Введение к работе
Актуальность темы исследования. Институшюпализация
государственной службы является составной частью проводимой в нашей стране конституционной реформы, направленной на модернизацию политической системы и построение демократического, правового, социального государства1, что в целом определяет вектор политического развития современной России.
Поэтому вполне объяснимо, что на текущем этапе особую значимость приобретает формирование действенного института государственной службы, способного обеспечить в исторически сжатые сроки динамичный переход к социально-ориентированной рыночной экономике, прогрессивным методам управления, демократической модели российской государственности из принципах плюрализма и гражданского консенсуса.
Такой подход согласуется с позицией Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина по данной проблеме, который, выступая в Российской академии государственной службы, подчеркивал, что "любые преобразования обречены на неудачу, если одновременно не реформируется аппарат государственной службы"2.
Федеральный закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации" закрепил правовое положение этого института и определил государственную службу как "профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов"3.
Однако институционализацня государственной службы в Российской Федерации оказалась на редкость сложной задачей, так как столкнулась с рядом серьезнейших проблем: политических (определение места и раит в политической системе российского общества), экономических (создание условий ресурсного обеспечения нормального функционирования), правовых (законодательное закрепление статуса и компетенции государственных
-
Конституция Российской Федерации. М, 1993. Ст. 1;Ст. 7,
-
Ельцин Б.Н. Выступлетк: в Российской академии государственной службы. М. J9Q5. С. 3.
-
Федеральный закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации"// Собранно законодательства Российской Федерации. 1995. №31. Ст. 2990,
служащих), социальных (установление гибкой системы социально-правовых гарантий), от решения которых во многом зависит судьба проводимых реформ, а, следовательно, и будущее России. Все это требует глубокого осмысления и научного анализа, что и определило тему диссертационной работы, которая представляет собой комплексное исследование политологических аспектов обозначенной проблемы.
Состояние научной разработанности темы. Весьма логично, что в условиях переходного периода, когда характеристики и параметры политической системы обновляются особенно быстро, названная проблема еще не нашла адекватного восприятия и относится к числу наименее изученных.
В основу теоретико-методологической базы исследования тенденций и особенностей политического развития современной России легли концептуальные положения, касающиеся различных аспектов политической модернизации, изложенные в трудах видных зарубежных ученых: Г. Алмон-да, Д. Аптера, Д. Бэлла, М. Вебера, А. Гидденса, Р. Дарендорфа, Ф. Хар-бисон и др.1 и работы современных отечественных авторов: М.Г. Анохина, А.В. Зубцова, В.А, Красилыцикова, Б.И. Краснова, В,В. Огневой, Л.С. Па-нарина, Б.М. Пугачева, В.В. Согрина и дрЛ которые исследовали
1, Almond. О. A., Powell, G.B, Comparative politics: System process and policy. Boston, 1978; Apter D.E. Rethinking development: Modernization, dependency and postmodern politics, Newbury Park,l 987; Bell, D. The Coming of Post-Industrial Society. A Venture in Social Forecasting, l^ndon, 1974; Вебер M. Избранные произведения. M, 1990; Giddens, A. Modernity and Self-Identity. Cambridge, 1991; Dahrendorf, R. The Modem Social Conflict. London;New York, 1988 Jfarbison F.H, Human Resources Development Planning in Modernizing Economies II Leading Issues in Development Economies Selected Materials and Commentary. Ed by MeierO. M. Y. 1964 и др,
2. Анохин М.Г, Политические системы: адаптация, динамика, устойчивость {теоретико-прикладной анализ), М., 1996; Зу<іцовЛ,В,Полшичсскоереф(ірмнрованіквкоі«іексте модернизации российскою общества(на примере Цеіпраль«огорсгаонаІ.Дис. канд. полит, наук. Орел, 1997; Красильщиков В.А. Модернизация и Россия на пороге XXI века// Вопросы философии. 1993. №7; Краснов Б.И, Политическая модернизация //Общая и прикладная политология. М., 1997; Огнева В.В. Политический анализ процессов демократизации обществам государства в постсоветский период развития. Авггореф. дис. докт, полит, наук. М., 1997; Панарин Л.С. Модернизационная политическая система. М., 1997; Пугачев Б, Политическое развитие современной России. М,,1993;Софин В, Современная российски молернщаііш:зтапі>ітлопіка, цена// Вопросы философии. 1594. .№ И идр.
