Введение к работе
Аісгуальность темы исследования. Актуальность темы диссертационного исследования заключается в том, что в нашей стране продолжается процесс формирования новой российской политической системы, и прежде всего ее важнейшего элемента - системы органов государственной власти. Данная сфера, как ни одна другая, была «перекроена» и «перешита», в результате чего не просто «переродились» уже имеющиеся, но и появились совершенно новые государственно-правовые институты, такие как институт Президента Российской Федерации. Однако, его место в механизме организации государственной власти, объем полномочий и принципы взаимоотношений с системой органов исполнительной власти различны, в сравнении с другими государствами, что во многом является отражением соотношения политических сил, исторических традиций, правовой культуры и ментальности народов России.
Термины «президент», «коллегиальный президент», «президентство», «президентура» «институт президентства», «президентская политика», «политика президента» нередко понимаются неодинаково. Слово «президент» обычно относят к единоличному главе государства при республиканской форме правления. Коллегиальная президентура имела место в СССР, в других социалистических странах (Болгария, Венгрия, Польша и т.д.), в форме высшего представительного органа (например, Президиум Верховного Совета СССР), президиум республики (Президиум Венгерской Народной Республики), государственный совет (в Польской Народной Республике). Однако, в Конституции Российской Федерации и Основных законах субъектов Федерации терминов «президентура», «политика президента», «президентская политика», «институт президента», «президентство» нет. Вместе с тем, они используются в политической науке и практике. В связи с существованием разных толкований указанных понятий есть необходимость выработки согласованного научного подхода к данной проблематике с целью обеспечения единства политической практики. Это одна из причин авторского выбора темы.
Созданный исторически недавно, институт Президента в Российской Федерации также претерпел ряд существенных изменений. В процессе модернизации трансформировались место и роль Президента в механизме государственной власти федеративного государства, менялись объем полномочий, характер взаимоотношений с парламентом и Правительством, пока, наконец, не установилась нынешняя, сравнительно устойчивая модель, основанная на действующей Конституции Российской Федерации 1993 года. Этот процесс изменений также требует освещения в науке, чего явно на сегодняшний день недостает.
Сам вопрос о возможности существования такого явления, как политика Президента (индивидуальная, личностная ее составляющая), не всегда являлся бесспорным. Политика первого (и последнего) Президента СССР М.С. Горбачева значительно отличалась от политики последующих президентов. Пост президента в советский период отсутствовал, поскольку роль главы государства выполнял коллегиальный орган - Президиум Верховного Совета РСФСР во главе с председателем. Вместе с тем орган играл отнюдь не самостоятельную роль, являясь придатком партийного аппарата. Президентство в СССР, возникшее путем референдума, оказалось недолговечным. В связи с этим политика Президента СССР как системное явление, не сложилось в особый институт.
Президентство в советский период не сформировало важнейших свойств и признаков, которые в настоящее время являются неотъемлемыми, например, таких, как послания Президента. Однако, несмотря на незаконченность форм, президентская политика как явление, имело место, что требует отдельного научного исследования. Именно посредством политики М.С. Горбачева, была проделана определенная работа по модернизации страны, связанная с ее переходом к абсолютно новой системе демократических отношений. В то же время эта политика ускорила процесс распада СССР.
Первый российский Президент, понимая и официально признавая1 необходимость создания некой новой стратегии политического развития, воплощал в жизнь данное намерение с большими трудностями. Его государственная политика сводилась к построению трудно достижимых в сложный период развития страны планов и в то же время совершению своевременных, но не всегда успешных, в силу сложной политической обстановки, действий. В период управления страной первым российским Президентом правовая политика главы государства в том виде, в котором она должна существовать до конца не сложилась. Тем не менее, начальный шаг был сделан - появилась и оформилась сама идея, которая отчетливо выстроила контуры новой российской государственности, что требует научного осмысления.
Данная идея была достаточно успешно воплощена в жизнь вторым российским Президентом. Мы вполне обоснованно можем говорить о том, что В.В. Путину удалось сформировать собственную государственную политику и сделать целый ряд успешных шагов по ее реализации. Созданная им долгосрочная стратегия всегда прослеживалась в его посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации и принятых нормативно-правовых актах, обладала свойствами логичности, последовательности, преемственности, практической осуществимости. Она получила широкий общественный резонанс, стала обсуждаться, как поддерживаться, так и критиковаться населением, но
' См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 24.02.1994 г. «Об укреплении Российского государства (основные направления внутренней и внешней политики)» // Российская газета. 1994. 25 февр.
5 в любом случае — восприниматься в соответствующем качестве. Однако, изложенный тезис требует научного доказательства.
