регионах и коммунах (особенно в случае Германии как федеративного государства).
Источники диссертации. Нормативную базу исследования составляют официальные документы и материалы органов по иммиграционной политике ФРГ и ЕС. В диссертации также использованы материалы международных и отечественных научных конференций, публикации в периодической печати, Интернет-СМИ, информация официальных веб-сайтов институтов ЕС, федеральных и земельных органов власти Германии, а также ведомств и учреждений, аналитических центров, фондов и организаций.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его выводы могут применяться для анализа принципов формирования иммиграционной политики России и совершенствования политики государства в области интеграции иммигрантов. Материалы исследования могут быть использованы при чтении курсов по европейской интеграции и политике Германии.