политические, экономические, социальные и иные аспекты политического реформирования в переходных условиях.
Существенный вклад в научную разработку теоретических основ управления и государственной службы на различных этапах формирования внесли известные российские ученые: Г.В. Атаманчук, Ю,С. Васютин, Н.И. Глазунова, В.Д. Граждан, B.C. Комаровский, Б.В. Лытов, Г.В. Мальцев, A.M. Омаров, Е.В. Охотский, А.Г. Поршнев, Ю.Н. Старшгав, РА. Явчуновская и др.1
Вместе с тем, проблема формирования модели государственной службы в Российской Федерации, ее острота и значимость, все больше привлекают к себе внимание (о чем свидетельствуют публикации последних лет5).
Однако за пределами фундаментальных научных исследований остается процесс институционализации государственной службы в Российской Федерации, его динамика, особенности, тенденции, приоритеты.
Поэтому автор на основе изученных материалов, не претендуя на категоричность и всеобъемлющий характер суждений, предлагает собственное видение решений ряда существенных, по его мнению, проблем, способствующих оптимизации данного процесса в условиях политического развития современной России.
]. Атаманчук Т'.В, Теория государственного управления, М., 1997; Васютнн Ю.С. Профессиональное образование кадров государственной службы к местного самоуправления. Орел, 1998; Государственное и муниципальное управление / Под ред. НИ. Глазуновой, Ю.М. Забродина, А.Г. Поршнева. М., 1997; Граждан В,Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997; Комаровский В С. Реформирование государственной службы России; выбор пути н методов, М., 1997; Лытов Б.В, Сущность» особенности государственной службы, как сошіальноїшінсштуга//Государственная служба; теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998; Мальцев ГЛ. Государственная служба в России: проблемы становления // Сб. науч. ст. М., 1993; Омаров А.М. Социальное управление. Некоторые вопросы теории и пракгики. М., 1980; Охотский ЕВ. Государственная служба: теория и организация ГЪс-тов-на-Дону; 199S; Старнлов Ю.Н.Служебное право, М., 1996 и др.
1. Волошина В .В. .Титов К,Л. Государственная служба в Российской Федерации. М„ 1995; ЗинчеммоПП. Соіию.іопіягосу'дарствеїигой и муілшнпальной службы: программа-кониепшія// Социс. 1996. № 6; Смирнов В.В, Российские граждане и власть: готовность к диалогу // Государственная служба России: диалоге обществом. М.. 1998; Тимофеева Л.Н, Политическая власть: проблемы реалтацнн в системе гоеслуткбы // Становление государственной службы в России и подготовкавмсшсгоадминистрапівно^управлецческогоперсонала.М., 1998 и др.
Объектом диссертационного исследования является процесс политического развіггия современной России, обусловленный демократическим обновлением политической системы российского общества.
Предмет диссертационного исследования — институционалшация государственной службы в условиях политического развития современной России.
Цель диссертационной работы состоит в исследовании государственной службы как сложного института и многофункционального апемента политической системы, динамики его формирования и становления, основных тенденций иособснностсн, проблем, приоритетов, вызвдннък структурными и функциональными изменениями в процессе политического развіггия современной России.
Основные задачи диссертационного исследования'.
охарактеризовать особенности и тенденции политического развития современной России, вызванные институциональными и функциональными изменениями политической системы, обусловленными демократическим обновлением в ходе проводимой конституционной реформы;
установить зависимость трансформации системы управления от особенностей политической модернизации и специфики се оргашгзационного построения с учетом характера формирования политико-властных отношении современного российского общества;
обобщить теоретико-методологические основы государственной службы, как сложного института и многофункционального элемента политической системы российского общества;
проанализировать зарубежный опыт организации и функционирования государственной службы (с учетом предложенной типологии моделей) и определить возможные варианты адаптации их элементов в Российской Федерации;
показать характерные особенности отечественных моделей государственной службы на основе анализа исторического опыта их формирования и развития, предложить практические рекомендации его использования в современных условиях;
провести анализ институционализации государственной службы в Российской Федерации, определить тенденции и приоритеты формирования современной ее модели в ходе поэтапной конституционной реформы, исследовать основные проблемы, предложить практические рекомендации их решения, разработать ряд концептуальных положений оптимизации данного процесса.