Третий российский Президент Д.А. Медведев во многом поддерживает стратегию своего предшественника, прежде всего - в признании самого факта необходимости ее существования и дальнейшего развития.
Одни направления были продолжены (политика в сфере реализации национальных проектов), другие получили «второе рождение» (антикоррупционная политика), третьи, наконец-то, приобрели должную степень актуализации (построение открытого диалога с народом, создание реальных механизмов влияния граждан на построение и функционирование системы управления государством и обществом, всесторонняя модернизация). Все это также требует научного анализа.
Актуальность диссертационного исследования объясняется еще и тем, что Президент Российской Федерации, как высшее должностное лицо, формирует главную цель российской государственной политики - трансформацию государственно - правового базиса не только федеративного государства, но и всей политической системы России.
Отмеченное, в совокупности свидетельствует о том, что изучение государственной политики Президента в условиях модернизации российской политической системы является важнейшей и своевременной научной задачей.
Степень научной разработанности темы. Политическая наука испытывает сегодня недостаток работ, посвященных анализу института президентства, как с точки зрения его исторической эволюции, так и формирования институциональных характеристик; по-прежнему наблюдается дефицит комплексного исследования роли ежегодных посланий Президента Российской Федерации, его концептуально-теоретических основ.
С точки зрения исторической, «коллективному президенту» в советский период уделялось определенное внимание такими учеными как С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, М.И. Байтин, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, Б.Н. Габричидзе, Ю.М. Козлов, С.Л. Комаров, К.Ф. Шеремет, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, А.С. Пиголкин, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, А.И. Экимоваидр.
Современное состояние системы государственной власти в России, проблемы организации органов исполнительной власти в субъектах Федерации, теоретические аспекты политического и правового оформления статуса главы государства - Президента России и его государственной политики, отражены в работах таких современных исследователей и государственных деятелей России, как Р.Г. Абдулатипов, С.Н. Бабурин, М.В.Баглай, И.Н. Барциц, А.И. Бобылев, Л.Ф. Болтенкова, И.М. Бусыгина, А.В. Васильев, Р.Ф. Васильев, В.В. Гайдук, P.P. Галлямов, М.В. Глигич-Золотарева, А.Б. Диков, Н.М. Добрынин, Б.П. Елисеев, В.В. Еремян, А.Б. Зубов, В.В. Иванов, К.В. Калинина, Л.М. Карапетян, А.Д. Керимов, Д.А. Керимов, А.Н. Кокотов, М.Н. Кузнецов, И.Н. Куксин, О.Е. Кутафин, Ю.И. Лейбо, В.Н. Лысенко, Ю.М. Лужков, В.О. Лучин, А.В. Мазуров, Н.П. Медведев, В.А. Михайлов, A.M. Платонов,
Д.Е. Слизовский, С.С. Собянин, З.А. Станкевич, С.В.-Степашин, М.В. Столяров, Е.С. Строев, Л.А. Окуньков. А.В. Понеделков, В.И. Радченко. Ю.А. Тихомиров. Б.Н. Топорнин, Р.Ф. Туровский, И.А. Умнова (Конюхова), А.Г. Ха-бибулин, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева, Г.Н. Чеботарев, Т.М. Шамба, СМ. Шахрай, Ю.Л. Шульженко, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев, И.С. Яценко и др.
Анализируя труды названных ученых, приходим к выводу, что государственная политика Президента в условиях модернизации российской политической системы остается мало исследованной.
Это вполне естественно, если исходить из того, что задача модернизации, вытекающая из стратегических целей в условиях глобализации, поставлена относительно недавно.
Объект исследования - общественные, политические, государственно-правовые процессы и явления, определяющие политику Президента России в условиях политической модернизации.
Предмет исследования составляют политические и государственно-правовые установки, воззрения Президента России, выраженные в законопроектах, Посланиях, выступлениях, интервью, иных доступных для общества формах.
Целью исследования является выявление форм и методов совершенствования институтов государственной власти в рамках государственной политики Президента в условиях модернизации политической системы.
Цель диссертационного исследования определила постановку и необходимость решения следующих задач:
сформулировать определение государственной президентской политики;
раскрыть содержание государственной политики Президента как самостоятельного направления политики, основанного на статусе Президента в системе организации государственной власти;
выделить и проанализировать специфические черты президентской политики, отличающие ее от политики всех остальных субъектов;
наметить основные (конечную, перспективные и текущие) цели государственной политики Президента Российской Федерации; перечислить и охарактеризовать главные ее функции;
изучить многообразие форм и средств президентской политики, предусмотренных двухуровневым законодательством Российской Федерации;
определить место и роль посланий Президента России Федеральному Собранию в выстраивании и реализации президентской политики;
рассмотреть нормативные правовые акты Президента России в качестве основного средства формирования и осуществления его государственной политики;
оценить значимость ненормативных правовых актов Президента и их влияния на формирование политического курса страны;
- выработать предложения и рекомендации по оптимизации государственной политики Президента России в условиях модернизирующейся политической системы российского федеративного государства.
Основная гипотеза исследования. Государственная политика Президента Российской Федерации, имеющая политико-правовые характеристики, носит предопределяющую роль в выработке стратегии развития страны, формировании основных направлений внутренней политики в области федеративного устройства и этнических прав, а также внешней политики России по решению глобальных вопросов современности.
Актуализируя данные вопросы, Президент Российской Федерации аккумулирует интересы России и выполняет представительскую функцию России на международной арене и федерального центра при реализации принципов федерализма и учете национальных особенностей российских народов.
Для достижения своих целей, Президент Российской Федерации использует совокупность средств, среди которых серьезное значение имеют нормативные и нормативные акты. Особую актуальность в современный период имеют послания Президента Российской Федерации, которые являются неотъемлемым элементом политики Президента России и по своей сути, значимости тяготеют в сторону нормативных указов.
Теоретико-методологические основы исследования. Теоретической основой исследования послужили труды отечественных ученых: политологов, юристов, историков, социологов, так или иначе рассматривавших проблемы президентской политики, федерализма, государственной власти и управления, законотворчества. В меру сопоставления использовались наработки зарубежной научной школы. Неоценимую помощь оказали труды ученых кафедры национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Методологической базой работы выступила материалистическая диалектика, поддерживаемая использованием общенаучных методов. Оперирование логическим методом позволило вывести дефиниции рассматриваемых понятий, в том числе и основного предмета исследования, в контексте общеродового понятия и видовых различий.
Активно применялись методы анализа, синтеза, моделирования, системного и функционального подходов. Помимо этого диссертант оперировал частно-научными методами (социологическим, статистическим, формально-юридическим и др.).
Важным дополнением методологической базы стал сравнительно-правовой метод, позволивший провести сопоставительный анализ президентской политики в Российской Федерации и в других странах как близких ей но системе организации высших органов государственной власти, так и имеющих существенные отличия.
В диссертации широко использован междисциплинарный подход, позволяющий выявить теоретические и исторические аспекты понятия «государственная политика Президента».
Эмпирическая база диссертационного исследования. Сама постановка темы предполагает изучение и комплексный анализ чрезвычайно обширного пласта нормативно-правового материала, начиная, прежде всего, с Конституции Российской Федерации и федерального законодательства с учетом последних изменений и дополнений.
Исследованы и обобщены акты правотворчества (в том числе и законотворчество) главы государства: как нормативные, так и ненормативные правовые акты различной тематической направленности и времени издания, характеризующие тот или иной этап развития президентской политики. Особое место в эмпирической базе занимают послания Президента Федеральному Собранию России, его выступления и интервью, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации, посвященные толкованию некоторых спорных моментов правового статуса главы государства.
Достоверность научных результатов обеспечивается применением методов, адекватных цели и задачам исследования; использованием лично проанализированных источников научного и нормативно-правового характера.
Научная новизна работы состоит в том, что диссертация представляет собой одно из первых комплексных научных исследований государственной политики Президента Российской Федерации как оформившегося политического института.
На основе упорядочения разноплановых научных наработок, затрагивающих вопросы конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации, системы его полномочий и влияния на общий курс развития страны, предпринимается попытка их интеграции в общетеоретическую модель понимания политики.
Специфика диссертации состоит в детальном теоретическом анализе президентской политики как системного явления, состоящего из относительно самостоятельных элементов, только в своей совокупности образующих новое качество. Сформулированы авторские определения понятий «государственная политика Президента», «цели президентской политики», «средства президентской политики», анализируются их признаки.
Автором предложена систематизированная схема многообразных целей политики Президента Российской Федерации путем построения их в определенную пирамиду.
Диссертантом предпринята попытка выделить и охарактеризовать функции президентской политики. Обосновывается роль «национальной стратегии» и «государственной доктрины», которые фактически играют ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ.
Автор стремится самостоятельно осмыслить происходящие в системе российского федерализма модернизационные процессы, изменение баланса политических сил, отмечая достигнутые положительные результаты и критически подходя к недостаткам и ошибкам реформ.
В диссертации предлагается модернистский подход к определению роли Президента Российской Федерации как главы государства в процессах со-
9 вершенствования государственного устройства России. При этом на Президента Российской Федерации возлагается как политическая, так и историческая ответственность за проводимую национальную политику, учитывающую права различных этносов и национальных меньшинств.