Методологической основой исследования являются современные научные методы познания социально-политических явлений и процессов, в том числе: институционального, исторического, системно-правового, программно-целевого, конкретно-социологического, сравнительно-политологического, структурно-функционального и др. Источниковедческую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, международные акты, федеральное законодательство, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления. Изучено и использовано также законодательство СССР, РСФСР и дореволюционной России,
Диссертационное исследование счюрмировалосъ в результате изучения обширного научного_и монографического материала.(в том числе зарубежного), публикаций по вопросам модернизации политических систем, государственного строительства, формирования и становления гос)дарственной службы, архивных и статистических источников.
Эмпирическая база работы основывается на анализе деятельности органов государственной власти Российской Федерации различных уровней.
Научная иовтна диссертационной работы состоит в комплексном исследовании недостаточно изученных вопросов, касающихся особенностей, тенденций, приоритетов институционализации государственной службы в Российской Федерации и формирования ее модели в условиях политического развития, характеризующегося демократическим обновлением политической системы, на основе обширного теоретического и практического материала с учетом зарубежного и отечественного опыта и предлагаемых вариантов решения ряда проблем, что нашло отражение в основных положениях, выносимых на защиту, которые представляются новыми или содержат элементы новизны:
— характеризуются особенности и тенденции политического развития
современной России, обусловленные демократическим обновлением
паїитическон системы, и раскрывается его дуалистическая направленность,
выражающаяся, с одной стороны, в становлении гражданского общества, с
другой — в формировании и развитии институтов государства;
W — конкретизируются теоретико-методологические аспекты модернизации политической системы, и обосновывается положение о необходимости разработки научно-обоснованной концепции плюралистической модели палитнческого развития, благодаря которой можно достичь политического, экономического, социального консенсуса;
— система управления рассматривается в динамике происходящих
изменений в контексте проводимой в Российской Федерации
конституционной реформы, направленной tra структурное обновление се
элементов, и формулируются принципы построения организационного
механизма;
— государственная служба раскрывается как многофункциональный
элемент политической системы, являющийся важным звеном органи
зационно-правового механизма реализации государствен но-властных
отношений, и характеризуется в институциональном, функциональном.
статусном аспектах;
проводится классификация признаков и принципов функционирования различных моделей государственной службы развитых демократических государств, и раскрываются особенности на основе предложенной типологии:
актуализируется и систематизируется зарубежный опыт деятельности и подготовки государственной службы и предлагаются возможные варианты его адаптации в российских условиях:
обобщается опыт рс(|юрмнровання государственной службы в истории Российского государства и выявляются особенности отечественных моделей формирования и функционирования названного института в дореволюционный и советский периоды:
обосновывается зависимость икститушюнализации государственной службы от уровня развития гражданских институтов и системы управлення;
уточняется периодизация институционализации государственной службы в Российской Федерации, исследуются тенденции и приоритеты формирования современной модели и формулируются принципы се построения и функционирования;
выявляются основные тенденции институционализации государственной службы в условиях политического развития современной России, обосновывается авторская концепция создания единой многоуровневой системы подготовки государственных служащих и резерва под эгидой Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и предлагается концептуальная модель прохождения государственной службы (суть [«порой заключается в законодательном закреплении принципа конкурсного отбора и разработке нормативных требований к замещению вакантных должностей государственной службы (особенно категории "Б");
— рассматриваются различные проблемы (политического, экономи
ческого, правового и социального характера) институционализации госу
дарственной службы в Российской Федерации и даются практические
рекомендации по их преодолению (включая разработку и принятие нсобходн-
мого пакета Федеральных законов), направленные на оптимизацию данного процесса.
Научная и практическая значимость исследования. Проведенное в диссертации исследование процесса институционализации государственной службы в условиях политического развития современной России позволяет теоретически осмыслить понятие, сущность место и роль этого сложного, многофункционального института в политической системе, а также особенности организационного построения и функционирования ее различных моделей, что дает возможность;
расширіггьоснову для дальнейшей теоретической разработки социально-политических проблем, касающихся организации эф<|юктавной системы управления обществом и государством;
Обобщить опыт для решения практических задач формирования эффективной модели государственной службы в Российской Федерации;
—обогапггь новым теоретическим и эмпирическим материалом учебные курсы, читаемые в высших учебных заведениях и в системе подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих и их резерва.
Апробация диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры политологии, и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также изложены автором в лекциях по курсу политологии, теории государства и права, конституционного, административного, служебного права, а также выступлениях на научно-практических конференциях и в других публикациях автора.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