Диссертант анализирует участие России в лице Президента, как главы государства, на международной арене, обосновывая тезис приоритетности и важности роли именно Президента, положительно позиционирующего Россию при решении глобальных вопросов.
По мнению автора, конституционные полномочия Президента в сфере формирования и отставки Правительства в контексте его отношений с Государственной Думой несколько «выбиваются» из системы разделения властей и нуждаются в корректировке. Поскольку они непосредственно касаются вопросов функционирования высших органов государственной власти, для их изменения требуется особый, деликатный подход — проведение планомерных конституционных реформ, включающих внесение поправок и дополнений в Основной Закон страны.
В диссертации делается закономерный вывод о высоком позитивном потенциале курса оптимизации президентской политики, направленного на установление «контакта», «обратной связи» с адресатами политико-правовых норм, делающего политику ближе к «жизни». По мнению автора, для планомерного, эволюционного развития страны чрезвычайно важно, чтобы политическая система была открыта для общества, давала возможность человеку реализовывать себя, участвуя в управлении государством при одновременном условии эффективности работы органов власти.
Диссертационное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту, в которых конкретизирована научная новизна исследования:
1. Государственная политика Президента как политическая категория,
отражающая реально существующий феномен современной политической
действительности, представляет собой самостоятельное направление полити
ки, основанное на статусе Президента в системе организации государствен
ной власти в Российской Федерации. Государственная политика Президента
Российской Федерации выражается в деятельности конкретного лица, зани
мающего на данном историческом этапе должность главы государства, по
выработке стратегических и текущих идей концептуального характера, на
правленных на координацию действий различных властных структур в целях
претворения в жизнь основных направлений развития страны.
2. Президент Российской Федерации, выступающий одновременно пред
ставителем Федерального центра в федеративных отношениях, является ли
цом конституционно-ответственным за ход и результаты развития этих от
ношений. В этом направлении президентской политики во многом аккуму
лируется и этническая политика, затрагивающая интересы как всех россий
ских этносов, так и республик в составе Российской Федерации.
-
Цели президентской политики - это закрепленные в соответствующих официальных документах стратегические (идеи-ценности) и тактические (идеи-задачи) ориентиры, выражающие взгляды главы государства на функционирование и развитие системы общества. Они представляют собой пирамиду, на вершине которой находится конечная цель - построение социального, правового государства и формирование гражданскою общества. Движение к ней происходит посредством достижения текущих (соответствующих наиболее насущным, «назревшим» потребностям общества, для реализации которых уже имеются необходимые условия и средства) и перспективных (более масштабных, требующих достаточно длительного времени и существенных материальных и временных затрат) целей.
-
Функции политики Президента Российской Федерации вытекают из ее целей, основываясь на его общих функциях как главы государства. К наиболее значимым относятся:
координирующе-балансирующая, заключающаяся в том, что Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех иных органов государственной власти в процессе реализации политики, одновременно поддерживая баланс между различными политическими силами в обществе;
стратегически-направляющая, выражающаяся в том, что Президент своими действиями в совокупности определяет характер политического регулирования в стране;
оперативно-корректирующая, делающая возможным быстрое и четкое реагирование на возникшую юридическую проблему в рамках общего курса развития;
контрольная, обоснованная объективно сложившейся ситуацией, когда координация всех государственных контрольных органов осуществляется именно главой государства;
ценностно-ориентирующая, направленная на формирование развитого правосознания населения, духовно-нравственное возрождение общества.
-
Ежегодное обращение Президента России к Федеральному Собранию с посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики, в настоящий момент приобрело статус ведущего средства президентской политики, становясь, по сути, «национальной стратегией», «государственной доктриной». Послание выполняет координирующую функцию во взаимодействии различных ветвей власти, при этом играя роль установочного документа как для государственных органов и их должностных лиц, так и для общества в целом и каждого человека, в частности.
-
Средства президентской политики — это установленные в законе положения, позволяющие главе государства осуществлять свои намерения в отношении федеративного, политико-правового и социального развития страны, делающие возможным реализацию его теоретических представлений в действительности.
Основными средствами президентской политики помимо ежегодных посланий Федеральному Собранию и издания собственных нормативных правовых актов являются: право законодательной инициативы; участие главы государства в процессе прохождения закона через парламент посредством института полномочного представителя Президента Российской Федерации в Федеральном Собрании: право отлагательного вето; подписание Президентом принятого Федеральным Собранием закона; право роспуска Государственной Думы Российской Федерации в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации; право отменять правовые акты (приостанавливать их действие); право обращения с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации.
Все рассматриваемые средства президентской политики в целом являются методами воздействия Президента Российской Федерации на систему федерализма. Политический опыт трех президентов дает нам основание сделать вывод о том, что российская модель президентской республики с ее широкими полномочиями позволяет широкомасштабно использовать все политико-правовые возможности. Анализ практики показывает, что совершенствование системы федерализма в России по инициативе В.В.Путина и Д.А.Медведева посредством применения практически всех указанных методов, направлено на его централизацию.
-
В указах Президента Российской Федерации, равно, как и в ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации, выражаются наиболее важные аспекты, актуальные направления его политики. Особенно четко это прослеживается в указах, которыми «узакониваются» различные концепции, стратегии, программы — документы, рассчитанные на долгосрочную перспективу, определяющие главные цели, приоритеты и этапы развития различных сфер общественных отношений. Также немаловажную роль играют «тематические» указы Президента, посвященные конкретным вопросам совершенствования механизма и средств политического регулирования.
-
Двумя основными направлениями оптимизации политики Президента России являются: «статусное», предполагающее ряд мер по более четкому определению положения Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти, его отношения с парламентом (особенно в части формирования Правительства), уточнению его функции «гаранта Конституции», отходу от доктрины «подразумеваемых полномочий»; и «инструментальное», означающее совершенствование системы средств президентской правовой политики: четкое определение места его указов в ряду других нормативных правовых актов.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается, прежде всего, в самом подходе к исследованию политики Президента Российской Федерации в качестве самостоятельного научного направления, с одной стороны, вписывающегося в общую теорию политики, с другой, -включающего положения политической науки.
Государственная политика Президента России, как сравнительно новый и малоизученный феномен политико-правовой действительности, нуждается в глубоком научном осмыслении, создании собственной модели, рассматриваемой и как набор различных элементов (признаки, цели, функции, средства), и, главное, как их целостная совокупность, другими словами - особая, уникальная система. Исторический опыт формирования Президентом политико-правового курса развития страны даст возможность избежать ряда ошибок в будущем. Сопоставительный анализ президентской политики с аналогами зарубежных стран позволит скорректировать ситуацию в контексте общемировых тенденций с учетом национальных особенностей России.
Практическая значимость работы состоит в том, что основные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании таких дисциплин, как «Политология», «Политическая регионалисти-ка», «Конституционное право Российской Федерации». Выводы и рекомендации способствуют более полному и глубокому пониманию конкретных проявлений и тенденций в развитии института Президента в России.
Выработанные рекомендации могут быть использованы для формирования путей поступательной модернизации политической системы, вобравшей в себя взаимоотношения Президента с иными органами государственной власти с целью ее более сбалансированного функционирования. Конкретные предложения в направлении оптимизации инструментального обеспечения президентской политики будут способствовать совершенствованию механизма преобразования намеченных целей и задач в реальные действия и результаты.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертационная работа обсуждена и рекомендована к защите на кафедре национальных и федеративных отношений ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Предварительная разработка темы и отдельных положений диссертации была проведена при подготовке автором монографии «Государственная политика Президента России в условиях политической модернизации» (М.: Этносоциум, 2010 г.).
Результаты диссертационного исследования использовались и используются в процессе научно-исследовательской и преподавательской деятельности на кафедре государственного права ГОУ ВПО «Башкирский государственный университет», в рамках научных исследований в Центре политико-правовых исследований АНО «Евразийский научно-исследовательский институт проблем права» (г.Уфа), а также в докладах и выступлениях диссертанта на научных конференциях различного уровня: международная научно-практическая конференция «Современный федерализм и перспективы развития государственности Республики Башкортостан: сравнительно-правовой аспект (Уфа, 21 апреля 2010 г.), республиканская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы правоприменительной деятельности: теория и практика» (Стерлитамак, 15 октября 2010 г.), международная конференция «Государство, политика, социум: вызовы и стратегические приоритеты развития» (Екатеринбург, 25-26 ноября
13 2010 г.), всероссийская научно-практическая конференция «Проблемы модернизации государственной политики России в условиях многоуровневой власти» (Москва, 15 декабря 2010 г.), всероссийская научно-практическая конференция «Федерализм в российском измерении: за и против» (Уфа, 16 декабря 2010 г.), республиканская научно-практическая конференция «Культура мира на современном этапе» (Уфа, 28 апреля 2011 г.) и др.
Структура диссертации обусловлена целью и логикой исследования и включает в себя введение, две главы, подразделенные на параграфы, заключение, список использованных источников и литературы.
